제주대안정책소식

격주간 제주 동향 브리핑

발행:제주대안연구공동체

2008년 7월 7일(월) 준비 2호

순서

회원 칼럼

●  누가 촛불을 끄려 하는가  -  김현돈 원장 (언론기고문)              2쪽

제주뉴스 브리핑

● 제주대 교수들 영리병원 철회 촉구                                     3쪽

● 촛불이 사회혼란의 주범?

● 제주지역 저신용자 비중 전국 평균 상회

정책포커스 - 제주특별자치도 2주년 평가와 과제

● 특별자치도 제주사회 대안인가                                          7쪽

- 제주특별자치도 평가와 과제              김상근 제주대안연구공동체 이사

● 특별자치도 2주년 평가와 과제                                          23쪽

- 김태환 도정 시민사회 공약 이행여부 점검         강호진 연구지원실장

제주대안연구공동체 소식

● 대안연구공동체 창립 인터넷언론 보도 모음

시민사회 동향

자료마당

● 이명박 정부의 교육공약과 특별자치도 3단계 제도개선안(제주영어교육도시)에 대한 비판적 검토.42쪽

● 이주민들과 공생하는 ‘국제자유도시’ 만들기를 위한 제주의 과제 53쪽

● 시민사회가 본 제주특별자치도 2주년 평가와 과제 발표 자료 66쪽

회원 칼럼

누가 촛불을 끄려 하는가

김현돈 제주대안연구공동체 원장(제주대 철학과 교수)

- 한라일보 목요논단

이문열이 또 입을 열었다. 이문열은 촛불 집회를 철부지들의 '불장난'으로, 누리꾼들의 조중동 광고중단 운동을 '범죄행위, 집단난동'으로 매도했다. 정부의 공영방송 장악음모에 대해선 '정부의 대변인 역할도 할 수 있는 공영방송' 인사권을 두둔했다. 대통령의 지지율이 바닥을 치고 있는 것도 '사회적 여론조작'이 개입된 것이라며 입심을 자랑하고 있다. 더욱 가관인 것은 '정부가 아직 시행하지도 않은 정책을 전부 반대하는' 촛불시위는 '집단난동'이고 '내란에 처했을 때는 의병이 일어나는 법'이라고 선동하는 대목이다.

공영방송의 역할을 '정부의 대변인'으로 규정하는 그는 아직도 저 5공 시절의 땡전뉴스를 그리워하고 있는 것 같다. 대통령의 지지율 하락을 잘못된 국정운영과 실정 탓으로 돌리지 않고 '사회적 여론조작'(대체 누가, 어느 집단이 여론조작을 했다는 것인가!)운운하는 것은 몰상식하고 무책임한 망동이다. 누리꾼들이 주도하고 있는 조중동 광고중단 운동은 막대한 광고비가 상품가로 전가되는 실정에서 정당한 소비자 운동이 아닌가. 건강권과 검역주권을 지키기 위해 자발적으로 촛불을 밝혀들고 광장에 나온 1백만 명이 넘는 국민들의 외침을 '난동'이라고? 구한말 나라가 일제에 빼앗길 절체절명의 위기에서 의병들이 궐기했다. 그들은 맨 몸에 죽창을 들고 풍전등화의 조국을 지켜보겠다고 신식 무기로 무장한 일제에 대항했다. 지금이 '내란'이고, 의병이 일어날 때라는 그는 의병운동의 역사적 사실마저 몰각하고 있다. 현실인식은 천박하고 역사의식은 빈곤하다. 한국 최고의 베스트셀러 작가의 의식수준이 고작 이 정도인가. 한 지식인의 자기파탄이 극에 달했음을 목격한다.

한나라당 주성영 의원은 촛불집회를 '좌파가 주도하는 비이성적 굿판'이며 '천민민주주의'로 매도했다. 천민자본주의라는 말은 있어도 천민민주주의라는 말은 처음 듣는다. 수적 다수에 기댄 민주주의가 변질되면 중우정치가 된다는 말을 하고 싶었던 모양인데 명백한 개념의 오용이다. 지금의 한국 민주주의가 천하다면 그건 전적으로 주 의원 같은 천한 국회의원이 금뱃지를 달고 비싼 세비를 타먹고 있기 때문이다. 국회의 다수의석을 점한 한나라당이 정부와 한통속이 되어 미국에 굽신거리고 국민의 먹거리 하나마저 안전하게 지켜주지 못하는 대의정치의 무능함 때문이란 걸 알았으면 좋겠다. 술 취해 입을 열면 폭언이요, 맨 정신으로 입을 열면 망언이다. 입을 닫고 있는 편이 백번 소속 당을 도와주는 일이다.

촛불을 밝혀들고 거리에 나선 국민들은 단지 미국 쇠고기 수입만을 탓하지 않았다. 그것이 촛불의 촉매가 되긴 했지만 국민들은 환경재앙을 불러올 것이 뻔한 한반도대운하 추진계획과 아이들을 극심한 경쟁의 나락 속으로 내모는 0교시 수업, 야간자율학습, 우열반 편성, 영어몰입교육 등 교육문제, 수돗물과 국민의료보험 등 공기업 민영화, 공영방송을 정권의 나팔수로 만들려는 시대착오적인 방송장악 음모 등 출범 1백일 동안 이명박 정부가 보여 온 총체적인 실정을 참다못한 불만을 촛불에 지펴 광장으로 끌고나온 것이다. 정부와 극우인사, 언론이 한 목소리로 촛불에 지펴진 민심을 왜곡하고 있다. 아직 촛불을 끌 때가 아니다.

제주뉴스 브리핑

제주대 교수들 내국인 영리병원 허용 방침 철회 촉구

- 내국인 영리법인 병원 설립을 반대하는 제주대학교 교수 49명은 7일 "제주도 당국이 여론을 호도하면서까지 일방적으로 내국인 영리법인 병원 설립 허용을 밀어붙이는 독선적 행태를 중단해야 할 것"이라고 촉구.

- 이들은 이날 오전 11시 제주도의회 도민의 방에서 내국인 영리법인 병원 설립과 관련 기자회견을 열고 제주도의 내국인 영리법인 병원 허용방침 철회를 요구

- 이날 기자회견에는 제주대 교수 49명 중 대표로 강사윤 제주대 의학과 교수를 비롯해 이상이, 박형근 제주대 의학과 교수, 이은주 간호학과 교수, 김현돈 철학과 교수가 참여.

- 이들은 내국인이 영리법인 병원을 제주도에 설립하는 것을 허용하겠다는 정부와 제주도의 방침에 반대하는 우리 제주대 교수 일동은 제주도의 여론을 호도하면서까지 일방적으로 내국인 영리법인 병원 설립 허용을 밀어붙이는 독선적 행태를 중단 해 줄 것을 천명.

-   이들은 "현재 우리나라는 전체 병원의 10%만 공공병원이고 나머지는 전부 민간병원이다"며 "우리나라 의료법이 영리법인 병원을 허용하지 않기 때문에 아직까지 우리나라에는 영리법인 병원은 하나도 없다"고 토로.

#다음은 내국인 영리법인 병원 설립을 반대하는 제주대학교 교수 49명 명단

강동일(산업응용경제), 강봉수(윤리교육), 강사윤(의학), 강영준(의학), 강희경(의학), 고경희(영어교육), 고대만(윤리교육), 고호성(법학), 권영근(영어영문), 김광식(의학), 김동윤(국어국문), 김동전(사학), 김민호(교육학),김정섭(생명공학), 김정숙(가정관리), 김정희(간호), 김창군(법학), 김현돈(철학), 김희정(언론홍보), 류현종(사회과교육), 박주옥(의학), 박지강(의학),박형근(의학),송효정(간호),염미경(사회교육),오홍식(과학교육),유은숙(의학), 유철인(철학), 윤용택(철학), 은수용(의학), 이근화(의학), 이상이(의학), 이은주(간호), 이준완(의학), 이창익(일어일문), 이창인(의학), 정영배(의학), 정종태(수의학), 정진현(사회교육), 조성식(중어중문), 조성윤(사회학), 최국명(의학), 최낙진(언론홍보),최재철(의학), 최현(사회학),하승수(법학),허규희(의학), 허남춘(국어국문), 현미열(간호)

촛불은 사회혼란 주범?

'정부'는 최선 다했고, '촛불'은 사회혼란 주범?

시.도지사 호소문, 촛불집회 폭력성 문구 수정

- 김태환 제주지사를 비롯한 전국 시.도지사들이 7일 광우병 위험 미국산 쇠고기 수입반대 촛불문화제와 관련해, "순수한 촛불집회가 일부 과격 세력의 주도하에 폭력시위로 변질돼 사회불안을 조장하고 대한민국을 혼란에 빠트리고 있다"며 사실상 촛불집회를 비판하는 내용의 대국민 호소문을 발표하려다가 국민 정서를 감안한 듯, 최종적으로 이명박 대통령에게 전달한 호소문의 '수위'는 상당부분 완화됐다.

16개 시도지사로 구성된 전국시도지사협의회는 이날 '경제위기 극복과 국론통합을 위한 대국민 호소문'을 발표하고, 이를 이명박 대통령에게 전달했다.

- 당초 사전에 배포된 호소문안에서는 촛불문화제가 폭력적으로 변질된 점, 그리고 이러한 시위가 사회불안을 조장하고 대한민국을 혼란에 빠트리고 있는 점을 집중 부각시켰다.

호소문안에서는 또 "폭력시위는 어떠한 명분으로도 정당화될 수 없으며 법질서 파괴가 주는 사회적 재앙은 국민의 부담으로 되돌아올 수 있음을 명심해야 할 것"이라며 "반정부 시위의 격화로 사회 안정과 국제적 신인도가 훼손되고 있으며, 그 대가는 고스란히 경제에 반영돼 국민이 함께 치러야 한다"고 강조했다.

- 그러나 이러한 호소문안의 '수위'에 대해 의견이 분분하자 최종안에서는 촛불문화제의 '폭력성 변질' 부분이 빠졌다.

- 대신 "정부는 국민들의 우려를 심각히 인식하고, 국가신인도 하락 등을 감수하면서 추가협상을 시도해 미국산 쇠고기에 대한 안전 보장책을 마련했다"며 "그럼에도 불구하고 촛불집회가 계속되어 사회를 불안하게 하고 있다"는 내용으로 대신했다.

- 즉, 정부는 최선을 다해 국가신인도 하락까지 우려하며 안전보장책을 마련했으나, 촛불집회가 계속되면서 사회를 불안하게 하고 있다는 것이다.

큰 틀의 내용은 종전 시안과 비교해 크게 다를 바 없으나, 정부에는 '최선을 다했다'는 정당성을 부여하고, 촛불집회에 대해서는 '사회불안의 요인'으로 꼽았다는 점에 있어서는 그 맥을 같이 하고 있다.

김 지사를 비롯한 시.도지사들의 이같은 호소문에 대해, 촛불집회에 이뤄지게 된 근본적 원인은 도외시한채 '불법' 운운에 나서, 시.도지사들이 '이명박 정권' 비위맞추기에 나섰다는 비판적 목소리가 일고 있다.

한편 시도지사는 이날 오후 청와대를 방문, 호소문을 이명박 대통령에게 전달했다.

#김 지사, 대통령에 항공요금 등 제주현안 건의

한편 김태환 제주지사는 이날 16개 시.도지사와 함께 청와대로 이동해 대통령을 예방하고, 제주지역 주요 현안에 대해 건의했다.

양만식 제주자치도 경영기획실장은 이날 오전 제주도청에서 가진 브리핑에서 "김 지사는 최근 국내 주요 항공사의 잇따른 유류할증제 도입으로 도민의 이동권이 크게 제약되는 것은 물론, 관광 고비용 해소노력에도 부정적인 영향을 미치고 있음에 따라 정부 추가경정예산안에 항공유 인상분 반영, 제주노선 항공요금과 항공유에 대한 부가가치세 등 각종 세금 감면 등을 건의한다"고 전했다.

김 지사는 또 민군 복합형 해군기지 건설과 관련해 정부 차원의 관심과 지원도 건의했다. <미디어제주>

제주지역 저신용등급자 등 비중 전국 평균보다 높아

- 제주지역은 저신용등급자(개인신용평가회사의 신용등급이 8등급 이하인 자) 및 개인 채무자회생제도 이용자 등 금융소외자 비중이 전국 평균보다 높음

한국은행 제주본부가 지난 7월1일 발표한 자료에 따르면 저신용등급자 비중이 전국 시․도중 세 번째로 높고 개인 채무자회생 신청자수도 경제규모에 비해 높은 수준

- 제주지역의 금융소외자가 다른 지역보다 많다는 것은 경제성장 등을 위한 여건이 그만큼 취약함을 의미

- 특히 제주지역 저신용등급자의 61%를 3․40대가 차지함으로써 지역경제의 역동성을 저하시키는 요인으로 작용할 가능성

- 한국은행 제주본부는 금융소외자의 증가를 억제하기 위해 대안금융제도를 도입하고 금융소외 예방 프로그램을 마련하는 한편, 금융기관들도 경제적 자활능력이 있는 금융소외자들에 대해서는 지역특성을 고려한 금융서비스 제공을 모색할 필요가 있음(자세한 내용은 한국은행 제주본부 홈페이지 http://www.bok.or.kr/jeju/index.jsp 참조)

제주지역의 연령대별 신용등급 현황

(천명, %)

	1~6등급	7등급	8~10등급		신용등급 평가대상자중 8~10등급 비중
					제주(A)	전국(B)	A-B
20대(20~29세)	38	5	3	(9.7)	1.4	1.1	0.3
30대(30~39세)	43	9	9	(29.0)	4.0	2.7	1.3
40대(40~49세)	42	9	10	(32.3)	4.5	3.4	1.1
50대(50~59세)	27	5	5	(16.1)	2.3	2.0	0.3
60세이상(60세~ )	21	3	3	(9.7)	1.1	1.1	-
계	171	30	31	(100.0)	13.3	10.7	2.6

1) (  ) 내는 비중                                                   자료 : KCB(주)

(서민금융지원 프로그램 등 대안금융제도 도입)

- 한국은행 제주본부는 지방자치단체 등은 서민금융 활성화 차원에서 금융소외계층에 대한 소액 창업자금 대출제도(마이크로 크레딧) 등 대안금융의 도입을 검토할 필요(<참고3> "마이크로 크레딧 제도 개념과 국내 도입 현황" 참조)

- 또한 금융소외자 실태조사(연령별 구성, 직업 등) 등을 통해 제주지역에 필요한 맞춤형 정

책을 수립, 추진할 필요

- 외국의 상업적 원리에 의한 마이크로 크레딧 성공사례 등을 벤치마킹하는 방안 검

토 이를 통해 금융소외자들을 생산적인 경제활동계층으로 편입시키는 효과 기대

(금융소외 예방 프로그램 마련)

□ 다중채무자나 저소득계층 등 잠재적인 금융소외자에 대한 상담 및 교육을 통해 이들이 금융소외자가 될 가능성을 낮추는 프로그램을 마련

ㅇ 잠재적 금융소외자들이 자신의 자산․부채를 효과적으로 관리할 수 있도록 신용회복관련 기관 등이 이들에게 재무관리 상담서비스를 제공하는 방안* 고려

* 미국의 경우는 민간신용 상담기관인 NFCC(National  Foundation for Credit Counseling)가 채무자들의 재무상담서비스를 지원

□ 또한 잠재적인 금융소외자들을 대상으로 한 경제교육 프로그램을 개발․운영할 필요

ㅇ 잠재적 금융소외자들의 직업, 연령 등의 특성에 맞게 경제교육 프로그램을 개발

ㅇ 특히 경제교육을 체계적으로 받을 기회가 부족한 복지시설 아동, 탈북자, 다문화 가정 외

국인배우자와 자녀 등 소외계층에 대한 교육을 추진하여 이들의 원활한 사회 적응을 지원

김태환 제주지사 공약완료율 14.8%...전국 12위

- 민선4기 2주년 광역단체장 공약이행 평가

민선 4기 전국자치단체장 임기가 만2년을 넘어 정확히 반환점을 돈 상황에서 김태환 제주도지사 공약 완료율은 14.8%란 평가가 나왔다. 이는 16개 광역자치단체장 중에서 12위에 해당하는 수준임.

제주의 소리는 서울언론을 인용해 민선4기 2주년을 맞아 전국 16개 광역자치단체장 공약 2009개를 분석한 결과, 현재 19%(386개)가 완료됐고, 78%(1571개)는 진행 중에 있다고 보도.

공약완료율이 가장 높은 곳은 안상수 인천 시장으로 212개 공약 중 78개를 실천해 36.7% 완료율을 보였다. 다음으로는 박성효 대전시장(30.7%), 박광태 광주시장(27.2%), 이완구 충남지사(25.0%), 박맹우 울산시장(23.5%) 순이었음

209개 공약을 내걸었던 김태환 제주지사는 31개를 끝내 14.8%를 완료한 것으로 분석됐다. 이는 전국 평균 19%보다 다소 낮은 것이며, 전국 광역자치단체장 16명 중 12번째에 머문 수준임

김태환 지사는 제2혁신도시건설 공약은 서귀포시 서호동일대 보상을 완료했고, 영어공용타운조성은 2010년에 서귀포시 영어교육도시를 개교할 예정으로 파악했다. 투자진흥지구 인센티브 강화는 법인세 소득세 3년 100% 면제 기간을 5년으로 연장했고, 제주토지은행설립도 토지특별회계를 설치해 180억원을 확보했다고 평가했음

정책포커스

제주특별자치도 미래사회의 대안인가?

제주대안연구공동체 창립기념토론회 발표자료입니다.

- 제주특별자치도 현재와 과제

김상근 제주대안연구공동체 이사

제주생협 이사장.

1. 제주특별자치도 도민은 안녕한가?

특별자치도 출범 2주년을 맞아 특별자치도 체제에 대한 평가와 과제에 대한 의견들이 제시되고 있다.

김태환 도정은 출범 2주년을 통해 특별자치도가 제주도민만의 독특한 색깔로 차별화되고 있다고 자평하면서 홍보하고 있다.

하지만 각종 언론에서도 평가하고 있듯이 제주도민들의 만족도는 그리 높지 못한 것이 현실이다.

기초자치단체인 시군폐지에 대한 문제점을 지적하는 여론이 다시 일고 있으며 ‘특별자치도’라는 것에 대해 제대로 체감하지 못한다는 의견도 지배적이다.

객관화된 지표상으로 나타난 현실로도 특별자치도 출범 2년은 그리 만족할 만한 것은 되지 못하고 있다.

도민들이 체감하는 경제 실태를 반영하는 소비자 물가의 경우 10년 만에 최고를 기록할 정도다. 7월 1일 통계청 제주통계사무소가 발표한 소비자물가동향에 따르면 6월 소비자물가는 지난해 같은 달에 비해 6.4%나 급등했다.

지난해 같은 달 대비 소비자물가가 이처럼 높은 수준을 기록한 것은 우리나라가 IMF체제에 돌입한 지난 1998년 11월(6.9%) 이후 9년7개월만에 처음이다.

생활물가지수도 9.9%로 IMF 이후 최악으로 나타나 서민가계가 ‘질식’한다는 언론보도도 잇따랐다.

한국은행 제주본부가 최근 자료에 따르면 발표한 저신용등급자 및 개인 채무자회생제도 이용자 등 금융소외자 비중이 전국 시도 중에서 세 번째로 높은 것으로 나타났다.

또한 제주지역 기초생활보장 수급자수(그림-1)는 2006년말 현재 2만2000명으로 15세 이항 인구의 5.5% 수준으로 전국 평균 4.1%보다 매우 높게 나타나고 있다.

(그림-1)전국 시․도별 기초생활보장 수급자 현황(통계청)

제주지역 중소제조업체들의 상황도 갈수록 악화되고 있다.

제민일보 2008년 7월3일자

중소기업중앙회 제주지역본부가 조사한 2008년 6월 제주지역 종업원 5인 이상 300

인 미만 중소제조업 대상 경기동향 조사 결과 중소제조업 업황실적 건강도지수

(SBHI)는 74.0으로 10개월만에 최처지를 나타냈다 .

생산실적 SBHI는 지난달보다 무려 25.0P가 떨어졌으며 경상이익실적 SBHI 역시

63.0으로 5월보다 수익성이 크게 악화되는 등 전반적인 어려움이 회복될 기미를 보

이지 않고 있다.

제주지역 주요 현안 역시 특별자치도 출범 2주년이 지나고 있지만 여전히 해법을

찾지 못한 채 표류하고 있다.

제주해군기지 문제는 강정주민들과 시민사회의 반발이 2년 가까이 지속되고 있지

만 김태환 도정은 강정 주민들의 의사를 외면하고 있다.

영리병원, 영리학교 강행, 한라산 케이블카 재추진 검토, 내국인카지노, 역외금융센

터 등 그동안 제주사회에서 찬반양론으로 나눠지면서 갈등을 빚었던 사안이 불거져

나오면서 제주특별자치도는 또 다른 갈등을 예고하고 있다.

하지만 김태환 도정은 특별자치도 출범 2년에 대한 성과만 앞세우고 있는 반면 갈

등이 심화될 정책사안에 대해서는 강행만을 외치면서 시민사회단체마저 등을 돌리

고 있는 현실이다.

또한 특별자치도 시작과 함께 약속했던 정책사안에 대한 김태환 도정의 이행률이

매우 낮게 나타나면서 제대로 일을 했는가에 대한 평가도 부정적이다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부가 평가

한 바에 따르면 시민사회단체와 약속했던 공약 이행률은 20%에 머물렀다.

조례운동본부 「시민사회가 본 김태환 도정 2주년 평가와 과제 토론회」 2008년 6월30일

또한 7월3일 한 중앙언론사의 평가결과에 따르면 김 지사의 209개 공약 가운데 이

행된 것은 15%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다.

특히 특별자치도 행정체계에 대한 근본적 문제제기가 이어지면서 출범 2년을 맞은

특별자치도는 도정의 홍보와는 달리 주민들로부터 큰 호응을 얻지 못하고 있는 상

태다.

2. ‘개발자치도’로 변모해가는 특별자치도

고도의 자치권 보장’이라는 화려한 구호를 갖고 출범한 특별자치도의 모습을 어떨까?

이명박 정부가 들어서면서 제주특별자치도가 자랑해왔던 각종 특별함은 점차 사라지고 있다는 분석이다.

근본적으로 규제자유화를 추진하는 이명박 정부의 정책들과 기존 제주특별자치도 중 국제자유도시 정책의 유사성으로 인해 기존 제주특별자치도에만 적용됐던 정책들이 전국적으로 풀려져 가능 상황이다.

이러한 상황에서 김태환 도정의 특별자치도 정책은 더욱 더 파격적인 권한을 갖고 싶어하는 형태로 나타나고 있다.

이에 대한 대표적인 정책이 국내영리병원, 국내영리학교 추진 정책들이다. 이러한 정책들이 발표되자마자 시민사회단체와 관련단체를 중심으로 별도의 대책기구를 구성하는 등 반발하고 있다.

이러한 정책들이 실제로 입법 예고될 경우에는 관련단체를 중심으로 정책저항운동과 함께 김태환 도정에 대한 저항운동의 형태로 나타날 것으로 예상되고 있다.

근본적으로는 특별자치도는 제주도개발특별법- 제주국제자유도시특별법에 이어 개발지상주의를 특별한 자치로 포장한 것에 불과 하는 지적이 많다.

특별자치도 중 자치분야의 경우 이미 여러 번 평가됐듯이 ‘연방제 수준의 특별한 자치’라기보다는 특히 풀뿌리 주민참여 제도의 경우 김태환 도정은 주민참여기본조례, 주민참여예산제 등에서도 알수있듯이 전국 평균 이하 수준을 고집하면서 그 의미조차 퇴색시키고 있다는 평가다.

특별자치도 중 국제자유도시분야의 경우 기존 제주국제자유도시특별법을 대부분 계승했다. 국제자유도시특별법은 2002년 만들어져 2011년까지 집행될 종합계획을 작성한 상태였다.

이 법이 새로 개명된 이유는 중앙 행정기관 장들의 권한이 도지사에게 이양되어 각종 승인 및 법 적용에서 기존 대통령령이 도조례로 전환되어야 할 필요성이 대두되었기 때문일 수도 있다.

그러나 지역 경제 정책의 총괄자로서의 지방정부 경제계획이기도 한 특별자치도법은 몇몇 조항들의 추가 및 변경으로 인해 기존 특별법과는 전혀 다른 맥락을 만들었다.

특별법의 경제계획분야를 보면 크게 국제자유도시여건조성, 개발계획, 환경·교통·복지부분으로 나눌 수 있으며, 각 분야별 특징은 아래 표(표-1)와 같다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석」 2006년

<표 > 제주자치도 특별법 중 경제관련 부분

주제	내용*
국제자유도시 여건조성	관광진흥관련 지방공사의 설립·운영
	관광사업의 권한 이양
	관광진흥개발기금에 관한 특례
	외국교육기관의 설립대상 확대 및 설립요건 완화
	초·중등학교 운영의 자율권 확대
	의료기관 개설에 관한 특례
	의료산업에 대한 행정규제의 완화
	청정1차산업의 육성을 위한 여건마련
국제자유도시 개발계획	제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대
	국토의 계획 및 이용에 관한 특례
	제주국제자유도시개발센터의 기능강화
환경·교통·보건복지 및 기타 부분	건설·교통 분야 권한 이양
	환경관리분야의 권한 이양
	수자원의 종합적 관리체계 구축
	보건복지제도에 관한 특례
	단계적인 규제자유지역화의 추진

1> 개발중심 특별자치도

하지만 전반적으로 특별자치도 내용은 고도의 자치권 보다는 규제완화를 통한 개발중심으로 진행되고 있다는 평가다.

특히 제주도 관련 개발 절차와 권한이 사실상 도지사에게 집중되면서 ‘개발자치도’라는 비판도 제기되고 있다.

국제자유도시 개발 계획(종합계획)의 수립권자는 제주자치도 도지사이며 수립·변경시 중앙정부(예전 추진위원회)의 심의가 생략되어 도의회의 동의만으로 법적 효력을 갖게 되었다.

이에 대해서는 자치권 확대라는 측면도 존재하지만 역으로 개발위주의 정책을 펼치는 현행 지방정부의 입장에서는 개발을 위한 효율적 체제를 구축해 놓은 셈이다.  특히 시군이 폐지되면서 기존 기초자치단체장의 의견수렴 등을 거치는 과정과 중앙정부와의 협의절차 등이 생략되면서 개발을 위해서는 매우 효율적 구조가 갖춰진 셈이다.(그림 2 참조)

실제 공간연구집단은 이에 대해서 “종합계획은 제주국제자유도시특별법(2002)과 큰 변동은 없으나, 특별자치도 설치관련 중앙정부의 권한이 이양되고, 시·군의 폐지로 인해 종합계획의 수립절차가 변경되었다. 이로 인해 중앙정부 및 시장·군수의 권한이 사라져, 종합계획과 관련된 권한은 제주자치도로 일원화되어, 하나의 영토에 하나의 통치권력이 수립되었다.”고 분석했다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석 보고서」(2006)

구법과 비교하면, 별도 조항으로 규정한 연도별투자계획이 특별자치도법에서는 종합계획의 한 부분으로 포함되었으며, 광역시설계획, 민자유치추진계획 등은 이전과 동일하다.

종합계획심의회의 인원 구성 및 심의 사항은 이전과 동일하고, 시·군의 폐지로 심의회 당연직위원에서 시장·군수가 삭제되었다.

<그림 > 제주도특별법과 특별자치도법 수립절차 비교

또한 특별법에 의해 종합계획이 이미 승인을 받았기 때문에 (2003년 1월) 기존 종합계획(2002~2011)은 특별자치도법에 의한 변경대상이 된다. 종합계획의 변경절차는 도의회 동의가 원칙이며, 변경 내용이 경미한 경우(대통령령으로 규정) 종합계획심의회 심의로 변경된다. (제223조) (그림-3 참조)

<그림 > 종합계획 변경절차

2> 공공성 외면하는 ‘특별자치도’

교육, 의료 분야 영리법인화 문제 이외에도 제주특별자치도는 공공성을 외면하고 있다는 지적이다.

시민사회단체가 주최한 특별자치도 2주년 평가 토론회에서도 특별자치도법 목적 조항에 대한 비교를 통해 문제제기를 했다.

실제 국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.

반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.

행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

이에 대해서 “2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다. 여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다”.고 분석했다.

이경선 「제주특별자치도 2주년 평가 토론회 발표문」 인용 2008년 6월30일

실제 사회적 공공성을 외면하고 있는 특별자치도 관련 구체적인 사례 중 ▲ 토지비축제, 토지특별회계 도입 ▲연안개발권한 강화 등 두 가지는 쟁점화되지는 못했지만 중요한 부분이다.

