제주특별자치도 2주년 평가와 과제

- 시민사회가 본 김태환 도정 2년

이경선 제주여민회 공동대표

1. 들어가며

제주특별자치도가 2008년 7월1일로 출범 2주년을 맞이한다. 출범 2주년을 맞고 있지만 여전히 제주도민들은 피부로 특별한 제주를 느끼지 못하고 있는 실정이다. 물론 김 지사의 선거법 위반 사건 재판이 길어지면서 사실상 제대로 된 정책 추진이 어려웠던 사정도 있었지만 특별자치도 체제에 대한 도민들의 반응은 냉담했다. 각종 언론사 조사에서도 만족도가 크게 떨어졌으며 일부 조사에는 기초자치단체를 폐지한 것에 대해 잘못된 만큼 자치권한을 확보해야 한다는 응답비중이 높아지는 결과도 나타나고 있다.

제민일보는 지난 5월21일부터 26일까지 구조화된 설문지를 이용, 전화와 전자우편, 팩스밀리를 이용해 도내 각계 전문가와 도민 200명을 대상으로 설문조사를 벌였다. 조사 결과 특별자치도 시행이 제주지역 발전과 도민의 삶에 어떤 영향을 줬는가는 질문에 어느 정도 도움이 됐다는 응답이 37.0%로 가장 많았다. 그러나 득보다 실이 컸다는 응답이 31.0%, 전혀 도움이 안됐다는 응답도 22.0%로 부정적인 시각이 전체의 절반을 넘어섰다고 분석했다.

전국민주공무원노동조합 제주지역본부 제주시지부(지부장 문현식)는 6월 19일 제주시민 등 350여명을 대상으로 한 설문조사 결과를 발표했다.  6월 12일부터 18일까지 일주일간 설문조사 방식을 통해 제주시민 200명, 제주시 공무원 150명이 참가한 결과 시장선출제의 선호도가 시민들 77%, 공직자 89%에 달할만큼 시민들은 시장을 직접 선출하고자 하는 욕구가 압도적으로 강했다고 분석됐다. 행정시와 자치시의 만족도를 비교해 보면, 자치시를 선택한 의견이 시민들의 경우 51%를 차지하는 반면, 행정시를 선택한 의견은 21%에 불과한 것으로 나타났다.

또한 국무총리실 특별자치도 지원위원회가 조사해 지난 6월 3일 발표한 주민만족도 조사에서도 기대수준에 못 미치고 있는 것으로 조사됐다. 실제 특별자치도 만족도 등에 대한 설문결과 7점 만점에 ▲이해도 4.7 ▲기대수준 4.33 ▲ 출범만족도 3.61 ▲ 정책방향 적정성 3.85 ▲ 발전노력도 4.38 ▲ 추진정책 성과 3.85 등 전반적으로 문제점을 나타내고 있다.

시민사회단체의 입장에서는 ‘고도의 자치권’을 확보했다고 자랑하는 제주특별자치도가 과연 누구를 위해 추진되고 있는지 의문이 제기될 정도로 문제점들이 쏟아져 나오고 있다. 전국 광역자치단체 가운데서 유일하게 기초자치단체를 폐지한 제주이지만 이를 상쇄할 만한 특별한 자치권한을 누리고 있는지도 여전히 의문이다. 이는 단순히 특별자치도 체제라는 제도적인 문제뿐만 아니라 김태환 지사를 비롯한 김 도정 전반의 도정 운영 태도에도 문제가 있다는 지적도 나오고 있다.

또한 특별자치도 체제하의 재정에 대한 문제점도 제기되는 상황이다. 제주도의회 입법정책관실이 분석한 자료에 따르면 제주특별자치도의 각종 예산 지표 상당수가 전국 최하위수준으로 나타나 허약체질의 재정구조를 개선하기 위한 중앙정부의 지원 확대와 자체 세입 확충 등 노력이 요구되고 있다.

2008년 6월23일자 제주일보

22일 제주특별자치도의회 입법정책관실이 작성한 ‘2008 지방자치단체 예산개요 분석’ 자료에 따르면 제주도 당초예산 순계는 2조 3691억원으로 2007년 대비 증가율이 7.6%을 기록, 전국 16개 시·도 중 15위에 그쳤다. 그리고 세입 예산중 지방교부세와 보조금 등 중앙재원 수입 증가율도 전국 평균이 12.3%에 달했지만 제주는 9.4%로 13위에 그쳤다. 자체수입 증가율도 지방세와 세외수입을 포함해 7.4%에 불과, 전국 평균 11.7%에 크게 미달했고 12위 수준을 보였다. 재정자주도는 제주도가 67.4%로 가장 낮았고 전국 평균 79.5%에 크게 미치지 못하는 등 특별자치도의 살림살이가 시군폐지 이전보다 좋아졌다고 보기는 어려운 지표를 나타냈다.

2. 주요사례를 통해 본 김태환 도정의 2년 평가

1) ‘갈등자치도’로 전락시킨 군사기지 문제

김태환 도정은 특별자치도 출범 이후 시민사회단체를 도정의 파트너로 여기기보다는 대립과 갈등의 축으로 몰아세우는 경향을 보여 왔다. 김태환 도정 출범 2년간 제주사회의 최대 현안은 한미 FTA 문제와 제주군사기지 문제였다. 특히 주민이 선출한 도지사로서 갈등을 중재하고 주민의 입장에서 문제해결을 위한 해법을 제시해야 하는 위치임에도 불구하고 김태환 도정은 제주해군기지문제에 있어서 갈등의 한 축을 담당하는 주체의 역할을 하였다.

두 문제를 크게 보면 국가 정책의 문제였지만 한미FTA 문제에 대한 접근방식과는 다소 다르게 군사기지 문제에 대해서는 주민보다는 정부의 편에 서서 정책을 대리해 추진하는 역할을 하고 있다.

돌아보면 제주군사기지 문제는 특별자치도 출범 이전 김태환 지사가 2005년 논의를 유보한다는 방침(김 지사는 이 시기 시군폐지 주민 투표 등 민감한 현안이 중첩되면서 논의를 당분간 중단하자는 것이었을 뿐 해군기지 찬반에 대한 입장 표명은 없었다)에 따라 사실상 그동안 첨예화됐던 군사기지 문제는 수면 아래로 잠복기를 거쳤다. 하지만 특별자치도 출범과 함께 재선에 성공한 김 지사는 제주군사기지 문제에 대해서는 결과적으로 지역주민이나 시민사회와의 소통보다는 해군에 편향적으로 의존하는 태도를 보임으로써 ‘갈등자치도’를 만들어 내는 역할을 하고 말았다.

특별자치도 출범 초기만 해도 찬반단체와 김태환 도정이 협의체를 구성해 합리적인 논의구조를 가져가는 듯 했지만 구체적인 성과를 도출하지 못하는 등 지역최대 현안에 대해서 김 도정은 합리적인 리더쉽을 발휘하지 못했다. 대신 시민사회와 지역주민 등으로 구성된 반대운동진영을 고사시키려는 태도를 보였으며 실제 협의체는 아무런 역할도 하지 못한 채 시간만 허비한 셈이 되고 말았다.

또한 김 도정은 제주해군기지와 관련해서는 2007년 5월 구속력도 없고 신뢰성마저 상실한 ‘여론조사’를 통해 정부 정책의 충실한 대리집행자의 역할을 자임함으로써 시민사회진영은 물론 제주도의회로부터도 강력한 질책을 받는 등 갈등을 확산시켰다. 특히 해군기지 예정지로 지정된 강정마을의 경우 주민들 스스로 주민투표라는 절차를 통해 공식 반대 입장을 밝혔지만 이를 무시한 채 잘못된 여론조사만을 강조한 채 강행추진하면서 지역주민들로부터는 ‘김태환 지사 퇴진’이라는 구호도 등장하고 있다. 주민과 소통하지 않고 해군과 소통한 결과라는 지적도 나오고 있다. 이 과정에서는 김태환 도정은 마을주민들이 투표를 통해 인정한 마을회장까지 통장으로 인정하지 않는 등 상식이하의 행정으로 빈축을 사기도 했다.

특별자치도 출범 이후 김태환 도정 방침이 제1순위 슬로건이 ‘당당한 자치제주’ 였지만 정작 군사기지 문제에 있어서는 정부에 대한 당당함은 사라진 대신 순응하는 태도를 보였을 뿐이다.

2) 자치제도 도입과정 시민사회와 갈등만 양산

특별자치도가 출범함으로서 제주는 정부로부터 각종 권한을 이양 받게 된다. 이에 따라 제주특별자치도는 특별자치도 출범을 전후해 조례 제·개정 내용을 쏟아내었다.. 하지만 전반적인 조례의 내용이 특별자치도에 걸맞는 내용이기 보다는 기존 정부의 시행령 수준으로 변경하는 것에 그치면서 시민사회의 ‘부실조례’에 대한 문제제기가 이어졌다.

제주특별자치도 조례 제개정 관련 현황과 문제점에 대해서는 조례운동본부(2007년 12월) 발간 백서 1 참조

이에 시민사회운동진영은 개별단체별 의견 제시활동과 함께 제주특별자치도 공공성 강화와 조례 제·개정을 위한 연대기구까지 구성하면서 조례에 대한 본격적인 대응에 나섰다. 하지만 이 과정에서도 시민사회 - 김태환 도정이라는 갈등구조가 생겨났다. 조례운동의 경우 기조가 반대운동보다는 대안담론 구조를 확산시키고 내용적 정책까지 만들어가려는 과정이었던 반면 이에 대한 김태환 도정의 인식과 대응은 기존 관치시대에 머물러 있었다. 몇 가지 사례만으로도 이는 확인된다.

조례운동본부의 경우 첫 운동으로 시작한 것이 주민참여기본조례다. 운동본부가 제안했던 조례의 내용은 ▲위원회 구성시 공모제도 도입 ▲위원회 회의록 등 공개 의무화 ▲ 위원회 여성, 장애인 참여 보장 ▲ 도정정책토론 청구제 도입 등을 담는 등 상식적인 내용들이 있었다. 조례 제정을 위해 운동본부는 2006년 6∼7월 거리에서 주민 3000여명의 서명을 받아 의회에 공식 청원을 하기도 했다. 하지만 실제 도의회 논의과정에서 김태환 도정은 주요내용에 대해서 공식, 비공식 통로를 통해 문제제기를 했으며 급기야는 조례 내용 중 의무사항들을 권고적 조항으로 약화시켜내는 역할을 해 시민사회단체로부터 반발이 일었다. (표-1 참조)

갈등구조는 주민참여기본조례에 국한되지 않았다. 특별자치도 출범 이전에 전국 광역자치단체 가운데서 처음으로 제정됐던 교통약자이동편의증진조례에 대해서도 김태환 도정은 특별자치도 출범을 이유로 새롭게 조례안을 마련해 발의했지만 그 내용이 크게 후퇴하면서 장애인단체는 물론 관련단체가 크게 반발하는 등 갈등이 빚어졌다.

조례 내용	조례운동본부안	도의회 최종 통과 조례
위원회 회의록 공개	도청 인터넷 공개	삭제
위원회 여성참여	- 30% 이상 의무화 - 장애인 참여 의무화 (강행규정)	“여성과 장애인의 참여를 보장하도록 노력하여야 한다” 권고적 조항으로 완화
위원회 할당제 의무 미준수시 규정	위원회 할당 미준수시 사유 도지사 보고 및 인터넷 공개	삭제
정책토론청구권	선거권자의 100명 이상	행정시별 1000분의 3이상 주민연서로 완화

<표 -1> 제주주민참여기본조례 운동본부안과 도의회 통과안주요 내용 비교/조례운동본부 분석자료

특별자치도 의료 분야 제도 개선 과정에서도 외국인 영리병원과 관련한 조례를 제정하면서 사회적 파급력이 매우 큰 사안이었지만 공론화 과정도 없이 사실상 내국인 영리병원을 허용하는 제도를 만들려다 반발해 후퇴하는 일도 있었다. 이 밖에도 여성기본조례 제정 등 조례를 만드는 과정에서 김태환 도정이 보여 준 태도는 고도의 자치권이라는 것이 얼마나 허망한 구호인가를 확인시켜 주는 과정으로 점철됐다. 무엇보다 전반적으로 조례제정 과정은 이해당사자의 의견수렴 등이 과정을 거치는 것이 정책추진의 효율성과 내용성을 담보할 수 있음에도 김태환 도정의 그동안 조례 제정과정은 행정중심의 절차와 내용만으로 일관되면서 형식적 제도화로 귀결됐다. 이러한 조례 제·개정 과정에서의 문제는 내용적 경합의 문제만이 아니었다. 조례의 내용에 대해서는 공론화 과정 등을 통해 충분히 조정하고 타당한 내용을 중심으로 반영하면 되는 일지만 김태환 도정의 행보는 정책의견에 대한 조정이 아니라 각종 비합리적인 의회 로비 방식 등이 동원되면서 관치시대의 한계를 드러내었다.

