제주대안정책소식

격주간 제주 동향 브리핑

발행:제주대안연구공동체

2008년 7월 21일(월) 준비 3호

www.jejuin.org

순서

회원 칼럼

● 영리병원 허용이 가져올 디스토피아 5題  - 박형근 부원장(프레시안기고)

제주뉴스 브리핑

●  강정해군기지촌! 절대 후손들에게 물려주지 말자                      6쪽

● 영리병원 조사 갈등 봉합이냐 파국이냐

● 제주농업 미래 불투명

포커스 및 기획연재

● 대안찾기 자치분야> 기초자치단체 폐지 문제와 대안    연구지원실    14쪽

● 기획연재                                                           22쪽

-자본의 신자유주의 노동정책을 깨고                   번역=김복희 연구지원팀장

제주대안연구공동체 소식

● 대안연구공동체 홈페이지 함께 만들어요!                             26쪽

시민사회 동향

● 9회 여성영화제 7월 25일 개막 등

● 영리병원 대책위 이번주 활동계획안

자료마당

● 제주형 자치모델 정립을 위한 입법적 과제

● 행정조직개편의 방향제시

● 행정계층구조개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리 자치모형 모색

● 교육혁명의 필요성과 정책과제(윤종훈 회계사 제주복지국가정책아카데미 발표자료)

회원 칼럼

"제주영리병원은 전국적 의료민영화의 서막"

인터넷 신문 프레시안 기고문

[기고] 영리병원 허용이 가져올 디스토피아 5題

박형근/제주의대 의교관리학교실 교수

제주특별자치도에 내국인 영리법인병원 허용을 골자로 하는 입법안이 7월내로 예고되고, 올 정기국회에 상정될 예정이다. 이로 인한 논란도 점차 거세지고 있다.

이와 관련된 관계부처 협의 초기에는 내국인 영리법인병원에 대해서 건강보험 적용을 배제하는 것을 전제로 논의가 이루어졌다. 그러나 건강보험 적용 예외 기관 신설이 허용되면 바로 당연지정제 완화 논란이 이어질 것을 우려한 중앙정부와 제주도는 내국인 영리법인병원에 대해서도 건강보험 당연지정제를 적용하겠다는 식으로 입장을 급선회했다.

이를 통해 의료민영화 논란을 우회해서라도 영리법인병원을 관철시키겠다는 강력한 의지가 엿보이는 대목이다.

영리법인병원은 한마디로 주식회사

영리법인병원은 자본시장(주식, 채권)으로부터 자본을 조달하여, 시설·장비·인력에 투자하여 병원을 운영하고, 투자자에게 수익배당을 해줄 책무를 지니는 주식회사 병원이다. 대규모의 고급 병원일수록 환자유치 측면에서 유리하기 때문에 대규모 투자에 의한 병원 신설이 기대되고 이로 인한 병원 간 경쟁이 보다 심화될 가능성이 높다.

혹자는 병원 간 경쟁이 촉발되면 가격이 떨어질 것이라는 주장을 하고 있는 데 한마디로 무식한 소리다. 긴 이야기가 필요하기 때문에, 병원 간 경쟁이 심화될수록 의료비는 급격하게 올라간다고 모든 저명한 보건경제학 교과서에 기술되어 있다는 점만 언급하면서 넘어가겠다. 어쨌든 영리병원이 허용되면 고급화된 병원, 보다 친절한 병원, 값이 비싼 병원이 출현할 것이라는 점에 있어서는 이견이 없을 것이다.

내국인 영리법인병원 허용과 관련한 주요 쟁점은 다섯 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 내국인 영리법인병원 허용의 전국화 여부이다. 의료계, 보험업계, 증권계, 경제부처, 청와대와 정부여당 등 영리법인병원의 물꼬를 트길 원하는 측에서는 제주를 시발로 경제자유구역 전체로 영리병원을 확대시키겠다는 입장을 분명히 하고 있다. 여타 지역으로 확산되는 것은 시간문제라고 보는데, 판단은 독자에게 맡기겠다.

둘째, 의료비 상승 여부이다. 건강보험진료비의 경우 다양한 비급여 항목에 의해서 동급 의료기관이라도 의료비 차이가 발생한다. 영리병원의 경우 당연히 비급여 항목에 주력할 수밖에 없다. 영리병원의 이러한 행태는 기존 병원에도 영향을 미치게 될 것이고 의료비는 올라갈 수밖에 없다. 미국에서도 비영리병원 소재지역보다 영리병원 소재지역의 의료비가 더 높고, 더 빠르게 증가한다는 사실이 확인된 바 있다.