제주특별자치도 내용 중에는 개발사업을 위한 토지비축제 및 토지특별회계 규정을 명문화하고 있다. 하지만 이는 토지의 공공성을 훼손하고 있다는 평가다.

현행 특별자치도법상으로도 토지특별회계와 관련하여 도지사는 도의회 동의 없이 개발용 토지를 취득·처분할 수 있도록 되어 있다.

이로 인하여 도지사가 토지특별회계를 이용하여 개발대상 토지를 국유화할 경우 개발사업시행자는 보다 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되며, 이러한 수용과정에서 도의회 및 도민의 견제는 사실상 불가능해지는 셈이다.

따라서 ▲ 토지특별회계의 목적을 토지공공성 확보 및 공공토지 비축으로 변경 ▲토지특별회계에 대한 도의회 감시 및 동의권한 부여 ▲개발사업 시행자의 토지수용 불허 등을 담은 법개정 작업이 있어야 한다는 제안도 나왔다. (표-2참조)

민주노동당 제주도당 제주특별자치도 특별법 개정 제안서 2007년 1월

현재	개정안
제233조(제한적 토지수용) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국․공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.	제233조(제한적 토지수용) -> 삭제
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ -> 삭제

<표-2 특별자치도 특별법 개정의견>

대부분 주목하지 않은 채 넘어가고 말았지만 4면의 바다인 제주의 연안에 대한 공공성이 훼손된다는 지적도 있다. 현행 특별자치도 특별법 상에서는 기존 해양수산부장관(현재 국토해양부)의 승인 및 중앙연안관리심의위원회 심의를 거치도록 했던 연안관리지역계획 절차가 대폭 간소화됐다 .

즉 제주특별자치도의 경우 도지사는 이러한 과정을 생략한 채 독자적인 연안관리계획을 수립할 수 있는 권한을 부여받았다.

특히 특별자치도 체제로 개편되면서 연안관리지역 계획 도의회 동의 절차마저 생략되어 있어 연안공공성이 훼손되고 있다.  따라서 연안의 사적이윤 추구의 장이 될 수 없는 공공의 영역으로서 의미를 담은 법 개정과 함께 최소한 도민의 대의기관인 도의회 동의 절차를 밟도록 해야 연안 공공성 확보가 이뤄질 수 있다고 본다. (표-3 참조)

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

이 밖에도 특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리가 강화되고 그 수혜 대상이 서민이 아닌 자본편향이라는 점들이 나타나면서 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다는 지적이다.

3> 누구를 위한 3단계 제도개선인가?

특별자치도 특별법 제정에 이어 2007년 2단계 제도개선이 마무리되고 1년이 지난 시점에서 다시 3단계 제도개선 작업이 추진되고 있다.

이번에 등장한 구호는 ‘고도의 자치권 완수’가 아닌 차등적 분권 확대를 내걸고 있다.

이명박 정부와 김태환 도정은 지난 6월3일 제주특별자치도 지원위원회 회의 결과를 발표하면서 이번 3단계 제도개선안에 대해 관광, 교육, 의료 등 핵심산업 분야에 대한 파격적인 권한이양과 규제완화가 이뤄졌으며 제주특별자치도에 대한 차등적 분권이 확대되었다고 밝혔다.

하지만 이에 대한 제주도민들의 반응은 싸늘하다. 특히 3단계 제도개선 과제에 의료, 교육 국내영리법인 문제가 포함되면서 다시 한번 논란을 불러 일으키고 있다.

교육, 의료 관련단체들로부터는 별도의 대책기구 설립을 통해 대응태세를 만들어가고 있다.

국내영리병원 허용에 대해서는 전국적인 반대움직임까지 일고 있으며 이에 대해서서울의 시각에서는 제주부터 실험을 통해 전국으로 확산될 수 밖에 없다면서 반대운동에 나서는 형국이다.

제주특별자치도의 경우 국내영리병원 허용 문제 이외에도 ▲ 외국의료기관 개설시 복지장관 사전 승인 폐지 ▲ 외국의료기관 사용 의약품, 의료기기의 수입 허가 기준․절차 완화 등의□의료개방, 선진화의 테스트 베드□로 명명된 정책들 역시 의료의 공공성을 후퇴시키는 정책들이라는 분석이다.

시민건강증진연구소는 이명박 정부의 의료민영화 정책을 다음(그림-4)과 같이 개념화하고 있다.

2008년 6월19일 발표자료

의료민영화

<병원>

․영리법인 허용 추진

․병원경영지원회사

(MSO) 설립 허용

<민간보험>

․활성화 지원

․전국민 개인질병정보

민간보험회사 공유

「의료법」 개정

의료민영화를 위한

법률적 지원

제주특별자치법

제주도 의료민영화

경제자유구역을 통한

의료민영화의 전국화

<그림-4이명박 정부가 추진하는 의료민영화의 구성도> 출처=시민건강증진연구소

이런 분석에 따르면 김태환 지사가 잘못된 여론조사를 강행하면서 추진하려는 국내영리병원 추진은 특별한 정책이기보다는 결국 큰 틀에서는 이명박 정부의 정책기조에 복속되는 결과로 밖에 나타나지 않는다.

결국 제주도민의 입장에서는 제주도 전체를 실험용 대상으로 삼겠다는 것에 불과하며 의료민영화의 시험장으로 활용당하는 것에 불과한 셈이다.

시민건강증진연구소는 또한 세부적인 분석자료를 통해 제주의료민영화 추진에 대한 5대 악법을 제시하고 있다.

▲ 외국병원 개설시 복지부장관 사전승인 폐지 ▲ 국내영리병원 허용 ▲영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 ▲ 영리병원에 대한 재무제표 제출 의무 생략 ▲ 외국의료기관 의약품 수입 허가기준 개선 등의 사안과 문제점(표-4)에 대해 지적했다.

제주도 의료민영화 추진 5대 악법	문제점
□ 외국병원 개설시, 복지부 장관 사전승인 폐지	○ 의료기관 개설시 복지부장관 사전승인제도를 폐지하 는 등의 외국영리병원 설립 조건을 완화함. ○ 의료기관 개설 권한을 사실상 경제부처에 이관
□ 국내 영리병원 설립 허용	○ 제주도에 외국병원 뿐만 아니라 국내병원에게도 영리병원 설립 허용 ○ 향후 다른 경제자유구역에도 확대 적용 가능성 큼.
□ 영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 검토	○ 사실상 건강보험 당연지정제 폐지 검토 ○ 부분적으로 자율적 수가 결정 허용 검토 ※ 차기과제로 이월됨. 아직 최종확정된 것은 아님.
□ 영리병원에 대하여 재무제표 제출 의무 생략	○ 영리병원 경영의 투명성과 정보공개 원칙 폐기 ○ 영리병원에 대하여 지나친 봐주기, 특혜 ○ 세금포탈로 악용될 가능성 큼.
□ 외국의료기관 의약품 수입 허가 기준 개선	○ 의약품의 효과성, 안전성, 가격적절성 등을 검증하는 절차를 무시하고 의약품을 들여오도록 허용 ○ 제주도내 유통되는 약값을 올리고, 제주도 약값을 기준으로 전국적인 약값이 올라갈 우려가 있음.

<표-4 제주의료민영화 추진 요약/시민건강증진연구소>

교육분야의 경우 영어교육도시 내 설립되는 유치원, 초중고 등 국제학교에 대해 국내외 법인에 상관없이 영리법인 설립의 길을 터줬으며 외국교육기관의 과실송금도 허용하기로 했다.

특히 김태환 도정은 영어교육도시 관련 사립학교 유치를 위한 본격적인 행보에 나서는 등 ‘1% 만을 위한 귀족교육’을 추진하고 있다.

하지만 이는 공공성이 가장 우선시 되어야 할 학교마저 주식회사로 만들겠다는 이명박 정부식 발상에 지나지 않는 것이며 김태환 도정의 기본적인 철학마저 의심스럽게 만드는 정책에 불과하다는 지적이다.

또한 지난달 6월 19일 전교조 제주지부를 비롯한 지역 27개 단체들은 교육공공성 강화와 교육복지실현을 위한 제주교육연대를 출범시키는 등 대응을 본격화하고 있다.

제주교육연대는 특히 "교육양극화 해소와 공교육의 질 확보를 위한 최우선 필수과제가 교육재정 확보임에도 불구하고 극도로 악화된 지방교육재정을 10% 줄이면서 계층간 교육격차를 조장하고 있다"며 "또 제주도정은 자치도의 성과에만 급급한 나머지 모든 것을 투기자본에 내주며 제주도민의 삶의 질 향상에 도움이 되지 않을 돈벌이 수단인 영리법인 국제학교 설립을 추진하고 있다"고 이의 철회를 촉구하고 있다.

제주교육연대는 ▲영리법인 초중등 국제학교 설립 저지 ▲ 교육시장화 정책 철회를 전면으로 내세우는 등 의료, 교육 문제는 3단계 제도개선 과정에서도 태풍의 눈으로 부각되고 있다.

조례운동본부 등은 이 밖에도 이번 3단계 제도개선은 투자유치에만 매몰된 나머지 도민들의 문제에 대해서는 등한시 하는 결과를 초래했다고 보고 있다.

내국인 면세점 시내 확대 정책도 기존 지역 상권과의 조화방안에 대한 구체화된 조치가 없다면 제주지역 풀뿌리 상권에 미칠 파장은 클 것으로 보이며 분야별로 규제자유화 일변도 정책은 공공성이 담보되어야 할 정책마저 무력화시킬 가능성이 매우 크다는 점을 지적하고 있다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조레 제개정운동본부 성명(2008년 6월9일)

특히 개발사업 추진시 인근 지역 주민 우선 고용 의무제 폐지의 경우 그동안에도 제대로 지켜지지 않았던 내용임에도 불구하고 이마저도 제도적으로 폐지해버리는 것은 ‘개발과 지역이익의 조화’라는 취지조차 망각하고 말았다고 규탄했다.

또한 국제자유도시개발센터 내국인 면세점 수익금 지역 환원 문제의 경우 그동안 도의회 차원에서도 1차 산업 등 제주지역 관련 분야 환원 의무화에 대한 적극적인 요청과 김태환 도정에서도 이를 적극 추진하겠다고 공언했었지만 전혀 반영되지 못하는 등 도민은 없고 오로지 외자유치에만 혈안이 된 제도개선에 머물렀다고 혹평하고 있는 실정이다.

앞으로도 문제다. 3단계, 4단계 등  제주특별자치도의 미래는 규제자유화를 통한 전략으로

자본중심적 개발정책을 지속적으로 추진해 나갈 것임을 밝히고 있다.

특히 이명박 정부의 등장과 김태환 도정의 성과주의가 결합되면서 그 추진강도 높아질 것으로 예상되는 만큼 그야말로 제주사회는 규제자유화 논리 속에 진행되는 민영화와 사회적 공공성의 충돌되는 곳으로 변모해하고 있는 시점이다.

3. 특별자치도 다시 재구성을 시작하자

앞에서 살펴봤듯이 현재와 같은 제주특별자치도는 개발중심 담론으로 제주사회의 미래대안으로 적절하지 않다.

이에 따라 제주특별자치도 체제에 대한 재구성이 필요하다. 이를 위한 대책은 반드시 새로운 필요는 없다.

그동안 제주사회에서 담론으로 제출됐던 내용들을 좀 더 풍부화하는 방향으로 추진하는 것만으로도 의미있는 제주사회 전환을 이뤄낼 수 있다고 본다.

▲ 풀뿌리 자치사회 ▲ 평화․인권사회로의 전환 ▲ 생태․환경가치 실현 ▲제주 문화 복원 및 문화적 다양성이 공존 ▲ 사회적 공공성 확대 등이 담보되는 제주사회로의 정책전환만 이뤄진다고 하더라도 제주사회는 살만한 가치가 있을 것이다.

세부적인 내용은 향후 시민사회와 연구공동체에서 채워나갈 것을 기대하면서 기본적인 토대를 정리하면 다음과 같다.

■ 풀뿌리 자치 사회 실현

우선 풀뿌리 자치 사회 실현을 위해서는 제도적으로 통치관리의 효율성과 개발 정책 수단으로 전락해가고 있는 제주만의 특별한 행정구조를 다시 재구성할 필요가 있다 .

자치는 쉽게 주민들이 스스로 제주사회와 지역공동체를 결정하는 구조를 만들어가는 것이다 .

하지만 현재와 같이 주민들이 선택해왔던 기초자치권이 훼손된 반면 중세시대 제왕적인 도지사의 권한만 강조되는 제주사회는 풀뿌리 자치의 관점에서는 더 이상 지속해서는 안 될 제도이다.

이미 기초자치권의 복원에 대해서는 시군폐지 이후에도 학계와 시민사회를 중심으로 논의가 어느 정도 진행되어 왔으며 주민들 입장에서도 공론화가 되어가는 과정이라고 생각한다.

그 방안에 대해서도 안들이 제기되고 있다. ▲기존 4개 시군을 부활시키는 방안(과거로의 회기라는 비판도 있음) ▲ 동서군 등 구역조정을 통한 기초자치단체 부활 방안 ▲ 자치권 있는 광역읍면동 개편방안(행정시 폐지- 읍면동장 주민직선) 등 안들이 제시되고 있는 만큼 이에 대한 세부적인 논의가 진행될 수 있을 것이다.

무엇보다 이러한 자치권 회복방안이 중앙정부의 설계도에 의해서가 아니라 주민들이 선택할 수 있도록 특별자치도 특별법에 법률적 근거를 마련할 필요가 있을 것이다.

이와 함께 대의민주주의 한계를 극복하기 위한 직접참여제도를 대폭 확대해야 한다. 김태환 도정도 그동안 주민참여제도 확대를 여러 차례 강조했지만 현실에서는 제대로 이뤄진 것이 없다.

▲ 주민참여기본조례 개정을 위한 실질적인 행정과정에 주민참여 도입 ▲재정민주주의 실현을 위한 제대로 된 주민참여예산제 도입 ▲ 지역주민들이 자치입법권한 보장을 위한 주민발안제 도입 등은 반드시 있어야 할 것이다.

■ 평화․인권사회로의 전환

평화․인권사회로의 전환은 현재 구호 수준에 머물러 있는 평화의 섬 정책들에 대해서 실질적인 정책으로 변환시켜야 한다.

그 시작은 평화의 섬에 대한 구체적인 정책 실현이 이뤄가는 과정이 필요하다.

4․3의 역사를 평화의 가치로 승화시키는 도민적 노력이 필요하다. 지금과 같이 4․3평화재단 설립을 두고도 ‘선거전리품’으로 여기는 수준으로는 갈 길이 요원하다.

제주도는 2005년 1월 27일 정부로부터 공식적으로 ‘세계 평화의 섬’ 으로 지정받았다. 한반도와 동북아의 평화공동체를 21세기의 미래 비전으로 제시하고 있는 노무현 정부가 제주도를 그 평화의 거점으로 삼기 위해 제주를 세계 평화의 섬으로 선포한 것이다.

제주도 평화의 섬은 정부차원의 동북아 평화정책과 관련이 있지만, 제주도 입장에서는 미래 비전과 관련된 중요한 발전 전략이라는 의미를 갖는다.

특히 신자유주의적 개발정책을 기조로 하는 제주특별자치도 정책으로 인해 제주사회의 미래전략에 대한 시급한 대책마련이 필요하다는 점에서 ‘평화의 섬’은 단순한 기계적 적용이기 보다는 제주의 미래의 전략으로 풍부한 논의와 제도화가 필요하다.

하지만 평화의 섬을 둘러싼 환경은 매우 불분명하다. 세계평화의 섬이 선언적 의미에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 관광단지 조성하듯 평화시설 중심으로 개념화되거나 이를 추진하는 흐름 역시 기존 관변운동으로 진행되고 있다는 비판도 있다.

특히 정부가 제주를 세계평화의 섬으로 지정해 놓고 해군기지를 추진하는 모순된 제주의 현실에서 시민사회가 나서 구체적인 평화의섬 전략을 수립할 필요가 있다.

이를 위한 정책을 예로 들면 적극적인 평화의 개념을 도입해 평화조례 제정 등을 통해 상징적이고 실질적인 ꡐ비핵화 선언ꡑ을 실현할 필요가 있다.

제주를 핵물질의 지하, 지상, 상공 통과 및 반입, 저장, 생산을 거부하는 곳으로 만들어 나가자는 것이다. 비무장지역으로 나가야 한다는 주장도 대두되고 있다.

지역차원의 비핵자치체 동향에 대해서는 평화네트워크(www.peacekorea.org) 자료실 참조

제주지역 시민사회단체나 정당에서도 이에 대해서 언급한 바 있다.

2006년 제주참여환경연대 평화기본조례의 주요내용은 다음과 같다.

- (전문) 평화의 섬 이념과 열린 평화의 지향 선언

- (목적) 적극적 평화실천과 인권의 보장

- (기본원칙) 적극적 평화와 비무장․비핵지대화 선언

- (평화의식과 지구시민 양성) : 평화교육, 환경교육, 평화활동 지원

- (평화사업의 추진) : 평화문화 확산, 평화 인프라(박물관 등) 지원

- (평화교류) : 외국인과의 교류, 아시아 지역과의 교류기회의 제도적 확대

- (평화기금 조성)

- (인권의식의 계발) : 종합적 인권의식, 양성평등, 장애인 존중, 고령자 존중, 어린이 존중

(고령자 헌장, 어린이 권리조약 근거 마련 등)

이를 토대로 지역차원의 제도로 평화기본조례 제정의 내용에 대해서 검토해 보면 다음과 같다.

■ 제주평화헌장 최소 반영 필요 내용

- 제주가 지향해야할 평화와 인권의 이념 기초

- 평화가 제주사회의 중요한 미래 비전이라는 점

- 제주지역 비핵화에 대한 의지 표명

- 군사기지 신규 설치 억제에 대한 명문화 등

■ (가칭) 평화기본 조례 주요 내용

일단 비핵화 방향과 군사기지 추가 설치 금지 등은 평화헌장으로 명시한다는 것으로 전제로 그동안 시민사회진영 등에서 제기됐던 내용 등을 토대로  ‘평화기본조례’에 포함되어야 할 내용을 제시하면 다음과 같다.

1. 도지사의 책무 중 핵물질 반입 등 관련 규정 반영

- 책무로 강제해야 이후 도차원에서 제도화가 가능함

2. 교육감의 책무 중 평화 교육 교과과정 반영 노력

3. 도지사 직속 평화실천위원회

4. 평화실천위원회 기능

- 평화정착을 위한 평화실천기본계획 마련.

- 평화 교육프로그램 마련 및 도민참여 방안

-. 평화실천을 위한 연구, 조사사업.

- 평화실천을 위한 국내․외 홍보사업.

■생태․환경가치 실현

최소한의 지속가능한 제주를 위해 ‘선 보전 후 개발’이라는 제주사회의 합의된 정신은 이미 사라진지 오래다.

김태환 지사도 환경을 강조하고 있지만 개발을 이유로, 국가정책사업을 이유로 생태환경을 파괴해 온 사실은 이미 여러 곳에서 확인되고 있다.

지속가능한 제주를 위해서는 개발총량제 도입, 보존을 위한 GIS등급 재설정 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이미 포화상태에 이른 골프장의 경우에도 임야면적 5% 이내 개발규정을 철폐하는 등 정책기조는 환경은 뒷전이고 개발일변도로 나가고 있다.

개발을 위해서 국공유지나 사유지를 매입해 제공하는 토지비축제도를 중단할 수 없다면 개발과 환경의 형평성 논리에서 친환경농업이나 환경분야에서도 토지비축제도가 도입되어야 한다.

또한 생태환경의 가치는 소위 환경분야에 머물러서는 안 된다.

농업에 대한 실천적인 대책이 있어야 한다. 예를 들어 친환경농업에 대한 계획들이 쏟아져나고 있다. 친환경농업5개년계획 등도 그 내용만 본다면 의미가 있는 정책들이다.

하지만 친환경농업은 현재의 시점에서는 실제 생산농가들 입장에서는 생존담보가 제대로 되지 못하고 있다.

정책적 지원이 턱 없이 부족하다 보니 계획만 화려한 정책이 되어 가고 있다 .

좀 더 적극적인 친환경농업정책을 추진하고자 한다면 ‘무제초제’의 섬 등을 구체화할 필요가 있다.

나아가 제주도차원에서 나름의 노력을 기울이고 있는 신재생에너지 추진 역시 생태환경이라는 원칙을 견지하면서 에너지자립체제를 구축해 나가야 한다.

■ 제주문화의 가치복원 및 문화적 다양성이 공존

제주문화의 가치복원과 문화적 다양성 확보를 위한 시민사회 초보적인 노력은 제도적으로는 그 첫 발을 내딛고 있다 .

전국에서는 처음으로 제주어발전기본조례가 제정됐으며 다문화가족지원조례가 제정된 상태다.

제주민예총, 학계  등이 중심이 돼 도의회와 협력 속에서 제정된 제주어조례의 경우 제주문화를 담고 있는 ‘제주어’라는 제주문화의 총체를 새로운 세기에도 이어갈 수 있는 작은 토대를 구축한 셈이다.

또한 전국에서 처음으로 여성단체와 시민사회단체가 중심이 되 노력한 다문화가족지원조례의 경우 문화적 다양성이 제주미래 공존의 조건이라는 것을 상징적으로 보여준 제도이다.

물론 이러한 조례들이 단순한 조례라는 형식에 그쳐서는 안될 것이며 구체적인 이행과 그 실행을 통한 도민사회의 실질적인 변화의 계기로 작용되도록 해야 할 것이다.

나아가 제주민예총 등에서 제시한 바 있는 ‘탐라문화권에 대한 논의 역시 단순한 시설중심 복원이 아닌 소프트웨어측면서도 반영되고 실천될 수 있도록 해야 한다.

■ 사회적 공공성 실현

제주특별자치도가 개발, 자본중심 정책으로 변모하고 있는 만큼 사회적 공공성에 대한 우려는 커져만 가고 있다.

이명박 정부의 공공분야 민영화(사유화) 논리와 맞물리면서 제주사회의 공공성은 악화될 처지에 있다.

예를 들어 쟁점이 되고 있는 영리병원 문제의 경우 현재 제주의료원, 서귀포의료원 등 기존 공공병원에 대한 공공성 강화 정책은 제대로 진행되지 않으면서 정책불신은 더욱 가중되고 있다.

사회적 공공성 실현을 위해서는 제주사회에서 살고 있는 계급계층이 처한 현실을 제대로 분석하고 이에 대한 대책을 꼼꼼하게 수립하는 정책을 추진해야 한다.

늘어만 가는 제주지역 비정규직의 현실, 영세사업장 노동자 문제, 여성, 장애인. 비곤층 등 사회적 약자에 대한 대책이 뒷받침되어야 한다.

이미 제주지역 시민사회단체의 노력으로 어느 정도 정책은 제시되고 있는 만큼 이를 지방정부차원에서 집행할 수 있도록 활동을 해야 한다.

김태환 도정 시민 사회 약속 얼마나 지켰나

이글은 지난 6월30일 진행된 시민사회가 본 특별자치도 2주년 평가와 과제 발표내용을 요약한 것이다.

- 5·31 지방선거 ‘시민사회와의 약속’ 이행 여부에 대한 점검

강호진 제주대안연구공동체 연구지원실장

제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제·개정을 위한 운동본부 정책팀장
prince0604@hanmail.net

1. 들어가며

선거 시기 공약(公約)은 공약(空約)이라는 말이 점점 고착화되고 있다.

‘공약 남발’, ‘막개발 공약’ 등으로 인해 선거정책이 유명무실해지면서 2006년 5·31 지방선거를 기점으로 소위 ‘매니페스토’ 운동이 한국 선거에서 본격적으로 도입되었다.

하지만 여전히 이 매니페스토 운동은 유권자 입장에서는 매우 의미가 있는 시도이기는 하나 규정력 등에 한계를 보이고 있다는 지적도 있다.

좀 더 의미를 갖는다면 선거 시기 공약 분석과 함께 이행에 대해서 엄격한 분석과 평가를 통해 이를 유권자들에게 알려나가는 방법도 필요할 것이다.
물론 선거라는 것이 단순히 후보자가 내세운 공약을 보고만 판단하는 것이 아니지만 유권자의 입장에서는 ‘공약’ 역시 매우 중요한 위치를 차지한다.

후보자에 대한 인지도나 정당에 선호도가 없을 경우에는 공약은 개별후보자의 가치관을 반영하고 있는 만큼 선택의 중요한 기준이 되기도 한다.

이명박 정부가 들어서면서도 이러한 공약 논란은 지속됐다. 대선 시기 약속했던 각종 서민정책들은 당선 이후 없던 일이 되면서 서민들을 실망시켰으며 지난 총선에서는 한나라당을 중심으로 한 ‘뉴타운 공약’은 선거 이후에도 고소고발로까지 비화될 정도로 공약자체에 대한 논란도 있었다.

공약과 관련해서는 공약 선정 자체의 문제도 있겠지만 유권자의 입장에서는 제대로 지켜지고 있는가이다. 제주지역의 경우 제주경실련 등 일부 시민단체를 제외하면서 사실 국회의원, 도지사, 도의원 등의 공약이행여부에 대해 큰 관심을 갖지 않아왔다.

제주경실련은 지난해 김 지사의 3만불 공약이 2만불로 축소된데 따른  문제제기에 이어 제주경실련은 2007년 7월12일 독자적인 평가기준과 지표를 가지고 김태환 도지사의 지방선거 공약을 종합적으로 평가해 공개한 바 있다.  1년차 공약 이행 평가보고서에 따르면 김 지사의 20대 핵심 중점실천 공약과 209개 세부실천 공약이행 여부를 분석한 결과 총 평균 점수는 50.81점으로 전체적으로 저조한 이행실적을 보였음(세부자료는 제주경실련 홈페이지 참조 www.jejungo.com)

지난 5월 한 언론사의 요청으로 지난 4월 18대 국회의원 선거에서 각각 당선된 통합민주당 소속 강창일, 김우남, 김재윤 의원이 17대 국회의원 후보자 시절 공약을 각각 개괄적으로 분석해 본 적이 있다.

그 결과는 매우 참담했다. 점수화한다면 3명의 국회의원 모두 대략 30∼40점 수준이었다.

만약 이러한 공약이행여부에 대해 상대후보들이 선거과정에서 꼼꼼하게 따졌더라면 당락 여부는 몰라도 ‘언론대응용’으로까지는 활용할 수 있을 정도였다.

2006년 5·31 지방선거에서 김태환 지사가 선거 당시 공개적으로 ‘시민사회단체’와 약속했던 내용은 제대로 이행이 되고 있는지 점검해 봤다.

이 원고는 학술적이거나 전문적인 분석 작업은 아니며 유권자의 입장에서 개략적으로 점검한 것임을 미리 밝혀둔다.

2. 봇물 이룬 5․31 지방선거 정책 제안

지난 2006년 5월 31일 진행된 제주지역 지방선거에서 지역 시민사회단체들은 정책제안 운동을 활발하게 펼쳤다.

2004년 총선시민연대를 결성해 전국적으로 낙천, 낙선 운동 열풍이 불었다. 하지만 2006년 지방선거에서 있어서는 직접적인 낙천, 낙선운동 방식보다는 정책제안 형태외 운동이 주류를 이뤘다.

제주지역의 경우에도 분야별로 지방선거에서 다뤄야 할 의제를 선정하고 이를 각 후보자들에게 전달해 실천여부를 확인하는 과정을 거치면서 진행됐다. 도지사 후보 뿐만 아니라 도의원과 교육의원에 대한 정책질의서와 답변 내용이 쏟아져 나왔다.

종합적인 연대활동조직으로 제주참여환경연대, 제주경제정의실천시민연대, 제주환경운동연합, 제주YMCA,제주YWCA 등 제주지역 12개 시민사회단체가 참여해 4월 10일 ‘2006제주지방선거시민연대’를 출범시켰다.

지방선거 시민연대는 주요 사업계획으로 ▲ 자치 ▲여성·복지 ▲환경·평화 ▲교육·문화  각 분야의 핵심 과제를 선정 발표하고 각 후보들이 정책의제를 수용할지 여부와 구체적인 실천방안을 묻고 그 결과를 공개하겠다는 것이다.

특히 도지사 후보를 중심으로 ‘매니페스토’를 제출하도록 해 예산조달 방법, 집행계획, 경제적 효과 등을 종합적으로 고려, 헛공약을 검증해 각 후보별로 비교 평가하고 '좋은 공약 5' '나쁜 공약5'를 선정 발표 등도 사업계획에 포함됐다.