조례제개정운동을 펼쳐온 시민사회단체의 입장에서 김태환 도정에 대한 정책적 신뢰를 완전히 상실하게 만든 대표적인 사례가 주민참여예산제이다. 당초 주민참여예산제는 2006년 2월, 2006년 6월 제주도가 조례안을 발표하자 시민사회는 별도의 조례안을 마련해 대응하려고 하였다. 하지만 김태환 도정의 제안을 받아들여 주민참여예산연구회 구성 등 공동의 논의 과정을 밟아나가며 사실상 처음으로 시민사회와 김태환 도정이 협력 속에서 제도화가 될 것으로 기대를 모았다. 공동의 노력을 통해 주민참여예산제를 도입하고자 했던 것은 시민사회의 입장에서는 이 제도의 중요성과 함께 지나친 갈등구조만으로는 제도의 실효성을 담보하기 어렵다는 내부적인 판단도 작용했다. 그러나 김태환 도정은 시민사회와 공동으로 노력하겠다던 공언과는 달리 실망스러운 행보를 보여주었다. 실제 참여예산연구회 운영과정에 김태환 도정은 적극적인 의지를 보이지 않았으며 조례안에 대한 구체적인 내용도 제시하지 않는 등 마치 지연전술로 일관하는 모습이었다.  무엇보다 지난 5월 30일 제주도가 입법예고한 주민참여예산조례는 그동안의 부족한 논의내용조차 삭제된 최악의 내용으로 제출되면서 시민사회의 마지막 기대마저 포기하게 만들었다.

특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제개정운동본부와 제주반부패네트워크는 6월2일 각각 이에 대한 성명을 내고 주민참여를 봉쇄한 조례라고 규정했다. 문제점에 대한 자세한 내용은 6월23일 열린 올바른 주민참여예산제 토론회 자료집 참조(www.jejujumin.net)

김태환 지사의 공약사항이자 특별자치도 특별법에도 그 근거가 마련됐던 제도이지만 결과적으로는 전국 평균보다 못한 주민참여예산제가 추진되고 있는 셈이다. 결과적으로는 특별자치도 제도 가운데 논의과정이 2006년 2월로 가장 앞서 있었지만 올해 조례가 제정되더라도 임기가 6개월 남은 2010년 예산부터 적용할 수 밖에 없어 그 의미를 퇴색시키고 있다.

3) 구호만 난무하는 환경 정책

다른 정책분야도 그렇지만 김태환 도정의 정책기조는 특별자치도라는 포장을 걷어내면 개발위주의 정책이 주류를 이룬다. 이 가운데서도 환경분야 정책은 겉은 화려하지만 실제 내용에 있어서는 세계자연문화유산 지정이라는 상징과도 어울리지 않는 정책들이 수립, 추진되고 있다. ‘선보전 후 개발’이라는 정책기조는 사실상 존재의미조차 상실해 가고 있다.( 제주참여환경연대가 발표한 2단계 특별자치도 권한 이양 중 개발위주 조항은 아래 박스 참조) 3단계 제도개선 과정에서도 권한이양과 규제완화의 논리로 확대되는 추세이다.

● 개발위주의 권한 이양

▲ 개발사업 인허가 의제확대(정부협의 배제), ▲ 각종  승인, 인가 등의 권한이양등을 통한 개발사업 절차간소화, ▲ 각종 개발 행위제한규정 이양 등을 통해 사실상의 개발사업의 편의만을 지나치게 의식한 내용으로 이뤄지고 있음.

- 물론, ‘권한 이양(조례)’자체 만으로는 중립적인 제도변화라고 할 수 있지만, 그 대상이 되는 의제들이 대부분 개발사업과 관련된 것이라는 점에서 이는 사실상 개발사업의 확대를 위한 것으로 밖에 볼 수 없음.

- 이는 산지전용 허가, 공유수면매립, 임야면적 대비 골프장 면적확대 등의 대규모 난개발 요소에서부터 연접개발 허용, 용도지구 행위이나 건축규제 제한의 완화 등 ‘주민불편 해소’ ‘도민혜택’등을 이유로 한 사적인 영역에서의 난개발 조장가능성 까지 두루 형성되고 있음.

- 여기에, 이로 인한 난개발 가능성을 완충할 수 있는 장치로 생물권보전지역 지정, 관리보전제도(GIS)를 근거로 예시하고 있지만, 이러한 장치들이 법적 구속력이 없거나 현재 그 실효성에 강한 불신이 제기된다는 점을 고려할 때 난개발의 확장이 불가피할 것으로 판단됨.

● 대규모 난개발 조장이 우려되는 권한이양 사항

• 골프장 총면적 제한관련 권한 이양

- 문광부 고시에 의해 임야면적 대비 5%로 제한하고 있는 골프장 총면적 제한 관련 권한을 특별자치도지사의 권한으로 이양

• 산지전용허가 등 권한 이양

- 산림청장의 권한으로 하고 있는 준보전지 100ha 이상, 보전산지 20ha이상의 산지전용 허가, 용도변경 등의 사항을 특별자치도지사 권한으로 이양 조치

• 공유수면 점▪사용허가(변경허가 포함) 관계장관 협의 배제

- 해양관광개발 활성화 등을 위해 공유수면 점▪사용허가시 해양수산부 장관과 협의토록 돼 있는 현행 규정을 장관협의를 배제하도록 하고 있음.

- 공유수면 매립면허권 이양과 관련, 관계령으로 돼 있는 하위규정을 도조례로 이양 조치

• 연안정비사업 실시계획의 승인권한 이양

- 연안관리지역계획에 의거한 연안정비사업 실시계획 승인권한을 도지사에게 이양

● 사적 영역의 소규모 난립개발 조장이 우려되는 사항

• 유어장 지정기준 및 관리▪운영의 장관협의사항 배제

- 마을어업 또는 협동양식어업의 어장내 소규모 유어행위 관련 규정(유어장 지정기준, 유어행위, 수산동식물의 포획▪채취방법, 수량, 관리▪운영 등)을 도조례로 이양하고 관계장관 협의 배제

• 용도지역▪지구안에서의 행위제한 권한 이양

- 보전관리지역 및 생산관리지역 행위제한 완하로 비도시지역 전원형 일반음식점 등의 행위규제를 완화

• 건폐율▪용적율 제한 권한 이양

- 관리보전지구별 토지이용 제한범위를 초과하지 않는 범위에서 토지이용규제를 완화토록 조례이양

• 개발행위 허가규모 및 연접개발 제한 범위 관련 권한 조례 이양

- 국토계획이용법상의 연접개발 제한규정으로 도로, 하천, 공원 등 지형지물을 경계로 권역이 광범위해 현재 녹지지역 및 관리지역내 개별 건축이 가능하지 않으므로, 개발행위허가규모 및 연접개발 제한범위를 별도로 정할 수 있도록 개발행위허가 절차 및 기준, 규모 등에 대해 이를 조례로 이양.

• 도시계획 시설의 설치▪관리 관련 권한 이양

- 특별자치도 핵심산업 중의 하나인 교육사업 육성 일환으로 민간기업 및 공공기관 연수원 유치와 관련, 연수원 및 교육시설이 도시계획시설에서 제외돼 자연녹지 지역안에서의 시설유치가 불가능해, 이 사항을 도조례로 정할 수 있도록 함.

• 연수원 시설 허용

- 대기업 연수원 유치 등을 위해 도시계획구역내 자연녹지지역 10,000㎡ 이상 연수원 시설이 국토이용계획법상 불가능하므로, 이를 조례로 이양

•건축물 높이규정 관련 권한 이양

- 국립공원, 도서지역, 도시지역 외 건축물, 공작물의 높이 규정을 권한 이양

•건축법 적용 완화범위 조례 이양

- 도민 건축민원 혜택 부여 등을 위해 건축법 5조 규정을 도조례로 이양

● 절차상의 간소화로 난개발 조장이 우려되는 사항

• 투자진흥지구 지정(해제) 심의권한 이양

- 현재 제주특별자치도지원위원회(위원장 : 국무총리)에게 주어진 투자진흥지구 심의 권한을 제주국제자유도시종합계획 심의회(위원장 : 도지사)에 권한 이양

• 국가산업단지, 개발실시계획 승인 의제처리

- 건교부 장관 권한이자 도지사 권한으로 이중으로 돼 있는 승인체제를 도지사로 이양

• 인허가 의제사항 확대

- 인허가 의제처리 돼 있는 36개 법령 73개 사항에 대해 관계행정기관 장 협의를 배제하고, 협의기간(30일 이내)내 의견이 없는 경우 협의된 것으로 간주토록 조치.

• 개발사업 의제처리 대상 확대

- 관광개발사업 의제 내용 중 도시관리계획 의제에 유원지 외로, ‘2종 지구단위계획’을 포함시킴.

대표적인 사례가 곶자왈 문제이다. 곶자왈공유화 재단 설립과 곶자왈공유화운동 등을 통해 곶자왈 보전의 의지와 계획이 수립된 것처럼 보인다. 실제 제주도는 곶자왈공유화 운동 등을 통해 2016년까지 700억원을 투입해 사유지 곶자왈 10%인 6.6㎢를 매입한다는 계획이다. 하지만 정작 실제 정책에 있어서는 곶자왈 보존보다는 파괴에 앞장서고 있다는 비판에 직면해 있다.

‘곶자왈사람들’이 분석한 자료에 따르면 2007년 기준 곶자왈 지역 내 골프장은 13곳으로 곶자왈 면적은 무려 630만1057㎡ 이르고 있으며 동광 곶자왈지대인 블랙 나이트 리조트까지 포함하며 797만㎡에 이르고 있다. 여기다 주로 곶자왈 파괴의 대표격인 골프장 문제의 경우 그동안 개발가능면적의 가이드라인이었던 임야 면적의 5% 이내 규정이 철폐되었다. 김태환 도정은 체육시설 관련 조례를 개정하면서 특별자치도가 되면서 권한이양 받은 임야면적 규정을 완화해 추가 골프장 개발의 가능성을 열어 놓은 것이다.

특히 최근 논란을 빚었던 생태계 등급조정 내용은 사실상 곶자왈 개발에 면죄부를 줬다는 평가가 지배적이다. 곶자왈 보전방안으로 추진한 생태계 등급 조정은 오히려 생태계 등급을 하락시키는 결과만을 가져오면서 환경단체에서 강력하게 반발하고 나섰다. 수면 아래에 있던 한라산케이블카 문제도 다시 등장하는 등 환경과는 거리가 먼 정책들이 추진되고 있다.

특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리, 거기다 김태환 도정의 환경정책에 대한 몰이해로 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다.

4) 제왕적 도지사 견제세력이 없다?

시민사회단체의 입장에서는 김태환 도정이 추진하고 있는 정책들에 대해서 적극적으로 대응할 수 밖에 없는 상황이다. 특히 최근 서민의 입장에서는 불평등을 심화시킬 수 밖에 없는 ‘영리병원’, ‘영리학교’를 강행추진하면서 이에 대한 시민사회의 대응 수위도 높아지고 있다. 또한 4․3평화재단에 대한 논공행상 논란, 케이블카 추진 검토, 반환경적 정책, 내국인카지노 검토 등 분야별로도 정책의 한계가 노출되면서 관련단체로부터 문제제기가 잇따르고 있다.

하지만 냉정하게 평가하면 제주지역 시민사회의 역량은 아직 정책 전환을 이루어 낼 만큼 충분하지가 못한 상황이다. 무엇보다 기존 기초자치단체가 폐지되면서 김태환 지사는 제주지역에서는 사실상 제왕적 권력을 누리고 있다는 비판론도 일고 있다. 특히 그동안 인사정책에서 보여준 김태환 도정의 2년은 선거에 대한 논공행상과 공무원 줄세우기라는 비판을 받아왔다. 또 다른 선출된 권력인 의회가 있지만 그동안 군사기지 문제 등 지역현안에 대해서 보여준 지리멸렬함으로 인해 사실상 대의기관의 기능을 수행하지 못하면서 권력 집중현상이 빚어지고 있다. 사정이 이렇다 보니 군사기지 문제를 시작으로 도민들과 제대로 소통하지 않고 정책을 강행하는 사례들은 늘어만 가고 있다.

전국민주공무원노동조합 제주지역본부는 지난 3월5일 김태환 도정의 상반기 인사에 대한 성명을 내고 “민선시대의 병폐인 인사권자에 줄서기를 합리화하고, 일선에 줄서기를 강요하는 행태"라면서 "이러한 악순환은 공직사회 개혁을 바라는 대다수 공무원에 도민의 목소리 보다는 인사권자의 눈치나 보게 함으로써 지역주민에 대한 행정서비스의 질을 떨어뜨리는 결과를 초래할 뿐"이라고 지적했다.

특히 선거법 재판 이후에는 소통은커녕 ‘일방통행식’으로 정책이 생산, 추진되고 있으며 3단계 제도개선 과정에서도 전국에서 처음으로 국내영리병원을 도입하겠다고 밝히면서 제주 뿐 만이 아니라 전국적인 반대운동의 움직임도 일어나고 있다.

2010년 지방자치선거와 맞물리면서 현명관 전 한나라당 도당 위원장의 퇴진 등으로 인해 아직까지 김태환 지사에 맞설 유력한 후보군이 존재하지 않는 상황에서 김 지사의 강공 정책기조가 이어지고 있다는 분석도 정치권에서는 나오고 있다. 이미 도의회 차원에서도 관치운동으로 비판을 받았던 뉴제주운동은 여전히 예산 배정을 받으면서 진행되고 있고 구호에 그치고 있는 신경제혁명 역시 관주로 관치경제운동으로 변질되어 가고 있다. 그러나 의회도, 시민사회단체도, 언론도 소통없는 정책에 대한 제동을 걸만한 힘의 관계가 형성되지 못하면서 제왕적 도지사에 대한 다음의 지적은 시민사회에 던져주는 의미가 적지 않다.