당연지정제가 위험하다

셋째, 건강보험 당연지정제 지속 여부이다. 건강보험체계의 지속이냐 와해냐의 문제라고 볼 수도 있다. 우리나라 의료체계 현실에서 건강보험 당연지정제 예외기관을 인정하는 순간 다수의 의료기관이 이탈할 가능성이 높다. 현 정부 스스로 당연지정제 폐지를 추진하기를 기대하였던 의협은 정부 스스로 이를 부인하자 당연지정제 폐지 논의 활성화에 발 벗고 나서고 있다. 이를 위한 첫 토론회 자리의 핵심은 당연지정제가 헌법이 보장한 기본 권리를 침해하고 있다는 것이었다. 한마디로 위헌이라는 것이다. 그만큼 당연지정제 폐지에 대한 욕구가 크다는 사실의 반증이다.

보건복지가족부와 제주도는 내국인 영리법인병원을 허용하면서 당연지정제를 적용하겠다고 입장을 고수하고 있는데 문제는 행정부의 의지가 중요한 것이 아니라는 점이다. 기존의 당연지정제 위헌소송에서 비록 합헌 판결을 받기는 했지만, 반대논리도 만만치 않았다. 영리법인병원이 허용되고, 건강보험을 대체할 민간의료보험시장이 성숙되어 건강보험의 대체재가 가능해지는 시점에서 주식회사병원의 주인인 다수의 주주들이 당연지정제가 주주들의 경제활동의 자유를 침해한다는 항목을 추가하여 위헌소송을 제기한다면 어떠한 결과가 나올까? 이 역시 독자의 판단에 맡기겠다.

넷째, 영리병원 허용으로 제주에 좋은 대형병원이 들어설 것인가의 문제이다. 관련분야 전문가인 필자의 판단이지만 인구 55만 명의 제주에 육지에서 대규모 종합병원 설립을 위한 투자를 감행할 가능성은 매우 낮다고 본다. 투자에 관심을 갖는 곳은 척추, 관절, 안과, 피부과, 성형외과, 치과 같은 소규모 전문병원들이다. 이들은 왜 제주에 대한 투자에 적극적일까?

이들은 지금 전국적으로 프랜차이즈 형태로 사업망을 구성하여 운영하고 있다. 그런데, 영리법인병원이 허용되면 상황이 달라진다. 대규모 자본조달을 통해 전국에 동일 브랜드 병원을 건립하여 직영체제로 운영이 가능하기 때문이다. 결국, 영리법인병원 설립 허용을 갈망하고 있는 소규모 전문병의원들로 구성된 클리닉센터 몇 개동을 신설하는데 그칠 수밖에 없는 상황에서 영리병원이 허용되어야 제주의료가 발전한다는 주장은 사실을 과장하는 것에 불과하다. 이러한 주장에 문제가 있으면 당국이 적극적으로 해명해주길 바란다.

제주의 경우에도 영리법인병원이 도 전역으로 확대된다면 기존 병원들의 영리병원 전환에 이은 투자 확대는 가능하다고 본다. 그리고 제주를 제외하고 병원 간 경쟁이 치열한 곳에서는 기존 병원의 영리병원 전환이나 영리법인병원의 신설, 기존 병원의 인수 합병을 통해 병원 간 경쟁이 치열해질 것은 분명하다고 할 수 있다.

영리병원 허용하면 의료관광이 활성화된다고?

다섯째, 영리병원 허용에 따른 의료관광 활성화론이다. 전 세계적으로 의료관광 시장이 급성장하고 있는 데, 좋은 병원 들어오면 외국환자들이 몰려올 것이라는 막연한 기대를 기초로 제주도가 강력하게 주장하고 있는 논리다. 결론부터 말하자면, 우리나라 수준에서 영리병원 허용하면 의료관광은 망할 수밖에 없다. 동남아 국가의 의료관광이 성공한 것은 '영리병원을 통한 고급화'에 있는 것이 아니라 병원 원가의 절반을 차지하는 인건비가 매우 저렴한 탓이다.