이에 따라 지방선거시민연대는 4차례의 의제선정 과정을 거쳐 2006년 5월 11일 도지사 후보 등을 겨낭한 4대 분야 50대 정책과제를 발표했다.

지방선거시민연대는 정책과제 선정 기준으로 ▲ ‘자치 개혁’ 및 ‘삶의 질’, ‘성 인지’와 관련된 자치, 환경, 복지, 여성 분야를 핵심과제로 하였음 ▲ 시민사회 분야별로 그 동안 제안돼 온 과제 중 우선 순위를 적용해 분야별 10개 내외로 선정 (자치분야 10개, 환경분야 12개, 복지분야 13개, 여성분야 15개) ▲ 특별자치도지사 및 지방의회 권한범위 내에서 수용할 수 있는 과제를 중심으로 함 ▲ 장기의제 보다는 가급적 민선4기 추진이 가능한 정책범위 내에서 선정함 등을 기준으로 제시했다.

선정된 과제는 도지사 후보들에게 이행가능여부 등을 묻는 과정과 답변결과(표-1 참조)를 공개해 유권자들의 판단을 도울 수 있도록 할 계획이었다.

표-1> 지방선거 시민연대 정책제안 도지사 후보 답변 자료

정 책 제 안		진철훈			현명관			김태환
		수용	불수용	검토	수용	불수용	검토	수용	불수용	검토
자치	주민발안, 주민투표, 주민소환 3대 직접 주민참여제도의 실효성 확보	○			○			○
	(가칭) ‘제주특별자치도 도민참여 기본조례’ 제정	○			○			○
	‘주민자치센터 지원기획단’ 설치 등 주민자치센터 활성화를 위한 제도 확대	○			○			○
	도의원 영리행위금지등을 담은 (가칭) ‘제주특별자치도의회 의원 윤리실천 조례’ 제정	○			○			○
	의료비, 장례비 등 4․3 희생자․유족지원 및 평화공원내 행불인희생자 묘역조성	○			○			○
	제주도 ‘평화국’ 신설 및 ‘제주평화조례’의 제정			○		○				○
				○		○				○
	제주도 군사기지(해군기지, 공군기지) 추진 철회 및 지역대안사업 발굴지원
	제주도 특별법개발에 대한 민-관-학 공동 평가 및 대안모델 마련	○			○			○
	‘도시계획위원회’ 공정성 및 투명성 강화	○			○			○
		○			○			○
	도민주체개발 제도개선 및 대안관광 육성지원제도 마련
환경	도지사 직속 자문기구로서 ‘제주지속가능발전위원회’ 구성	○			○			○
	자연하천 복원 및 친환경적 하천정비	○			○			○
	20011년까지 제주도 재생가능에너지 30% 추진	○					○	○
	지리정보시스템(GIS) 등급 재조정	○			○			○
	민간이 참여하는 환경감사제도 도입	○			○			○
	대중교통 (준)공영화를 통한 대중교통활성화 대책 마련	○			○			○
	자전거의 정규 교통수단화를 위한 네트워크화 된 자전거 도로망 구축	○			○			○
	습지보호지역지정 확대 및 생태습지 복원	○			○			○
	(가칭) ‘제주도 부속섬 보전 및 발전지원 조례’ 마련	○			○			○
	해안도로 신규건설 및 확장금지	○			○			○
	‘제주도 생물자원센터’ 설립	○			○			○
	환경관련 사회적일자리 창출사업 육성	○			○			○
복지	사회복지예산을 일반회계예산의 20% 이상 편성	○			○			○
	다기능 소규모 복지시설의 확대	○			○			○
	복지전달체계 안정화에 기초한 지역복지의 획기적 확충	○			○			○
	제주도 공공의료 30% 확충 및 지방공사의료원 활성화	○			○			○
	저소득 취약계층의 경제적 자활자립을 위한 지원의 강화	○			○			○
	노인을 위한 실질적 일자리 창출	○			○			○
	이주여성, 이주 노동자 종합지원센터 설립	○			○			○
	장애인 교육주체의 완전한 참여기회의 보장 및 지원	○			○			○
	여성장애인의 기본권 확보 및 지원대책 마련	○			○			○
	장애인복지위원회 재구성 및 내실있는 운영	○			○			○
	청소년 관련 위원회 청소년 대표 참여 등 정책참여기회 제공 및 취약계층 청소년을 위한 종합적인 교육복지 지원체계 강화	○			○			○
	제주도 노숙인 실태의 주기조사와 노숙인 자활을 위한 쉼터건립	○			○			○
	공공임대주택 공급 확대 및 소득별 임대료 차등부과제 도입	○			○			○
여성	정책결정 과정에 여성의 참여를 확대	○			○			○
	여성예산 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등을 도입하여 성인지 정책을 확대	○					○	○
	제주특별자치도 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명		○				○			○
	제주도의회에 여성위원회를 신설	○					○			○
	여성정책을 총괄할 수 있는 여성정책담당관을 신설	○			○			○
	지역별 가족실태 조사를 통해 한부모 등 가족유형별 정책지원방안 마련 및 확대	○			○			○
	학령기 아동의 보호와 교육지원을 위한 조례를 제정	○			○			○
	보육시설 이용 아동의 50% 이상이 국공립시설을 이용할 수 있도록 시설을 확충	○					○	○
	빈곤 여성의 소득과 돌봄 노동 지원을 위해 양질의 사회적 일자리를 창출	○			○			○
	성폭력․가정폭력, 성매매 방지와 예방을 위한 ‘제주도여성폭력방지조례’ 제정	○					○	○
	성매매집결지를 폐쇄하고, 성매매 여성들에 대한 자활대책을 종합적으로 수립	○					○	○
	여성농민 인력육성과 지위향상을 위한 조례 제정	○			○			○
								○
							○
		○
	시단위까지 농업관련 행정분야에 대한 여성농민정책 전담부서와 전담인력 배치
	지자체 계약 기업 대상 계약준수제 실시 등을 통해 고용차별을 근절	○			○			○
	‘여성고용지원네트워크’를 만들어 안정적인 여성 취업을 지원	○			○			○

지방선거시민연대는 도지사 후보에게 제안한 50대 과제 이외에도 지방의회 도의원 후보들을 대상으로 한 30대 정책과제(조례제안)도 선정 발표했다.

이 정책들은 도의원 후보들에게 제안됐으나 답변 결과는 공식 공개되지는 않았다.

지방선거시민연대에 이외에도 여성단체를 중심으로 여성관련 정책 의제를 제안하는 움직임도 생겨났다. 일부 단체는 지방선거시민연대와 중복되기도 했지만(사)제주여민회 (사)참교육을위한전국학부모회제주지부 (사)한국장애인연맹제주DPI 반미여성회제주지역본부 전국민주노동조합총연맹제주지역본부여성위원회 제주도여성인권시설상담소협의회 제주여성인권연대 등 7개 단체는 2006년 4월10일 기자회견을 통해 여성분야 정책제안을 했다.

이에 4월 11일에는 각 정당에, 4월 14일에는 제주도지사 후보들에게, 4월 25일에는 각 도의원 후보와 교육위원 후보들에게 여성정책과제를 발송하여 5월 16일까지 답변을 받았으며 그 결과(아래 표- 참조)를 공개했다.

자료출처=제주여민회 홈페이지 자료실(http://www.jejuwomen.org)

제주도지사 후보 3명, 제주도의원 후보 108명, 제주도 교육의원 후보 14명 중 제주도지사는 3명 모두(100%), 제주도의원은 54명(50%), 교육의원은 12명(85.7%)이 회신을 보내왔으며, 정당에서는 4개의 당에서 모두 회신이 왔다고 밝혔다.

[표-3 ] 5·31지방선거 전체 후보자 회신율

분야 회신율	입후보자 총수	회신율
제주도지사 후보	3	3(100%)
제주도의원 후보	108	55(50.9%)
제주도 교육의원 후보	14	12(85.7%)
전체	125	70(56.0%)

[표 3] 정당별 도의원 후보 회신율

	입후보자 총수(여)	회신율
열린우리당	29	17(58.6%)
한나라당	29	17(58.6%)
민주당	11(3)	3(27.3%)
민주노동당	5	5(100%)
무소속	34(1)	13(38.2%)
합계	108	55명(50.9%)

제주도의원의 각 당별 회신율을 높은 순서대로 보면, 민주노동당은 100%, 열린우리당과 한나라당이 58.6%, 무소속은 38.2%, 민주당 27.3%의 회신율을 보여주였으며. 회신율은 여성정책에 대한 관심도를 나타내는 것으로, 민주노동당이 가장 여성정책에 관심이 있는 것으로 분석했다.

5·31지방선거 여성정책 중 도지사 후보에게 15개의 대과제와 그에 따르는 57개의 세부과제를 제시한 것에 대한 회신 내용(표-4)은 정리해 그 결과를 5월 22일 발표했다.

[표- 4] 도지사 후보의 여성정책과제 채택 여부

여성정책		진철훈(열)	현명관(한)	김태환(무)
1. 여성참여확대	(1) 승진·배치할당제 실시	x	0	x
	(2) 여성위원 40% 할당	x	0	x
2. 성인지 정책	(1) 여성정책담당관 신설	0	0	0
	(2) 여성예산 확대	x	0	0
	(3) 성별분리통계 마련	x	x	0
	(4) 성별영향평가 시행	x	x	0
3. 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다.		x	x	x
4. 가족	(1) 가족실태 조사	0	x	0
	(2) 한부모가족 종합대책 지원	0	0	0
	(3) 국제결혼가족 안정화 지원	0	0	0
	(4) 가족지원센터 확충	0	0	0
5. 학령기 아동	(1) 학령기아동관련 조례제정	0	x	0
	(2) 방과후 아동교육 예산확충	0	x	0
	(3) 저소득자녀 지원서비스 확대	0	0	0
6. 학령전 아동	(1) 국공립보육시설설치 조례에 명시	x	x	x
	(2) 통합교육 맞춤형 서비스 확대	0	0	0
	(3) 보육시설운영위원회 조례 제정	x	x	x
	(4) 교사의 처우개선비 지급	x	0	0
	(5) 차등보육료 대상 지원확대	x	x	0
7. 공공임대주택	(1) 공공임대주택 공급 확대	x	0	0
	(2) 임대아파트 임대료 차등부과	x	x	x
	(3) 저소득층 긴급주거비 지원	x	x	0
8. 빈곤여성·노인	(1) 빈곤여성 사회적 일자리 확대	0	0	0
	(2) 돌봄노동 지원 일자리 창출	0	x	0
	(3) 직업훈련 교육시스템 구축	0	x	0
	(4) 노인 재가복지서비스 개발 확충	0	x	0
9. 여성장애인	(1) 실태조사	0	0	0
	(2) 전담인력배치	0	x	0
	(3) 종합지원센터 설치 및 운영	0	x	0
	(4) 쉼터설치 및 운영	0	x	0
	(5) 전문병원 지정 및 운영	0	x	0
10. 여성에 대한 폭 력	(1) 조례제정	0	x	0
	(2) 벌칙조치 강력규정	0	x	0
	(3) 여성폭력방지 지역협의체 구성	0	x	0
	(4) 예산 확보	0	x	0
	(5) 유관기관 연계 형성	0	0	0
11. 성매매	(1) 성매매 집결지 폐쇄	0	x	0
	(2) 자활대책 수립 및 지원	0	0	0
	(3) 성매매 단속시스템 마련	0	x	0
	(4) 성매매방지대책위원회 구성	0	x	0
	(5) 예방교육 의무실시	0	x	0
	(6) 성매매신고제 홍보	0	x	0
12. 여성농민	(1) 여성농민육성 조례 제정	0	x	0
	(2) 예산 확보	0	x	0
	(3) 교육체계 마련	0	x	0
	(4) 생산자조직참여 확대 방안 마련	0	x	0
13. 여성농민 정 책	(1) 전담인력 배치	0	x	0
	(2) 담당자 전문교육 실시	0	x	0
	(3) 관련 부서간 상호협력관계 형성	0	x	0
14. 계약준수제	(1) 간접차별 관행 해소	x	0	0
	(2) 입찰제한 등의 불이익 조치	x	x	0
	(3) 시행근거 및 절차 마련	x	x	0
	(4) 지방공기업 시범 실시	x	0	0
	(5) 계약준수제 확대 실시	x	x	0
15. 여성고용 네트워크	(1) 여성고용지원 네트워크 구성	0	x	0
	(2) 담당기관 위상 조정	0	x	0
	(3) 취약계층 프로그램 운영	0	0	0
계	57개 항목 (100%)	39(68.4)	18(31.6)	51(89.5)

여성분야 이외에도 분야별 관련단체를 중심으로 정책의제 발표와 답변결과 등 선거 정책 활동도 잇따랐다.

장애인단체들은 2006년 4월18일 2006 제주지방선거 장애인연대를 결성해 도지사 후보를 중심으로 ▲장애인정책 개발 및 후보자 공약 평가 ▲장애인 후보자를 적극 발굴, 추천하고 선거 활동을 적극 지원하는 '장애인 정치참여 안정적인 확보' ▲편의시설 확충, 정보제공, 이동편의 제공 등을 제도적으로 정착시키는 '장애인 참정권 보장' 등을 3대 실천과제를 제시했다.

또한 실현가능성이 있는 5가지 이상의 우선 정책 과제를 개발해 도지사 후보를 대상으로 장애인 복지 정책분야 공약을 평가하고 그 평가결과를 자료화해 장애인 유권자에게 배포, 후보 검증한다는 계획도 발표했다.

이를 토대로 5월19일에는 각 정당 비례후보 초청 장애인정책 토론회가 진행됐으며 5월25일에는 도지사 후보를 초청해 장애인분야 정책발표회를 갖는 등 정책활동을 펼쳤다.

이날 도지사 후보 토론회에서는 ▲ 진철훈 후보 "관광객 카지노 수익금 등으로 장애인복지기금 조성" ▲ 현명관 후보 "영아.유아 단계서 장애치료 프로그램 만들어 재활 추진"▲김태환 후보 "중증 장애인 지원 금액 연차적 인상" 등을 약속했다.

미디어제주 2006년 5월25일자(http://www.mediajeju.com/news/articleView.html?idxno=12437)

교육분야에서는 전교조 제주지부가 각각 도지사, 교육의원 후보에 대한 정책질의를 진행했으며 답변결과를 공개했다.

당시 도지사·교육의원 후보 17명 중 14명이 답변서를 제출했으며 지방교육재정 확보에 대해 14명의 후보는 모두 '제주도교육비특별회계전출비율에 관한 조례안'에 명시된 3.6%보다 많은 5% 이상에 찬성했다. 또 7% 이상 돼야 한다고 응답한 후보도  7명이나 됐다고 분석됐다.

또한 교육에 있어서 개인의 선택권보다 공공성이 강화돼야 한다고 응답한 후보 13명으로 거의 대부분을 차지했다. 교원의 지방직화에 대해서도 재정자립도가 극히 낮은 제주의 현실을 들며 응답 후보 전원이 반대 입장을 표명했다.

공무원노동자조직인 당시 전국공무원노동조합 제주본부(현 전국민주공무원노동조합 제주본부)도 5▪31 지방선거에서 도지사 후보에 대한 정책 질의와 답변을 통해 선거에 참여했다.

당시 전공노 제주본부는 후보 3명에게 ▲ 위공직자 업무추진비 공개 ▲부정부패 및 예산낭비 감시센터 설치.운영 ▲사회양극화 해소와 사회복지 확충 등 8가지 항목에 대한 정책질의를 했으며 5월26일 답변결과를 발표했다.

당시 열린우리당 진철훈, 한나라당 현명관, 무소속 김태환 후보는 '고위공직자 업무추진비 공개' '사회양극화 해소 및 사회복지 확충' '참여예산제 도입' 등에 대해 모두 긍정적인 입장을 표명했다.

하지만 인사위원회 구성, 노동조합 인정 등에서는 후보마다 편차가 있었던 것으로 분석됐다.

제주의소리 2006년 5월26일자

통일관련 연대단체인 6▪15공동선언실천남측위원회 제주본부(상임대표 임문철 김상근 김태성)도 도지사, 도의원 후보들에 대한 공개정책질의서를 보내고 답변서를 받아 공개했다.

미디어제주 2006년 5월15일(http://www.mediajeju.com/news/articleView.html?idxno=11991)

6▪15제주본부는 공개정책질의를 통해 ▲남북교류협력 조례 제정 의향 ▲ 남북교류협력 사업의 구체적인 내용 ▲ 평화의 섬 실천사업 등에 대한 답변 결과를 5월 15일 후보답변 결과를 공개했으며 남북교류협력 조례 제정 등을 촉구했다.

3. 김태환 지사 시민사회 정책 답변 내용 이행 여부 점검

1> 김 지사 지방선거시민연대 제안 50건 중 사실상 49건 추진 약속

시민사회단체들이 지난 5․31지방선거에서 제안해 이를 실천하겠다고 약속한 내용들은 4년 임기 중 2년이 지나가고 있는 시점에서 제대로 지켜지고 있을까?

김태환 지사의 경우 선거 당시 후보였던 진철훈, 현명관 후보보다 지방선거시민연대가 제안한 정책에 대한 답변을 통해 50건의 정책안 중 47건을 추진하겠다고 밝혀 다.

나머지 정책제안 3건 중 평화국 신설 및 제주평화조례 제정 제안에 대해서는 조례 제정과 함께 평화국 대신 평화사업본부 신설 하겠다고 답변했다.

또 ‘통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다는 제안’에 대해서는 여성부지사직 신설을 추진하겠다고 의지를 보였다.

지방선거시민연대가 2006년 5․31지방선거에서 제안한 정책제안 내용은 제주사회의 미래를 위해서는 매우 중요한 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 특히 정책제안에 그치지 않고 후보들로부터 이행여부에 대한 확약을 받았다는 점에서 당선 이후 그 정책이 이행만 된다면 분야별로 공공성 강화 등을 위해 의미 있는 내용이다.

하지만 조례운동본부 공식 입장이 아닌 사견임을 전제로 지방선거시민연대가 제안했던 50건의 정책제안 내용은 ‘통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명해야 한다는 제안은 다소 모순점이 있다는 게 필자의 견해다.

또한 도지사 선거 당시 행정시장은 사실상 러닝메이트 형태로 나타났기 때문에 정책제안 시점 등을 감안했을 때는 다소 늦은 감이 있다. 실제 대다수 지역시민사회단체들은 기초자치단체를 폐지에 반대했으며 이에 대한 운동도 펼쳤었다. 이런 상황이었던 점을 감안하면 권한 없는 행정시장 중 1인을 여성으로 요구하는 것보다는 차라리 김태환 후보의 답변처럼 여성부지사직 신설을 요구하는 하는 편이 상징성과 내용성을 담보할 수 있었을 것이라는 것이 필자의 입장이다.

2> 정책, 공약 이행여부 평가 방식

김태환 지사의 임기가 앞으로 2년이 남아 있는 상황에서 5․31지방선거 약속에 대한 이행여부를 점검한다는 것은 약속이행을 촉구하는 의미도 담고 있다.

점검은 지방선거 시민연대가 제안한 개별 정책사안에 대해서 ▲ 언론보도 내용 ▲ 제주도청 홈페이지 보도자료 및 정책자료 ▲ 부서별 주요업무 계획 ▲관련 부서 주요사업결과 ▲조례 제개정 유무 등을 토대로 이행여부를 점검을 했다.

개별정책의 경우 지방선거시민연대가 5․31지방선거 과정에서 김태환 후보에게 제안한 사항은 단순한 제목만이 아니라 구체적인 정책사안에 대해서 제안한 것이다.

예를 들어□도시계획위원회 공정성 및 투명성 강화정책의 경우 후보들에 대한 정책제안서에는 항목과 함께 다음과 같은 정책 제안을 포함했으며 이에 대해서 후보들이 동의여부를 물었던 것이다.

이러한 기준 등을 토대로 완벽하지는 않지만 정책실행에 대한 항목별 이행여부를 평가해 보았다.

이에 따라 점검과정에서는 단순한 항목 중심이 아니라 정책제안에 대한 구체적인 정책내용에 대한 이행여부를 중심으로 파악했다.

결과적으로 도시계획위원회 투명성 및 공정성 강화 항목에 대한 구체적인 이행 여부를 확인한다는 것은 도시계획위원회 회의록 의무 공개 여부 등에 대해서 살펴본 후 평가한다는 의미다.

또한 대부분 정책 제안의 경우 한 항목에 구체적인 정책내용이 하나이지만 한 항목에 두 개의 정책제안 내용(예시 제주도 평화국 설치 및 제주평화조례 제정)은 하나의 정책에 대한 이행내용과 나머지 정책에 대한 이행가능성을 판단해 평가했다.

한 항목에 정책내용이 3건 이상 포함됐을 경우 2건 이상 이행되면 이행된 것으로 간주했으며 3건 중 1건 만 이행했을 경우에는 나머지 2건에 대한 구체적인 이행여부를 판단해 처리했다.

다만 정책제안 내용 가운데 조례 제정 약속의 경우 김태환 도정이 아닌 시민사회단체가 주도성을 가지고 의원발의 등을 통해 제정된 사례가 있었으며 이에 대해서는 조례 제정 당시 해당 조례에 대한 의견이나 제정과정에서의 태도를 감안해 이행여부를 평가했다.

또한 항목에 명문화된 정책제안 내용이 아니더라도 이와 유사한 정책을 추진하고 실행하고 있다는 이에 대한 평가결과도 반영했다.

(예를 들어 주민자치센터 지원기획단 설치를 약속했으나 이에 대한 별도의 기구는 존재하지나 이에 대한 정책이 추진된 경우를 말한다.)

이에 따라 김태환 지사의 2006제주지방선거시민연대 정책 제안 수용 결과에 대한 이행 실태는 다음과 같다. (표- 5참조)

정책제안 49건 가운데 이행됐다고 판단되는 것은 주민자치센터 활성화 등 10건이었다. 반면 이행여부가 불투명하고 구체적인 이행의지가 없다고 판단되는 정책은 3대 주민참여 제도 확보 등 35건이었다. 이행여부에 대한 판단하기 어려워 보류한 것은 4건이다.

<표-5> 김태환 도지사 지방선거시민연대 정책제안 수용 결과 및 이행실태 점검

정책제안 중 구체적으로 이행된 항목은 ‘ ●’, 이행되지 않는 항목은 ‘×’‘ 로 처리했다. 판단하기 어려운 항목은 ’▲‘로 표기했으며 평가의미가 없는 항목은 �’�-‘로  표기했다.

정 책 제 안		수 용	불수용	검토	불수용 및 검토 사유	이행여부
자치	주민발안, 주민투표, 주민소환 3대 직접 주민참여제도의 실효성 확보	□				×
	(가칭) ‘제주특별자치도 도민참여 기본조례’ 제정	□				×
	‘주민자치센터 지원기획단’ 설치 등 주민자치센터 활성화를 위한 제도 확대	□				●
	도의원 영리행위금지등을 담은 (가칭) ‘제주특별자치도의회 의원 윤리실천 조례’ 제정	□				×
	의료비, 장례비 등 4․3 희생자․유족지원 및 평화공원내 행불인희생자 묘역조성	□				●
	제주도 ‘평화국’ 신설 및 ‘제주평화조례’의 제정			□	제주평화조례제정가능 평화국 대신 평화사업본부 신설 검토	●
				□	도민의견 수렴 후 해군기지 검토. 공군기지는 불가	×
	제주도 군사기지(해군기지, 공군기지) 추진 철회 및 지역대안사업 발굴지원
	제주도 특별법개발에 대한 민-관-학 공동 평가 및 대안모델 마련	□				×
	‘도시계획위원회’ 공정성 및 투명성 강화	□				×
		□				×
	도민주체개발 제도개선 및 대안관광 육성지원제도 마련
환경	도지사 직속 자문기구로서 ‘제주지속가능발전위원회’ 구성	□				×
	자연하천 복원 및 친환경적 하천정비	□				×
	20011년까지 제주도 재생가능에너지 30% 추진	□				▲
	지리정보시스템(GIS) 등급 재조정	□				×
	민간이 참여하는 환경감사제도 도입	□				●
	대중교통 (준)공영화를 통한 대중교통활성화 대책 마련	□				●
	자전거의 정규 교통수단화를 위한 네트워크화 된 자전거 도로망 구축	□				×
	습지보호지역지정 확대 및 생태습지 복원	□				×
	(가칭) ‘제주도 부속섬 보전 및 발전지원 조례’ 마련	□				×
	해안도로 신규건설 및 확장금지	□				×
	‘제주도 생물자원센터’ 설립	□				●
	환경관련 사회적일자리 창출사업 육성	□				▲
복지	사회복지예산을 일반회계예산의 20% 이상 편성	□				×
	다기능 소규모 복지시설의 확대	□				×
						×
		□
	복지전달체계 안정화에 기초한 지역복지의 획기적 확충
	제주도 공공의료 30% 확충 및 지방공사의료원 활성화	□				×
	저소득 취약계층의 경제적 자활자립을 위한 지원의 강화	□				×
	노인을 위한 실질적 일자리 창출	□				●
	이주여성, 이주 노동자 종합지원센터 설립	□				×
	장애인 교육주체의 완전한 참여기회의 보장 및 지원	□				×
	여성장애인의 기본권 확보 및 지원대책 마련	□				×
	장애인복지위원회 재구성 및 내실있는 운영	□				▲
	청소년 관련 위원회 청소년 대표 참여 등 정책참여기회 제공 및 취약계층 청소년을 위한 종합적인 교육복지 지원체계 강화	□				×
	제주도 노숙인 실태의 주기조사와 노숙인 자활을 위한 쉼터건립	□				●
	공공임대주택 공급 확대 및 소득별 임대료 차등부과제 도입	□				×
여성	정책결정 과정에 여성의 참여를 확대	□				×
	여성예산 증액, 성별분리통계, 성별영향평가 등을 도입하여 성인지 정책을 확대	□				▲
	제주특별자치도 통합행정시장 중 1인을 여성으로 임명			□	여성부지사직을 신설	×
	제주도의회에 여성위원회를 신설			□	도의화차원의 검토 필요	―
	여성정책을 총괄할 수 있는 여성정책담당관을 신설	□				×
	지역별 가족실태 조사를 통해 한부모 등 가족유형별 정책지원방안 마련 및 확대	□				●
	학령기 아동의 보호와 교육지원을 위한 조례를 제정	□				×
	보육시설 이용 아동의 50% 이상이 국공립시설을 이용할 수 있도록 시설을 확충	□				×
	빈곤 여성의 소득과 돌봄 노동 지원을 위해 양질의 사회적 일자리를 창출	□				×
	성폭력․가정폭력, 성매매 방지와 예방을 위한 ‘제주도여성폭력방지조례’ 제정	□				×
	성매매집결지를 폐쇄하고, 성매매 여성들에 대한 자활대책을 종합적으로 수립	□				×
	여성농민 인력육성과 지위향상을 위한 조례 제정	□				●
						×
		□
	시단위까지 농업관련 행정분야에 대한 여성농민정책 전담부서와 전담인력 배치
	지자체 계약 기업 대상 계약준수제 실시 등을 통해 고용차별을 근절	□				×
	‘여성고용지원네트워크’를 만들어 안정적인 여성 취업을 지원	□				×

4. 나오며

김태환 지사는 지난 5․31지방선거에서 정책제안에 대한 답변 형식 이외에도 공식적인 정책공약만 209건에 이르고 있다.

이에 대해서는 지난해 8월 제주경실련이 평가한 공약이행평가 결과에 다르면 김태환 제주시자는 전국 16개 시․도 지사 가운데 1.95점으로 10위를 차지했다.

경실련에 따르면 김태환 지사의 공약은 권한범위(2.67점), 임기 내 가능(2.33점), 달성도(2.33점) 면에서 중간을 기록했을 뿐 정책의 구체성(1.0점), 예산배정의 효율성(1.33점)은 최하위 수준이었다.

이제 다시 1년이 지난 상화에서 이에 대한 구체적인 점검작업을 이뤄질 것으로 보이며 출범 2년차인 만큼 좀 더 이행정도가 높아질 것을 기대한다.

이번 지방선거시민연대가 제안했던 정책과제에 대한 이행 중간 점검을 한 것도 이러한 취지에서 비롯된 것이다.

아울러 공약이행 여부와 함께 최근 진행되고 있는 영리병원, 영리학교 등 김태환 도정의 정책행보에 대해서 도민적 공론화 없이 강행되는 정책들이 생겨나고 있다

김 지사는 당선과 함께 특별한 자치를 약속한 만큼 각종 정책제주도민의 입장에서 다시 한번 주요정책에 대한 신중한 접근을 당부한다.  물론 그에 대한 평가는 2010년 유권자들의 몫이 될 것이다.