이문교 제민포럼「그 후 2년 ‘제주왕권’의 탄생」 2008년 6월23일자(www.jemin.com)

하지만 기초자치권 확보 등 특단이 대책이 없다면 제왕적 도지사론은 제도적으로나 현재 김태환 도정의 정책스타일로나 크게 변화할 조짐을 보이지 않는다.

“제주에 대한 특례적인 지방분권의 실행과 행정의 효율성을 표방했던 정부의 논리는 진정성이 있었는가. 도민들은 회의하고 있다.

그동안 제주도정은 중앙정부를 향한 불만의 이슈를 끊임없이 생산해 내는데 역량을 모았다. 제도 개선 단계마다 더 많은 권한을 요구했고, 법정 권한의 포괄적 이양만이 특별자치도를 성공시킬 수 있는 관건이라고 주장해 왔다. 그러면서 내부의 분권체제에는 관심조차 두지 않았다.

3고의 현실 생활에 주눅 들고 있는 도민들의 시선을 '중앙정부 때문'으로 돌리는 일종의 대중 조작적인 정책 수행이 아니었나 싶다. 지방고권이 대폭 이양되었음에도 불구하고 내부 분권체제는 80년대 이전으로 후퇴한 2년이었다고 하겠다.

4개 기초자치단체장의 권한을 싹슬이한 '제왕적 도지사론'은 특별자치도 출범 때부터 제기되었다. 도지사는 일반화되어 있는 기초자치단체장의 권한만을 장악한 것이 아니라 중앙정부가 행하던 1,300여 건의 권한을 이양 받아 독점적으로 행사하고 있다.

인사권의 경우 2,000여 명이던 도청 공무원은 특별자치도 출범 이후 통합 인원 5,100여 명으로 늘어났다. 도지사의 인사권이 그 만큼 확대된 것이다. 그동안 네차례에 걸쳐 3,900여 명이 인사 발령되므로써 78%의 공무원이 승진이나 전보 명령을 받은 것이다.

공무원을 옥죄일 수 있는 도지사의 인사권이 강화되자 공무원들은 '감귤 따기', '오일시장 가기', '삼계탕 먹기'등 희한한 명령도 수행해야 한다.

재정집행권 역시 확대되었다. 2005년 8,550여 억원이었던 도의 재정은 지난 2년간 집행된 예산만도 5조 2,600여 억원에 이를 정도로 불어났다. 예산 규모가 커지면서 선심성 예산 집행에 대한 납세자들의 불만은 계속되고 있다.

기형적 자치 구조에서 제왕적 집행권을 견제할 수 있는 대항세력은 지방의회, 시민단체, 언론일 수 밖에 없다. 그러나 이러한 기대는 보이지 않는 벽에 막히고 있다.

먼저 지방의회의 경우 의원들은 도민 전체의 대표자라는 일반적 의사에 따라야 함으로 다수결의 결정에 기속된다. 개인 의사로 집행권을 견제하기는 쉽지 않다. 또 한 측면에서 보면 자기의 선거 모체가 되는 지역구의 민원 해결을 위해서 집행부와 절충하고 로비해야 하는 도의원에게 집행부와 각을 세우고 냉엄한 처결을 할 것을 기대하는 것은 순진한 짝사랑일 뿐이다.

사회단체는 어떠한가. 각종 사회단체들은 해마다 제주도의 보조금을 받고 사업을 수행한다. 가능한 더 많은 보조금을 받기 위해 도지사에게 접근하거나 청탁한다. 지난 2년동안 267개 사회단체가 22억 6,000여 만원의 보조금을 받았고, 올해도 152개 단체에 대한 보조금 10억 여원이 도 예산에 편성되어 있다. 극소수의 시민단체 이외에는 오히려 사회단체들이 도정의 후원 세력으로 운영되고 있어서 집행기관에 대한 감시나 견제는 불가능하다.

언론의 행정감시 기능도 취약성이 없지 않다. 언론사 마다 개최하고 있는 행사의 스폰서나 광고주의 역할을 제주도가 톡톡히 하고 있기 때문이다.

도민의 희생 위에 출범한 특별자치도 2년의 교훈은 일극화된 권력을 분산시켜 분권에서 얻을 수 있는 지혜와 폭 넓은 경륜을 확보하는 일이다.

도지사로서는 권력 독점에 대한 집착을 버리기 쉽지 않겠지만 우선 도지사의 권한을 대폭적으로 하부에 위임해야 한다. 2단계로는  행정시의 자치권 회복이나 자치 기능을 가진 대동제 개편 방안을 선택할 수 있을 것이다.

제주시공무원노조가 지난주 시민과 공무원 350명을 대상으로 실시한 여론조사에서 시장의 직선제 선출을 찬성한 응답자가 시민 77%, 공무원 89%로 나타난 것은 상징성이 매우 크다. 제왕적 도지사 권한을 그냥 둘 수 없다는 도민들의 의견을 상징적으로 보여주는 촛불인 것이다. 제주 지방자치 발전을 위한 분권의 촛불을 도민들이 함께 켜자.”

3. 공공성 외면하는 제주특별자치도

1) 제주특별자치도의 성격

노무현 정부 시절 제도화가 시작된 제주특별자치도의 성격은 그동안 ‘제주도’ 관련 정부의 계획들을 연혁적으로 살펴보면 어느 정도 가늠해 볼 수 있다.(표-2 참조)

오정준, 지속가능한 관광의 이론과 실제, 백의출판사, 2004, p.59 발췌

국무총리실, 제주특별자치도 기본계획 등

정부의 입장에서는 하나의 실험의 성격이 강했다. 특히 그 실험은 서민이나 사회적 공공성 강화의 입장에서 보면 개발위주, 공공성 훼손, 규제자유화 등 신자유주의적 질서에 부합해 왔던 점을 확인해 볼 수 있다.

<표- > 제주개발계획 연혁

개발계획	연도	계획주체	내용
제주도자유항 설정구상	1963	국가재건최고회의	최초의 제주도 개발계획
제주도 종합개발계획	1964	건설부	사전조사의 성격
특정지역지정 및 기초조사	1966	건설부	특정지역으로 고시
제주관광 종합개발계획	1973	청와대	본격적인 관광개발
특정지역 제주도 종합개발계획(안)	1983	제주도, 국토개발원	국제자유지역, 관광개발, 지역개발을 망라한 종합개발
특정지역 제주도 종합개발계획	1985	건설부, 국토개발원	국민관광을 기반으로 한 국제관광 유도
제주도 종합개발계획의 재검토	1989	한국개발연구원	특별법제정의 필요성 언급
제주도개발특별법 1991
1차 제주도 종합개발계획	1994-2001	제주도	주민번영의 추구, 자연경관 및 환경보전 체계의 확립, 사회간접자본 및 생활편의 시설 확충, 장기적 안목에서의 계획집행
2차 제주도 종합개발계획	2002-2011	제주도	성공적인 국제자유도시 건설과 평화의 섬 구축을 통해 동북아 거점도시로 성장할 수 있는 장기적, 실천적인 개발방안 제시
제주국제자유도시특별법 2001
제주국제자유도시종합계획	2002-2011	제주도	사람과 상품, 자본 이동이 자유롭고 기업활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도시로 육성
제주특별자치도 기본계획*	2005	국무총리실 제주특별자치도 추진기획단	제주도를 '‘자치모범도시’로 육성, 자유시장 경제모델 구축과 핵심산업 육성을 통해 경쟁력있는 국제자유도시로 육성
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 2006

특히 2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다. 여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다. (그림-1 참조)

국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.  반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.  행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

<그림 1> 특별자치도법의 목적 및 정부의 책무/ 출처=공간연구집단

		제주국제자유도시특별법		제주특별자치도법
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
국가의 책무		국제자유도시로 개발하기 위한 종합적인 시책을 수립․추진 및 지원방안 강구		지방자치 보장, 국제자유도시 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 지방분권 실현과 국제자유도시 조성을 위한 방안 및 시책 마련 국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정․재정적 우대방안 마련
제주도의 책무		제주도민의 참여와 다른 지방자치단체와의 협력을 통하여 제주도가 국제자유도시로 발전될 수 있도록 필요한 계획과 시책을 수립․시행		제주자치도에 대한 국가 정책 수립·시행에 적극 협력 특별법의 취지에 맞게 도조례 제정․개정 국무총리와 제주자치도의 성과목표 및 평가에 관한 협약 체결

2) 특별자치도 제도개선  ‘신자유주의 실험장’

제주사회를 규정하는 제도적 틀인 특별자치도에 대해서 크게 보면 정부 입장에서는 전국적 적용에 대한 ‘리트머스’지와 같은 역할을 맡겨 놓은 것에 불과하다. 노무현 정권 하에서 진행된 기초자치단체 폐지는 전국에서는 제주도가 유일하며 이는 ‘특별한 자치’라는 관점보다는 당시 행정의 효율성 논리로 접근해 제주에서 먼저 실험하자는 성격이었다. 또한 국제자유도시 특별법에서부터 시작된 외국인학교 설립 허용 문제에서부터 의료산업 부대사업 범위 확대 등 관련 제도개선 사항도 제주에서 먼저 시작해 전국화의 길로 가고 있는 추세다. 이명박 정권이 들어선 후에도 이는 크게 달라지지 않았다. 국내영리병원 도입 등에 대해서도 소위 ‘테스트 베드’라는 용어를 사용하면서 실험의 장으로 활용하려는 의도를 숨기지 않았다. 물론 가장 큰 문제는 이러한 정부 정책에 대해 김태환 도정은 제주도민의 자주적 입장에서 대응하지 못했다는 점이다. 특별자치도 추진과정에서도 계획 초기 의료, 교육 산업화 전략은 정부가 구상한 것을 김태환 도정이 무비판적으로 수용하면서 사회적 갈등만 촉발시킨 사안이다.

실제 기초자치권의 후퇴를 가져온 시군폐지 문제는 노무현 정부에 검토한 것을 김태환 지사가 수용하면서 도입된 것이다. 결과적으로 제주지역 내 분권은 후퇴된 반면 정부입장에서는 하나의 법인격을 가진 4개의 기초자치단체를 없애는 성과와 함께 단일자치단체로서 개발의 효율성을 담보할 수 있는 제도의 틀을 마련한 것이다. 객관적으로 보면 기초자치권 폐지와 특별자치도 문제는 내용적 연관성이 없으며 관련 근거 법률도 전혀 다르다.

특별자치도 제도개선 과정에 시민사회단체는 법제정 당시 격렬한 저항은 사라졌지만 관련단체별로 의견을 제출해 왔다. 제주참여환경연대의 경우 도민주체 개발 등 7가지 사항에 대해서 제주특별자치도제도에 반영되어야 한다고 촉구했다.

▲면세점 운영수익금 지역 환원 규정 마련 ▲ 특별개발우대사업 육성확대를 통한 주민주체의 내생발전기반 마련 ▲ ‘지역사회복지협의체’ 관련 의제처리 ▲ 3대 주민직접참여제도 실효성 및 완결성 확보 ▲ 주민.자치센터 권한 강화(의결권) 부여 ▲ 관광산업 특례 적용 : 생태문화관광기본계획 수립 근거 마련 ▲목적조항의 주민주체 원칙 복원 등을 제안했다. 물론 이 가운데 2단계 제도개선 과정에서 주민소환요건 완화 등을 제외하면 구체적으로 반영된 사항은 없다.

민주노동당 제주도당 역시 2단계 제도개선과 관련해  ▲ 목적조항에 ‘행정규제의 합리화’ ‘복지향상’ 포함 ▲ 중앙-지방정부간 협약 제도 구체화 ▲ 도지사 주민소환투표 요건 투표청구권자의 10% 이상으로 완화 등을 제기했다. 또 ▲지방채 발행 특례 폐지 및 교육지방채 발행 요건 공교육 강화사업에만 허용 ▲ 사회 소수자를 위한 주택공급 조항 포함 ▲ 외국인고령자촉진 규정 외투법 기업 적용 등을 제안했으며  ▲ 현행 영상위 정관으로 되어 있는 영상위원회 구성 및 운영을 도조례로 규정하고 ▲교육재정 지원과 관련해 공교육 적용 ▲ 개발센터 수익금 일부 지역환원 의무화 조항으로 개정하고 주민소송제 조항 신설을 제안했지만 이 중 반영된 것은 주민소환제 규정 완화 밖에 없다.

26개 시민사회단체의 연대조직인 특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제개정운동본부는 교육, 의료 영리화 반대를 강력하게 요구했다. 이와 함께 운동본부는

▲ 개발센터 등 공기업 사업시행자에 대한 환경부장관 협의절차 폐지 반대 ▲ 출자총액제한제도 폐지 철회 ▲ 역외금융센터 소득세, 법인세 감면 반대 ▲ 건축물 승강기 설치의무 폐지 철회 등을 요구했다.  특히 교육분야에서는  ▲ 국제학교 설립범위 초등학교 확대  ▲ 외국교육기관 영리법인화  ▲ 외국교육기관 내국인 학생비율 완화에 대해서는 반대의견을 의료분야에서는  ▲ 국내영리병원 허용  ▲ 외국인영리병원 의료보수 신고 규정 완화 및 의료기관 시설, 인력 설치 기준 철폐  ▲ 의료법인 부대사업 확대에 대해서는 철회해야 한다는 의견을 제출했다. 반면 ▲ 특별소비세 특별자치도세 전환 및 국세징수액 이양 ▲ 복권기금 배분 및 용도 개선 ▲ 주민자치위원회 기능 강화 ▲ 환경교육의무화 ▲ 중소기업 기술제품 우선구매 제도 도입 등에 대해서는 찬성의견을 밝히면서 관련 제도개선을 국무총리실 등에 요구했다. 하지만 교육, 의료 영리법인 설립 문제가 유보되는 것을 제외하면 시민사회가 제기한 대부분의 의견이 반영되지는 못했다.