아울러 미흡한 이번 분석결과에 대한 오류와 한계는 전적으로 필자에게 있음을 밝혀둔다.

대안연구공동체 소식

제주대안연구공동체 창립 관련 인터넷 기사 모음

제주사회 대안적 정책생산, '머리 맞대자'

'제주대안연구공동체' 5일 출범

	2008년 07월 05일 (토) 16:13:53	윤철수 기자media@mediajeju.com

제주의 다양한 이슈와 현안, 그리고 제주도정의 정책에 대해 연구분석하고 대안적인 정책을 생산하는 것을 주요사업으로 하는 사단법인 제주대안연구공동체(이사장 김재선)가 5일 공식 출범했다.

제주대안연구공동체는 이날 오후 3시 농협 제주지역본부 회의실에서 창립식 및 창립기념 토론회를 갖는 것으로 첫 출발을 알렸다.

▲ 제주대안연구공동체 창립기념식 및 창립기념토론회가 5일 열렸다. <미디어제주>전 민주공무원노조 제주본부장을 맡아 활동하기도 했던 김재선 이사장은 "제주대안연구공동체는 성실한 사람이 잘 사는 정의로운 사회기풍을 진작하는데 앞장서 대안적인 정책을 생산하고, 이를 제주사회에 실현하기 위해 오늘 창립을 계기로 해 본격적인 활동에 나서려 한다"고 말했다.

그는 "이를 통해 시민사회, 학계, 민중진영의 양심적인 지식인 등이 모두 모여 제주사회의 현안을 분석하

▲ 초청강연에 나선 우석훈 박사 <미디어제주>고, 지식과 정보의 불균형을 해소하며, 소통과 연대를 통해 제주인의 삶의 질 향상과 사회 공공성 정착에 진력해 나가겠다"고 말했다.

기념식은 경과보고와 감사패 증정, 함께하는 사람들 소개, 개회사, 축하공연, 창립선언문 낭독 순으로 1시간에 걸쳐 진행됐다.

이어 '88만원 세대'의 저자 우석훈 박사(금융경제연구소 연구위원)의 '한국사회 어디로 가고 있는가'라는 주제의 초청강연이 열렸다.

계속된 창립기념토론회는 제주대 염미경 교수와 김상근 제주대안연구공동체 이사의 '특별자치도 제주사회의 대안은 무엇인가'의 주제발표가 있었다.

염미경 교수는 국제자유도시 선도프로젝트인 '휴양형 주거단지' 개발사업이 주는 함의라는 발표를 통해 개발사업 지역인 예래동의 경우 지역환경단체 주도로 시작된 생태마을전략이 아직 일반 지역주민들에게 지역의 미래비전으로 수용되지 않은 상황에서 정부기관 주도의 휴양형 개발사업 추진은 생태마을전략의 미래를 불투명하게 만들었다고 지적했다.

그는 "지역개발에서 필수불가결한 것은 지역 구성원들의 참여와 합의의 정도"라며 "우선적으로 지역개발사업에 참여하는 주체간의 역할분담과 협력체제가 구축돼야 할 것"이라고 강조했다. 그는 "이는 도시개발이 단순히 경제정책의 차원을 넘어서는 사회문화적인 요소까지도 포괄하는 매우 복합적인 측면을 지니고 있기 때문"이라며 "어떤 개발이든지 개발사업에서 무엇보다 먼저 이뤄져야 할 것은 지속가능한 발전에 대한 지역구성원 모두의 이해와 지역에 대한 관심, 그리고 적극적이고 자발적인 노력이 있어야 한다"고 말했다.

▲ 5일 열린 제주대안연구공동체 출범식에 참석자들이 우석훈 박사의 초청강연을 듣고 있다. <미디어제주>

이날 주제발표가 끝난 후, 김자경 박사, 이성은 박사, 이병진 전교조 제주지부 초등위원장, 김석윤 민예총 제주지회 정책위원장, 김효철 곶자왈사람들 사무처장 등이 토론을 벌였다.

제주사회 제대로 가고 있나?…대안으로 진검승부 하자!

제주대안연구공동체 발족…진보의 눈으로 제주미래 대안모색

해군기지·영리병원·카지노 ‘반대’천명…제발연과 정책경쟁 ‘주목’

	2008년 07월 05일 (토) 17:08:37	좌용철 기자 ja3038@hanmail.net

▲ 5일 발족한 ㈔제주대안연구공동체가 진보적인 시각에서 제주사회의 정책대안을 제시하겠다고 밝혀 향후 활약상이 기대된다. ⓒ제주의소리 좌용철 기자진보적인 시각에서 제주사회의 정책대안을 마련하기 위한 대안연구공동체가 창립, 활약 여부가 주목된다.

㈔제주대안연구공동체(이사장 김재선, 연구원장 김현돈) 창립식이 7월5일 오후 2시 농협제주지역본부에서 진행됐다.

이날 김현돈 연구원장(제주대 교수)은 “제주국제자유도시가 제주특별자치도로 옷을 바꿔 입은 지 2년이 지났지만 이념은 없고, 방향은 표류하고 있다”면서 “제주도정은 도민의 이목을 끌고 있는 지역현안에 대해 갈등을 수습하고 치유하기 보다는 오히려 갈등을 확대 조장하고 있다”고 김태환 제주도정에 직격탄을 날렸다.

▲ 김현돈 연구원장.ⓒ제주의소리김 원장은 이어 “세계평화의 섬을 지정한 기본취지와 군사기지 건설은 그 개념상 양립할 수 없음에도 김태환 제주도정은 강정 해군기지를 강행하고 있다”면서 “4.3이 남긴 비극의 상처를 올곧게 치유하고, 분쟁과 폭력이 항구적으로 종식된 평화의 섬을 지향하기 위해선 군사기지 건설은 용납될 수 없다”고 말해 제주해군기지 반대 입장을 천명했다.

아울러 그는 “최근에 불거져 나온 영리병원, 초·중등 국제학교 설립, 내국인카지노 추진도 도민사회의 공공성을 저버리고 제주도를 국내외 투기자본의 각축장으로 만들겠다는 저급한 생각”이라고 일축한 뒤 “지역의 공익성이나 전통적 가치는 안중에도 없고, 돈이 되는 것이면 뭐든 유치하려는 발상 속에 자본의 천민적 이해와 결탁한 정신의 황폐함이 엿보인다”고 맹비난했다.

그러면서 김 원장은 “제주지역이 당면하고 있는 이러한 현안에 대해 도민주체의 입장에서 진보적 시각을 견지하면서 학계와 분야별 전문 연구자들의 역량을 결집, 제주의 현실을 정확히 진단하고 소통과 연대의 기조 위에서 미래의 정책대안을 제시해나가겠다”면서 “청정하고 아름다운 자연 속에서 사람이 사람다움의 가치를 실현해 나가는 사회를 만들고자 한다”고 강조했다.

참가자들도 이날 창립선언문을 통해 “제주특별자치도 핵심과제로 ‘규제 자유화’가 추진되면서, 풀뿌리 자치 권한과 참여의 공간이 줄어들고, 제주인으로 살아가기 위한 주체적 의사 결정의 권리는 점차 그 자리를 잃어가고 있다”면서 “위기의 땅 제주는 역사와 문화의 마당에 건강한 환경과 평화가 살아있고, 땀 흘려 일하는 노동의 가치가 존중 받는 기회의 땅 제주로 거듭나도록 노력하겠다”고 다짐했다.

제주대안연구공동체는 창립식을 계기로 ▷제주사회 총체적 대안마련을 위한 정책연구 ▷ 제주사회 각 분야별 대안 정책마련을 위한 공동연구 ▷학술강연회, 토론회, 심포지엄 개최 ▷국내․외 시민사회단체, 민중단체와의 교류 및 실천사업 등을 추진해나갈 계획이다.

이날 출범한 제주대안연구공동체가 당면한 제주해군기지 건설을 비롯해 영리병원·학교 설립, 내국인카지노 유치, 한라산 케이블카 설치 등 지역현안에 대해 반대 입장을 천명하고, 이에 따른 대안 및 정책을 연구·제시하겠다고 밝힘에 따라 이들의 행보가 주목을 받고 있다.

▲ 「88만원 세대」의 저자 우석훈 박사.ⓒ제주의소리특히 이들이 진보적 시각에 바탕은 둔 제주사회의 정책대안을 적극 제시하겠다고 밝힌 만큼 제주도정의 싱크탱크임을 자부하고 있는 제주발전연구원과도 경쟁체계를 구축, 제주발전을 이끌 양 날개가 될 지 기대를 모으고 있다.

이날 창립한 제주대안연구공동체는 지난해 7월19일 설립준비 첫 모임을 시작한 이래 1년 만에 공식 출범하게 됐다.

한편 창립기념식이 끝난 뒤에는 「88만원 세대」의 저자인 우석훈 박사(금융경제연구소 연구위원)를 초청한 가운데 ‘한국사회의 현실과 과제’를 주제로 한 강연회도 가졌다.

우 박사는 강연에서 “한국사회에서는 40~50대가 외쳐만 놓고 이루지 못한 시장(기업), 정부(공무원), 그리고 제3세계(다원화된 사회구조)를 만들어갈 주역들이 필요하다”면서 “세 개의 축이 긴장관계를 가질 때야 말로 건강하면서도 바람직한 사회가 될 수 있을 것”이라고 말했다.

초청강연회에 이어서는 현재의 제주사회를 진단하고 과제를 짚어보는 창립기념토론회가 개최됐다.

토론회에서는 ‘제주국제자유도시 현실과 과제’(염미경 제주대 교수), ‘제주특별자치도 미래의 대안인가’(김상근 이사) 주제발표와 함께 이성은 박사, 이병진 전교조 제주지부 초등위원장, 김석윤 민예총 제주지회 정책위원장, 김효철 곶자왈사람들 사무처장 등이 참가한 가운데 1차산업·관광·교육·문화·환경 분야별 토론이 진행됐다.<제주의소리>

<좌용철 기자 / 저작권자ⓒ제주의소리. 무단전재-재배포금지>

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● 이명박 정부의 교육공약과 특별자치도 3단계 제도개선안(제주영어교육도시)에

대한 비판적 검토                       …월랑초등학교 교사 이 병 진

● 이주민들과 공생하는 ‘국제자유도시’ 만들기를 위한 제주의 과제

결혼이민자 지원서비스체계의 실태를 중심으로  염미경(제주대학교 사회교육과)

●  시민사회가 본 제주특별자치도 2주년 평가와 과제 발표 자료

※ 발 행: (사)제주대안연구공동체

※ 편 집 및 정리: (사)제주대안연구공동체 연구지원실/관련 문의 강호진 011-694-8400

※ 이메일 연락처: deanjeju09@hanmail.net 064) 757-4843

=  제주대안연구공동체=

안내> 제주대안연구공동체는 9월 공식 발간을 목표로 격주간 정세동향 필자를 자유롭게 모집합니다. 제주지역 각종 현안에 대한 입장을 담은 원고, 기고문, 칼럼, 분석자료 등을 보내주시면 가감 없이 게재할 생각입니다. 아울러 생활 현장에서 느끼는 글을 보내주셔도 됩니다.

회원님들의 적극적인 참여를 부탁드립니다. 아울러 정책소식지에 대한 개선할 점에 대한 의견도 주시면 감사하겠습니다.

자료마당

이명박 정부의 교육공약과

특별자치도 3단계 제도개선안(제주영어교육도시)에 대한 비판적 검토

2008년 7월 5일

월랑초등학교 교사 이 병 진

Ⅰ. 교육문제는 초․중등에만 있고, 경쟁도 부족하다는 이명박 교육 공약

1. 이명박 정부 출범 후 달라진 것

- 전국 일제고사 부활(초6, 중3, 고1)

- 초등학생도 수준별 이동수업 실시(수학 결과에 따라 상․중․하반)-서울경기 10여 곳 이상, 수학, 영어 과목(한겨레신문 2006.06.19)

- 영어몰입교육 논란 후 영어 사교육 대폭 증가

- 4.15 학교 자율화 조치 발표(0교시, 야간자율학습, 수준별 이동수업 등)

- 영어수업 시간 수 확대(초등7교시 논란)

2. 이명박 정부 교육 공약의 근본적 문제

- 고등교육에 대한 대책이 전무 : 대학교육에 대한 언급 전혀 없음

- 사교육비 지출 이유에 대한 의도적인(?) 해석 오류 : 학교 교육이 다양하지 않으니까 사교육에 대한 욕구가 확산되고 있다고 분석하고 있음

- 교육비용의 사적 지출 확대 : 예산확충 없이 있는 예산을 줄여나가면서 선택․집중하겠다는 방향 설정

- 아직도 교육에서는 경쟁이 더욱 필요하다는 입장 : 좀 더 많은 경쟁 유발(학생간, 학교간, 지역간, 교사간)

- 영어 중심 교육과정으로 개편 : 서열화의 한 수단이 되어버린 영어에 대한 사회의 부정적 분위기를 광풍으로 확대재생산하고 있음

- 학교서열화 더욱 명확 : 대학서열체계처럼 고교등급제 현실화

- 선택의 자유를 강조한 상류층의 입장 반영 : 교육의 사회적 통합성과 반대방향

- 학교의 자율성을 강조한 노골적인 학교 학원화 정책

3. 구호와 현실

- 구호 : ‘학교 만족 두 배 사교육 절반’

- 현실 : ‘사교육 두 배 학교 만족 절반’

4. 이명박 정부의 원인 진단에 대해

- 통계는 바르게 인용 : 과외비 등 사교육비 증가에 대한 현실 진단은 바르게 하고 있음

- 입시교육에 대한 의도적 외면 : 원인 부분에서 학교 교육 다양성의 부족으로 몰아가고 있음

- 환상 심어주기

학교 교육의 질을 높여서 학교 교육만으로 원하는 대학에 갈 수 있게 한다.

교육으로 가난의 대물림을 끊는 사회를 만들겠다.

경제적 부담 없는 질 높은 다양한 교육으로 사교육비 부담을 절반으로 줄이겠다.

- 대학 입시제도의 한계 인정 : 사교육비 문제는 입시제도 변화로 해결되지 않는다고 진단

- 참여 정부 실정 비판 : 학생들에게 ‘수능’, ‘내신’, ‘논술’의 3重苦를, 학부모에게는 막중한 사교육비 고통을 안겨줬다.

- 진짜 하고 싶은 이야기 : 학교 자율성 옹호를 통한 특목고 감싸기

5. 오락가락 공약의 중심 - 영어공교육 완성 프로젝트

- ‘오륀지’로 인수위 때부터 시작된 영어교육 관련 발언

- 대학입시 : ‘수능’, ‘내신’, ‘논술’에서 ‘영어 중심’으로 변화 예고

- 이유가 없는 공약의 목적 : 누구나 원하면 영어로 대화 가능하게 하겠다.(왜 그래야 하는지 설명 생략)

- 속보이는 거짓말 : 영어사육비 절반 줄이겠다? → 현실은 영어몰입교육 논란 이후 오히려 영어 관련 사교육비 최대 증가

- 국민적 반발에 꼬리 내린 영어로 하는 수업(영어몰입교육) 확대 : 뒤로는 계속 진행되고 있음

제주도교육청 : 초등학교 1․2학년 영어 수업시간 도입 실시

국무총리실 등 관계부처 합동 : 영어몰입교육을 전제로 한 제주영어교육도시 기본방안 개선안 발표

서울시교육청 : 서울시내 모든 초ㆍ중학교에 적어도 1명 이상의 원어민 영어교사를 배치하기로 함

경기도교육청 : 영어몰입교육에 올해 1회 추경예산에서만 총 4백5십여억 원을 투입하겠다는 예산안 내놓음

교과부 영어교육강화추진팀 : 5월 29일 “2010년부터 초등학교 3·4학년, 2011년부터 5·6학년 영어수업시간이 일주일에 3시간으로 늘어남에 따라 전체 수업시수를 그만큼 늘리기로 발표함

- 교육국제화 특구 확대 도입 : 국내외 교육기관의 자율성을 최대한 보장하는 구역 지정․운영

제주도의 영어교육도시는 신호탄 : 초등국제학교 운영(특별법 개정), 영리법인 학교 설립 운영 허용(도조례로), 과실송금 보장(특별법 개정) → 수업료 확대, 영어몰입교육, 교육산업 관계자들의 학교 설립 운영 참가 길 열어놓음

- 현 정권이 영어에 목을 매는 이유 : 영어 광풍을 적절히 활용한 ‘영어 중심 서열화’의 의도

6. 고등학교 서열화를 목표로 한 고교 다양화 300프로젝트

⑴ 학원을 닮아가려는 기숙형 공립고 150개

- 수도권 이외의 지방 안배를 위해서는 실질적으로 지역할당제 등을 도입해야 형평성에 다가갈 수 있으나 그렇게 하지 않고 있음

- 더욱 치열한 입시 전쟁 예고

- 대학서열화도 모자라 고등학교도 한 줄 세우기

- 공립고의 서열화 분명

- 중학교도 입시교육 중심으로 교육과정 운영

- 지정된 학교와 지정되지 못한 학교 간 교육 격차 발생으로 지역 내 고교서열화 심화

- 일류대 진학 실적 공개 등으로 고교등급제 현실화 가능성

- 한 학교당 50억 편중 지출(전교조 현인철 대변인) - 일반 인문계 학교의 교육재정 어려움 심화, 실제 25억~50억 예산 편성 지원 예측됨

- 시지역이 아닌 도지역에서는 선정되지 못한 고교 폐교 위기, 학교 통폐합 논의 활발 예상

- 탈락한 학교의 학부모, 지역주민 반발 예상

- 농촌지역 등 낙후 지연에 지정하겠다고 했으나 서울시교육청도 세 곳 지정 계획 발표

- 제주지역-세화, 표선, 대정, 한림고 등 거론(mbc 라디오 뉴스)

- 제주시 동지역 제외된 상태라서 제주도내에 미칠 영향력은 미미하나 제주지역에서도 예산 관련 문제는 언제든지 부각될 수 있음

⑵ 사회적 인식 전환과 충분한 검토가 필요한 마이스터고교 50개

- 전문계 특성화고교 집중 육성하겠다는 것임

- 이것은 단순한 고교 교육제도 개혁이 아니라 우리나라 전문직업 교육체제의 근간을 바꾸는 일인 만큼 사전에 철저한 준비와 검토 작업 필요

- 고질적인 학력·학벌주의를 감안할 때 현실성 부족 : 이상적이거나 립서비스이거나

- 고졸이면서도 정규직이고 중산층이 될 수 있다는 사회적 여건이 조성된다면 긍정적으로 볼 수 있음

- 산업 현장의 기능장·장인을 육성한다는 목표는 상실되고，좋은 대학에 진학하는 도구로 전락할 가능성이 큼

- 마이스터고를 졸업한 후 자부심과 긍지를 갖고 산업현장에서 유능한 기능장·장인으로의 역할을 수행하려고 해도 사회적 처우와 인식이 제고되지 않은 상황에서는 대학진학 욕구를 억제하기 어려울 것으로 예상됨

- 지역별 산업체와 전문계고의 여건에 대한 면밀한 검토 필요

- 직업교육의 성패를 좌우할 중요한 정책인 만큼 먼저 시범운영한 다음 검토해야

- 학비 면제, 해외연수, 취업, 진학 지원 : 이를 위한 예산 확보 어느 정도 되는지가 관건이나 예산 확보 대책은 아직 발표된 적 없음

- 기능인력의 체계적인 양성에 필요한 산학협력 인프라가 제대로 구축되지 않은 상황에서는 전문직업 교육체제 개혁이 실효를 거두기 어려움

- 전국 700여개 전문계고 가운데 50개교만 마이스터고로 선정해 1250억원을 집중 투자할 경우 전문계고가 서열화되는 문제점도 있음

- 제주지역의 경우 뷰티고가 가능성 높음

⑶ 자사고, 특목고에 이은 고교서열화의 핵심 ‘자율형 사립고’(사립고 100개)

- 공약을 이행하려면 자립형사립고보다 규제는 풀면서 자율성 보장을 극대화 하는 방향으로 추진될 가능성 많음

- 대선 과정 발표 내용 : 자립형사립고(법인전입금 비율 등록금의 최소 20%)⟶자율형 사립고(법인전입금 비율, 등록금의 최소 10%)

- 현재 : 자율형 사립고 신청 현황 거의 없음 - 공약 발표 당시 최소 100개 고교 전환 예상

- 재단전입금을 없애거나 비율을 5% 이하로 낮추는 방안 추진

- 학생납입금 인상 예상 - 학부모 교육비 부담 가중

- 100개교 전환 시 2500억 교육재정 절감 ⟶ 기숙형 공립고 등 낙후지역과 저소득층 학생 지원 재원 활용 계획이었음 ⟶ 현실은 : ?

- 외국어고 등 기존 특목고가 자율형 사립고로 편입될 가능성 높게 점쳐지고 있음(CBS 2008.06.12 최승진 기자)

- 사학 대부분 난색 표명 : 사립학교관계자들 → “전입금 규정이 있으면 참여하지 않는다. 사학과 관련한 모든 규제를 풀어야 한다.”

- 재단전입금 비율 낮추는 대신 학교자율권 제한 방안 추진 중이기도 함

- 더욱 치열한 입시 전쟁 예고

- 귀족학교 출현 가능성

- 고교서열화의 첨병

- 일류대 진학 실적 공개 등으로 고교등급제 현실화 가능성

⑷ 고교 특색 살리기 플랜

- 학교별 1억 5000만원 지원(1859개교 전체 2800억 규모)

- 사립학교를 자율형 사립고로 전환하고 지원되던 재정결함보조금을 삭감하여 2500억+∝ 마련

- 자율형 사립고로 전환신청을 하는 학교가 별로 없을 경우 진행되는 것 없음

- 기숙형 공립고와 자율형 사립고 추진하면서 나머지 학교에도 뭔가 할 계획이라는 것을 말해야 할 필요성에서 나온 것이라 생각됨

- 의지가 실리지 않은 그냥 발표해본 정책

⑸ 정치권의 변하지 않는 단골 메뉴 ‘학생별 맞춤형 장학지원’

- 돈이 없어 자신이 원하는 학교에 못 가는 경우가 없게 하겠다는 천사표 발언 : 유럽 여러 나라들처럼 학교에서 돈을 받지 않으면 될 것을...

- 지원하겠다고 하는 것 : 기숙형 공립고 기숙사비, 자율형 사립고 납입금을 장학금으로 지원

⑹ 고교다양화 정책을 요약하면

- 고입 경쟁 더욱 가속화

- 자율형 사립고 학생납입금 증가

- 사립재단들의 재정 취약(사실상 공립)에 따른 비현실성 또는 사립고교의 학원화

- 기숙형공립고 기숙사비 추가 부담으로 사적 교육비 지출 증가

- 기존 특목고, 자사고와의 관계설정 문제로 더욱 혼란스럽기만 한 학부모와 학생들

- 교육문제의 핵심으로 고등학교 교육을 지목한 잘못된 판단으로 나온 정책

- 큰 그림 없이 졸속으로 추진

- 특별한 고등학교-일류대로 이어지는 특권 벨트는 더욱 강력한 힘 발휘 예상됨

- 특수고 확대는 세대간 안정적인 계급재생산을 겨냥한 교육 계급화 정책의 완결판(한국해양대 김용일 교수)

7. 그 외의 공약들

⑴ 기초학력, 바른 인성 책임 교육제

- 기초학력진단평가(학업성취도 평가) 실시 : 기초학력 진단보다 비교를 위한 자료

- 다양한 교육과정과 학교를 주장하면서 전국 일제고사를 실시하는 모순

- 학교별 학력자료 공개(교과목별 학생의 성취수준, 기초학력 미달학생 비율 등)

- 지역․학교 간 교육격차 해소한다고 주장하며 교육격차 현황을 점검, 결과를 국민과 주민에게 보고 : 성과가 부진한 곳은 원인진단과 대처방안 강화 → 결국 예산 축소 위협 및 학교 통폐합 시도 가능성

- 정작 교육청의 관심은 다른 곳(영재교육)에 가 있음 → 우수한 인재 한 명이 천 명, 만 명을 먹여 살린다는 황당한 논리의 적극적 수용자들

- 현실

경기도교육청-학습부진아예산 삭감(2007년 5억6855만원→2008년 4억8451만원), 영재교육산업 예산 증액(2007년 59억원→2008년 69억원)

서울시교육청-2007년 학습부진아예산 21억원 삭감

인천시교육청-2008년 예산(학습부진아-4억원, 영재교육-18억원)

⑵ 맞춤형 학교지원 시스템

- 교원평가 입법화 - 교원 간 경쟁 유도

- 5~10년 주기의 연구년제도(6개월~1년) 실시

⑶ 대입 자율화

- 모든 것을 대교협에 일임

- 학생부 및 수능반영 자율화 → 노골적으로 특목고, 자사고 졸업생을 위한 조치

- 수능과목 축소 - 대학이 요구하는 과목 위주로 → 결국 영어중심으로 선발하겠다?

- 결론 : “대학서열체계 상층부의 대학에 입시와 관련된 모든 것을 맡기겠다.”

Ⅱ. 교육시장화의 결말, 제주영어교육도시

1. 핵심 문제점

- 설립하려고 하는 것은 학교가 아닌 학원(이름만 학교)

- 국제학교 설립자격 도조례로 이양 : 사실상 영리법인 허용

- 학교 회계기준 특례로 영리를 목적으로 한 학교 운영 허용

- 그토록 반대에 부딪혀왔던 외국교육기관 과실송금 허용

- 교육과정 운영의 자율성으로 영어중심 입시교육 근거 마련

- 수업료 자율성 보장으로 귀족학교 탄생 근거 마련

- 입학방법 자율성 보장은 곧 초등학교부터 선발고사 실시, 기여입학제, 기부금입학제 허용

- 초등국제학교 설립 허용은 초등학교부터 그들만의 명품(?)교육을 위한 것

- 영어로 수업하는 초중등 국제학교 설립으로 영어몰입교육 정당화

- 유명 학원 학교 설립․운영 길 열어놓음

- 영어도시 운영이 잘되면 : ‘강부자’ 자녀들만의 명품(?)배움터

- 영어도시 운영이 잘되지 않으면 : 지방 재정 낭비하는 골칫덩어리

2. 개선안의 문제점

추진 배경을 보면, 당초 국부 유출을 막기 위해 해외로 빠져 나가는 조기 유학생을 유치 목표로 한다고 했었다. 그러나 1년도 채 지나지 않아서 ‘우리나라 영어교육의 중심지·동북아 교육허브로 영어교육 도시 조성’한다는 목표로 재설정했다. 그러면서 해외 유수교육기관 유치, 아시아지역 해외 유학수요까지 흡수하겠다고 하고 있다. 교육·관광이 융합된 명품도시 건설, 세계 청소년 교류 거점으로 육성한다고 한다. 이건 개선이 아니라 방향 전환이다. 거의 U턴에 가깝다. 그런데도 단지 개선이라고 우긴다. 그런데 지난 6월 중순 제주를 방문했다가 뒷문으로 도망치던 날 이명박 대통령은 다시 ‘해외로 나가는 조기유학생 유치 차원’이라는 표현을 했다. 추진 배경에 대해 아직도 명확히 하지 못하고 있으며 내부적으로 혼란도 있는 것으로 보인다.

우리나라 영어교육의 중심지·동북아 교육허브로 영어교육 도시 조성? 인도네시아와 말레이시아가 인접해 있는 지리적 여건이 되고 문화적으로도 가능성이 있는 싱가폴의 경우와 제주도는 다르다. 제주는 지역과 문화적인 면에서 볼 때 동북아 교육허브는 거의 불가능하다. 일본, 중국 등 동북아의 조기유학 수요가 거의 없다. 그 나라들은 2세들의 교육을 외국에 맡기지도 않는다. 그렇다고 동남아시아 청소년을 대상으로 하는 것은 더더욱 아닐 터 무슨 꿍꿍이속이 있어서 그렇게 표현하고 있거나 무지몽매한 결과라고 본다.

영어몰입교육은 이명박 대통령 스스로도 불가능하다고 했다. 그런데 영어교육도시에서는 영어몰입교육을 영리법인이 하도록 정부와 도교육청과 도청이 나서고 있다. 교육과정 운영면을 볼 때 영리법인이 운영하는 분명한 영어몰입교육 전문학교다. 대통령이 안 된다고 했음에도 추진하고 있다는 건 뭔가 잘못됐거나 꼼수가 있는 것이 분명하다. 대통령이나 교과부 관계자, 혹은 권력의 핵심에 있는 사람들은 아직도 영어몰입교육에 대한 추진의지를 갖고 있음이 분명하다.

지난 2008년 2월 20일 경 ‘영어공교육 강화 대책’을 발표한 후 궁지에 몰렸던 교육감도 3월 초 설명회 자리를 마련한 후 영어몰입교육은 할 수도 없고 하지도 않겠으며 현실적으로도 불가능하다고 했다. 그런데 도교육청은 추친단에 포함되어 활동하고 있다. 교육감이나 도교육청 관계자들이 정부의 지시를 받았거나, 카멜레온 같은 교육철학을 지니고 있지 않고서야 가능한 일이겠는가?

가장 큰 문제는 당초 계획보다 너무 노골적이라는 점이다. 단순한 지식이나 기능 전달이 교육의 목표가 아니라는 것은 누구나 수긍할 것이다. 그럼에도 영리법인이든 뭐든, 돈을 목적으로 하든 말든, 제발 학교 설립해서 운영해달라고 하는 건 상식적으로 이해가 가지 않는다. 국부유출을 막기 위한 조치라고 하더라도 그것에 대한 원인 분석을 제대로 하고 왜곡된 욕구에 대해서는 적절히 통제하는 게 국가가 할 일이다. 그런데 왜곡된 욕구를 등에 업고 교육을 완전히 시장판으로 만들어 버리게 될 조치를 국가와 지자체가 나서는 것이 용납되어서는 안된다. 외국교육기관에 과실송금을 허용하는 것과 국내 영리법인이 학교를 운영할 수 있게 하는 것은 교육 시장화의 결정판이다. 이것은 개선안 통과 여부나 법개정 차원의 문제 정도가 아니다.

영리법인이 학교를 설립․운영한다? 그것은 학교가 아니다. 학원에 불과하다. 개선안은 말이 좋아 개선안이지 실제로는 영리법인의 배를 두둑히 채워주고, 적어도 10년(초3~고3) 동안 연간 2천만원 이상(10년 2~3억원) 투자가 가능한 집안이나 얼씬거리라는 우리 제주도민 대다수와는 전혀 상관없는 그들만의 명품(?)교육을 하겠다는 것이다. 이것을 위해 국민의 세금을 쏟아붓겠다는 것이다. 이것은 결코 제주도를 위한 것이 아니다. 우리나라의 교육을 무너뜨릴 암세포가 제주도에서 활발한 증식을 하게 정부가 나서고 도청과 도교육청이 손과 발이 되고 있다.

제주영어교육도시 개선안이 실제화 된다면 최상류층을 위한 그들만의 명품(?)학교가 된다. 미국 명문대 입학을 위한 입시 준비 기관으로 철저히 전락한 민사고나, 의대 지망생들로 북적이는 과학고나, 법대 진학률이 높은 외국어고처럼 그들은 그들만의 철옹성을 더욱 강화하게 만들어 주는 것이다. 중학교도 아닌 초등학교 3학년부터 그렇게 따로 교육시키고 그들만의 관계를 형성해 나가며 그들만의 학교를 운영하겠다는데 도청이 나서고 교육청이 얼쩡거리고 있다니 한심할 따름이다.

교육비가 기숙사비 포함 등록금 1천만원 수준 정도라고 하는데 실질적으로는 천만원을 훨씬 상회할 것으로 예상된다. 예를 들면 2007년 민족사관고 연간 납입금은 1,452만 9천원(최순영 의원 보도자료(2007.09.21 인용)이며 자립형사립고인 상산고(895만 6천원), 해운대고(885만 3천원) 등이다. 학부모의 직업 중 농림어업은 민사고 0%, 해운대고 0.6%였다.

영리법인에 교육을 넘기면서 ‘저소득층 자녀 적정 인원 선발, 장학금 지원 등’을 통해 공공성을 확보하겠다는 것은 어불성설이다. 공공성을 확보하려면, 공교육을 강화하는 게 맞고 그러면 일반 학교에 대한 지원을 어떻게 해나가야 할지 정책을 수립하고 추진해 나가야 하지만 공교육 강화 내용은 어디에도 없다. 모두 자율이라는 미명하에 점점 나락으로 내몰리고 있는 것이 우리의 현실이다.

누가 입학할 수 있을까? 1단계 용역 주요내용을 보면 제주영어교육도시 진학희망 교육수요를 45만명으로 추정(한국 리서치, ‘08.1)한다고 했다. 리서치 설문 문항 및 몇 명을 대상으로 설문했고 신뢰수준은 어느 정도인지도 밝혀야 기본적으로 조사에 신뢰성을 가질 수 있으나 그렇지 못하다. 단순히 예측되는 것은 상위 10%는 이렇게 대답했다는 정도로 정리된 듯한 느낌이 든다. 제주도민의 자녀들은 거의 얼씬도 하지 못할 것이다. 설사 입학한다 하더라도 그들의 문화에 동화되지 못하고 흔히 말하는 ’왕따‘가 될 가능성이 높다. 아이를 위한다면 가지 않는 것이 훨씬 낫다는 말이다.

솔직히 사교육으로 철저히 무장한 우리나라 상위 10%의 자녀들은 가능하다고 봐서 추진하고 있다! 그러면 나머지는 뭔가? 들러리다. 교육정책의 들러리, 혹시나 하는 마음에 남들도 다 하니까 학원 보내는 들러리.

학교설립 의향기관 주요 요구사항을 심층 인터뷰(‘08.3)했다고 한다. 응답 기관들은 ’학생 선발, 교과과정 등 교육운영 자율성 보장(공통), 부지 무상제공 또는 학교 건립비 지원(일부)‘을 요구했다고 한다.

부지도 무상으로 제공하고 학교설립비도 제공해 달라고 한다. 그 관계자들도 양심이 있어야지 어떻게 모든 것을 다 갖춰놓으면 쉽게 돈을 벌어가겠다고 그렇게 뻔뻔스럽게 굴 수 있을까? 그것은 도청 혹은 정부 관계자들이 국민의 세금을 그들을 위해 탕진하겠다는 의미로 해석된다. 학교설립비 지원 주체는 누가 될까? 정부?, 제주도? 아마 제주도나 도교육청이 다 뒤집어 쓸 가능성 거의 100%라고 본다. ‘사업계획수립 2단계 용역 결과 및 사립학교 유치과정에서의 요구사항 등을 토대로 관련 제도 지속 발굴·개선’해 나가겠다는 친절한 문구도 보인다. 이 말의 의미는 영리법인 사립학교가 요구하면 모두 들어준다는 것으로 이건 정말 말이 안 된다.

제일 우선으로 꼽은 것은 학생 선발의 자율성이다. 그네들의 사고에서는 입학시험을 치르는 건 너무나 당연하다. 그리고 그토록 국민적 정서에 맞지 않는 기부금 입학제나 기여입학제도 실시하게 될 것이다. 돈을 많이 내줄 수 있는 부모들의 자녀들이 대상자가 되는 것이다. 그런데 개선안에는 저소득층 자녀도 입학할 수 있도록 하겠다고 한다. 규제는 푼다고, 자율성을 준다고 하면서 저소득층 자녀의 입학을 관철시킬 수 있을까? 없다고 본다. 자립형사립고에서도 저소득층 자녀 지원 계획은 있으나 실질적으로는 장학금 혜택도 성적 우수자에게만 지급되고 있을 뿐이다. 그런데 그 곳보다도 더한 영리법인이 운영하는 학교에 요청해서 하도록 하겠다? 그건 새빨간 거짓말이다. 어렵게 학교설립하고 운영해 달라고 모셔와 놓고서 ‘이거 해라 저렇게 해라’ 하는 것은 불가능하다.

자율성이라는 교육과정운영 면에서의 표현은 좋다. 하지만 현재 우리나라에서 자율은 곧 입시전문교육, 즉 학원식 교육을 일컫는 말이다. 도교육청이 어렵게 영리를 최우선으로 하는 학교설립자를 모셔 와서 한다고 하는 교육이 자율이라는 미명하에 부잣집 아이들 모아 놓고 그들만의 교육을 할 수 있도록 멍석을 깔아준다? 어떻게 이해해야 하는가?

학교구성은 상급학교 진학 연계성 및 진학 희망시기를 반영했다고 한다. 중·고교 확대하여 ‘초7, 중4, 고1개교 →  초4, 중5, 고3개교’로 조정했지만 학교 유치 상황 및 정책여건 등에 따라 향후 탄력적으로 조정하겠다고 한다. 한마디로 주먹구구식이다. 소수 엘리트를 위한 명품학교를 설립 운영하는 게 그들의 목표이기 때문에 입시교육의 중심에 있는 중등교육이 실제 주된 대상이 될 가능성이 높다. 중학교육과정의 경우 민사고나 특목고 입시를 위한 교육 실시가 주목적일테고 고등학교는 일류대나 미국의 아이비리그를 목적으로 한 입시전문 교육이 될 것이다. 아시아의 교육허브라는 목적은 정말 웃기는 얘기다.

설립주체가 당초 공립 3개교에서 공․사립 3개교로 변경됐다. 국내·외 유수 교육기관 유치하고 민간부문 참여를 활성화한다고 한다. 원래 국립으로 한다고 했다가 공립으로 바꾸더니 이제는 달랑 공립 1개교도 민간으로 위탁한다고 한다. 정부 관계자는 계속 정부가 책임질 것이라고 하지만 정말 책임질 수 있을까? 정말 책임진다면 국립으로 갔어야 그래도 국가에서 책임진다고 볼 수 있는데 그렇지 못한 것은 지역으로 떠넘기겠다는 것에 불과하다. 알아서 하라는 얘기다. 결국 영리법인이 학교를 운영하게 될텐데 그들의 돈벌이에 대한 책임과 몇몇 소수 특권층을 위한 교육활동에 도민의 혈세를, 우리 일반 학교에 지원되어야 할 예산이 그쪽으로 쏠리게 되는 이상한 모습이 나타나게 될 것이다.

1단계 3개교 설립·운영에 차질이 없도록 사립학교 유치상황을 지속 점검한다고 한다. 사립학교 유치를 교과부에서 할 수는 없을 것 같고, 결국 도나 도교육청에서 맡아서 하긴 하는데 메가스터디 등 입시전문기관들이 학교 운영 신청을 하게 되지 않을까 하고 예상된다.

학교 설립·운영면을 보자. 당초 1년 교육을 하겠다고 했었으나 정규 교육과정을 운영하고 상급학교 구성을 확대하겠다고 한다. 상급학교 구성 확대는 중등교육기관 확대로 입시교육을 위한, 혹은 최대한 그것을 활용할 수 있을 것이라 보이기 때문에 그렇다. 결론적으로 돈벌이가 된다는 것이다. 초등학교 과정도 1년이 아닌 3학년부터 기숙사 생활을 하면서 교육을 하겠다고 한다. 도대체 10살 난 자식을 그렇게 떼어놓고 그런 교육을 받는 것을 긍정적으로 보면서 어떻게 그런 생각을 할 수 있는지 정말 기가 찰 노릇이다.

우리나라에 국제중학교는 청심국제중학교가 있기는 하지만 초등 국제학교는 없다. 국제학교는 외국어 전문인력 양성을 위한 특수목적학교다. 그런데 초등학교 3학년부터 그것도 기숙사 생활을 하게 하면서 그런 교육을 시킨다. 그들이 주류가 될 거라면 그래도 서민의 아픔을 알 수 있어야 하지 않을까? 그런데 3학년 때부터 다른 물에서 놀게 해야 직성이 풀리는 정책입안자들, 정말 이 나라의 미래를 어둡게 만들고 있다.

시범학교 개교시기가 1~2년 정도 순연된다고 한다. 이건 바로 정부 중심으로 추진하지 않겠다는 의미로 해석 가능한 대목이다. 2008년 1월 26일 이주호 의원이 발의한 ‘교육국제화 특구 지정운영 및 육성에 관한 특별법’을 발의한 사실로 미뤄봐서 다른 지역에도 교육특구특별법이 18대 국회에서 통과되면 지원해주거나, 알아서 하게 하거나일 텐데 아마도 지역에서 알아서 하라고 하지 않을까 생각된다. 정부가 도와주겠다고 하는 것은 부지 보상금이라도 지원 될까? 그것이라도 되는 게 낫다고 보는 것인가?

학교의 상이 전혀 그려져 있지 않다. 지난 6월 16일이 돼서야 도내 언론에서 일정을 확인할 수 있었다. 예산 7천만원을 가지고 6월 27일까지 연구자 선정을 위한 공모를 실시하고 7월부터 12월까지 용역 연구를 진행한다고 한다. 이제야 영어교육도시 내 학교 운영에 대해 관심을 나타내기 시작한 것이다. 그런데 진정으로 잘 해보고자 한다면 이미 끝냈어야 하는 일이 아닐까? 마련된 학교 상을 가지고 학교 설립 의향을 타진해 보는 것이 순서일 진데 뭔가 이상하다. 시늉을 내고 있는 건 아닌지 의심스런 대목이다. 물론 현실화 되지 않으면 천만 다행이지만 말이다. 이런 진행 상황을 볼 때 가시화되기 어려울 것이라는 전망도 가능하다. 그런 면에서 제주도를 악용하려는 목적으로 보는 것이 정확한 분석일지 모른다.

이제까지 중앙 정부는 제주국제자유도시 특별법 제정 이후 제주특별자치도법 제정, 개정의 과정을 거치면서 교육개방과 관련된 내용을 야금야금 자신들의 뜻을 관철시켜 왔다. 대응하는 것에도 한계가 있어서 최악으로 치닫지 않게, 차악 정도로 막아왔었다. 정책 입안자들은 제주도에서 법 제정과 개정의 과정을 거치면 경제 특구에 바로 적용해왔었다

문원일 추진단장도 밝혔듯이 대선 과정에 이명박 대통령이 후보 시절 전국 각지에 다니는 곳마다 영어교육도시 추진을 공약했다. 제주도만 예쁘게 봐줄 이유가 있을까? 독점하는 것은 아니라고 한다. 차별화하고 선점해야 한다고 하고 있으나 정말 그럴까?

교육특구법이 지난 17대 국회 막바지인 1월에 이주호 전 교육과학수석이 발의되기도 했었다. 이제 18대 국회가 가동되기 시작하면 우선 처리될 법안 중에 하나가 바로 교육특구법이 될 것이다. 그 속에는 과실송금 허용, 영리법인 학교 설립․운영 허용, 교육과정 운영의 자율, 수업료 선정의 자율 등의 내용이 반드시 포함되게 될 것이다.

자료마당

이주민들과 공생하는 ‘국제자유도시’ 만들기를 위한 제주의 과제

결혼이민자 지원서비스체계의 실태를 중심으로

염미경(제주대학교 사회교육과)

1. 서론

그동안 우리사회는 ‘인종’이란 용어를 언급할 필요조차 없을 만큼 ‘살색’의 피부색을 지닌 한국인들만이 존재하는 균질적인 공간으로 인식되어 왔다. 그러나 1990년대 이후 다른 피부색과 생김새를 지닌 이주노동자들이 한국사회에 가시화되면서, 이들을 통해 한국인들은 다른 피부색, 생김새, 그리고 문화 차이를 인식하게 되었다. 지금까지 우리사회를 지배해온 혈통을 중시하는 배타적 민족주의는 국제적 현상인 이들의 증가에 대해 어떠한 처방도 없이 세계화와 보편적 인권의 증진이라는 국제적 규범에 어긋나는 사회적 현상을 양산하고 있다. 보편적인 세계화의 흐름과 초국가적 현상 속에서 날로 증가하는 결혼이민자들을 비롯한 이주자들과 그들 자녀들이 한국사회에서 사회적 약자로 취급되는 현실, 이러한 환경에서 자라나는 다문화가정 자녀들이 따돌림 당하거나 편견의 대상이 될 수 있다.

2005년 10월 현재 국내 초․중․고등학교에 다니는 다문화가정 학생 수는 6.121명이다. 특히 농촌사회의 특성상 지방의 학교들 중 상당수는 다문화가정 학생들로 채워지고 있다. 전문가들은 이같은 추세대로라면 2020년에는 20세 이하 인구 5명 중 1명(21%)이 다문화가정 자녀가 되고 신생아 3명 중 1명(32%)이 다문화가정 자녀가 될 것이라고 전망한다.(이갑진, 2007: 2)

특히, 제주는 지역과 국가 그리고 세계와의 교류를 확대하는 ‘국제자유도시’와 인권과 희망이 숨 쉬는 ‘평화의 섬’ 구현을 지역의 미래상으로 천명한 바 있다. 따라서 제주는 이주민에 대한 배려와 다문화공생이 어느 곳보다 절실한 실정이다. 즉 ‘국제자유도시’를 향한 첫걸음은 배타성의 극복이라고 볼 때 제주사회, 나아가 한국사회의 새로운 구성원으로 자리잡아가고 있는 결혼이민자들을 포함한 이주민들의 문화다양성을 존중하면서 사회적 통합을 이뤄나가는 다문화공생정책과 이주민에 대한 제주사회의 인식전환이 필요한 시점이다.

이에, 이 글에서는 제주국제자유도시를 지역의 미래상으로 천명한 제주사회를 중심으로, 결혼이민자들에 대한 민관지원서비스체계의 현실을 살펴보고 향후 과제를 도출해내고자 한다. 최근의 이주현상에서는 여성의 수와 비중이 현저히 증가하는 ‘이주의 여성화’와 외국인 여성과 한국남성간의 국제결혼이 주목할 만한 흐름이 되고 있다. 이에, 이 글은 특히 국제결혼을 통해 제주에 들어와 살고 있는 여성결혼이민자와 여성결혼이민자에 대한 지원프로그램을 기획･운영해오고 있는 정부부처와 지방자치단체를 비롯해 공공기관, 민간단체와 시민단체를 연구대상으로 한다. 여성결혼이민자들의 지역사회 적응을 돕고 사회적 통합을 꾀하기 위해 여성결혼이민자에 대한 지원프로그램을 기획･운영해오고 있는 정부부처와 지방자치단체를 비롯한 공공기관과 시민단체의 활동도 조사대상에 포함시켰다. 이들이 추진하고 있는 정책이나 활동을 살펴봄으로써 제주사회와 여성결혼이민자 간의 문화적 대면관계가 공적, 사회적 영역에서 어떻게 제도화되고 있는지를 보여줄 수 있다고 보기 때문이다. 특히, 2006년 10월 제주특별자치도 여성정책과 내에 설치되었다가 2007년 들어 제주외국인근로자센터(‘제주이주민센터’로 변경)에 위탁한 결혼이민자가족지원센터, 다문화이해교육을 추진하고 있는 제주특별자치도교육청, 제주시 여성결혼이민자를 위해 운영되고 있는 ‘사이버쉼터’, 그리고 이주여성 혹은 여성결혼이민자를 위한 활동을 전개해오고 있는 서귀포종합사회복지관 공공도서관, 농협제주지역본부, 그리고 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로자센터(제주이주민센터) 등이 이 글의 조사대상이다. 이들 관련 기관과 단체의 활동에 대해서는 관계자들과의 심층면접방법을 사용해 자료를 수집하였다. 지방자치단체를 비롯해 공공기관과 시민단체들 관계자와의 인터뷰조사는 2007년 7월부터 10월 사이에 수행되었다.

2. 제주사회의 (여성)결혼이민자 실태

국제결혼형태로 우리나라에 들어오는 여성결혼이민자는 현 단계 한국사회의 특성을 극명하게 보여준다. 즉, 1960년대부터 지속된 가족계획과 남아선호사상으로 인해 적령기 여성이 절대적으로 부족한 것이 우리의 상황, 게다가 교육수준이 높은 한국여성들이 농어촌에서 생활하기를 꺼려하면서 여성결혼이민자들의 존재는 이제 부인할 수 없는 현실이 되었다. 이들의 존재와 더불어 가족과 지역사회, 학교, 직장 등 다양한 장에서 민족국가를 넘어선 문화 주체들 사이의 일상적인 대면이 현실화되었다는 것이야말로 이전에는 찾아보기 힘든 우리사회의 새로운 현상이다. 이를 반영하듯 제주지역에서도 다문화가족이 꾸준히 늘고 있다. 제주출입국관리사무소의 제주도내 외국인등록현황 자료(2007년 12월 말 기준)에 의하면, 제주지역에는 4,130명의 다양한 국적의 외국인이 살고 있다.

제주도출입국관리사무소의 제주도내 외국인등록현황 자료(2007년 12월 말 기준)에 의하면, 2007년 12월 말 현재 결혼을 통해 제주에 거주하는 결혼이민자는 총 1,032명으로, 중국(조선족 포함) 425명, 베트남 239명, 일본 80명, 필리핀 82명, 타이완 102명, 미국 23명, 몽골 5명, 캐나다 12명, 러시아 6명, 기타 58명 등으로 수적으로 증가추세일 뿐만 아니라 출신국가는 물론 거주지역과 남편의 사회적 지위가 다채로워지고 있다(<표 1> 참조).  또한 제주지역 결혼이민자들 중 한국국적을 가진 사람은 182명으로 중국(조선족 포함) 144명, 필리핀 22명, 일본 7명, 베트남 4명, 대만 2명, 기타 3명이다(제주출입국관리소 자료). 이 가운데 국적을 취득한 여성결혼이민자는 177명으로 중국(조선족) 142명, 베트남 4명, 필리핀 21명, 일본 7명, 기타 3명이다.

‘여성결혼이민자’ 개념은 2006년 4월 한국정부가 관련 정책을 발표하면서 공식적으로 채택한 것이다. 기존 연구들에서는 외국 출신자로서 한국인 남성과 결혼하여 국내에 거주하는 여성을 ‘국제결혼이주여성’, ‘외국인주부’, ‘이주여성’ 등의 용어가 혼용되어 사용되었다. 이와 관련해 김혜순(2008)은 이민은 동시적이든 순차적이든 가족단위의 이동으로, 이동 후 국적과 시민권을 취득하고 대부분 그 지역에 정착하기 때문이라는 것, 그리고 여성 개인과 그 가족의 경제적 이해관계 실현을 위한 여러 이주경로 중 결혼이주가 선택된 것t임을 주목하기 위해 ‘여성결혼이민자’라는 용어 대신에 ‘결혼이주여성’으로 지칭하고 있다. 이 논문에서는 ‘여성결혼이민자’라는 용어를 사용하기로 한다.

<표 1> 제주도내 체류외국인등록현황(국적별, 체류자격별)

자격/국적	총계	타이완	중국	일본	미국	캐나다	필리핀	인도네시아	러시아	몽골	베트남	기타국가
총계	4,130	303	1,977	168	225	103	142	252	25	105	449	381
D-2(유학)	276	5	221	6	0	1	1	0	4	11	0	27
D-3(산업연수)	150	0	84	0	0	0	4	18	0	5	18	21
D-6(종교)	26	0	0	2	18	0	3	0	0	0	0	3
D-8(기업투자)	10	0	2	3	1	0	0	0	1	0	0	3
E-1(교수)	15	0	5	4	2	0	0	0	2	0	0	2
E-2(회화지도)	274	0	22	10	118	79	0	0	0	0	0	45
E-6(예술흥행)	165	0	53	0	0	0	3	0	6	30	0	73
E-7(특정활동)	59	0	36	1	3	1	0	1	0	5	0	11
E-8(연수취업)	108	0	47	0	0	0	3	8	0	14	5	31
E-9(비전문취업)	654	0	281	0	0	0	22	72	0	17	153	104
F-1(방문동거)	177	14	58	34	37	4	4	0	2	0	2	22
F-2(거주, 배우자)	1,032	102	425	80	23	12	82	0	6	5	239	58
F-3(동반)	58	1	2	0	20	5	1	0	3	1	2	23
F-5(영주)	213	177	4	24	2	1	1	0	1	0	0	3
E-10(선원취업)	361	1	179	0	0	0	0	153	0	0	27	2

* 기타국: 호주, 뉴질랜드, 우즈베키스탄, 스리랑카, 태국, 캄보디아, 파키스탄, 영국, 인도 등

자료: 제주출입국관리사무소

제주사회에서 국제결혼을 통해 다문화가족이 늘어난다는 것은 여러 민족의 문화가 제주사회에 자연스럽게 녹아듦을 의미한다. 그럼에도 불구하고, 우리사회는 여성결혼이민자들에 대해 경제적인 이유로 결혼이주를 선택한 ‘외국인 여성’으로 보는가 하면, 새로운 환경에 쉽게 적응하지 못하고 생활고나 폭력 등에 시달리며 힘들게 살아가는 피해자로 보는 등 획일적으로 바라보는 경향이 있다. 이러한 상황에서 우리나라에 입국해 거주하고 있는 여성결혼이민자들은 한국인 남성과의 결혼, 국경을 넘은 이동, 그리고 한국에 들어온 이후적응과정에서 다양한 문제에 직면해 있다.

먼저 한국인 남성과의 결혼을 통해 국내로 이주한 외국인 여성들, 즉 여성결혼이민자들이 기존 한국사회의 문화적 스펙트럼에는 포함되지 않았던 다양한 문화를 운반해오는 결정적 역할을 하면서 서로 다른 문화적 배경을 지닌 주체들이 상시적으로 관계를 맺는 상황을 만들어내고 있다는 점을 지적할 수 있다. 다시 말해 국제결혼을 통해 ‘외국인’ 여성들은 한편으로는 출발지에서와는 전혀 다른 문화적 지형 속에, 모두 다 한국인인 남편과 시댁식구, 이웃, 그 외의 다양한 한국인들에 둘러싸여 있게 되었다. 이와 동시에 여성결혼이민자의 남편과 시댁식구들은 단순히 배우자와 며느리를 맞이한 게 아니라 이제까지 경험하지 못한 새로운 문화를 운반해온 주체와 마주앉게 되었다. 이와 더불어 여성결혼이민자들은 가족과 사회에서 문화적 차이를 인정받지 못한 채 고립된 상황에서 일방적인 감내와 적응을 요구받고 있다.

다음으로 여성결혼이민자들은 결혼과정에서 인권침해의 위험성이 있을 뿐 아니라 결혼 후나 이혼할 경우 한국국민으로서의 온전한 자격을 인정받지 못한 채 각종 제도의 혜택으로부터 소외될 우려가 크다. 즉, 한국인 남성과 외국인 여성의 결혼이 일반화되면서 세계 각국 출신의 여성, 그 가운데서도 특히 동남아와 중국을 비롯한 아시아개발도상국 출신으로 한국인 남성과 결혼한 여성결혼이민자의 사회적 위상과 삶의 현실에 드리워진 한국사회의 편견과 제도적 미완비, 그리고 상식으로 내면화된 차별과 억압의 문화가 그것이다. 국제결혼문제가 전적으로 개인에게 전가되어 있는 우리의 현실 또한 문제이다. 즉, 여성결혼이민자들은 결혼과정에서 인권침해의 위험성이 있을 뿐 아니라 결혼 후나 이혼할 경우 한국국민으로서의 온전한 자격을 인정받지 못한 채 각종 제도의 혜택으로부터 소외될 우려가 크다.

3. (여성)결혼이민자 지원서비스체계 현황

1) 정부와 지방자치단체 차원

2005년까지는 중국인과의 국제결혼이 증가하다가 2006년 들어서 중국인을 제외한 외국인과의 국제결혼이 증가하고 있다. 특히 베트남출신 여성과의 결혼은 2003년 이후 해마다 큰 폭으로 증가하고 있다.

여기에는 최근 재중동포 등 재외동포를 대상으로 한 취업관리제와 특례고용허가제 및 방문취업제의 실시가 주요 요인으로 작용하였다. 방문취업제는 재외동포에게 대한민국 국민과 거의 다름없는 경제적, 사회적 권리를 부여하기 위해 제정한 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률(이하 재외동포법)’을 전면적으로 적용하기 힘든 현실을 고려하여 정부가 2002년 12월 9일부터 실시해온 ‘취업관리제’와 2004년 8월 17일부터 실시해온 ‘특례 고용허가제’를 획기적으로 개선한 제도이다. 방문취업제가 실시되면서 재중동포의 국내입국이 쉬워짐에 따라 중국국적의 동포가 결혼을 입국수단으로 선택할 필요성이 줄어들었기 때문으로 보인다.

2003년 1,522건, 2004년 2,358건, 2005년 5,638건, 2006년 9,812건에 달했다.