시민사회의 요구사항을 요약하면 특별자치도 계획 중 국제자유도시 추진 부분이 자본 편향적 정책이라 문제의식 속에서 분야별 공공성 강화를 기조로 하고 있다.

하지만 이러한 공공성 강화 정책 제안은 신자유주의 정책의 토대를 공고하게 하려는 정부와 이를 수용해 추진하려는 김태환 도정에 의해 가로 막히면서 현실화 되지 못하고 있다.

3) 제주특별자치도 3단계 제도개선의 문제점

이명박 정부와 김태환 제주도정은 지난 6월 3일 제주특별자치도 3단계 제도개선안을 발표(아래 내용 참조)하고 입법예고 등을 거쳐 올해 하반기 국회에서 관련 법률을 개정하겠다고 밝혔다. 언론 등에서는 그동안 김태환 도정이 줄기차게 요구해온 ‘도전역면세화’ 등 소위 빅3 문제가 관철되지 않았다면서 지적했다. 교육과 의료를 중심으로 영리법인화 문제가 불거져 나오면서 시민사회의 반발이 거세지고 있는 형국이다.

교육문제의 경우 지난 6월 19일 전교조 제주지부를 비롯한 지역 27개 단체들은 교육공공성 강화와 교육복지실현을 위한 제주교육연대를 출범시키는 등 대응을 본격화하고 있다. 제주교육연대는 “우리 아이들에게 최소한의 권리를 지켜주지 못하는 교육은 전면 수정되어야 한다”면서 ▲영리법인 초중등 국제학교 설립 저지 ▲ 교육시장화 정책 철회!를 전면으로 내세우고 있다. 제주교육연대는 특히  "교육양극화 해소와 공교육의 질 확보를 위한 최우선 필수과제가 교육재정 확보임에도 불구하고 극도로 악화된 지방교육재정을 10% 줄이면서 계층간 교육격차를 조장하고 있다"며 "또 제주도정은 자치도의 성과에만 급급한 나머지 모든 것을 투기자본에 내주며 제주도민의 삶의 질 향상에 도움이 되지 않을 돈벌이 수단인 영리법인 국제학교 설립을 추진하고 있다"고 이의 철회를 촉구하고 있다.

의료분야 역시 대응 수위를 높여하고 있다. 지역시민사회단체들은 국내에서 처음으로 영리병원이 도입되는 것은 서민의 입장에서는 의료양극화가 심화될 뿐만 아니라 의료민영화로 이어질 수 밖에 없다는 것이다. 의료를 ‘돈벌이 수단’으로만 인식하는 이명박 정부와 김태환 도정의 빈곤한 철학을 드러냈다는 비판도 나왔다. 지난주인 6월 23일 의료민영화 및 국내영리병원 저지 제주도대책위원회를 결성해  문제점 지적과 대응 활동을 본격화하고 있다.

특히 의료문제의 파급력은 제주에만 그치지 않으면서 전국적인 대응 양상을 보이고 있다. 토론의 성지로 떠오른 다음 아고라의 경우에도 제주영리병원 설립에 반대하는 서명이 몇 일 만에 목표인원을 초과하는 등 관심사로 떠오르고 있으며 최근에도 아고라 각종 게시판에는 제주도 영리병원 문제가 집중적으로 다뤄지고 있다.

3단계 제도개선과 관련해서는 교육, 의료 이외의 다른 분야에서 있어서도 문제점들은 제기되고 있다 조례운동본부는 3단계 제도개선과 관련해 “투자유치에만 매몰된 나머지 도민들의 문제에 대해서는 등한시 하는 결과를 초래했다. 내국인 면세점 시내 확대 정책도 기존 지역 상권과의 조화방안에 대한 구체화된 조치가 없다면 제주지역 풀뿌리 상권에 미칠 파장은 클 것으로 보이며 분야별로 규제자유화 일변도 정책은 공공성이 담보되어야 할 정책마저 무력화시킬 가능성이 매우 크다”고 지적했다.

특별자치도공공성강화와올바른조례제개정운동본부 2008년 6월9일자 성명

특히 개발사업 추진시 인근 지역 주민 우선 고용 의무제 폐지의 경우 그동안에도 제대로 지켜지지 않았던 내용임에도 불구하고 이마저도 제도적으로 폐지해버리는 것은 ‘개발과 지역이익의 조화’라는 취지조차 망각했다“고 비판했다. 또한 국제자유도시개발센터 내국인 면세점 수익금 지역 환원 문제의 경우 “그동안 도의회 차원에서도 1차 산업 등 제주지역 관련 분야 환원 의무화에 대한 적극적인 요청과 김태환 도정에서도 이를 적극 추진하겠다고 공언했었지만 전혀 반영되지 못하는 등 도민은 없고 오로지 외자유치에만 혈안이 된 제도개선에 머물고 말았다”고 혹평했다.

앞으로도 문제다. 제주특별자치도의 핵심은 규제자유화를 통한 전략으로 규제자유화란 결국

자본중심적 개발정책을 지속적으로 추진해 나가겠다는 것에 불과하다. 규제자유가 필요한 분야도 있지만 분야별로 공공성을 지켜야 할 영역이 있는데 규제자유화의 논리는 이러한 것들도 불필요한 것으로 규정하려는 속성을 갖고 있다. 특히 이명박 정부의 등장은 경제활성화의 논리로 규제자유화를 더욱 강도 높게 추진할 수 밖에 없어 제주도는 교육, 의료 이외에도 이에 대한 실험장으로 전락할 가능성이 크다.

■  제주특별자치도 3단계 분야별 주요내용

- 출처= 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회

가. 차등적 분권 확대

① 분야･기능별 일괄이양

□ 분야별 일괄이양 : 관광 분야 3개 법률

○ 대상 : 관광진흥법, 국제회의산업육성법, 관광진흥개발기금법

○ 관광 3법은 원칙적으로 제주도 적용 배제, 제주도에 적용할 내용은 제주특별법에 별도 규정

- 문화부장관의 권한은 도지사의 권한*으로, 시행령･시행규칙에 정하도록 한 사항은 도 조례** 이양

* 관광개발계획 수립, 관광지 개발 승인, 관광사업자 등록 권한 등

** 관광종사원 자격, 관광숙박업 등급 관리, 관광진흥기금 관리 등

- 관광종사원 자격은 제주도 내에서만 적용

○ 사회적 합의가 필요한 내국인 카지노 출입 관련 규정은 이양 제외

□ 기능별 일괄이양 : 농지 및 도시개발 관련 규제권한

○ 농지의 보전·활용 등에 대한 권한 일괄이양 : 22건

- 농업진흥구역 지정 기준·절차, 농지의 타용도 일시사용 허가 절차, 농지보전부담금 부과 절차 등

○  전국적 통일성이 필요한 사무를 제외한 건축·도시개발 관련 권한 일괄이양 : 19건

- 가설건축물 축조허가 권한, 가로구역별 건축물 최고 높이 기준, 대지의 분할제한 기준 등

② 개별사무의 권한이양 확대

□ 불완전한 권한이양 사무의 자치권 확대

○ 중앙행정기관의 사전 승인･협의 절차 폐지

- 지방 항만 지정, 항만시설 신·개축 등의 사전 승인 폐지 등

- 공유수면매립 기본계획 수립·변경 및 외국인 카지노 허가기준 관련 조례 제·개정 시 사전 협의제 폐지

○ 개별법의 시행령·시행규칙에서 정하고 있는 권한행사의 기준·절차 등을 도 조례로 이양

- 사회복지시설 정관 변경 인가 기준, 사회복지사업법 위반자에 대한 과태료 부과 기준, 공중화장실의 설치 기준 등

- 도로점용허가 기준, 산지전용제한지역의 지정대상 및 지정·해제 절차, 임도 등 산림기반시설 범위 및 평가 기준

□ 국가 위임사무를 지방사무로 전환

○ 도지사에게 위임하여 수행 중인 사무의 권한과 책임을 완전 이양

-「안전관리에 관한 특별법｣ 상의 시설물 안전 관련 청문, 과태료 부과, 안전진단 등록권 등

□ 특별지방행정기관 사무의 이양 확대(행안부 계획과 연계하여 별도 추진)

○ 기 이관된 특행기관 사무의 완전 이양

- 중기청 중소기업 시험･분석 지원업무, 해운항만청 해상안전관리업무 등 28개 과제

○ 특행기관 사무 추가 이양

- 식약청 마약류 취급허가, 제조·판매·처분·단속 사무 등 15개 과제

③ 재정자주권 강화

□「재정인센티브제도」시행

○ 제주도의 국세징수 증가율이 전국평균 초과 시 일정 금액을 재정인센티브로 지급(‘07년 국세징수액부터 적용)

	< 재정인센티브 지급 기준방법 >
◦ 국세 초과징수액의 최대 50% 이내 ◦ 2년간 균등분할 지급(다음연도 요건 미달 시 2차년도분 미지급) ◦ 국가균형발전특별회계 제주계정에 예산반영

□ 복권수입금의 안정적 배분

○ 제주도에 대한 현행 복권수입금 배분비율(복권수입금 30% 중 20.145%)을 계속 유지

* 복권 및 복권기금법시행령을 개정('09. 4)할 경우 현행 배분비율 유지

□ 권한이양 사무 확대에 따른 재정지원 방안 검토

○ 권한이양에 따른 지방재정 추가소요를 객관적으로 산출하여(연구용역 중), 적정한 재정지원 방안 검토('08 하반기)

나. 핵심산업 육성을 위한 제도적 기반 강화

① 관광산업 : 자율적 관광정책 추진체제 구축

□ 관광산업 육성계획 수립의 자율성 확대

○ 제주 관광개발계획을 관광개발기본계획(장관)의 권역별 계획에서 국제자유도시종합계획(도지사)의 부문별 계획으로 전환

- 인·허가 절차를 제주특별법상 개발사업 시행 절차로 일원화

○ 제주도 카지노산업 육성계획을 5년 단위로 자체 수립·시행 (문화부 의견 사전 청취)

○ 도지사가 ‘국제회의지원협의회’를 설치･운영, 국제회의 유치를 위한 지원시책 수립

□ 관광 인프라 조성･운영 권한 이양

○ 제주관광진흥기금 부과･징수 절차, 기금의 운용에 관한 사항 도조례 이양

○ 관광숙박업 등급, 농어촌민박사업 규모･시설기준 도조례 이양

□ 관광객 유치 활성화를 위한 특례 확대

○ 공항･항만 이외 시내지역에 면세점 추가 설치 허용

○ 제주특별법에 따라 설치되는 휴양단지 내 일정금액 이상의 휴양시설을 소유한 외국인에게 장기체류 허용

② 의료산업 : 의료 개방･선진화의 테스트 베드

□ 외국 의료기관 설립･운영 자유화 확대

○ 외국의료기관 설립

- 제주도로 한정된 법인소재지 제한 폐지

- 의료기관 개설시 복지부 장관 사전승인 폐지(사전협의로 변경)

○ 외국의료기관 운영

- 외국인 면허소지자 종사범위 확대(의료기사 포함)

- 외국의료기관을 전문의 수련기관으로 지정 허용

- 외국의료기관에서 사용하는 의약품･의료기기의 수입허가 기준･절차 완화

- 외국의료기관 명칭･진료과목･진단서 등의 외국어 표시 허용, 외국평가기관에서 평가를 받은 경우 의료법에 의한 평가 면제

□ 국내 의료기관 설립･운영 규제 획기적 완화

○ 제주도의 TV, 라디오 등 방송매체를 통한 의료광고 허용

○ 응급의료센터 지정권한, 당직응급의료기관의 종별 및 진료과목, 응급환자 이송업 허가기준 등 이양

③ 교육산업 : 동북아 교육특구 조성

□ 영어교육도시 내에 초․중등 국제학교 설립 허용

○ 내국인을 대상으로 교과과정을 영어로 수업하는 국제학교(영어전용학교) 설립 근거 마련

- 특별법상 국제고등학교 규정 개정, 초․중등(K-12) 국제학교 허용

* 국내학력 인정 및 외국인 입학 허용

○ 국제학교 설립 관련 사항을 도조례로 이양

- 국제학교 설립자격, 시설․설비 등 설립기준 및 학교설립 승인 절차에 관한 사항

□ 초․중등 국제학교 운영의 자율성 보장

○ 학교 운영 자율성 보장을 위해「초․중등교육법」등 관련 법령의 특례 근거 마련

○ 세부사항은 도조례로 정하되, 운영의 자율성을 보장

- 교육과정 및 교과용 도서, 입학방법 및 절차, 학기 및 수업일수, 학년제, 수업료, 학교평가 및 회계기준 등에 관한 특례 도입

- 외국인 교원 임용(자격기준, 보수 등) 관련 특례를 도조례로 규정

□ 교육특구 조성 관련 인프라 구축

○ 외국교육기관 유치 관련 규제 획기적으로 완화

- 외국교육기관 과실송금 허용, 대학시설․운영 기준 완화

- 유학생 체류기간 연장, 원어민 교사 비자발급(E2) 대상 확대

○ 연구용역 결과 등을 토대로 지속적 제도개선 추진

- 원어민 인력 유치, 외국인 고용규제 완화 및 생활환경 개선 등

④ 청정 1차산업 및 환경 : 청정자원의 보존과 활용 조화

□ 청정 1차 산업의 육성 기반 확충

○ 수산자원 개발 관련 규제완화

- 수산자원 관리수면 관리·이용 규정 제정 시 장관 사전 승인 폐지, 통신망을 활용한 출·입항 신고 어선 확대(2톤 이하→5톤 이하)