여성결혼이민자에 대한 정부차원의 관심은 2004년 ‘한국이주여성인권센터’가 여성결혼이민자의 가정폭력을 비롯한 인권문제를 정책심포지엄에서 다루면서 촉발되어, 이후 여성가족부(당시 여성부)가 로또기금으로 가정폭력 이주여성을 위한 쉼터 2곳을 개설하게 된다. 여성결혼이민자에 대한 정부차원의 본격적인 관심은 ‘태평양화학’이 이주여성을 위해 5년 동안 2억원, 총 10억의 기금을 여성가족부에 제공하면서이다. 이 기금으로 2005년에는 ‘한국이주여성인권센터’에 대해 여성결혼이민자들의 한국어교육과 모성보호지원사업을 하도록 해 전국 6개 지역에서 실시된 바 있다. 이러한 과정에서 국제결혼 실태와 여성결혼이민자들의 한국사회 적응과 인권문제가 사회적 쟁점으로 부각되게 된다.

2005년에는 보건복지부가 여성결혼이민자 실태조사를 실시하는가 하면, 이 실태조사를 기초로 하여 여성결혼이민자들에 대한 정부정책이 구체화되기 시작하였다. 정부는 2006년 4월 ‘여성결혼이민자가족, 혼혈인 사회통합을 위한 지원대책’을 마련해 시행하게 되고, 이렇게 해 국제결혼을 통해 한국에 들어온 이주여성에 대한 정부차원의 지원대책이 마련되게 된다.

이와 관련해, 여러 법률이 개정되게 된다. 먼저 ‘출입국관리법’을 들 수 있다. ‘출입국관리법’의 개정내용을 보면, 여성결혼이민자의 영주자격 요건을 기존 5년 이상 국내거주에서 2005년 9월부터 2년 이상 거주로 완화했다. 또한 결혼이민자가 이혼하게 되어 간이귀화하는 경우 배우자(남편)의 이혼에 대한 귀책사유를 입증하지 못하면 불법체류자가 되는 등 체류불안정에 처하게 되었던 기존 내용을 개정하였다. 그리고 2006년 5월 9일자 ‘국적업무관리지침’ 일부 개정안에서는 이주여성들이 귀책사유를 증명하기가 어려운 점을 감안하여 여성단체가 작성한 확인서를 입증자료로 인정될 수 있도록 하는 여성단체확인서제도를 도입하였다. 그러나 여전히 한국인과의 사이에 자녀가 있는 경우에 영주자격을 우선적으로 부여하는 등 제한적 조치를 담고 있어 일정한 한계점을 갖고 있다.

2004년 간이귀화제도가 마련되었다.

개정내용을 살펴보면, ①국민인 배우자가 사망하거나 국민인 배우자에게 귀책사유가 있는 이혼이나 별거 시 거주(F-2) 자격으로 체류허가와 취업이 가능하다. ② 별거의 귀책사유가 양측에 있거나 외국인 배우자에게 있는 경우라도 자녀양육 등 가족부양 시에는 방문동거(F-1)자격으로 변경, 취업이 허용된다. ③ 당초 국내체류 5년 이상이어야 가능하던 영주자격(F-5)을 2년 거주자로 했다. ④ 자유취업제도 마련- 국민의 외국인 배우자에 대해 별도체류허가 절차 없이 국민에 준하여 자유로운 취업을 허용하였다.

한편, 2006년 11월 9일에는 이주여성 전용 긴급전화 1577-1366이 설치되어 폭력상황과 어려움에 처한 이주여성들이 도움을 받게 되었다. 또한 2007년부터 여성결혼이민자들에 대해 국민기초생활보장법이 적용되게 되었다. 그러나 이것은 자녀가 있는 여성결혼이민자에게만 제한적으로 적용되고 있다. 또한 2007년부터 다문화가정자녀를 위한 방과후 교실과 지역아동센터가 개방되며, 영유아보호시설도 개방되며, 사회통합을 위한 한국어교육과 문화교육, 정보화교육 지원이 이루어진다.

2007년 5월 17일에는 ‘재한외국인처우기본법’이 제정되어 공포되었다. 이 법안에서는 “국가 및 지방자치단체가 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 정책수립을 위한 책무를 부담한다.”고 규정되어 있고(제3조), “외국인정책에 관한 사업 중 일부를 민간에 위탁하고 지원할 수 있도록 하고 있다.”(제21조) 또한 “외국인정책에 관하여 관계 중앙행정기관의 장과 민간전문가 등으로 구성된 외국인정책위원회, 실무위원회, 분과위원회의 심의를 거치도록 되어 있다.”(제8조)

이 법은 체류 외국인들이 한국사회에 잘 적응할 수 있도록 지원하는 관계 부처 간 개별 단편적인 정책들이 중복 수립되면서 정책 간 충돌과 예산이 낭비되는 문제를 방지하기 위해 외국인들에 대한 통합관리정책 차원에서 마련된 것이다. 이 법은 “재한외국인에 대한 처우 등에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 재한외국인이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다.”(제1조).

다른 한편, 2007년 5월 3일 국무조정실 주재로 개최된 법무부와 여성가족부의 회의 결과, 결혼이민자를 포함한 재한외국인 정책을 법무부가 총괄하기로 하였고, 여성가족부는 외국인정책실무위원회 산하의 결혼이민자 관련분과 위원회의 위원장을 맡아 결혼이민자대책을 주관하기로 합의하였다. 한국정부부처의 결혼이민자가정에 대한 주요 지원서비스를 정리하면 <표 2>와 같다.

<표 2> 한국정부부처의 국제결혼가정에 대한 지원서비스

법무부	- 결혼이민자의 영주자격 신청요건 완화(05.9) - 결혼이민자의 이혼･별거 시에도 자녀접견 위해 국내 체류허가
여성가족부	- 부부교육 및 가족상담 - 여성결혼이민자 멘토링 - 한국어교재 개발 - 한국어교실 운영 - 모성보호가이드 발간 - 결혼이민자지원센터 설립
보건복지부	- 혼혈인 생계비 및 학비보조(펄벅재단 위탁) - 빈곤층 혼혈인에 생계, 의료, 주거급여 지원 - 결혼이민자가족이 기초생활보장 수급신청 시 여성결혼이민자 소득･재산 제외(05/8) - 건강보험 가입안내 외국어 리플릿 제작(05.11)
문화관광부	- 국제결혼이주여성 언어사용실태조사‘실시(국립국어원) - 이주여성자녀 위한 한국문화체험 행사 - 한국어강좌 개설과 운영(한국어세계화재단) - 사회문화예술교육 지원사업을 통해 문화예술교육 지원
교육인적자원부	- 다문화가정자녀 교육지원대책 마련해 발표(시작단계)

특히 주목할 만한 측면으로, 국제결혼중개업을 관리하는 내용을 담은 법률을 2007년까지 제정하고, 각 지역마다 ‘결혼이민자가족지원센터’를 설치하도록 한 것이다. ‘결혼이민자가족지원센터’는 여성가족부에서 주관하고, 교육인적자원부에서는 다문화시범학교운영 및 이주민자녀교육 지원업무를 관장하고 있다. 이 가운데 여성가족부가 주관하는 ‘결혼이민자가족지원세터’와 ‘결혼이민자 찾아가는 서비스’사업의 실적(2006)을 보면 <표 3>, <표 4>와 같다.

<표 3> 전국 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업(2006)

	사업명	인원(명)	비 고
교육프로그램 실시	한국어교육	38,887	한국어 교실 운영
	문화교육	9,729	한국문화, 배우자 국가문화교육
	정보화 교육	8,636	컴퓨터 교실 등
	직업교육	992	외국어강사, 기술교육 등
	가족교육	2,786	통합가족교육, 부모교육 등
기타	상담사업	7,080	개인 심리상담, 부부문제 등
	자녀보호사업	15,095	부모 교육 시 아동보호, 방과 후 학습 등
	자조집단사업	2,158	결혼이민자 자조집단 육성지원
	홍보 및 네트워크 형성	1,095	지역 내 유관기관네트워크구성 및 사업연계
	문화정서 지원사업	5,824	친정어머니 및 후원가족 매칭 등
합계		92,282	-

<표 4> ‘결혼이민자 찾아가는 서비스’ 사업(2006)

	한국어	다문화	상담	자녀지원	산전․후 도우미파견
서울 베들레헴	208	50	50	72	125
대전 모이세	303	14	21	23	145
한우리가족사랑센터	229	26	16	10	70
강원도지부(사)고향을 생각하는 주부들의 모임	492	232	0	252	219
나주 결혼이민자가족지원연대	273	52	20	20	125
합계	1,505	374	107	377	684

<표 3>, <표 4>와 같이 최근 들어 여성가족부 등 정부부처를 중심으로 해 결혼이민자와 그 가족을 위한 다양한 서비스가 마련되어 실시되고 있다. 다음에서는 제주사회를 중심으로 지방자치단체 차원의 사업들을 살펴보기로 한다. 먼저 국제결혼중개업을 관리하는 법률의 제정이다. 제주도는 2007년 4월 ‘제주특별자치도 국제결혼가정지원에 관한 조례’를 제정하였다. 이 조례는 “제주에 거주하는 35세 이상의 미혼남녀의 국제결혼을 지원하여 건강한 가정을 이루게 하고 저출산, 고령사회에 능동적으로 대응함을 목적으로 하고 있다.”(제1조) 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)를 비롯해 지역시민단체들은 이 조례가 “국제결혼가정을 지원하는 조례가 아니라 국제결혼중개업을 양산하는 결과를 초래할 것”이며, 이주여성을 통해 한국의 저출산문제를 해결하려 한다는 점이 이 조례의 가장 큰 문제라고 지적하면서 조례 철회를 요구해오고 있다. 2007년 현재 제주지역에서 활동하는 국제결혼중개업체는 20곳이 넘는다. 이들이 이 조례의 실질적인 수혜자가 되고 그들의 상업적 결혼중개사업이 증대될 가능성이 크다.

경남 남해, 전남 해남 같은 지방자치단체는 국제결혼 커플에 평균 5백만 원씩 결혼비용까지 대주고 있다.

제주지역의 시민단체들이 조례철회를 요구하는 근거로, 정부가 이미 재한외국인이나 다문화결혼가정에 대해 동화주의를 골간으로 하면서 다문화주의를 견지하는 법안과 정책을 이미 마련했거나 마련 중이라는 사실을 들고 있다. 즉, 2007년 7월 18일부터 재한외국인이 한국사회에 빨리 적응할 수 있도록 하고, 서로의 문화와 역사를 이해하고 존중하는 사회환경을 조성하여 사회통합을 위해 ‘재한외국인처우기본법’이 제정되어 시행되고 있고, 이외에 여성가족부의 ‘다문화가족지원법안’(다문화가정지원법)에 의해서도 다문화가정의 어려움과 문제들을 극복할 수 있다는 것이다. 더욱이 2007년 3월 9일 제주도는 ‘거주외국인 지원조례’를 공표하여 시행하고 있기 때문에 다문화가족지원에 관한 별도의 조례 제정이 오히려 여성결혼이민자의 인권보호에 역행할 수 있다는 것이다. 국제결혼중개업체가 이 조례의 실질적인 수혜자가 되고 그들의 상업적 결혼중개사업이 증대될 것은 불을 보듯 뻔하다.

다음으로 ‘결혼이민자가족지원센터’ 설치로, 정부의 지원대책에 의거해 전국적으로 9개 지역에서 이미 결혼이민자가족지원센터가 설치, 운영되게 되었다. 제주도는 2006년 10월부터 제주도청 여성정책과에 ‘결혼이민자가족지원센터’를 설치하였고, 대부분의 지방자치단체가 그렇듯 이주외국인 분야에 전문성을 가진 시민단체가 이를 맡아 위탁운영을 하고 있다. 제주도도 이를 2007년부터 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)에 위탁해 운영하고 있다.

제주도는 ‘결혼이민자가족지원센터’ 설치 이후 첫 사업으로 결혼이민자가족현황 조사를 실시하였다. 조사결과, 여성결혼이민자의 연령은 26-30세 미만이 177명(25%), 25세 미만 172명(24%), 31-35세 미만 116명(16%), 35세-40세 미만 103명(14%), 41-45세미만 67명(9%), 45세 이상 78명(11%) 등으로 조사됐다. 특히 한국에 입국한 지 3년 미만인 여성결혼이민자는 484명(68%)로 최근 3년 사이 국제결혼이 급증한 것으로 분석되었다. 여성결혼이민자의 배우자 직업(무응답 472명)은 농업 및 축산업 종사자가 92명으로 가장 많았고, 단순노무 및 건설업 50명, 미취업 40명, 자영업 32명, 회사원 22명, 공무원 5명 등이다. 자녀수(무응답 409명)는 1인 115명, 2인 59명, 3인 22명, 4인 이상 1명 등이고 자녀가 없는 여성이민자는 107명으로 집계됐다. 한국 국적을 취득한 여성이민자는 53명에 불과했다. 이는 국적취득이 2년 이상일 때 가능하고 여성이민자 가운데 68%가 한국에 입국한 지 3년 미만이어서 국적 취득을 못했기 때문인 것으로 보았다. 이 조사결과는 결혼이민자들 가운데 조사에 응답한 이민자만을 대상으로 이루어진 것으로, 전체 결혼이민자들을 대상으로 한 조사가 아니라는 점에 일정한 한계가 있다.

제주외국인근로자센터(제주이주민센터)가 제주도의 ‘결혼이민자가족지원센터’를 위탁받아 운영하게 된 뒤, 추진하고 있는 사업을 보면 <표 5>와 같다.

제주결혼이민자가족지원센터의 2007년도 예산액은 45,437천원(국비34,750천원, 도비8,687천원)이다(관계자와의 인터뷰내용).

<표 5> 제주 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업(2007)

구분	사업(프로그램명)	사업량 또는 회기	참여예정인원(명)	기타
한국어교육	한국어교육	1주 1~2회	150	<3월~12월> 기초반 월,수10시 초급반 월,수14시 중급반 화,목14시 주말 토10,13시 야간 월,목,금 19시
문화 이해 교육	풍물교육	주1회	10	<3월~12월> 매주토 19시
	생활요리교실	24회	60	<6월~11월> 밑반찬, 계절음식
	취미교실	20회	20	<6월~11월> 종이접기, 비즈공예
	베트남어교육	24회	20	<6월~11월> 매주일 19시
	문화체험	3회	60	<분기별 4~8월> 문화유적지 탐방 한라생태학교 체험
가족 상담	상담서비스 제공	100회	100	.
	부부교육	2회	10	.
	자조집단육성	24회	60	.
캠페인	다문화인식개선	3회		분기별
다문화교류사업	결혼이민자가족캠프	15가정	15가정	10월
	외국인가족송년모임	200가정	200가정	12월
실태조사	결혼이민자가정 실태조사	100가정	100가정	결혼이민자욕구조사

또한 제주도는 ‘결혼이민자가족 아동양육지원 사업’을 ‘결혼이민자가족지원센터’에 위탁하여 실시하고 있다. 이와 관련해 ‘결혼이민자가족지원센터’에서는 결혼이민자아동양육도우미를 파견하고 있으며, 4월, 8월에 파견가정을 모집하고 있다. 또한 결혼이민자 자녀들을 위해 센터에서는 방과후 교실을 실시하여 몇 명의 학생들이 학원 대신 ‘결혼이민자가족지원센터’에 와서 공부를 하고 있다.

이 사업의 예산액(복권기금)은 76,800천원(국비100%)이며, 지원대상은 만 0세에서 만12세 이하 (또는 초등학생 이하)의 자녀를 양육하고 있는 결혼이민자가정(지원 대상가정 90가정)이다. 사업기간은 4월부터 12월까지이다.

현재 제주도가 추진해오고 있는 이러한 사업들의 문제점으로, 한 시민단체 관계자는 결혼이민자가족에 대한 기본적인 DB가 구축되어 있지 않은 상태에서 여러 사업을 실시하게 되면 유사한 사업이 될 수밖에 없고 참여인원도 제한될 수밖에 없다고 지적한다. 이와 관련해, 제주도(여성정책과)는 향후 결혼이민자가족지원정책을 수립하기 위한 기초로 결혼이민자가족에 대한 DB구축하기로 하였는데, 행정 시 읍･면･동 담당 공무원들이 조사를 하였고 제주발전연구원 여성정책연구센터가 분석하였다. 조사항목에는 결혼이민자 가구특성(가족구성원 및 복지지원 실태), 국적관련 사항, 국제결혼 가정, 입국연도, 결혼연도, 결혼하게 된 동기, 경제활동 분석, 한국적응과정, 가정생활분석, 자녀양육실태, 정책적 욕구조사 등이 포함되었다. 조사기간은 2007년 7월부터 9월까지였다.

조사대상은 제주도내결혼이민자 1,009가구였으며, 이 가운데 745가구가 조사에 응했다. 조사결과, 조사대상 결혼이민자의 78.2%가 아직 국적을 취득하지 못한 것으로 나타났는데, 이것은 혼인신고 후 2년이 지나야 주어지는 국적 취득자격에 해당하지 못한 결혼이민자가 조사대상자에 많이 포함되었기 때문이기도 하다. 이것은 최근 제주사회에 결혼이민자가 급증하고 있음을 보여준다. 이에 대한 자세한 내용은 제주특별자치도(2007)를 참조바람.

<표 6> 여성발전기금 지원사업

단체	사업	지원액(천원)	시행시기
계	5개 사업	16,930
제주YWCA	결혼이주여성의 행복 가꾸기 프로젝트 ‘친정어머니가 되어드립니다’	4,655	6~11월
(사)제주특별자치도 국내여행사안내사협회	이주여성 내 고장 바로 알기	1,853	6월초
제주시여성단체협의회	결혼이민여성과 함께 하는 한마당 축제	3,753	9~10월
전국주부교실 제주시지회	국제결혼가정의 행복과 희망 만들기	4,351	5~10월
제주생활개선회	이주여성을 위한 기회사업	2,318	5~11월

다른 한편으로, 여성결혼이민자 관련 사업은 제주도의 여성발전기금 지원사업 차원에서도 기획되었다(<표 6> 참조). 제주시 차원에서는 급증하는 여성결혼이민자의 조기정착을 지원하기 위해 여성결혼이민자를 위한 ‘사이버쉼터’ 운영을 활성화하고 국가별 인터넷 사이버카페를 개설하는 한편, 정보화 무료교육을 실시하고 있다. 이외에 기초지방자치단체 차원에서 동(洞) 단위 주민자치센터를 통해 마을 단위 결혼이민자들을 위한 컴퓨터교육과 한글교육 프로그램을 운영하고 있다. 그러나 동 단위 프로그램의 경우 수강자가 적고 동사무소 여건상 다양한 프로그램을 운영하기 힘든 상황이다(동사무소 관계자와의 인터뷰결과).

이외에, 제주도교육청 차원의 다문화교육지원활동을 들 수 있다. 제주도교육청은 2007년부터 6천만여원의 예산으로 다문화국제이해교육의 활성화, 다문화가정을 위한 지도자료 개발, 생활지도 및 상담 활성화, 유관기관 및 단체와 교육지원 협력 등 4대 사업을 추진 중에 있다. 좀 더 구체적으로, 다문화국제이해교육을 통해 더불어 사는 인성교육을 강화하고, 다문화 가정자녀의 문화이해와 학습적응을 돕는 지도자료(다문화국제이해교육자료, 다문화가정 초등학교 신입생 학교생활안내자료, 다문화가정자녀를 위한 한국어자료, 글로벌에티켓자료 등)를 개발･보급함으로써 생활적응과 학습이해력을 신장하는 방안을 시도하고 있다.

제주도교육청 관계자와의 인터뷰내용에 의하면, 제주지역의 결혼이민자 자녀수는 125명(초등학생 107명, 중학생 15명, 고등학생 3명)이다. 이 통계는 일선학교를 통해 조사한 것이지만 다문화가정임을 숨기려는 가정도 있기 때문에 그 수는 더 많을 수 있다고 한다(제주도교육청 관계자와의 인터뷰내용).

2) 민간과 시민단체 차원

여성결혼이민자를 비롯한 이주여성, 외국인노동자와 그 가족 및 그 외 외국인들의 지역사회 정착을 돕기 위해 다양한 활동을 전개해오고 있는 대표적인 지역시민단체로는 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로제센터가 있다. 제주외국인평화공동체는 평화문화확산운동을 해오고 있는 단체로, 다문화가정의 안정적 정착과 일반인들의 인식변화를 위한 활동을 전개해오고 있는 시민단체이며, 최근 제주도의 ‘국제결혼가정 지원에 관한 조례’와 관련해서 조례철회를 주장해오고 있다. 제주외국인근로자센터는 이주노동자를 비롯해 최근에 급증하고 있는 여성결혼이민자와 유학생들을 위한 활동을 해오고 있는 단체로, 제주도로부터 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업을 위탁받아 운영해오고 있다. 크게 교육사업(한국문화학교 운영), 다문화가정 상담을 비롯한 상담사업, 의료사업, 다문화가정 쉼터 운영, 인권향상을 위한 인권사업, 제주국제평화봉사단 등을 운영하고 있고, 평화활동가 육성사업을 중심으로 한 국제협력사업과 함께 추석명절 때는 제주다민족문화제를 주관하는가 하면 설 연휴 때는 외국인가족 페스티벌과 같은 절기행사를 개최해오고 있다.

제주외국인근로자센터(제주이주민센터)는 이주노동자에 관심을 가진 종교계와 시민단체 관계자들이 주축이 되어 2002년 3월 26일 설립된 시민단체이다. 주로 이주노동자의 한국사회 적응을 돕기 위한 활동을 전개해왔는데, 외국인을 위한 평생교육기관으로 2004년부터 한국문화학교를 개설하여 운영하고 있다. 최근에 여성결혼이민자들이 급증하면서 이들을 위한 지원프로그램을 실시해오고 있고 2007년 제주도로부터 결혼이민자가족지원센터를 위탁받아 운영해오면서 여성결혼이민자들을 위한 사업들을 해오고 있다. 2008년부터 제주이주민센터로 명칭 변경하였다.

다음으로 서귀포종합사회복지관을 들 수 있는데, 이 단체는 서귀포시를 중심으로 해 ‘결혼이민자 서귀포시민 거듭나기 지원사업’을 추진해오고 있다. 세부 추진사업으로는 교육사업(한국어교육, 가정적응교육, 정보화교육, 밑반찬 만들기 등), 상담사업(결혼이민자 및 가족대상 생활상담), 문화정서지원사업(영화관람, 가족체험학습, 도내문화탐방, 다문화가족 어울림 한마당, 김장 김치 만들기, 가족사진 제작 등), 결혼이민자 자조집단 육성(국적별자조모임), 홍보 네트워크 조성(리플릿 제작, 결혼이민자 지원사업 수행기관 단체와 네트워크 구축 및 정보제공), 취업알선사업 등이 있다.

서귀포외국인근로자센터는 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)가 위탁받아 운영해오고 있는 결혼이민자가조지원센터의 사업과 연계해 서귀포시에 거주하는 결혼이민자 지원 사업을 전개하고 있다. 최근에 주관한 사업으로 추석음식페스티벌이 있는데, 이것은 2007년 추석명절 행사로 결혼이민자들과 그 가족들이 각 나라의 명절음식을 만들어보는 체험행사로 기획된 것이다.

서귀포시 여성회관에서도 한글교육 등 서귀포시의 여성결혼이민자들을 위한 행사를 실시하였다. 또한 제주서부종합사회복지관에서도 제주도 사회복지공동모금회의 후원을 받아 한글교육, 밑반찬배우기, 출산･육아교육 등 자녀양육 및 교육사업, 건강가족캠프, 제주전통테마순례 등 프로그램 운영을 통해 여성결혼이민자의 한국생활 적응과 다문화가정을 위한 사업을 하고 있다. 이외에, 농협중앙회 제주도지부가 주관하는 친정부모 맺기 사업과 고향방문사업이 있다. 농협중앙회 제주도지부에서는 농촌결혼이민자가 증가하고 있는 상황에서 이들의 복지증진을 목표로, 자체 예산을 편성해 여성결혼이민자와 한국여성의 친정부모 맺기 사업과 여성결혼이민자들이 자신의 고향을 방문할 수 있도록 지원하는 고향방문사업을 실시해오고 있다.

이외에 여성결혼이민자들이 가정폭력 등 인권적 문제를 중심으로 여성결혼이민자에 대한 지원활동을 전개해오고 있는 단체로, 제주여성인권연대를 들 수 있다. 제주여성인권연대의 상담소에는 6-7건의 가정폭력, 생활고 등을 겪고 있는 여성결혼이민자들의 상담의뢰가 있었는데, 이들에게 외상이 있는 경우 병원을 연계시켜주고 생활고를 겪고 있는 여성결혼이민자들에게는 해당 지역의 사회복지사를 연결해 이들이 복지수혜를 받을 수 있도록 해주고 있다(제주여성인권연대 상담소 관계자와의 인터뷰결과).

가정폭력문제로 여성결혼이민자의 상담의뢰를 많이 받고 있는 단체는 ‘결혼이민자가족지원센터’를 운영해오고 있는 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)이다. 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)의 경우 2006년도 총 118건의 상담의뢰가 있었다. 이혼 건, 쉼터 입소 건, 교육프로그램 문의 등 상담의뢰가 있었는데, 가정폭력으로 인한 상담의뢰가 많았고 2007년에도 가정폭력으로 인한 쉼터 입소 건이 2007년 상반기만 해 30건이나 되었다. 가정폭력문제로 상담의뢰를 한 여성결혼이민자는 중국(조선족 포함), 베트남, 필리핀 순으로 많았다(제주외국인근로자센터 관계자와의 인터뷰결과). 현재 가정폭력을 겪고 있는 여성결혼이민자들이 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)나 제주여성인권연대를 찾아가 상담의뢰를 하면, 단기간 ‘쉼터’에 입소하고 남편과 얘기를 해 남편에게 향후 폭력을 행사하지 않겠다는 각서를 쓰도록 한다. 이후 다시 남편이 폭력을 행사하고 여성결혼이민자가 이혼을 원할 경우 이혼에 관련된 절차를 알려준다. 또한 남편이 알코올중독으로 인해 상습적인 폭력을 행사할 경우 ‘알코올상담센터’에 보내 상담을 받도록 한 이후에 남편과 일정한 논의를 한다. 가정폭력이 심각해 여성결혼이민자가 이혼을 원하는 경우, 가정폭력법률상담소를 통해 이혼소송을 할 수 있도록 상담의뢰를 받은 단체가 도와주고 있다.

4. 결론

앞에서 살펴본 바와 같이, 최근 제주사회는 여성결혼이민자들을 위한 법적, 제도적, 정책적 장치들을 본격적으로 마련해가고 있음을 알 수 있다. 그러나 여성결혼이민자들을 위해 정부와 지방자치단체 차원에서 지원을 하게 되면서 여성결혼이민자들을 위한 사업들이 자칫 실적 위주나 일회성 행사로 그칠 수 있고 정부나 지방자치단체 사업들의 민간위탁이 이루어지면서 전문성을 갖지 못한 단체들이 사업을 전개할 가능성도 커졌다. 이와 함께 정부와 지방자치단체, 그리고 NGO들을 중심으로 한 여성결혼이민자들에 대한 지원활동이 주로 한국어교육, 한국요리교육, 한국문화교육 등 한국문화에 대한 여성결혼이민자들의 적응을 돕는 활동에 치중되어 있음을 알 수 있다. 즉 현재 정부와 지방자치단체, 그리고 NGO들의 활동에서 여성결혼이민자들의 남편이나 가족을 대상으로 한 프로그램은 거의 없다는 점을 문제로 지적할 수 있다. 여성결혼이민자들이 한국사회에 ‘적응’할 수 있도록 지원하는 활동도 중요하지만 문화적 다양성, 상대 문화에 대한 존중차원에서 남편과 시부모 등 여성결혼이민자들의 가족이 그들의 가족성원이 된 여성결혼이민자들의 문화를 이해할 수 있도록 돕는 프로그램이나 사업들이 마련될 필요가 있다. 이것야말로 여성결혼이민자들이 진정으로 한국사회에 적응할 수 있도록 돕는 것이며, 제주사회, 나아가 한국사회가 진실로 다문화가 공생하는 다문화사회로 나아가기 위해 갖춰야 할 가장 중요한 기반이라고 본다.

한편, 여성결혼이민자들이 가정에서 겪고 있는 어려움 가운데 가장 큰 문제로는 언어소통, 문화갈등, 법적･제도적 문제, 경제적 사정, 자녀교육 등을 꼽을 수 있다. 특히, 언어차이로 인해 가정에서의 일상적인 의사소통문제가 있는 것은 물론, 시댁과의 문제나 제사나 예절 등 문화를 이해하는 데 있어 어려움이 있고, 언어문제는 다시 자녀교육에 어려움을 초래하고 있다. 이 연구의 조사대상 구술자들의 대부분도 자녀양육과 교육을 어려워하고 있고 걱정하였는데, 이에 대한 지원체계의 구축과 내실화가 필요하다.