- 수산자원 조성금 부과기준 및 징수·납부절차, 수산물 가공업 등록기준 및 신고절차 도조례 이양

○ 농･축산업 육성 관련 권한이양

- 지역 실정에 맞는 가축 방역체계 구축을 위해 공수의 위촉 및 운영에 관한 사항을 도조례 이양

- 농업진흥지역 지정, 농지전용허가 및 취소 절차 등 도조례 이양

□ 생태환경 보호 및 생태관광 기반 조성

○ 생태환경 보호를 위한 권한 이양

- 자연휴양림 지정·해제 권한을 이양하고, 조성계획 승인 기준 ·절차 등은 도조례로 이양

- 습지보호지역(도지사 지정)의 출입제한, 습지조사원 자격 등 사후관리에 관한 사항 도조례 이양

- 수렵동물의 지정 고시 권한을 이양하고, 유해야생동물을 도조례로 정할 수 있도록 이양

○ 수자원의 효율적 관리를 위한 권한 이양

- 빗물이용시설 설치 대상, 설치 및 관리 기준 도조례 이양

다. 기업투자 여건 개선

① 투자 활성화를 위한 규제개선

□ 개발사업 추진 및 기업 유치를 위한 규제완화

○ 개발사업 시 인근지역 주민 우선고용 의무제 폐지

○ 자연녹지지역 내 벤처기업 집적시설 설치 허용

○ 제주개발센터에 대한 도시개발채권 매입 면제

□ 각종 행정절차 간소화

○ 개발사업시행 승인 시 농지전용허가(협의) 의제 처리

○ 제주첨단과학기술단지 개발 완료 후 개발계획 변경 및 실시계획 승인권 위임

○ 공장입지, 공장건축, 공장등록에 관한 지도·감독권 이양

□ 지역 특화산업 활성화

○ 풍력 발전사업에 대한 도지사의 허가 범위 확대(2만kw 초과)

* 지식경제부와 제주도가 협의, 안전성 문제 검토 후 확정

○ 제주도 내 사용 목적의 석유대체연료(바이오디젤) 품질기준, 공급방법 및 대상 도조례 이양(품질기준 지식경제부장관 사전협의)

* 지식경제부와 제주도가 협의, 안전성 문제 검토 후 확정

○ 민간사업자가 염지하수를 이용한 청량음료 등 제조 시 지하수  이용 비율 규제(현행 98% 미만) 폐지

② 세제 지원 확대

□ 관광 분야 경쟁력 제고

○ 관광호텔 부가가치세 영세율 적용기간 연장, 여행업체의 국내 외화(현금) 판매분에 대한 부가가치세 영세율 적용 등

□ 투자진흥지구 내 기업투자 활성화

○ 외국인투자기업에 대한 투자인센티브 확대

- 별도의 ‘외국인투자지역’ 지정절차 없이 법인세․소득세 7년간(5년간 100%, 2년간 50%) 감면적용

○ 조세감면 대상업종 확대(투자금액 500만불 이상 관광식당업 추가)

○ 내국인 개발사업자에 대한 조세감면 신설

- 법인세․소득세 3년간 50%, 2년간 25% 감면

향후 계획

□ 제주특별법 개정 추진

○ 입법예고 및 공청회 등 의견수렴('08. 6)

○ 법안심사, 국무회의 심의 등 입법절차 이행('08. 6~8)

○ 특별법 개정안 국회 제출('08. 8)

□ 부처별 후속조치 추진

○ 개별법령 개정이 필요한 과제는 각 부처별 입법계획에 따라 추진('08. 12까지 국회 제출)

- 농지관리위원회 제도 폐지(농지법, 농식품부), 법인 설립 최저 자본금 폐지(상법, 법무·지경부) 등 27개 과제

※ ‘08. 6. 30 까지 부처별 입법(조치)계획을 지원위 사무처로 통보

○ 타 계획 연계 과제는 총리실과 협의를 거쳐 부처별 계획 수립·추진

- 특별지방행정기관 이관과 연계된 사무 등(44개)

□ 특별자치도 완성을 위한 제4단계 제도개선 착수

○ 권한이양·규제개혁 방식의 전면 개선 추진

- 개별사무의 권한이양 → 분야·기능별 일괄이양

- Negative 방식의 규제폐지 또는 규제권한 이양

○ 제주도 및 관계부처와 협의하여 구체적 추진방안 마련, 지원위원회 상정('08 하반기)

4. 나오며

제주특별자치도 2년, 김태환 도정 2년에 대한 시민사회의 평가는 객관화할 수는 없지만 대체로 부정적이다. 실제로 제주지역 시민사회 입장에서 김태환 도정과의 소위 ‘파트너쉽’은 남은 임기 동안은 요원해 보인다.. 제왕적 도지사로서 위치를 굳건히 해가는 행보와 사회적 공공성을 파괴하는 각종 정책들이 추진되면서 대립과 갈등은 확산될 수 밖에 없다. 최근 촛불문화제 현장에서는 ‘제주의 2MB'라는 구호도 심심치 않게 등장하고 있다. 김태환 도정이 군사기지 추진 과정에서 보여준 갈등을 오히려 조장하는 리더쉽으로는 시민사회의 동의를 받기는 어렵다.

특히 김태환 도정은 남은 임기 동안 교육, 의료 영리법인화로 상징되는 정책을 폐기하지 않는 이상 정책강행과 저지라는 특별자치도 추진과정에서 진행됐던 구도는 그대로 이어질 것이다. 영리병원을 관철시키기 위해서 실시했다가 신뢰성 상실과 함께 예산낭비 지적까지 받고 있는 영리병원 설문조사와 같은 방법으로 자신의 정책을 합리화 하는 방식으로는 더 이상 김태환 지사와 도정에게 기대할 게 없다는 게 시민사회의 시각이다.

당장 국내영리병원을 강력히 추진하면서 이에 대한 반대운동이 전국적으로 확산되고 있다. 시민사회 일각에서는 주민소환제도를 활용해 퇴진 운동을 본격화해야 한다는 의견까지 나오고 있다. 반면 김태환 도정은 ‘관치세력’ 등을 중심으로 주요 정책에 대한 지지여론을 확산시켜 나가면서 시민사회와 대립하는 정책을 추진할 것으로 보인다. 이에 대한 제주시민사회의 대응과 결과에 따라 향후 제주사회의 미래 구조를 결정하는데 중요한 의미를 가질 수 밖에 없다. 따라서 정책저항운동 뿐만이 아니라 특별자치도로 상징되는 제주의 미래에 대한 새로운 전략과 정책에 대해서도 함께 사고하고 실천해야 할 시점이다.

김태환 지사 선거 공약 제대로 지켜지고 있나?

- 5·31 지방선거 ‘시민사회와의 약속’ 이행 여부에 대한 중간 점검

강호진 제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제·개정을 위한 운동본부 정책팀장

prince0604@hanmail.net

1. 들어가며

선거 시기 공약(公約)은 공약(空約)이라는 말이 점점 고착화되고 있다.

‘공약 남발’, ‘막개발 공약’ 등으로 인해 선거정책이 유명무실해지면서 2006년 5·31 지방선거를 기점으로 소위 ‘매니페스토’ 운동이 한국 선거에서 본격적으로 도입되었다.

하지만 여전히 이 매니페스토 운동은 유권자 입장에서는 매우 의미가 있는 시도이기는 하나 규정력 등에 한계를 보이고 있다는 지적도 있다.

좀 더 의미를 갖는다면 선거 시기 공약 분석과 함께 이행에 대해서 엄격한 분석과 평가를 통해 이를 유권자들에게 알려나가는 방법도 필요할 것이다.
물론 선거라는 것이 단순히 후보자가 내세운 공약을 보고만 판단하는 것이 아니지만 유권자의 입장에서는 ‘공약’ 역시 매우 중요한 위치를 차지한다.

후보자에 대한 인지도나 정당에 선호도가 없을 경우에는 공약은 개별후보자의 가치관을 반영하고 있는 만큼 선택의 중요한 기준이 되기도 한다.

이명박 정부가 들어서면서도 이러한 공약 논란은 지속됐다. 대선 시기 약속했던 각종 서민정책들은 당선 이후 없던 일이 되면서 서민들을 실망시켰으며 지난 총선에서는 한나라당을 중심으로 한 ‘뉴타운 공약’은 선거 이후에도 고소고발로까지 비화될 정도로 공약자체에 대한 논란도 있었다.

공약과 관련해서는 공약 선정 자체의 문제도 있겠지만 유권자의 입장에서는 제대로 지켜지고 있는가이다. 제주지역의 경우 제주경실련 등 일부 시민단체를 제외하면서 사실 국회의원, 도지사, 도의원 등의 공약이행여부에 대해 큰 관심을 갖지 않아왔다.

제주경실련은 지난해 김 지사의 3만불 공약이 2만불로 축소된데 따른  문제제기에 이어 제주경실련은 2007년 7월12일 독자적인 평가기준과 지표를 가지고 김태환 도지사의 지방선거 공약을 종합적으로 평가해 공개한 바 있다.  1년차 공약 이행 평가보고서에 따르면 김 지사의 20대 핵심 중점실천 공약과 209개 세부실천 공약이행 여부를 분석한 결과 총 평균 점수는 50.81점으로 전체적으로 저조한 이행실적을 보였음(세부자료는 제주경실련 홈페이지 참조 www.jejungo.com)

지난 5월 한 언론사의 요청으로 지난 4월 18대 국회의원 선거에서 각각 당선된 통합민주당 소속 강창일, 김우남, 김재윤 의원이 17대 국회의원 후보자 시절 공약을 각각 개괄적으로 분석해 본 적이 있다.

그 결과는 매우 참담했다. 점수화한다면 3명의 국회의원 모두 대략 30∼40점 수준이었다.

만약 이러한 공약이행여부에 대해 상대후보들이 선거과정에서 꼼꼼하게 따졌더라면 당락 여부는 몰라도 ‘언론대응용’으로까지는 활용할 수 있을 정도였다.

2006년 5·31 지방선거에서 김태환 지사가 선거 당시 공개적으로 ‘시민사회단체’와 약속했던 내용은 제대로 이행이 되고 있는지 점검해 봤다.

이 원고는 학술적이거나 전문적인 분석 작업은 아니며 유권자의 입장에서 개략적으로 점검한 것임을 미리 밝혀둔다.

2. 봇물 이룬 5․31 지방선거 정책 제안

지난 2006년 5월 31일 진행된 제주지역 지방선거에서 지역 시민사회단체들은 정책제안 운동을 활발하게 펼쳤다.

2004년 총선시민연대를 결성해 전국적으로 낙천, 낙선 운동 열풍이 불었다. 하지만 2006년 지방선거에서 있어서는 직접적인 낙천, 낙선운동 방식보다는 정책제안 형태외 운동이 주류를 이뤘다.

제주지역의 경우에도 분야별로 지방선거에서 다뤄야 할 의제를 선정하고 이를 각 후보자들에게 전달해 실천여부를 확인하는 과정을 거치면서 진행됐다. 도지사 후보 뿐만 아니라 도의원과 교육의원에 대한 정책질의서와 답변 내용이 쏟아져 나왔다.

종합적인 연대활동조직으로 제주참여환경연대, 제주경제정의실천시민연대, 제주환경운동연합, 제주YMCA,제주YWCA 등 제주지역 12개 시민사회단체가 참여해 4월 10일 ‘2006제주지방선거시민연대’를 출범시켰다.

지방선거 시민연대는 주요 사업계획으로 ▲ 자치 ▲여성·복지 ▲환경·평화 ▲교육·문화  각 분야의 핵심 과제를 선정 발표하고 각 후보들이 정책의제를 수용할지 여부와 구체적인 실천방안을 묻고 그 결과를 공개하겠다는 것이다.

특히 도지사 후보를 중심으로 ‘매니페스토’를 제출하도록 해 예산조달 방법, 집행계획, 경제적 효과 등을 종합적으로 고려, 헛공약을 검증해 각 후보별로 비교 평가하고 '좋은 공약 5' '나쁜 공약5'를 선정 발표 등도 사업계획에 포함됐다.

이에 따라 지방선거시민연대는 4차례의 의제선정 과정을 거쳐 2006년 5월 11일 도지사 후보 등을 겨낭한 4대 분야 50대 정책과제를 발표했다.

지방선거시민연대는 정책과제 선정 기준으로 ▲ ‘자치 개혁’ 및 ‘삶의 질’, ‘성 인지’와 관련된 자치, 환경, 복지, 여성 분야를 핵심과제로 하였음 ▲ 시민사회 분야별로 그 동안 제안돼 온 과제 중 우선 순위를 적용해 분야별 10개 내외로 선정 (자치분야 10개, 환경분야 12개, 복지분야 13개, 여성분야 15개) ▲ 특별자치도지사 및 지방의회 권한범위 내에서 수용할 수 있는 과제를 중심으로 함 ▲ 장기의제 보다는 가급적 민선4기 추진이 가능한 정책범위 내에서 선정함 등을 기준으로 제시했다.

선정된 과제는 도지사 후보들에게 이행가능여부 등을 묻는 과정과 답변결과(표-1 참조)를 공개해 유권자들의 판단을 도울 수 있도록 할 계획이었다.

표-1> 지방선거 시민연대 정책제안 도지사 후보 답변 자료

정 책 제 안		진철훈			현명관			김태환
		수용	불수용	검토	수용	불수용	검토	수용	불수용	검토
자치	주민발안, 주민투표, 주민소환 3대 직접 주민참여제도의 실효성 확보	○			○			○
	(가칭) ‘제주특별자치도 도민참여 기본조례’ 제정	○			○			○
	‘주민자치센터 지원기획단’ 설치 등 주민자치센터 활성화를 위한 제도 확대	○			○			○
	도의원 영리행위금지등을 담은 (가칭) ‘제주특별자치도의회 의원 윤리실천 조례’ 제정	○			○			○
	의료비, 장례비 등 4․3 희생자․유족지원 및 평화공원내 행불인희생자 묘역조성	○			○			○
	제주도 ‘평화국’ 신설 및 ‘제주평화조례’의 제정			○		○				○
				○		○				○
	제주도 군사기지(해군기지, 공군기지) 추진 철회 및 지역대안사업 발굴지원
	제주도 특별법개발에 대한 민-관-학 공동 평가 및 대안모델 마련	○			○			○
	‘도시계획위원회’ 공정성 및 투명성 강화	○			○			○
		○			○			○
	도민주체개발 제도개선 및 대안관광 육성지원제도 마련
환경	도지사 직속 자문기구로서 ‘제주지속가능발전위원회’ 구성	○			○			○
	자연하천 복원 및 친환경적 하천정비	○			○			○
	20011년까지 제주도 재생가능에너지 30% 추진	○					○	○
	지리정보시스템(GIS) 등급 재조정	○			○			○
	민간이 참여하는 환경감사제도 도입	○			○			○
	대중교통 (준)공영화를 통한 대중교통활성화 대책 마련	○			○			○
	자전거의 정규 교통수단화를 위한 네트워크화 된 자전거 도로망 구축	○			○			○
	습지보호지역지정 확대 및 생태습지 복원	○			○			○
	(가칭) ‘제주도 부속섬 보전 및 발전지원 조례’ 마련	○			○			○
	해안도로 신규건설 및 확장금지	○			○			○
	‘제주도 생물자원센터’ 설립	○			○			○
	환경관련 사회적일자리 창출사업 육성	○			○			○
복지	사회복지예산을 일반회계예산의 20% 이상 편성	○			○			○
	다기능 소규모 복지시설의 확대	○			○			○
	복지전달체계 안정화에 기초한 지역복지의 획기적 확충	○			○			○
	제주도 공공의료 30% 확충 및 지방공사의료원 활성화	○			○			○
	저소득 취약계층의 경제적 자활자립을 위한 지원의 강화	○			○			○
	노인을 위한 실질적 일자리 창출	○			○			○
	이주여성, 이주 노동자 종합지원센터 설립	○			○			○
	장애인 교육주체의 완전한 참여기회의 보장 및 지원	○			○			○
	여성장애인의 기본권 확보 및 지원대책 마련	○			○			○
	장애인복지위원회 재구성 및 내실있는 운영	○			○			○
	청소년 관련 위원회 청소년 대표 참여 등 정책참여기회 제공 및 취약계층 청소년을 위한 종합적인 교육복지 지원체계 강화	○			○			○
	제주도 노숙인 실태의 주기조사와 노숙인 자활을 위한 쉼터건립	○			○			○
	공공임대주택 공급 확대 및 소득별 임대료 차등부과제 도입	○			○			○
여성	정책결정 과정에 여성의 참여를 확대	○			○			○
	여성예산 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등을 도입하여 성인지 정책을 확대	○					○	○
	제주특별자치도 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명		○				○			○
	제주도의회에 여성위원회를 신설	○					○			○
	여성정책을 총괄할 수 있는 여성정책담당관을 신설	○			○			○
	지역별 가족실태 조사를 통해 한부모 등 가족유형별 정책지원방안 마련 및 확대	○			○			○
	학령기 아동의 보호와 교육지원을 위한 조례를 제정	○			○			○
	보육시설 이용 아동의 50% 이상이 국공립시설을 이용할 수 있도록 시설을 확충	○					○	○
	빈곤 여성의 소득과 돌봄 노동 지원을 위해 양질의 사회적 일자리를 창출	○			○			○
	성폭력․가정폭력, 성매매 방지와 예방을 위한 ‘제주도여성폭력방지조례’ 제정	○					○	○
	성매매집결지를 폐쇄하고, 성매매 여성들에 대한 자활대책을 종합적으로 수립	○					○	○
	여성농민 인력육성과 지위향상을 위한 조례 제정	○			○			○
								○
							○
		○
	시단위까지 농업관련 행정분야에 대한 여성농민정책 전담부서와 전담인력 배치
	지자체 계약 기업 대상 계약준수제 실시 등을 통해 고용차별을 근절	○			○			○
	‘여성고용지원네트워크’를 만들어 안정적인 여성 취업을 지원	○			○			○

지방선거시민연대는 도지사 후보에게 제안한 50대 과제 이외에도 지방의회 도의원 후보들을 대상으로 한 30대 정책과제(조례제안)도 선정(표-2 참조) 발표했다.

이 정책들은 도의원 후보들에게 제안됐으나 답변 결과는 공식 공개되지는 않았다.

<표-2> 2006 지방선거 시민연대 도의원 대상 30대 정책과제(조례 입법 과제)

정 책 제 안
자치	(가칭) ‘제주도민참여 기본조례’의 제정
	주민투표조례의 개정
	주민 조례 제․개․폐 청구조례의 개정
	주민감사청구조례의 개정
	(가칭)‘도민고충처리위원회 설치 및 운영조례’ 제정
	(가칭)‘제주도의회의원 윤리실천 조례’의 제정
	(가칭)‘제주도의회의원 공무국외여행등에 관한 조례’제정
	행정정보공개조례의 개정
	보조금관리조례의 개정
	지방재정계획심의위원회 설치조례 개정
	지방재정운영상황공개조례 개정
환경	도시계획에 관한 조례의 개정
	보행권 확보와 보행환경개선에 관한 기본조례 제정
	(가칭) ‘제주도 부속섬 보전 및 발전 지원 조례’ 마련
	친환경 에너지 관리조례 제정
	제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례 개정
복지	제주도 사회복지기본조례 제정
	제주도자활지원조례의 제정
	장애인교육지원센터 설립 등의 설치 및 운영에 관한 조례 제정
	여성장애인종합지원센터 설치 및 운영등에 의한 조례 제정
	건축물의허가등에있어장애인등의편의시설설치사항검사에관한 조례
	특별자치도시행에 알맞은 제주형 장애인직업재활조례 제정
	장애 영,유아 아동의 통합교육을 위한 조례의 제정
	중증장애인을 위한 유료 활동보조인 도우미제도와 자립생활을 지원하기위한 "장애인자립생활 지원에 관한 조례"
	시각,청각장애인의 정보접근권 보장을 위한 조례
	학령기 아동의 보호와 교육지원을 위한 조례를 제정
여성	보육시설 아동의 50% 이상 국공립시설을 이용을 위한 관련조례 개정
	성폭력․가정폭력, 성매매 방지 및 예방을 위한 ‘제주도여성폭력방지조례’의 제정
	‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’등 관련법령에 따른 조례 제정을 통한‘계약준수제 실시’및 고용차별 근절
	‘여성농민 인력육성과 지위향상을 위한 조례’ 제정

지방선거시민연대는 5월 25일 도지사 후보 10대 공약 매니페스토 검증결과를 발표했으며 각 후보별로 '평가가 높은 공약'과 '평가가 낮은 공약' 3개씩을 선정했다.

지방선거시민연대는 평가결과 “많은 공약들이 제주경제를 살리겠다는 분야에 많은 비중을 둠으로써  사회적 약자인 장애인 분야 등 소외계층에 대한 공약제시가 드러나지 않았으며 환경 분야 역시 개발전략에 묻혀지는 등 분야별로 ‘공약의 양극화’가 심한 것으로 분석했다.

후보별로는 열린우리당 진철훈 후보의 공약 중에서는 '제주맥주설립'에 한나라당 현명관 후보는 '산지천리모델링'이, 그리고 무소속 김태환 후보는 '맞벌이 부부 육아 해결'이 베스트 공약으로 평가됐다.

반면 진 후보의 '도심재개발 타운'과 현 후보의 '인터넷 카지노 특구', 김 후보의 '일자리 2만개 창출'은 워스트 공약으로 지적됐다. - 제주의소리 5월25일자

지방선거시민연대에 이외에도 여성단체를 중심으로 여성관련 정책 의제를 제안하는 움직임도 생겨났다. 일부 단체는 지방선거시민연대와 중복되기도 했지만(사)제주여민회 (사)참교육을위한전국학부모회제주지부 (사)한국장애인연맹제주DPI 반미여성회제주지역본부 전국민주노동조합총연맹제주지역본부여성위원회 제주도여성인권시설상담소협의회 제주여성인권연대 등 7개 단체는 2006년 4월10일 기자회견을 통해 여성분야 정책제안을 했다.

이에 4월 11일에는 각 정당에, 4월 14일에는 제주도지사 후보들에게, 4월 25일에는 각 도의원 후보와 교육위원 후보들에게 여성정책과제를 발송하여 5월 16일까지 답변을 받았으며 그 결과(아래 표- 참조)를 공개했다.

자료출처=제주여민회 홈페이지 자료실(http://www.jejuwomen.org)

제주도지사 후보 3명, 제주도의원 후보 108명, 제주도 교육의원 후보 14명 중 제주도지사는 3명 모두(100%), 제주도의원은 54명(50%), 교육의원은 12명(85.7%)이 회신을 보내왔으며, 정당에서는 4개의 당에서 모두 회신이 왔다고 밝혔다.

[표-3 ] 5·31지방선거 전체 후보자 회신율

분야 회신율	입후보자 총수	회신율
제주도지사 후보	3	3(100%)
제주도의원 후보	108	55(50.9%)
제주도 교육의원 후보	14	12(85.7%)
전체	125	70(56.0%)

[표 3] 정당별 도의원 후보 회신율

	입후보자 총수(여)	회신율
열린우리당	29	17(58.6%)
한나라당	29	17(58.6%)
민주당	11(3)	3(27.3%)
민주노동당	5	5(100%)
무소속	34(1)	13(38.2%)
합계	108	55명(50.9%)

제주도의원의 각 당별 회신율을 높은 순서대로 보면, 민주노동당은 100%, 열린우리당과 한나라당이 58.6%, 무소속은 38.2%, 민주당 27.3%의 회신율을 보여주였으며. 회신율은 여성정책에 대한 관심도를 나타내는 것으로, 민주노동당이 가장 여성정책에 관심이 있는 것으로 분석했다.

5·31지방선거 여성정책 중 도지사 후보에게 15개의 대과제와 그에 따르는 57개의 세부과제를 제시한 것에 대한 회신 내용(표-4)은 정리해 그 결과를 5월 22일 발표했다.