그리고 여성결혼이민자들은 제주사회 속에서 성공하고 싶어 하지만 시댁의 가족들은 가정살림을 잘 이끌어가는 며느리, 밭일을 잘하는 며느리를 원한다. 하지만 밀감농사나 마늘농사, 당근농사 등을 지어본 적이 없는 여성결혼이민자들은 일을 하는데 있어서 어려움을 호소하고, 이러한 모습을 여성의 시댁에서는 ‘일을 못한다.’ ‘덜 떨어졌다.’는 식으로 일축해 버린다. 여성결혼이민자를 인격체가 아닌 한 명의 ‘일꾼’으로 바라보는 것은 물론, 일을 숙달하는 데 걸리는 시간조차 인정해주지 않는 것에서 어려움을 느끼고 있다.

따라서 여성결혼이민자들을 위한 프로그램의 확대와 내실화도 중요하지만, 여성결혼이민자의 가족과 지역사회 차원의 관심과 지원이 매우 중요하다. 이와 관련해, 한 여성결혼이민자는 “어떤 국가적, 지역적 차원의 지원보다 가족의 존중과 관심이 필요하다.”고 구술했다. 여성결혼이민자가족 교육 관련 프로그램이 다양하게 마련될 필요가 있다. 앞에서 지적한 바와 같이, 여성결혼이민자들이 한국사회에 ‘적응’할 수 있도록 지원하는 활동도 중요하지만 문화적 다양성, 상대 문화에 대한 존중차원에서 남편과 시부모 등 여성결혼이민자들의 가족이 그들의 가족성원이 된 여성결혼이민자들의 문화를 이해할 수 있도록 돕는 프로그램이나 사업들이 마련될 필요가 있다. 이때 지역사회의 각 장(場)을 중심으로 한 다문화교육이나 인권교육은 무엇보다도 중요하다. 여성결혼이민자들의 가족 교육과 지역사회 차원의 수용성을 확대해나가는 방안이 필요하다. 덧붙여, 여성결혼이민자들이 한국생활에 적응하는 과정에서 겪는 정신적, 심리적 고민이나 문제들에 대해 상담해줄 수 있는 전문상담사의 양성과 교육, 그리고 이들의 상담소 배치가 필요하다(제주 여성결혼이민자들과의 심층면접자료). 이와 함께 여성결혼이민자와 그 자녀의 권리를 보장하기 위한 범국민적인 인권교육의 필요성은 대단히 절실하고도 중요한 문제이다. 무엇보다도 중요한 것은 여성결혼이민자의 인권과 권익보호일 것이다. 다양한 문화의 존중과 공존을 추구하는 다문화사회로의 진전 속에서 사회의 소수자(minority)로서 여성결혼이민자를 우리사회의 당당한 구성원의 한 사람으로 존중해야 하며 이들의 시민적 권리를 보장해야 한다.

특히, 여성결혼이민자들에 대한 인권침해가 결혼절차에서부터 발생한다는 점에 주목한다면, 국제결혼동기와 경로가 먼저 개선되어야 한다. 즉 여성결혼이민자들은 결혼중개업체의 잘못된 정보와 인신매매형태의 알선업무로 인해 입국하기 전부터 인권이 침해되고 있으며, 한국어도 모른 채 대부분 빈곤가정으로 시집와 어려움을 겪는다. 이들이 국제결혼을 하게 되는 과정은 대체로 아는 사람의 소개나 직접적인 만남, 종교단체나 결혼중개업체를 통한 방법이 가장 많다. 결혼중개업체의 경우 수요와 공급의 불균형 속에서 영리를 추구하면서 평균 1천만 원에서 2천만 원의 중개료를 요구해, 결혼하는 사람의 대부분이 결혼중개업체에 돈을 지불하고 있다. 제주의 한 결혼중개업체의 경우 1천2-3백만 원 정도의 돈을 받고 있다. 신랑이 돈을 지불하는 경우는 50%, 외국인여성은 18%, 양쪽 모두 지불하는 경우도 14%에 달해 영리목적으로 국제결혼을 중개하고 있음을 알 수 있다. 더욱이 보건복지부가 2005년도에 실시한 실태조사에서도 보듯이, 이들 결혼중개업자들이 사전에 전해준 신랑에 대한 정보가 사실과 너무 달라(44%) 결혼생활을 실망감 속에 시작하고 있고, 잘못된 정보는 경제적 능력과 관련된 분야만이 아니라 연령차에서도 나타나 부부간 나이차가 10살 이상 나는 경우가 60%에 가깝다. 이 연구에서도 이를 확인할 수 있었다. 실제로 외국인여성과 결혼한 국내남성의 상당수가 저소득층이거나 장애인 또는 혼기를 넘긴 고령자로 파악되었고 재혼자도 45.3%에 달한다. 최근에는 결혼중개업체들이 농촌총각에서 도시하층민과 장애인에게까지 그 대상을 넓히면서도 정확한 혼인당사자에 대한 정보를 제공하지 않아 문제가 되고 있다. 여성결혼이민자들에 대한 인권침해가 결혼절차에서부터 발생한다는 점에 주목한다면, 국제결혼동기와 경로가 먼저 개선되어야 한다. 여성결혼이민자의 거주권을 보장하기 위해서라도 국제결혼중개업체에 대한 정부나 지방자치단체의 감독체제 정비가 필요하다.

한편, 여성결혼이민자는 한국의 법과 제도를 잘 모르는 것은 물론, 이혼 후 체류자격 문제, 이혼조정이나 재판을 할 경우 통역문제 등 복잡한 절차로 인해 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 지원방안 마련이 절실하다. 여성결혼이민자가 한국에 체류하면서 취업하며 생활하는 데 관련되는 국내법으로는 ‘출입국관리법’, ‘재외동포의 출입국과 체류에 관한 법률, ‘외국인 배우자에 관한 체류관리지침’ 등이 있다. 이 법안들에 의하면, 외국인이 한국인과 결혼하면 그 외국인에게 ‘국민배우자’ 비자를 발급받아 1년의 체류자격이 부여되며 이 기간이 만료되면 결혼이민자는 주소지 관할 출입국관리소에 배우자와 동행하여 체류기간 연장신청을 해야 한다. 국적취득과 관련한 사항과 체류연장과 관련된 모든 행정절차가 한국인 배우자 또는 시댁식구의 동의나 배우자의 신원보증, 경제적 요건 등이 필수적이기 때문에 국제결혼으로 이주해온 결혼이민자의 합법적 국내체류여부가 한국인 배우자에게 달려 있어서 배우자에 대한 종속을 심화시키고 있고 불평등한 부부관계가 형성되기도 한다. 게다가 많은 여성결혼이민자들이 농어업에 종사하고 있으며 경제적 어려움을 겪고 있다. 관련 법적, 제도적 정비가 필요하다.

동시에 여성결혼이민자와 그 자녀의 권리를 보장하기 위한 범국민적인 인권교육과 캠페인의 필요성은 대단히 절실하고도 중요한 문제이다. 인권이란 무엇을 할 수 있는 권리만이 아니라, 무엇을 당하지 않을 권리도 포함하는 만큼, 이주와 출생 시부터 시작되는 여성결혼이민자들과 그들의 자녀에 대한 차별을 예방하기 위해서는 대국민적인 인권교육이 가장 절실하고도 근본적인 대책이 될 것이다. 특히 놀림과 왕따 등 구체적인 인종차별이 시작되는 유아원에서부터 지속가능한 인권교육을 실시해야하며, 각 지방자치단체나 대학의 부설교육기관은 물론 반상회 등을 통해서도 평생교육으로서 인권교육이 병행되어야 할 것이다. 앞에서 지적한 바와 같이, 국제자유도시를 향한 첫걸음은 배타성의 극복이다. 제주사회, 나아가 한국사회의 새로운 구성원으로 자리잡아가고 있는 결혼이민자를 비롯한 이주민들의 문화다양성을 존중하면서 사회적 통합을 이뤄나가는 정책과 함께 이주민들이 제주사회에 적극적으로 참여할 수 있는 방안에 대한 모색이 필요한 때다.

다행스럽게 2009학년도부터 연차적으로 도입되는 초등학교와 중학교 새 교과서에 인권교육이 대폭 강화될 전망이다. 국가인권위원회는 새 교과서 집필과정에 적용되는 개정 교육과정 지침 등을 살펴본 결과 초등학교 저학년부터 국어, 도덕, 사회, 영어 등의 통합교과 형태로 인권교육이 실시될 것임을 밝혔다. 특히 도덕과목과 사회과목에서 인권교육이 집중적으로 실시될 전망이다. 즉, 도덕 과목에는 ‘생명의 소중함'(초등 3학년), `편견극복과 관용'(초등 6학년), `평화적 해결과 폭력예방'(중등 2학년), `인간존엄성과 인권', `세계평화와 인류애'(이상 중등 3학년) 등이 반영돼 생명존중, 인권과 소수자 보호, 편견과 폭력 예방 등을 강조한다. 사회 과목은 `우리나라 민주정치'(초등 6학년)에서 인권을 존중하는 태도를 가르치고 있으며 `인권보호와 헌법'(중등 2학년), `인권'(고등 1학년) 등의 내용을 통해 인권의 기본개념과 발달과정 등을 배울 수 있게 했다. 영어와 국어에도 `남녀평등', `인권과 민주시민 생활' 등 민주의식을 고취하는 데 도움이 되는 내용을 수업 소재로 활용하도록 하고 있다. 이번 개정 교육과정에 따라 한국은 유엔이 인권교육 10개년 후속 조치로 제안한 세계인권교육프로그램의 권고사항인 `초ㆍ중등학교 등 정규 교육과정 내 인권교육 도입 권고'를 이행하게 됐다고 국가인권위는 밝힌 바 있다.(<한겨레신문> 2008년 2월 9일자) 올 들어 제주도교육청도 다문화가정 자녀의 교육지원과 일반학생들의 다문화이해교육 강화를 위한 다문화･국제이해 교육자료 개발을 위해 자료개발팀을 구성해 추진 중에 있다.

<참고문헌>

김혜순, 2008, “결혼이주여성과 한국의 다문화사회 실험: 최근 다문화담론의 사회학,” 『한국사회학』 제42집 2호.

염미경, 2008, “제주 여성결혼이민자 지원서비스체계 현황과 문제점,” 『2008 전기 사회학대회 자료집』, 한국사회학회.

염미경․김규리, 2008, 『제주사회의 여성결혼이민자들: 선택과 딜레마, 그리고 적응』(한국어판과 영어판 합본), 선인(유네스코 동아시아지역사무소)

이갑진, 2007, “사회과 인권교육의 내용과 방법론 연구,” 전남대학교 석사논문.

제주특별자치도. 2007, 「결혼이민자가족 생활실태 및 욕구 전수조사 결과」.

각종 신문자료 및 전문가집단 인터뷰자료

정부부처 홈페이지.

제주특별자치도 2주년 평가와 과제

조례운동본부 등이 6월30일 주최한 특별자치도 2주년 평가와 과제 발표문입니다.

- 시민사회가 본 김태환 도정 2년

주제발표1 / 제주특별자치도 2주년 평가와 과제

조례운동본부 12차 릴레이토론회

■ ■ ■

제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부

이 경 선 (제주여민회 대표)

1. 들어가며

제주특별자치도가 2008년 7월1일로 출범 2주년을 맞이한다. 출범 2주년을 맞고 있지만 여전히 제주도민들은 피부로 특별한 제주를 느끼지 못하고 있는 실정이다. 물론 김 지사의 선거법 위반 사건 재판이 길어지면서 사실상 제대로 된 정책 추진이 어려웠던 사정도 있었지만 특별자치도 체제에 대한 도민들의 반응은 냉담했다. 각종 언론사 조사에서도 만족도가 크게 떨어졌으며 일부 조사에는 기초자치단체를 폐지한 것에 대해 잘못된 만큼 자치권한을 확보해야 한다는 응답비중이 높아지는 결과도 나타나고 있다.

제민일보는 지난 5월21일부터 26일까지 구조화된 설문지를 이용, 전화와 전자우편, 팩스밀리를 이용해 도내 각계 전문가와 도민 200명을 대상으로 설문조사를 벌였다. 조사 결과 특별자치도 시행이 제주지역 발전과 도민의 삶에 어떤 영향을 줬는가는 질문에 어느 정도 도움이 됐다는 응답이 37.0%로 가장 많았다. 그러나 득보다 실이 컸다는 응답이 31.0%, 전혀 도움이 안됐다는 응답도 22.0%로 부정적인 시각이 전체의 절반을 넘어섰다고 분석했다.

전국민주공무원노동조합 제주지역본부 제주시지부(지부장 문현식)는 6월 19일 제주시민 등 350여명을 대상으로 한 설문조사 결과를 발표했다.  6월 12일부터 18일까지 일주일간 설문조사 방식을 통해 제주시민 200명, 제주시 공무원 150명이 참가한 결과 시장선출제의 선호도가 시민들 77%, 공직자 89%에 달할만큼 시민들은 시장을 직접 선출하고자 하는 욕구가 압도적으로 강했다고 분석됐다. 행정시와 자치시의 만족도를 비교해 보면, 자치시를 선택한 의견이 시민들의 경우 51%를 차지하는 반면, 행정시를 선택한 의견은 21%에 불과한 것으로 나타났다.

또한 국무총리실 특별자치도 지원위원회가 조사해 지난 6월 3일 발표한 주민만족도 조사에서도 기대수준에 못 미치고 있는 것으로 조사됐다. 실제 특별자치도 만족도 등에 대한 설문결과 7점 만점에 ▲이해도 4.7 ▲기대수준 4.33 ▲ 출범만족도 3.61 ▲ 정책방향 적정성 3.85 ▲ 발전노력도 4.38 ▲ 추진정책 성과 3.85 등 전반적으로 문제점을 나타내고 있다.

시민사회단체의 입장에서는 ‘고도의 자치권’을 확보했다고 자랑하는 제주특별자치도가 과연 누구를 위해 추진되고 있는지 의문이 제기될 정도로 문제점들이 쏟아져 나오고 있다. 전국 광역자치단체 가운데서 유일하게 기초자치단체를 폐지한 제주이지만 이를 상쇄할 만한 특별한 자치권한을 누리고 있는지도 여전히 의문이다. 이는 단순히 특별자치도 체제라는 제도적인 문제뿐만 아니라 김태환 지사를 비롯한 김 도정 전반의 도정 운영 태도에도 문제가 있다는 지적도 나오고 있다.

또한 특별자치도 체제하의 재정에 대한 문제점도 제기되는 상황이다. 제주도의회 입법정책관실이 분석한 자료에 따르면 제주특별자치도의 각종 예산 지표 상당수가 전국 최하위수준으로 나타나 허약체질의 재정구조를 개선하기 위한 중앙정부의 지원 확대와 자체 세입 확충 등 노력이 요구되고 있다.

2008년 6월23일자 제주일보

22일 제주특별자치도의회 입법정책관실이 작성한 ‘2008 지방자치단체 예산개요 분석’ 자료에 따르면 제주도 당초예산 순계는 2조 3691억원으로 2007년 대비 증가율이 7.6%을 기록, 전국 16개 시·도 중 15위에 그쳤다. 그리고 세입 예산중 지방교부세와 보조금 등 중앙재원 수입 증가율도 전국 평균이 12.3%에 달했지만 제주는 9.4%로 13위에 그쳤다. 자체수입 증가율도 지방세와 세외수입을 포함해 7.4%에 불과, 전국 평균 11.7%에 크게 미달했고 12위 수준을 보였다. 재정자주도는 제주도가 67.4%로 가장 낮았고 전국 평균 79.5%에 크게 미치지 못하는 등 특별자치도의 살림살이가 시군폐지 이전보다 좋아졌다고 보기는 어려운 지표를 나타냈다.

2. 주요사례를 통해 본 김태환 도정의 2년 평가

1) ‘갈등자치도’로 전락시킨 군사기지 문제

김태환 도정은 특별자치도 출범 이후 시민사회단체를 도정의 파트너로 여기기보다는 대립과 갈등의 축으로 몰아세우는 경향을 보여 왔다. 김태환 도정 출범 2년간 제주사회의 최대 현안은 한미 FTA 문제와 제주군사기지 문제였다. 특히 주민이 선출한 도지사로서 갈등을 중재하고 주민의 입장에서 문제해결을 위한 해법을 제시해야 하는 위치임에도 불구하고 김태환 도정은 제주해군기지문제에 있어서 갈등의 한 축을 담당하는 주체의 역할을 하였다.

두 문제를 크게 보면 국가 정책의 문제였지만 한미FTA 문제에 대한 접근방식과는 다소 다르게 군사기지 문제에 대해서는 주민보다는 정부의 편에 서서 정책을 대리해 추진하는 역할을 하고 있다.

돌아보면 제주군사기지 문제는 특별자치도 출범 이전 김태환 지사가 2005년 논의를 유보한다는 방침(김 지사는 이 시기 시군폐지 주민 투표 등 민감한 현안이 중첩되면서 논의를 당분간 중단하자는 것이었을 뿐 해군기지 찬반에 대한 입장 표명은 없었다)에 따라 사실상 그동안 첨예화됐던 군사기지 문제는 수면 아래로 잠복기를 거쳤다. 하지만 특별자치도 출범과 함께 재선에 성공한 김 지사는 제주군사기지 문제에 대해서는 결과적으로 지역주민이나 시민사회와의 소통보다는 해군에 편향적으로 의존하는 태도를 보임으로써 ‘갈등자치도’를 만들어 내는 역할을 하고 말았다.

특별자치도 출범 초기만 해도 찬반단체와 김태환 도정이 협의체를 구성해 합리적인 논의구조를 가져가는 듯 했지만 구체적인 성과를 도출하지 못하는 등 지역최대 현안에 대해서 김 도정은 합리적인 리더쉽을 발휘하지 못했다. 대신 시민사회와 지역주민 등으로 구성된 반대운동진영을 고사시키려는 태도를 보였으며 실제 협의체는 아무런 역할도 하지 못한 채 시간만 허비한 셈이 되고 말았다.

또한 김 도정은 제주해군기지와 관련해서는 2007년 5월 구속력도 없고 신뢰성마저 상실한 ‘여론조사’를 통해 정부 정책의 충실한 대리집행자의 역할을 자임함으로써 시민사회진영은 물론 제주도의회로부터도 강력한 질책을 받는 등 갈등을 확산시켰다. 특히 해군기지 예정지로 지정된 강정마을의 경우 주민들 스스로 주민투표라는 절차를 통해 공식 반대 입장을 밝혔지만 이를 무시한 채 잘못된 여론조사만을 강조한 채 강행추진하면서 지역주민들로부터는 ‘김태환 지사 퇴진’이라는 구호도 등장하고 있다. 주민과 소통하지 않고 해군과 소통한 결과라는 지적도 나오고 있다. 이 과정에서는 김태환 도정은 마을주민들이 투표를 통해 인정한 마을회장까지 통장으로 인정하지 않는 등 상식이하의 행정으로 빈축을 사기도 했다.

특별자치도 출범 이후 김태환 도정 방침이 제1순위 슬로건이 ‘당당한 자치제주’ 였지만 정작 군사기지 문제에 있어서는 정부에 대한 당당함은 사라진 대신 순응하는 태도를 보였을 뿐이다.

2) 자치제도 도입과정 시민사회와 갈등만 양산

특별자치도가 출범함으로서 제주는 정부로부터 각종 권한을 이양 받게 된다. 이에 따라 제주특별자치도는 특별자치도 출범을 전후해 조례 제·개정 내용을 쏟아내었다.. 하지만 전반적인 조례의 내용이 특별자치도에 걸맞는 내용이기 보다는 기존 정부의 시행령 수준으로 변경하는 것에 그치면서 시민사회의 ‘부실조례’에 대한 문제제기가 이어졌다.

제주특별자치도 조례 제개정 관련 현황과 문제점에 대해서는 조례운동본부(2007년 12월) 발간 백서 1 참조

이에 시민사회운동진영은 개별단체별 의견 제시활동과 함께 제주특별자치도 공공성 강화와 조례 제·개정을 위한 연대기구까지 구성하면서 조례에 대한 본격적인 대응에 나섰다. 하지만 이 과정에서도 시민사회 - 김태환 도정이라는 갈등구조가 생겨났다. 조례운동의 경우 기조가 반대운동보다는 대안담론 구조를 확산시키고 내용적 정책까지 만들어가려는 과정이었던 반면 이에 대한 김태환 도정의 인식과 대응은 기존 관치시대에 머물러 있었다. 몇 가지 사례만으로도 이는 확인된다.

조례운동본부의 경우 첫 운동으로 시작한 것이 주민참여기본조례다. 운동본부가 제안했던 조례의 내용은 ▲위원회 구성시 공모제도 도입 ▲위원회 회의록 등 공개 의무화 ▲ 위원회 여성, 장애인 참여 보장 ▲ 도정정책토론 청구제 도입 등을 담는 등 상식적인 내용들이 있었다. 조례 제정을 위해 운동본부는 2006년 6∼7월 거리에서 주민 3000여명의 서명을 받아 의회에 공식 청원을 하기도 했다. 하지만 실제 도의회 논의과정에서 김태환 도정은 주요내용에 대해서 공식, 비공식 통로를 통해 문제제기를 했으며 급기야는 조례 내용 중 의무사항들을 권고적 조항으로 약화시켜내는 역할을 해 시민사회단체로부터 반발이 일었다. (표-1 참조)

갈등구조는 주민참여기본조례에 국한되지 않았다. 특별자치도 출범 이전에 전국 광역자치단체 가운데서 처음으로 제정됐던 교통약자이동편의증진조례에 대해서도 김태환 도정은 특별자치도 출범을 이유로 새롭게 조례안을 마련해 발의했지만 그 내용이 크게 후퇴하면서 장애인단체는 물론 관련단체가 크게 반발하는 등 갈등이 빚어졌다.

조례 내용	조례운동본부안	도의회 최종 통과 조례
위원회 회의록 공개	도청 인터넷 공개	삭제
위원회 여성참여	- 30% 이상 의무화 - 장애인 참여 의무화 (강행규정)	“여성과 장애인의 참여를 보장하도록 노력하여야 한다” 권고적 조항으로 완화
위원회 할당제 의무 미준수시 규정	위원회 할당 미준수시 사유 도지사 보고 및 인터넷 공개	삭제
정책토론청구권	선거권자의 100명 이상	행정시별 1000분의 3이상 주민연서로 완화

<표 -1> 제주주민참여기본조례 운동본부안과 도의회 통과안주요 내용 비교/조례운동본부 분석자료

특별자치도 의료 분야 제도 개선 과정에서도 외국인 영리병원과 관련한 조례를 제정하면서 사회적 파급력이 매우 큰 사안이었지만 공론화 과정도 없이 사실상 내국인 영리병원을 허용하는 제도를 만들려다 반발해 후퇴하는 일도 있었다. 이 밖에도 여성기본조례 제정 등 조례를 만드는 과정에서 김태환 도정이 보여 준 태도는 고도의 자치권이라는 것이 얼마나 허망한 구호인가를 확인시켜 주는 과정으로 점철됐다. 무엇보다 전반적으로 조례제정 과정은 이해당사자의 의견수렴 등이 과정을 거치는 것이 정책추진의 효율성과 내용성을 담보할 수 있음에도 김태환 도정의 그동안 조례 제정과정은 행정중심의 절차와 내용만으로 일관되면서 형식적 제도화로 귀결됐다. 이러한 조례 제·개정 과정에서의 문제는 내용적 경합의 문제만이 아니었다. 조례의 내용에 대해서는 공론화 과정 등을 통해 충분히 조정하고 타당한 내용을 중심으로 반영하면 되는 일지만 김태환 도정의 행보는 정책의견에 대한 조정이 아니라 각종 비합리적인 의회 로비 방식 등이 동원되면서 관치시대의 한계를 드러내었다.

조례제개정운동을 펼쳐온 시민사회단체의 입장에서 김태환 도정에 대한 정책적 신뢰를 완전히 상실하게 만든 대표적인 사례가 주민참여예산제이다. 당초 주민참여예산제는 2006년 2월, 2006년 6월 제주도가 조례안을 발표하자 시민사회는 별도의 조례안을 마련해 대응하려고 하였다. 하지만 김태환 도정의 제안을 받아들여 주민참여예산연구회 구성 등 공동의 논의 과정을 밟아나가며 사실상 처음으로 시민사회와 김태환 도정이 협력 속에서 제도화가 될 것으로 기대를 모았다. 공동의 노력을 통해 주민참여예산제를 도입하고자 했던 것은 시민사회의 입장에서는 이 제도의 중요성과 함께 지나친 갈등구조만으로는 제도의 실효성을 담보하기 어렵다는 내부적인 판단도 작용했다. 그러나 김태환 도정은 시민사회와 공동으로 노력하겠다던 공언과는 달리 실망스러운 행보를 보여주었다. 실제 참여예산연구회 운영과정에 김태환 도정은 적극적인 의지를 보이지 않았으며 조례안에 대한 구체적인 내용도 제시하지 않는 등 마치 지연전술로 일관하는 모습이었다.  무엇보다 지난 5월 30일 제주도가 입법예고한 주민참여예산조례는 그동안의 부족한 논의내용조차 삭제된 최악의 내용으로 제출되면서 시민사회의 마지막 기대마저 포기하게 만들었다.

특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제개정운동본부와 제주반부패네트워크는 6월2일 각각 이에 대한 성명을 내고 주민참여를 봉쇄한 조례라고 규정했다. 문제점에 대한 자세한 내용은 6월23일 열린 올바른 주민참여예산제 토론회 자료집 참조(www.jejujumin.net)

김태환 지사의 공약사항이자 특별자치도 특별법에도 그 근거가 마련됐던 제도이지만 결과적으로는 전국 평균보다 못한 주민참여예산제가 추진되고 있는 셈이다. 결과적으로는 특별자치도 제도 가운데 논의과정이 2006년 2월로 가장 앞서 있었지만 올해 조례가 제정되더라도 임기가 6개월 남은 2010년 예산부터 적용할 수 밖에 없어 그 의미를 퇴색시키고 있다.

3) 구호만 난무하는 환경 정책

다른 정책분야도 그렇지만 김태환 도정의 정책기조는 특별자치도라는 포장을 걷어내면 개발위주의 정책이 주류를 이룬다. 이 가운데서도 환경분야 정책은 겉은 화려하지만 실제 내용에 있어서는 세계자연문화유산 지정이라는 상징과도 어울리지 않는 정책들이 수립, 추진되고 있다. ‘선보전 후 개발’이라는 정책기조는 사실상 존재의미조차 상실해 가고 있다.(제주참여환경연대가 발표한 2단계 특별자치도 권한 이양 중 개발위주 조항은 아래 박스 참조) 3단계 제도개선 과정에서도 권한이양과 규제완화의 논리로 확대되는 추세이다.

● 대규모 난개발 조장이 우려되는 권한이양 사항

• 골프장 총면적 제한관련 권한 이양

- 문광부 고시에 의해 임야면적 대비 5%로 제한하고 있는 골프장 총면적 제한 관련 권한을 특별자치도지사의 권한으로 이양

• 산지전용허가 등 권한 이양

- 산림청장의 권한으로 하고 있는 준보전지 100ha 이상, 보전산지 20ha이상의 산지전용 허가, 용도변경 등의 사항을 특별자치도지사 권한으로 이양 조치

• 공유수면 점▪사용허가(변경허가 포함) 관계장관 협의 배제

- 해양관광개발 활성화 등을 위해 공유수면 점▪사용허가시 해양수산부 장관과 협의토록 돼 있는 현행 규정을 장관협의를 배제하도록 하고 있음.

- 공유수면 매립면허권 이양과 관련, 관계령으로 돼 있는 하위규정을 도조례로 이양 조치

• 연안정비사업 실시계획의 승인권한 이양

- 연안관리지역계획에 의거한 연안정비사업 실시계획 승인권한을 도지사에게 이양

● 사적 영역의 소규모 난립개발 조장이 우려되는 사항

• 유어장 지정기준 및 관리▪운영의 장관협의사항 배제

- 마을어업 또는 협동양식어업의 어장내 소규모 유어행위 관련 규정(유어장 지정기준, 유어행위, 수산동식물의 포획▪채취방법, 수량, 관리▪운영 등)을 도조례로 이양하고 관계장관 협의 배제

• 용도지역▪지구안에서의 행위제한 권한 이양

- 보전관리지역 및 생산관리지역 행위제한 완하로 비도시지역 전원형 일반음식점 등의 행위규제를 완화

• 건폐율▪용적율 제한 권한 이양

- 관리보전지구별 토지이용 제한범위를 초과하지 않는 범위에서 토지이용규제를 완화토록 조례이양

• 개발행위 허가규모 및 연접개발 제한 범위 관련 권한 조례 이양

- 국토계획이용법상의 연접개발 제한규정으로 도로, 하천, 공원 등 지형지물을 경계로 권역이 광범위해 현재 녹지지역 및 관리지역내 개별 건축이 가능하지 않으므로, 개발행위허가규모 및 연접개발 제한범위를 별도로 정할 수 있도록 개발행위허가 절차 및 기준, 규모 등에 대해 이를 조례로 이양.