[표- 4] 도지사 후보의 여성정책과제 채택 여부

여성정책		진철훈(열)	현명관(한)	김태환(무)
1. 여성참여확대	(1) 승진·배치할당제 실시	x	0	x
	(2) 여성위원 40% 할당	x	0	x
2. 성인지 정책	(1) 여성정책담당관 신설	0	0	0
	(2) 여성예산 확대	x	0	0
	(3) 성별분리통계 마련	x	x	0
	(4) 성별영향평가 시행	x	x	0
3. 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다.		x	x	x
4. 가족	(1) 가족실태 조사	0	x	0
	(2) 한부모가족 종합대책 지원	0	0	0
	(3) 국제결혼가족 안정화 지원	0	0	0
	(4) 가족지원센터 확충	0	0	0
5. 학령기 아동	(1) 학령기아동관련 조례제정	0	x	0
	(2) 방과후 아동교육 예산확충	0	x	0
	(3) 저소득자녀 지원서비스 확대	0	0	0
6. 학령전 아동	(1) 국공립보육시설설치 조례에 명시	x	x	x
	(2) 통합교육 맞춤형 서비스 확대	0	0	0
	(3) 보육시설운영위원회 조례 제정	x	x	x
	(4) 교사의 처우개선비 지급	x	0	0
	(5) 차등보육료 대상 지원확대	x	x	0
7. 공공임대주택	(1) 공공임대주택 공급 확대	x	0	0
	(2) 임대아파트 임대료 차등부과	x	x	x
	(3) 저소득층 긴급주거비 지원	x	x	0
8. 빈곤여성·노인	(1) 빈곤여성 사회적 일자리 확대	0	0	0
	(2) 돌봄노동 지원 일자리 창출	0	x	0
	(3) 직업훈련 교육시스템 구축	0	x	0
	(4) 노인 재가복지서비스 개발 확충	0	x	0
9. 여성장애인	(1) 실태조사	0	0	0
	(2) 전담인력배치	0	x	0
	(3) 종합지원센터 설치 및 운영	0	x	0
	(4) 쉼터설치 및 운영	0	x	0
	(5) 전문병원 지정 및 운영	0	x	0
10. 여성에 대한 폭 력	(1) 조례제정	0	x	0
	(2) 벌칙조치 강력규정	0	x	0
	(3) 여성폭력방지 지역협의체 구성	0	x	0
	(4) 예산 확보	0	x	0
	(5) 유관기관 연계 형성	0	0	0
11. 성매매	(1) 성매매 집결지 폐쇄	0	x	0
	(2) 자활대책 수립 및 지원	0	0	0
	(3) 성매매 단속시스템 마련	0	x	0
	(4) 성매매방지대책위원회 구성	0	x	0
	(5) 예방교육 의무실시	0	x	0
	(6) 성매매신고제 홍보	0	x	0
12. 여성농민	(1) 여성농민육성 조례 제정	0	x	0
	(2) 예산 확보	0	x	0
	(3) 교육체계 마련	0	x	0
	(4) 생산자조직참여 확대 방안 마련	0	x	0
13. 여성농민 정 책	(1) 전담인력 배치	0	x	0
	(2) 담당자 전문교육 실시	0	x	0
	(3) 관련 부서간 상호협력관계 형성	0	x	0
14. 계약준수제	(1) 간접차별 관행 해소	x	0	0
	(2) 입찰제한 등의 불이익 조치	x	x	0
	(3) 시행근거 및 절차 마련	x	x	0
	(4) 지방공기업 시범 실시	x	0	0
	(5) 계약준수제 확대 실시	x	x	0
15. 여성고용 네트워크	(1) 여성고용지원 네트워크 구성	0	x	0
	(2) 담당기관 위상 조정	0	x	0
	(3) 취약계층 프로그램 운영	0	0	0
계	57개 항목 (100%)	39(68.4)	18(31.6)	51(89.5)

여성분야 이외에도 분야별 관련단체를 중심으로 정책의제 발표와 답변결과 등 선거 정책 활동도 잇따랐다.

장애인단체들은 2006년 4월18일 2006 제주지방선거 장애인연대를 결성해 도지사 후보를 중심으로 ▲장애인정책 개발 및 후보자 공약 평가 ▲장애인 후보자를 적극 발굴, 추천하고 선거 활동을 적극 지원하는 '장애인 정치참여 안정적인 확보' ▲편의시설 확충, 정보제공, 이동편의 제공 등을 제도적으로 정착시키는 '장애인 참정권 보장' 등을 3대 실천과제를 제시했다.

또한 실현가능성이 있는 5가지 이상의 우선 정책 과제를 개발해 도지사 후보를 대상으로 장애인 복지 정책분야 공약을 평가하고 그 평가결과를 자료화해 장애인 유권자에게 배포, 후보 검증한다는 계획도 발표했다.

이를 토대로 5월19일에는 각 정당 비례후보 초청 장애인정책 토론회가 진행됐으며 5월25일에는 도지사 후보를 초청해 장애인분야 정책발표회를 갖는 등 정책활동을 펼쳤다.

이날 도지사 후보 토론회에서는 ▲ 진철훈 후보 "관광객 카지노 수익금 등으로 장애인복지기금 조성" ▲ 현명관 후보 "영아.유아 단계서 장애치료 프로그램 만들어 재활 추진"▲김태환 후보 "중증 장애인 지원 금액 연차적 인상" 등을 약속했다.

미디어제주 2006년 5월25일자(http://www.mediajeju.com/news/articleView.html?idxno=12437)

교육분야에서는 전교조 제주지부가 각각 도지사, 교육의원 후보에 대한 정책질의를 진행했으며 답변결과를 공개했다.

당시 도지사·교육의원 후보 17명 중 14명이 답변서를 제출했으며 지방교육재정 확보에 대해 14명의 후보는 모두 '제주도교육비특별회계전출비율에 관한 조례안'에 명시된 3.6%보다 많은 5% 이상에 찬성했다. 또 7% 이상 돼야 한다고 응답한 후보도  7명이나 됐다고 분석됐다.

또한 교육에 있어서 개인의 선택권보다 공공성이 강화돼야 한다고 응답한 후보 13명으로 거의 대부분을 차지했다. 교원의 지방직화에 대해서도 재정자립도가 극히 낮은 제주의 현실을 들며 응답 후보 전원이 반대 입장을 표명했다.

공무원노동자조직인 당시 전국공무원노동조합 제주본부(현 전국민주공무원노동조합 제주본부)도 5▪31 지방선거에서 도지사 후보에 대한 정책 질의와 답변을 통해 선거에 참여했다.

당시 전공노 제주본부는 후보 3명에게 ▲고위공직자 업무추진비 공개 ▲부정부패 및 예산낭비 감시센터 설치.운영 ▲사회양극화 해소와 사회복지 확충 등 8가지 항목에 대한 정책질의를 했으며 5월26일 답변결과를 발표했다.

당시 열린우리당 진철훈, 한나라당 현명관, 무소속 김태환 후보는 '고위공직자 업무추진비 공개' '사회양극화 해소 및 사회복지 확충' '참여예산제 도입' 등에 대해 모두 긍정적인 입장을 표명했다.

하지만 인사위원회 구성, 노동조합 인정 등에서는 후보마다 편차가 있었던 것으로 분석됐다.

제주의소리 2006년 5월26일자

통일관련 연대단체인 6▪15공동선언실천남측위원회 제주본부(상임대표 임문철 김상근 김태성)도 도지사, 도의원 후보들에 대한 공개정책질의서를 보내고 답변서를 받아 공개했다.

미디어제주 2006년 5월15일(http://www.mediajeju.com/news/articleView.html?idxno=11991)

6▪15제주본부는 공개정책질의를 통해 ▲남북교류협력 조례 제정 의향 ▲ 남북교류협력 사업의 구체적인 내용 ▲ 평화의 섬 실천사업 등에 대한 답변 결과를 5월 15일 후보답변 결과를 공개했으며 남북교류협력 조례 제정 등을 촉구했다.

3. 김태환 지사 시민사회 정책 답변 내용 이행 여부 점검

1> 김 지사 지방선거시민연대 제안 50건 중 47건 추진 약속

시민사회단체들이 지난 5․31지방선거에서 제안해 이를 실천하겠다고 약속한 내용들은 4년 임기 중 2년이 지나가고 있는 시점에서 제대로 지켜지고 있을까?

김태환 지사의 경우 선거 당시 후보였던 진철훈, 현명관 후보보다 지방선거시민연대가 제안한 정책에 대한 답변을 통해 50건의 정책안 중 47건을 추진하겠다고 밝혀 다.

나머지 정책제안 3건 중 평화국 신설 및 제주평화조례 제정 제안에 대해서는 조례 제정과 함께 평화국 대신 평화사업본부 신설 하겠다고 답변했다.

또 ‘통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다는 제안’에 대해서는 여성부지사직 신설을 추진하겠다고 의지를 보였다.

지방선거시민연대가 2006년 5․31지방선거에서 제안한 정책제안 내용은 제주사회의 미래를 위해서는 매우 중요한 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 특히 정책제안에 그치지 않고 후보들로부터 이행여부에 대한 확약을 받았다는 점에서 당선 이후 그 정책이 이행만 된다면 분야별로 공공성 강화 등을 위해 의미 있는 내용이다.

하지만 조례운동본부 공식 입장이 아닌 사견임을 전제로 지방선거시민연대가 제안했던 50건의 정책제안 내용은 ‘통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다는 제안은 다소 모순점이 있다는 게 필자의 견해다.

또한 도지사 선거 당시 행정시장은 사실상 러닝메이트 형태로 나타났기 때문에 정책제안 시점 등을 감안했을 때는 다소 늦은 감이 있다. 실제 대다수 지역시민사회단체들은 기초자치단체를 폐지에 반대했으며 이에 대한 운동도 펼쳤었다. 이런 상황이었던 점을 감안하면 권한 없는 행정시장 중 1인을 여성으로 요구하는 것보다는 차라리 김태환 후보의 답변처럼 여성부지사직 신설을 요구하는 하는 편이 상징성과 내용성을 담보할 수 있었을 것이라는 것이 필자의 입장이다.

결과적으로 50건의 정책제안 가운데 집행부인 제주도차원에서 현실적으로 검토할 수 없는 ‘도의회 여성위원회 신설’ 항목을 제외하면 49건 중 군사기지 문제에 대한 정책을 제외하면 47건을 추진하겠다고 약속한 셈이다.

2> 정책, 공약 이행여부 평가 방식

김태환 지사의 임기가 앞으로 2년이 남아 있는 상황에서 5․31지방선거 약속에 대한 이행여부를 점검한다는 것은 약속이행을 촉구하는 의미도 담고 있다.

점검은 지방선거 시민연대가 제안한 개별 정책사안에 대해서 ▲ 언론보도 내용 ▲ 제주도청 홈페이지 보도자료 및 정책자료 ▲ 부서별 주요업무 계획 ▲관련 부서 주요사업결과 ▲조례 제개정 유무 등을 토대로 이행여부를 점검을 했다.

개별정책의 경우 지방선거시민연대가 5․31지방선거 과정에서 김태환 후보에게 제안한 사항은 단순한 제목만이 아니라 구체적인 정책사안에 대해서 제안한 것이다.

예를 들어□도시계획위원회 공정성 및 투명성 강화정책의 경우 후보들에 대한 정책제안서에는 항목과 함께 다음과 같은 정책 제안을 포함했으며 이에 대해서 후보들이 동의여부를 물었던 것이다.

이러한 기준 등을 토대로 완벽하지는 않지만 정책실행에 대한 항목별 이행여부를 평가해 보았다.

정책제안 9. ‘도시계획위원회’ 공정성 및 투명성 강화

도시계획위원회는 토지의 용도변경, 지구단위 계획의 결정 및 변경 등 도시계획과 관련한 사

항을 심의·의결하는 권한을 가진 법적 위원회로서 지역의 공간배치, 개별 건축물의 심의, 토지

용도, 미관 및 경관 등을 결정하는 매우 중요한 역할을 하며 도시계획위원회의 결정은 한정된

토지와 건물의 형상을 바꾸어 한번결정이 도시공간구성에 결정적인 역할을 한다는 점에서 그

중요성이 있다.

실제 대규모 골프장 건설승인, 난개발사업의 승인, 특혜성 사업승인 등 도시형상변경행위에 중요한 심의·의결을 하며 지역주민들 또한 용도변경, 재개발승인, 용적률 변화에 따른 개발이익의 취득이라는 측면에서 도시계획위원회의 결정에 매우 민감하게 반응할 수밖에 없는데 이 과정에서 지방자치단체장, 개발부서의 공무, 도시계획 위원 등과 해당 건물주와 토지주의 뇌물수수 문제가 전국적으로 지방부패의 중요한 원인으로 대두되고 있는 형편이다. 그런 면에서 용도지구제를 채택하고 있는 한국의 경우 ‘도시계획위원회’의 투명성제고를 통한 정

보의 민주성, 심의내용의 전문성을 확보하는 것이 매우 중요하다.

따라서 현재 도시계획위원회의 투명성 확보를 위해 회의록 자체를 의무적으로 공개하도록 해

야 하고, 특히 도시계획위원회의 안건들은 주민들의 직접적 이해가 걸려있는 사안들이 대부분

으로 회의장면을 지역종합유선망을 통하여 상시적으로 중개하는 방안이 적극 도입되어야 한

다.

이에 따라 점검과정에서는 단순한 항목 중심이 아니라 정책제안에 대한 구체적인 정책내용에 대한 이행여부를 중심으로 파악했다.

결과적으로 도시계획위원회 투명성 및 공정성 강화 항목에 대한 구체적인 이행 여부를 확인한다는 것은 도시계획위원회 회의록 의무 공개 여부 등에 대해서 살펴본 후 평가한다는 의미다.

또한 대부분 정책 제안의 경우 한 항목에 구체적인 정책내용이 하나이지만 한 항목에 두 개의 정책제안 내용(예시 제주도 평화국 설치 및 제주평화조례 제정)은 하나의 정책에 대한 이행내용과 나머지 정책에 대한 이행가능성을 판단해 평가했다.

한 항목에 정책내용이 3건 이상 포함됐을 경우 2건 이상 이행되면 이행된 것으로 간주했으며 3건 중 1건 만 이행했을 경우에는 나머지 2건에 대한 구체적인 이행여부를 판단해 처리했다.

다만 정책제안 내용 가운데 조례 제정 약속의 경우 김태환 도정이 아닌 시민사회단체가 주도성을 가지고 의원발의 등을 통해 제정된 사례가 있었으며 이에 대해서는 조례 제정 당시 해당 조례에 대한 의견이나 제정과정에서의 태도를 감안해 이행여부를 평가했다.

또한 항목에 명문화된 정책제안 내용이 아니더라도 이와 유사한 정책을 추진하고 실행하고 있다는 이에 대한 평가결과도 반영했다.

(예를 들어 주민자치센터 지원기획단 설치를 약속했으나 이에 대한 별도의 기구는 존재하지나 이에 대한 정책이 추진된 경우를 말한다.)