• 도시계획 시설의 설치▪관리 관련 권한 이양

- 특별자치도 핵심산업 중의 하나인 교육사업 육성 일환으로 민간기업 및 공공기관 연수원 유치와 관련, 연수원 및 교육시설이 도시계획시설에서 제외돼 자연녹지 지역안에서의 시설유치가 불가능해, 이 사항을 도조례로 정할 수 있도록 함.

• 연수원 시설 허용

- 대기업 연수원 유치 등을 위해 도시계획구역내 자연녹지지역 10,000㎡ 이상 연수원 시설이 국토이용계획법상 불가능하므로, 이를 조례로 이양

•건축물 높이규정 관련 권한 이양

- 국립공원, 도서지역, 도시지역 외 건축물, 공작물의 높이 규정을 권한 이양

•건축법 적용 완화범위 조례 이양

- 도민 건축민원 혜택 부여 등을 위해 건축법 5조 규정을 도조례로 이양

● 절차상의 간소화로 난개발 조장이 우려되는 사항

• 투자진흥지구 지정(해제) 심의권한 이양

- 현재 제주특별자치도지원위원회(위원장 : 국무총리)에게 주어진 투자진흥지구 심의 권한을 제주국제자유도시종합계획 심의회(위원장 : 도지사)에 권한 이양

• 국가산업단지, 개발실시계획 승인 의제처리

- 건교부 장관 권한이자 도지사 권한으로 이중으로 돼 있는 승인체제를 도지사로 이양

• 인허가 의제사항 확대

- 인허가 의제처리 돼 있는 36개 법령 73개 사항에 대해 관계행정기관 장 협의를 배제하고, 협의기간(30일 이내)내 의견이 없는 경우 협의된 것으로 간주토록 조치.

• 개발사업 의제처리 대상 확대

- 관광개발사업 의제 내용 중 도시관리계획 의제에 유원지 외로, ‘2종 지구단위계획’을 포함시킴.

대표적인 사례가 곶자왈 문제이다. 곶자왈공유화 재단 설립과 곶자왈공유화운동 등을 통해 곶자왈 보전의 의지와 계획이 수립된 것처럼 보인다. 실제 제주도는 곶자왈공유화 운동 등을 통해 2016년까지 700억원을 투입해 사유지 곶자왈 10%인 6.6㎢를 매입한다는 계획이다. 하지만 정작 실제 정책에 있어서는 곶자왈 보존보다는 파괴에 앞장서고 있다는 비판에 직면해 있다.

‘곶자왈사람들’이 분석한 자료에 따르면 2007년 기준 곶자왈 지역 내 골프장은 13곳으로 곶자왈 면적은 무려 630만1057㎡ 이르고 있으며 동광 곶자왈지대인 블랙 나이트 리조트까지 포함하며 797만㎡에 이르고 있다. 여기다 주로 곶자왈 파괴의 대표격인 골프장 문제의 경우 그동안 개발가능면적의 가이드라인이었던 임야 면적의 5% 이내 규정이 철폐되었다. 김태환 도정은 체육시설 관련 조례를 개정하면서 특별자치도가 되면서 권한이양 받은 임야면적 규정을 완화해 추가 골프장 개발의 가능성을 열어 놓은 것이다.

특히 최근 논란을 빚었던 생태계 등급조정 내용은 사실상 곶자왈 개발에 면죄부를 줬다는 평가가 지배적이다. 곶자왈 보전방안으로 추진한 생태계 등급 조정은 오히려 생태계 등급을 하락시키는 결과만을 가져오면서 환경단체에서 강력하게 반발하고 나섰다. 수면 아래에 있던 한라산케이블카 문제도 다시 등장하는 등 환경과는 거리가 먼 정책들이 추진되고 있다.

특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리, 거기다 김태환 도정의 환경정책에 대한 몰이해로 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다.

4) 제왕적 도지사 견제세력이 없다?

시민사회단체의 입장에서는 김태환 도정이 추진하고 있는 정책들에 대해서 적극적으로 대응할 수 밖에 없는 상황이다. 특히 최근 서민의 입장에서는 불평등을 심화시킬 수 밖에 없는 ‘영리병원’, ‘영리학교’를 강행추진하면서 이에 대한 시민사회의 대응 수위도 높아지고 있다. 또한 4․3평화재단에 대한 논공행상 논란, 케이블카 추진 검토, 반환경적 정책, 내국인카지노 검토 등 분야별로도 정책의 한계가 노출되면서 관련단체로부터 문제제기가 잇따르고 있다.

하지만 냉정하게 평가하면 제주지역 시민사회의 역량은 아직 정책 전환을 이루어 낼 만큼 충분하지가 못한 상황이다. 무엇보다 기존 기초자치단체가 폐지되면서 김태환 지사는 제주지역에서는 사실상 제왕적 권력을 누리고 있다는 비판론도 일고 있다. 특히 그동안 인사정책에서 보여준 김태환 도정의 2년은 선거에 대한 논공행상과 공무원 줄세우기라는 비판을 받아왔다. 또 다른 선출된 권력인 의회가 있지만 그동안 군사기지 문제 등 지역현안에 대해서 보여준 지리멸렬함으로 인해 사실상 대의기관의 기능을 수행하지 못하면서 권력 집중현상이 빚어지고 있다. 사정이 이렇다 보니 군사기지 문제를 시작으로 도민들과 제대로 소통하지 않고 정책을 강행하는 사례들은 늘어만 가고 있다.

전국민주공무원노동조합 제주지역본부는 지난 3월5일 김태환 도정의 상반기 인사에 대한 성명을 내고 “민선시대의 병폐인 인사권자에 줄서기를 합리화하고, 일선에 줄서기를 강요하는 행태"라면서 "이러한 악순환은 공직사회 개혁을 바라는 대다수 공무원에 도민의 목소리 보다는 인사권자의 눈치나 보게 함으로써 지역주민에 대한 행정서비스의 질을 떨어뜨리는 결과를 초래할 뿐"이라고 지적했다.

특히 선거법 재판 이후에는 소통은커녕 ‘일방통행식’으로 정책이 생산, 추진되고 있으며 3단계 제도개선 과정에서도 전국에서 처음으로 국내영리병원을 도입하겠다고 밝히면서 제주 뿐 만이 아니라 전국적인 반대운동의 움직임도 일어나고 있다.

2010년 지방자치선거와 맞물리면서 현명관 전 한나라당 도당 위원장의 퇴진 등으로 인해 아직까지 김태환 지사에 맞설 유력한 후보군이 존재하지 않는 상황에서 김 지사의 강공 정책기조가 이어지고 있다는 분석도 정치권에서는 나오고 있다. 이미 도의회 차원에서도 관치운동으로 비판을 받았던 뉴제주운동은 여전히 예산 배정을 받으면서 진행되고 있고 구호에 그치고 있는 신경제혁명 역시 관주로 관치경제운동으로 변질되어 가고 있다. 그러나 의회도, 시민사회단체도, 언론도 소통없는 정책에 대한 제동을 걸만한 힘의 관계가 형성되지 못하면서 제왕적 도지사에 대한 다음의 지적은 시민사회에 던져주는 의미가 적지 않다.

이문교 제민포럼「그 후 2년 ‘제주왕권’의 탄생」 2008년 6월23일자(www.jemin.com)

하지만 기초자치권 확보 등 특단이 대책이 없다면 제왕적 도지사론은 제도적으로나 현재 김태환 도정의 정책스타일로나 크게 변화할 조짐을 보이지 않는다.

“제주에 대한 특례적인 지방분권의 실행과 행정의 효율성을 표방했던 정부의 논리는 진정성이 있었는가. 도민들은 회의하고 있다.

그동안 제주도정은 중앙정부를 향한 불만의 이슈를 끊임없이 생산해 내는데 역량을 모았다. 제도 개선 단계마다 더 많은 권한을 요구했고, 법정 권한의 포괄적 이양만이 특별자치도를 성공시킬 수 있는 관건이라고 주장해 왔다. 그러면서 내부의 분권체제에는 관심조차 두지 않았다.

3고의 현실 생활에 주눅 들고 있는 도민들의 시선을 '중앙정부 때문'으로 돌리는 일종의 대중 조작적인 정책 수행이 아니었나 싶다. 지방고권이 대폭 이양되었음에도 불구하고 내부 분권체제는 80년대 이전으로 후퇴한 2년이었다고 하겠다.

4개 기초자치단체장의 권한을 싹슬이한 '제왕적 도지사론'은 특별자치도 출범 때부터 제기되었다. 도지사는 일반화되어 있는 기초자치단체장의 권한만을 장악한 것이 아니라 중앙정부가 행하던 1,300여 건의 권한을 이양 받아 독점적으로 행사하고 있다.

인사권의 경우 2,000여 명이던 도청 공무원은 특별자치도 출범 이후 통합 인원 5,100여 명으로 늘어났다. 도지사의 인사권이 그 만큼 확대된 것이다. 그동안 네차례에 걸쳐 3,900여 명이 인사 발령되므로써 78%의 공무원이 승진이나 전보 명령을 받은 것이다.

공무원을 옥죄일 수 있는 도지사의 인사권이 강화되자 공무원들은 '감귤 따기', '오일시장 가기', '삼계탕 먹기'등 희한한 명령도 수행해야 한다.

재정집행권 역시 확대되었다. 2005년 8,550여 억원이었던 도의 재정은 지난 2년간 집행된 예산만도 5조 2,600여 억원에 이를 정도로 불어났다. 예산 규모가 커지면서 선심성 예산 집행에 대한 납세자들의 불만은 계속되고 있다.

기형적 자치 구조에서 제왕적 집행권을 견제할 수 있는 대항세력은 지방의회, 시민단체, 언론일 수 밖에 없다. 그러나 이러한 기대는 보이지 않는 벽에 막히고 있다.

먼저 지방의회의 경우 의원들은 도민 전체의 대표자라는 일반적 의사에 따라야 함으로 다수결의 결정에 기속된다. 개인 의사로 집행권을 견제하기는 쉽지 않다. 또 한 측면에서 보면 자기의 선거 모체가 되는 지역구의 민원 해결을 위해서 집행부와 절충하고 로비해야 하는 도의원에게 집행부와 각을 세우고 냉엄한 처결을 할 것을 기대하는 것은 순진한 짝사랑일 뿐이다.

사회단체는 어떠한가. 각종 사회단체들은 해마다 제주도의 보조금을 받고 사업을 수행한다. 가능한 더 많은 보조금을 받기 위해 도지사에게 접근하거나 청탁한다. 지난 2년동안 267개 사회단체가 22억 6,000여 만원의 보조금을 받았고, 올해도 152개 단체에 대한 보조금 10억 여원이 도 예산에 편성되어 있다. 극소수의 시민단체 이외에는 오히려 사회단체들이 도정의 후원 세력으로 운영되고 있어서 집행기관에 대한 감시나 견제는 불가능하다.

언론의 행정감시 기능도 취약성이 없지 않다. 언론사 마다 개최하고 있는 행사의 스폰서나 광고주의 역할을 제주도가 톡톡히 하고 있기 때문이다.

도민의 희생 위에 출범한 특별자치도 2년의 교훈은 일극화된 권력을 분산시켜 분권에서 얻을 수 있는 지혜와 폭 넓은 경륜을 확보하는 일이다.

도지사로서는 권력 독점에 대한 집착을 버리기 쉽지 않겠지만 우선 도지사의 권한을 대폭적으로 하부에 위임해야 한다. 2단계로는  행정시의 자치권 회복이나 자치 기능을 가진 대동제 개편 방안을 선택할 수 있을 것이다.

제주시공무원노조가 지난주 시민과 공무원 350명을 대상으로 실시한 여론조사에서 시장의 직선제 선출을 찬성한 응답자가 시민 77%, 공무원 89%로 나타난 것은 상징성이 매우 크다. 제왕적 도지사 권한을 그냥 둘 수 없다는 도민들의 의견을 상징적으로 보여주는 촛불인 것이다. 제주 지방자치 발전을 위한 분권의 촛불을 도민들이 함께 켜자.”

3. 공공성 외면하는 제주특별자치도

1) 제주특별자치도의 성격

노무현 정부 시절 제도화가 시작된 제주특별자치도의 성격은 그동안 ‘제주도’ 관련 정부의 계획들을 연혁적으로 살펴보면 어느 정도 가늠해 볼 수 있다.(표-2 참조)

오정준, 지속가능한 관광의 이론과 실제, 백의출판사, 2004, p.59 발췌

국무총리실, 제주특별자치도 기본계획 등

정부의 입장에서는 하나의 실험의 성격이 강했다. 특히 그 실험은 서민이나 사회적 공공성 강화의 입장에서 보면 개발위주, 공공성 훼손, 규제자유화 등 신자유주의적 질서에 부합해 왔던 점을 확인해 볼 수 있다.

<표- > 제주개발계획 연혁

개발계획	연도	계획주체	내용
제주도자유항 설정구상	1963	국가재건최고회의	최초의 제주도 개발계획
제주도 종합개발계획	1964	건설부	사전조사의 성격
특정지역지정 및 기초조사	1966	건설부	특정지역으로 고시
제주관광 종합개발계획	1973	청와대	본격적인 관광개발
특정지역 제주도 종합개발계획(안)	1983	제주도, 국토개발원	국제자유지역, 관광개발, 지역개발을 망라한 종합개발
특정지역 제주도 종합개발계획	1985	건설부, 국토개발원	국민관광을 기반으로 한 국제관광 유도
제주도 종합개발계획의 재검토	1989	한국개발연구원	특별법제정의 필요성 언급
제주도개발특별법 1991
1차 제주도 종합개발계획	1994-2001	제주도	주민번영의 추구, 자연경관 및 환경보전 체계의 확립, 사회간접자본 및 생활편의 시설 확충, 장기적 안목에서의 계획집행
2차 제주도 종합개발계획	2002-2011	제주도	성공적인 국제자유도시 건설과 평화의 섬 구축을 통해 동북아 거점도시로 성장할 수 있는 장기적, 실천적인 개발방안 제시
제주국제자유도시특별법 2001
제주국제자유도시종합계획	2002-2011	제주도	사람과 상품, 자본 이동이 자유롭고 기업활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도시로 육성
제주특별자치도 기본계획*	2005	국무총리실 제주특별자치도 추진기획단	제주도를 '‘자치모범도시’로 육성, 자유시장 경제모델 구축과 핵심산업 육성을 통해 경쟁력있는 국제자유도시로 육성
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 2006

특히 2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다. 여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다. (그림-1 참조)

국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다. 반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

<그림 1> 특별자치도법의 목적 및 정부의 책무/ 출처=공간연구집단

		제주국제자유도시특별법		제주특별자치도법
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
국가의 책무		국제자유도시로 개발하기 위한 종합적인 시책을 수립․추진 및 지원방안 강구		지방자치 보장, 국제자유도시 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 지방분권 실현과 국제자유도시 조성을 위한 방안 및 시책 마련 국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정․재정적 우대방안 마련
제주도의 책무		제주도민의 참여와 다른 지방자치단체와의 협력을 통하여 제주도가 국제자유도시로 발전될 수 있도록 필요한 계획과 시책을 수립․시행		제주자치도에 대한 국가 정책 수립·시행에 적극 협력 특별법의 취지에 맞게 도조례 제정․개정 국무총리와 제주자치도의 성과목표 및 평가에 관한 협약 체결

2) 특별자치도 제도개선 ‘신자유주의 실험장’

제주사회를 규정하는 제도적 틀인 특별자치도에 대해서 크게 보면 정부 입장에서는 전국적 적용에 대한 ‘리트머스’지와 같은 역할을 맡겨 놓은 것에 불과하다. 노무현 정권 하에서 진행된 기초자치단체 폐지는 전국에서는 제주도가 유일하며 이는 ‘특별한 자치’라는 관점보다는 당시 행정의 효율성 논리로 접근해 제주에서 먼저 실험하자는 성격이었다. 또한 국제자유도시 특별법에서부터 시작된 외국인학교 설립 허용 문제에서부터 의료산업 부대사업 범위 확대 등 관련 제도개선 사항도 제주에서 먼저 시작해 전국화의 길로 가고 있는 추세다. 이명박 정권이 들어선 후에도 이는 크게 달라지지 않았다. 국내영리병원 도입 등에 대해서도 소위 ‘테스트 베드’라는 용어를 사용하면서 실험의 장으로 활용하려는 의도를 숨기지 않았다. 물론 가장 큰 문제는 이러한 정부 정책에 대해 김태환 도정은 제주도민의 자주적 입장에서 대응하지 못했다는 점이다. 특별자치도 추진과정에서도 계획 초기 의료, 교육 산업화 전략은 정부가 구상한 것을 김태환 도정이 무비판적으로 수용하면서 사회적 갈등만 촉발시킨 사안이다.

실제 기초자치권의 후퇴를 가져온 시군폐지 문제는 노무현 정부에 검토한 것을 김태환 지사가 수용하면서 도입된 것이다. 결과적으로 제주지역 내 분권은 후퇴된 반면 정부입장에서는 하나의 법인격을 가진 4개의 기초자치단체를 없애는 성과와 함께 단일자치단체로서 개발의 효율성을 담보할 수 있는 제도의 틀을 마련한 것이다. 객관적으로 보면 기초자치권 폐지와 특별자치도 문제는 내용적 연관성이 없으며 관련 근거 법률도 전혀 다르다.

특별자치도 제도개선 과정에 시민사회단체는 법제정 당시 격렬한 저항은 사라졌지만 관련단체별로 의견을 제출해 왔다. 제주참여환경연대의 경우 도민주체 개발 등 7가지 사항에 대해서 제주특별자치도제도에 반영되어야 한다고 촉구했다.

▲면세점 운영수익금 지역 환원 규정 마련 ▲ 특별개발우대사업 육성확대를 통한 주민주체의 내생발전기반 마련 ▲ ‘지역사회복지협의체’ 관련 의제처리 ▲ 3대 주민직접참여제도 실효성 및 완결성 확보 ▲ 주민.자치센터 권한 강화(의결권) 부여 ▲ 관광산업 특례 적용 : 생태문화관광기본계획 수립 근거 마련 ▲목적조항의 주민주체 원칙 복원 등을 제안했다. 물론 이 가운데 2단계 제도개선 과정에서 주민소환요건 완화 등을 제외하면 구체적으로 반영된 사항은 없다.

민주노동당 제주도당 역시 2단계 제도개선과 관련해  ▲ 목적조항에 ‘행정규제의 합리화’ ‘복지향상’ 포함 ▲ 중앙-지방정부간 협약 제도 구체화 ▲ 도지사 주민소환투표 요건 투표청구권자의 10% 이상으로 완화 등을 제기했다. 또 ▲지방채 발행 특례 폐지 및 교육지방채 발행 요건 공교육 강화사업에만 허용 ▲ 사회 소수자를 위한 주택공급 조항 포함 ▲ 외국인고령자촉진 규정 외투법 기업 적용 등을 제안했으며  ▲ 현행 영상위 정관으로 되어 있는 영상위원회 구성 및 운영을 도조례로 규정하고 ▲교육재정 지원과 관련해 공교육 적용 ▲ 개발센터 수익금 일부 지역환원 의무화 조항으로 개정하고 주민소송제 조항 신설을 제안했지만 이 중 반영된 것은 주민소환제 규정 완화 밖에 없다.

26개 시민사회단체의 연대조직인 특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제개정운동본부는 교육, 의료 영리화 반대를 강력하게 요구했다. 이와 함께 운동본부는

▲ 개발센터 등 공기업 사업시행자에 대한 환경부장관 협의절차 폐지 반대 ▲ 출자총액제한제도 폐지 철회 ▲ 역외금융센터 소득세, 법인세 감면 반대 ▲ 건축물 승강기 설치의무 폐지 철회 등을 요구했다.  특히 교육분야에서는  ▲ 국제학교 설립범위 초등학교 확대  ▲ 외국교육기관 영리법인화  ▲ 외국교육기관 내국인 학생비율 완화에 대해서는 반대의견을 의료분야에서는  ▲ 국내영리병원 허용  ▲ 외국인영리병원 의료보수 신고 규정 완화 및 의료기관 시설, 인력 설치 기준 철폐  ▲ 의료법인 부대사업 확대에 대해서는 철회해야 한다는 의견을 제출했다. 반면 ▲ 특별소비세 특별자치도세 전환 및 국세징수액 이양 ▲ 복권기금 배분 및 용도 개선 ▲ 주민자치위원회 기능 강화 ▲ 환경교육의무화 ▲ 중소기업 기술제품 우선구매 제도 도입 등에 대해서는 찬성의견을 밝히면서 관련 제도개선을 국무총리실 등에 요구했다. 하지만 교육, 의료 영리법인 설립 문제가 유보되는 것을 제외하면 시민사회가 제기한 대부분의 의견이 반영되지는 못했다.

시민사회의 요구사항을 요약하면 특별자치도 계획 중 국제자유도시 추진 부분이 자본 편향적 정책이라 문제의식 속에서 분야별 공공성 강화를 기조로 하고 있다. 하지만 이러한 공공성 강화 정책 제안은 신자유주의 정책의 토대를 공고하게 하려는 정부와 이를 수용해 추진하려는 김태환 도정에 의해 가로 막히면서 현실화 되지 못하고 있다.

3) 제주특별자치도 3단계 제도개선의 문제점

이명박 정부와 김태환 제주도정은 지난 6월 3일 제주특별자치도 3단계 제도개선안을 발표(아래 내용 참조)하고 입법예고 등을 거쳐 올해 하반기 국회에서 관련 법률을 개정하겠다고 밝혔다. 언론 등에서는 그동안 김태환 도정이 줄기차게 요구해온 ‘도전역면세화’ 등 소위 빅3 문제가 관철되지 않았다면서 지적했다. 교육과 의료를 중심으로 영리법인화 문제가 불거져 나오면서 시민사회의 반발이 거세지고 있는 형국이다.

교육문제의 경우 지난 6월 19일 전교조 제주지부를 비롯한 지역 27개 단체들은 교육공공성 강화와 교육복지실현을 위한 제주교육연대를 출범시키는 등 대응을 본격화하고 있다. 제주교육연대는 “우리 아이들에게 최소한의 권리를 지켜주지 못하는 교육은 전면 수정되어야 한다”면서 ▲영리법인 초중등 국제학교 설립 저지 ▲ 교육시장화 정책 철회!를 전면으로 내세우고 있다. 제주교육연대는 특히 "교육양극화 해소와 공교육의 질 확보를 위한 최우선 필수과제가 교육재정 확보임에도 불구하고 극도로 악화된 지방교육재정을 10% 줄이면서 계층간 교육격차를 조장하고 있다"며 "또 제주도정은 자치도의 성과에만 급급한 나머지 모든 것을 투기자본에 내주며 제주도민의 삶의 질 향상에 도움이 되지 않을 돈벌이 수단인 영리법인 국제학교 설립을 추진하고 있다"고 이의 철회를 촉구하고 있다.

의료분야 역시 대응 수위를 높여하고 있다. 지역시민사회단체들은 국내에서 처음으로 영리병원이 도입되는 것은 서민의 입장에서는 의료양극화가 심화될 뿐만 아니라 의료민영화로 이어질 수 밖에 없다는 것이다. 의료를 ‘돈벌이 수단’으로만 인식하는 이명박 정부와 김태환 도정의 빈곤한 철학을 드러냈다는 비판도 나왔다. 지난주인 6월 23일 의료민영화 및 국내영리병원 저지 제주도대책위원회를 결성해  문제점 지적과 대응 활동을 본격화하고 있다.

특히 의료문제의 파급력은 제주에만 그치지 않으면서 전국적인 대응 양상을 보이고 있다. 토론의 성지로 떠오른 다음 아고라의 경우에도 제주영리병원 설립에 반대하는 서명이 몇 일 만에 목표인원을 초과하는 등 관심사로 떠오르고 있으며 최근에도 아고라 각종 게시판에는 제주도 영리병원 문제가 집중적으로 다뤄지고 있다.

3단계 제도개선과 관련해서는 교육, 의료 이외의 다른 분야에서 있어서도 문제점들은 제기되고 있다 조례운동본부는 3단계 제도개선과 관련해 “투자유치에만 매몰된 나머지 도민들의 문제에 대해서는 등한시 하는 결과를 초래했다. 내국인 면세점 시내 확대 정책도 기존 지역 상권과의 조화방안에 대한 구체화된 조치가 없다면 제주지역 풀뿌리 상권에 미칠 파장은 클 것으로 보이며 분야별로 규제자유화 일변도 정책은 공공성이 담보되어야 할 정책마저 무력화시킬 가능성이 매우 크다”고 지적했다.

특별자치도공공성강화와올바른조례제개정운동본부 2008년 6월9일자 성명

특히 개발사업 추진시 인근 지역 주민 우선 고용 의무제 폐지의 경우 그동안에도 제대로 지켜지지 않았던 내용임에도 불구하고 이마저도 제도적으로 폐지해버리는 것은 ‘개발과 지역이익의 조화’라는 취지조차 망각했다“고 비판했다. 또한 국제자유도시개발센터 내국인 면세점 수익금 지역 환원 문제의 경우 “그동안 도의회 차원에서도 1차 산업 등 제주지역 관련 분야 환원 의무화에 대한 적극적인 요청과 김태환 도정에서도 이를 적극 추진하겠다고 공언했었지만 전혀 반영되지 못하는 등 도민은 없고 오로지 외자유치에만 혈안이 된 제도개선에 머물고 말았다”고 혹평했다.

앞으로도 문제다. 제주특별자치도의 핵심은 규제자유화를 통한 전략으로 규제자유화란 결국 자본중심적 개발정책을 지속적으로 추진해 나가겠다는 것에 불과하다. 규제자유가 필요한 분야도 있지만 분야별로 공공성을 지켜야 할 영역이 있는데 규제자유화의 논리는 이러한 것들도 불필요한 것으로 규정하려는 속성을 갖고 있다. 특히 이명박 정부의 등장은 경제활성화의 논리로 규제자유화를 더욱 강도 높게 추진할 수 밖에 없어 제주도는 교육, 의료 이외에도 이에 대한 실험장으로 전락할 가능성이 크다.

4. 나오며

제주특별자치도 2년, 김태환 도정 2년에 대한 시민사회의 평가는 객관화할 수는 없지만 대체로 부정적이다. 실제로 제주지역 시민사회 입장에서 김태환 도정과의 소위 ‘파트너쉽’은 남은 임기 동안은 요원해 보인다. 제왕적 도지사로서 위치를 굳건히 해가는 행보와 사회적 공공성을 파괴하는 각종 정책들이 추진되면서 대립과 갈등은 확산될 수 밖에 없다. 최근 촛불문화제 현장에서는 ‘제주의 2MB’라는 구호도 심심치 않게 등장하고 있다. 김태환 도정이 군사기지 추진 과정에서 보여준 갈등을 오히려 조장하는 리더쉽으로는 시민사회의 동의를 받기는 어렵다.

특히 김태환 도정은 남은 임기 동안 교육, 의료 영리법인화로 상징되는 정책을 폐기하지 않는 이상 정책강행과 저지라는 특별자치도 추진과정에서 진행됐던 구도는 그대로 이어질 것이다. 영리병원을 관철시키기 위해서 실시했다가 신뢰성 상실과 함께 예산낭비 지적까지 받고 있는 영리병원 설문조사와 같은 방법으로 자신의 정책을 합리화 하는 방식으로는 더 이상 김태환 지사와 도정에게 기대할 게 없다는 게 시민사회의 시각이다.

당장 국내영리병원을 강력히 추진하면서 이에 대한 반대운동이 전국적으로 확산되고 있다. 시민사회 일각에서는 주민소환제도를 활용해 퇴진 운동을 본격화해야 한다는 의견까지 나오고 있다. 반면 김태환 도정은 ‘관치세력’ 등을 중심으로 주요 정책에 대한 지지여론을 확산시켜 나가면서 시민사회와 대립하는 정책을 추진할 것으로 보인다. 이에 대한 제주시민사회의 대응과 결과에 따라 향후 제주사회의 미래 구조를 결정하는데 중요한 의미를 가질 수 밖에 없다. 따라서 정책저항운동 뿐만이 아니라 특별자치도로 상징되는 제주의 미래에 대한 새로운 전략과 정책에 대해서도 함께 사고하고 실천해야 할 시점이다.