이에 따라 김태환 지사의 2006제주지방선거시민연대 정책 제안 수용 결과에 대한 이행 실태는 다음과 같다. (표- 5참조)

정책제안 49건 가운데 이행됐다고 판단되는 것은 주민자치센터 활성화 등 10건이었다. 반면 이행여부가 불투명하고 구체적인 이행의지가 없다고 판단되는 정책은 3대 주민참여 제도 확보 등 35건이었다. 이행여부에 대한 판단하기 어려워 보류한 것은 4건이다.

<표-5> 김태환 도지사 지방선거시민연대 정책제안 수용 결과 및 이행실태 점검

정책제안 중 구체적으로 이행된 항목은 ‘ ●’, 이행되지 않는 항목은 ‘×’‘ 로 처리했다. 판단하기 어려운 항목은 ’▲‘로 표기했으며 평가의미가 없는 항목은 �’�-‘로  표기했다.

정 책 제 안		수 용	불수용	검토	불수용 및 검토 사유	이행여부
자치	주민발안, 주민투표, 주민소환 3대 직접 주민참여제도의 실효성 확보	□				×
	(가칭) ‘제주특별자치도 도민참여 기본조례’ 제정	□				×
	‘주민자치센터 지원기획단’ 설치 등 주민자치센터 활성화를 위한 제도 확대	□				●
	도의원 영리행위금지등을 담은 (가칭) ‘제주특별자치도의회 의원 윤리실천 조례’ 제정	□				×
	의료비, 장례비 등 4․3 희생자․유족지원 및 평화공원내 행불인희생자 묘역조성	□				●
	제주도 ‘평화국’ 신설 및 ‘제주평화조례’의 제정			□	제주평화조례제정가능 평화국 대신 평화사업본부 신설 검토	●
				□	도민의견 수렴 후 해군기지 검토. 공군기지는 불가	×
	제주도 군사기지(해군기지, 공군기지) 추진 철회 및 지역대안사업 발굴지원
	제주도 특별법개발에 대한 민-관-학 공동 평가 및 대안모델 마련	□				×
	‘도시계획위원회’ 공정성 및 투명성 강화	□				×
		□				×
	도민주체개발 제도개선 및 대안관광 육성지원제도 마련
환경	도지사 직속 자문기구로서 ‘제주지속가능발전위원회’ 구성	□				×
	자연하천 복원 및 친환경적 하천정비	□				×
	20011년까지 제주도 재생가능에너지 30% 추진	□				▲
	지리정보시스템(GIS) 등급 재조정	□				×
	민간이 참여하는 환경감사제도 도입	□				●
	대중교통 (준)공영화를 통한 대중교통활성화 대책 마련	□				●
	자전거의 정규 교통수단화를 위한 네트워크화 된 자전거 도로망 구축	□				×
	습지보호지역지정 확대 및 생태습지 복원	□				×
	(가칭) ‘제주도 부속섬 보전 및 발전지원 조례’ 마련	□				×
	해안도로 신규건설 및 확장금지	□				×
	‘제주도 생물자원센터’ 설립	□				●
	환경관련 사회적일자리 창출사업 육성	□				▲
복지	사회복지예산을 일반회계예산의 20% 이상 편성	□				×
	다기능 소규모 복지시설의 확대	□				×
						×
		□
	복지전달체계 안정화에 기초한 지역복지의 획기적 확충
	제주도 공공의료 30% 확충 및 지방공사의료원 활성화	□				×
	저소득 취약계층의 경제적 자활자립을 위한 지원의 강화	□				×
	노인을 위한 실질적 일자리 창출	□				●
	이주여성, 이주 노동자 종합지원센터 설립	□				×
	장애인 교육주체의 완전한 참여기회의 보장 및 지원	□				×
	여성장애인의 기본권 확보 및 지원대책 마련	□				×
	장애인복지위원회 재구성 및 내실있는 운영	□				▲
	청소년 관련 위원회 청소년 대표 참여 등 정책참여기회 제공 및 취약계층 청소년을 위한 종합적인 교육복지 지원체계 강화	□				×
	제주도 노숙인 실태의 주기조사와 노숙인 자활을 위한 쉼터건립	□				●
	공공임대주택 공급 확대 및 소득별 임대료 차등부과제 도입	□				×
여성	정책결정 과정에 여성의 참여를 확대	□				×
	여성예산 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등을 도입하여 성인지 정책을 확대	□				▲
	제주특별자치도 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명			□	여성부지사직을 신설	×
	제주도의회에 여성위원회를 신설			□	도의화차원의 검토 필요	―
	여성정책을 총괄할 수 있는 여성정책담당관을 신설	□				×
	지역별 가족실태 조사를 통해 한부모 등 가족유형별 정책지원방안 마련 및 확대	□				●
	학령기 아동의 보호와 교육지원을 위한 조례를 제정	□				×
	보육시설 이용 아동의 50% 이상이 국공립시설을 이용할 수 있도록 시설을 확충	□				×
	빈곤 여성의 소득과 돌봄 노동 지원을 위해 양질의 사회적 일자리를 창출	□				×
	성폭력․가정폭력, 성매매 방지와 예방을 위한 ‘제주도여성폭력방지조례’ 제정	□				×
	성매매집결지를 폐쇄하고, 성매매 여성들에 대한 자활대책을 종합적으로 수립	□				×
	여성농민 인력육성과 지위향상을 위한 조례 제정	□				●
						×
		□
	시단위까지 농업관련 행정분야에 대한 여성농민정책 전담부서와 전담인력 배치
	지자체 계약 기업 대상 계약준수제 실시 등을 통해 고용차별을 근절	□				×
	‘여성고용지원네트워크’를 만들어 안정적인 여성 취업을 지원	□				×

3> 분야별 정책 이행 평가 주요 내용

다음은 위의 총괄평가표에 따라 주요 사례에 대해서 평가결과에 대해서 분야별로 주요내용에 대한 이행여부를 간략하게 평가하면 다음과 같다.

지방선거시민연대 정책제안 내용	주민발안, 주민투표, 주민소환 3대 직접 주민참여제도의 실효성 확보
정책제안 세부내용	- 주민투표제 투표청구인수 2% 완화/ 주민투표위원회 설치 근거 마련 - 조례 개폐 청구인수 100명 수준으로 완화 - 주민소환제 발의요건 20%에서 10%로 완화
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가 (×)	- 주민투표 투표청구인수 100분의 1 현행 유지 - 조례 개폐 청구인수 완화 조치 없었음. - 주민소환제 발의 요건 20%에서 10%완화 특별자치도 법률 개정됐으나 이는 시민사회단체 등의 요구에 따른 것으로 김태환 도지사는 기존 20%를 유지해야 한다고 주장했음

지방선거시민연대 정책제안 내용	(가칭) 제주도민참여기본 조례 제정
정책제안 세부내용	- 주민참여기본원칙, - 일상적인 주민참여 등을 담은 기본조례 제정
김태환 도정 정책제안 이행여부 평가(×)	- 현재 제주특별자치도 주민참여기본조례는 제정된 상태임 - 그러나 이 조례는 조례운동본부 등에서 주민 3300여명의 연서를 받아 제주도의회에 입법청원을 하면서 진행됐음 - 문제는 조례 제정과정에서 집행부측은 시민사회단체가 제안한 조례안에 대해서 핵심사항에 대한 무력화시키기 위한 활동을 진행하는 등 이행했다고 보기는 어려움

지방선거시민연대 정책제안 내용	주민자치센터 지원기획단 설치 등 주민자치센터 활성화를 위한 제도개선
정책제안 세부내용	- 주민자치센터지원기획단 설치 - 마을만들기 활성화 등 주민자치센터 활성화 정책
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가(○)	- 주민자치센터지원기획단은 설치되지 않았음 - 또한 시군폐지에 따른 주민자치위원회, 주민자치센터 활성화에 대한 제도적 구체적인 내용은 없음 - 그러나 전반적으로 주민자치센터 활성화를 위한 정책들과 제주도청 공식 기구로 자치행정국 산하에 마을만들기 전담팀을 구성하는 등 노력하고 있는 점이 있음

지방선거시민연대 정책제안 내용	도시계획위원회 공정성 및 투명성 강화
정책제안 세부내용	- 도시계획위원회의 투명성 확보를 위해 회의록 자체를 의무적으로 공개 - 회의장면 상시적 중계방안 도입
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가 (×)	- 주민참여기본조례 등에도 명문화되어 있지만 도시계획위원회를 비롯해 제주도청 산하 위원회 회의록 공개가 사실상 유명무실화되고 있음 - 도시계획위원회 방송을 통한 회의 중계 사실

지방선거시민연대 정책제안 내용	2011년 제주도 재생가능 에너지 30% 추진
정책제안 세부내용	- 공공기관 태양광 설치 - 관용차 경차 및 바이오 에너지 50% 전환 - 친환경에너지 관리조례 제정 - 2011년까지 재생가능에너지 비율 30% 달성
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가 (▲)	- 공공기관 태양화 설치, 관용차 경차 및 바이오 에너지 전환은 전면화되지 못하고 있음(사회복지시설 등 일부 시설 태양광 설치 사례 및 계획은 있음) - 친환경에너지 관리조례 대신 제주도에너지기본조례가 제정됐음 - 기후변화에 따른 시범도 선정 2012 신재생에너지 달성 목표 확립 - 전체적으로 세부내용은 이행되지 않았지만 정책실현에 대한 기대가능성이 있음

지방선거시민연대 정책제안 내용	지리정보시스템(GIS) 등급 재조정
정책제안 세부내용	- 지리정보시스템(GIS) 등급 재조정 -지하수 생태계 등급 상향, 곶자왈지역 1등급 상향
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가(×)	- GIS 등급 재조정 관련해 안은 마련됐으며 도의회를 통과했음 - 그러나 환경단체들도 지적했듯이 GIS 재조정과정에서의 문제점과 개발을 위한 면죄부를 전락했다는 점에서 정책의 구체적인 내용을 이행했다고 보기는 어렵다는게 시민사회단체의 전반적인 입장임

지방선거시민연대 정책제안 내용	사회복지 예산 20% 확보
정책제안 세부내용	- 사회복지 정책 충실한 개발 - 사회복지 관련 예산 전체 예산 대비 20% 이상 확충
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가(×)	- 김태환 도정 20대 핵심 정책실현 과제에 반영됐음 - 그러나 실제 연도별 예산편성내용을 보면 당초 계획했던 연차별 20% 반영계획을 실제로 이행하지 않았음 -2008년 예산의 경우 사회복지예산은 15%에 불과하는 등 2007년 예산보다 축소됐음

지방선거시민연대 정책제안 내용	제주특별자치도 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명
정책제안 세부내용	- 통합행정시장 중 1인 여성 임명
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가(×)	- 김태환 후보는 당시 여성부지사직 신설을 약속했으며 공약실천계획에서도 20대 주요공약으로 명문화했음 - 하지만 여성부지사직 신설문제는 크게 2번의 도청 직제개편과정에서 구체적인 언급이 없었으며 도의원들의 도정질의 과정에서도 이에 대해 질의했지만 명쾌한 대답을 하지 못하고 있어 사실상 임기내 추진이 어려운 상황임

지방선거시민연대 정책제안 내용	여성정책 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등 도입 성인지 정책을 확대
정책제안 세부내용	- 여성정책 예산 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등 정책확대
김태환 도정 정책제안 관련 이행여부 평가(▲)	- 여성정책 예산은 제주여민회 등이 분석한 결과 여성중기계획 상에 반영된 예산들이 제대로 편성되고 있지 않음. - 성별분리통계 역시 여성발전기본조례 등에 반영되어 있지만 아직 도청 차원에서 전면화되고 있지 않음. - 성별영향평가의 경우 전면화되고 있지는 않으나 공무원 등을 대상으로한 교육사업이 진행되는 등 구체화하기 위한 정책의지는 있다고 판단됨 - 또한 여성중기계획에 성인지 예산도입 기반조성, 성별분리통계, 성별영향분석 평가 확대 계획은 담고 있음

4. 나오며

김태환 지사는 지난 5․31지방선거에서 정책제안에 대한 답변 형식 이외에도 공식적인 정책공약만 209건에 이르고 있다.

이에 대해서는 지난해 8월 제주경실련이 평가한 공약이행평가 결과에 다르면 김태환 제주시자는 전국 16개 시․도 지사 가운데 1.95점으로 10위를 차지했다.

경실련에 따르면 김태환 지사의 공약은 권한범위(2.67점), 임기 내 가능(2.33점), 달성도(2.33점) 면에서 중간을 기록했을 뿐 정책의 구체성(1.0점), 예산배정의 효율성(1.33점)은 최하위 수준이었다.

이제 다시 1년이 지난 상화에서 이에 대한 구체적인 점검작업을 이뤄질 것으로 보이며 출범 2년차인 만큼 좀 더 이행정도가 높아질 것을 기대한다.

이번 지방선거시민연대가 제안했던 정책과제에 대한 이행 중간 점검을 한 것도 이러한 취지에서 비롯된 것이다.

아울러 공약이행 여부와 함께 최근 진행되고 있는 영리병원, 영리학교 등 김태환 도정의 정책행보에 대해서 도민적 공론화 없이 강행되는 정책들이 생겨나고 있다

김 지사는 당선과 함께 특별한 자치를 약속한 만큼 각종 정책제주도민의 입장에서 다시 한번 주요정책에 대한 신중한 접근을 당부한다.  물론 그에 대한 평가는 2010년 유권자들의 몫이 될 것이다.

아울러 미흡한 이번 분석결과에 대한 오류와 한계는 전적으로 필자에게 있음을 밝혀둔다.