ILO 자료를 기준으로 2003년 한국제조업 노동자 월평균 인건비를 100으로 보면, 태국은 9.6%, 인도는 1.4%에 불과한 실정이다. 개도국의 우수인력에게 영리병원 설립의 기회를 부여하여 고급화된 시설과 첨단장비를 구비하고, 양질의 서비스를 저렴하게 제공하기 때문에 미국의 의료 소외계층이 태국을 찾고 있다. 미국에 좋은 병원이 없어서 미국사람들이 태국을 찾는 것이 아니라는 사실을 기존 의료관광 활성화 담론은 철저하게 외면해 왔다. 의료관광 시장에 대한 '무지'에 기인한 탓이거나 아니면 '영리병원 허용'론을 적극적으로 유포하기 위해 악용한 탓일 것이다. 이러한 주장에 대해 제대로 된 반박을 한 번도 들어보지 못했다. 독자들이 현명하게 판단해주실 것이라 믿는다.

내국인 영리법인병원 허용 문제는 단순히 병원 자본조달 기전을 확대하는 것에 국한될 사안이 결코 아니다. 건강보험제도의 기본 골간을 흔들 수 있는 사안이다. 국민들의 비상한 관심이 필요하다.

제주뉴스 브리핑

강정 해군기지촌! 절대 후손들에게 물려주지 말자

강정해군반대대책위, 제1회 ‘강정, 평화에 물들다’ 토요문화제
“단합된 힘으로 일강정 지켜내자”…22일 도청 앞 대규모 집회

▲ 강정마을에 평화가 물들었다. 강정마을 주민들은 지난 19일 밤 제1회 토요문화제를 열고, 제주해군기지 반대 의지를 다졌다.ⓒ제주의소리

여름날 밤 강정마을에 평화가 고즈넉히 찾아들었다. 무더위가 기승을 부리고 잠 못 드는 밤이 이어지고 있지만 제주해군기지 건설 철회를 촉구하는 강정마을 주민들의 열정 앞에서는 맥을 추지 못했다.

강정마을해군기지반대 대책위원회가 19일 밤 강정마을에 평화의 수를 놓았다. 이날 오후 7시30분부터 강정마을 의례회관에서 ‘강정마을, 평화에 물들다’를 주체로 제1회 촛불문화제가 개최됐다.

이날 촛불문화제에는 마을주민 300여명 외에도 천주교 제주교구 고병수 신부, 제주해군기지를 반대하는 제주지역 시민단체 회원 등이 참석, “해군기지 철회!” 목소리를 높였다.

▲ 왼쪽부터 주민 윤상효씨, 고병수 신부, 윤소원 어린이.ⓒ제주의소리

특히 주민들은 “강정 해군기지촌! 이 이름은 절대, 절대로 후손들에게 물려줘선 안된다”며 해군기지 반대 의지를 다졌다.

먼저 마이크를 잡은 주민 윤상효씨는 “강정마을에 해군기지라는 먹구름이 낀지 1년이 훌쩍 지났지만 머지않아 쨍하고 해 뜰 날이 반드시 올 것”이라며 “우리들이 결사 항쟁한다면 강정마을에 해군기지를 건설하는 계획은 철회될 수밖에 없다. 잘못된 여론조사로 해군기지문제를 결정한다는 것은 하자가 있는 행정이기 때문에 무효다”고 주장했다.

▲ ⓒ제주의소리

제주해군기지 반대에 동참하고 있는 양심인 고병수 신부는 “이렇게 아름다운 강정바다에 자연을 파괴하는 해군기지를 건설하는 것은 죄악”이라며 “이는 그 어떤 이유와 명분으로도 용납될 수 없다. 더 이상 제주 땅이 ‘이념과 힘의 논리’로 상처받는다면 제주는 아픔의 땅으로 전락하고 말”이라고 우려했다.

고 신부는 또 “이번 싸움은 강정주민들만의 싸움이 아니다. 도내 시민단체는 물론 도민들까지도 같이 하고 있다”며 “그럼에도 불구하고 제주도나 해군이 일방적으로 해군기지 건설을 추진한다면 마지막까지 강정주민들과 함께 할 것”이라고 주민들을 격려했다.

강동균 강정마을 회장은 “해군기지 문제를 해결하는 데 있어 가장 중요한 것은 강정마을 주민들의 단합된 힘”이라면서 “조금만 더 힘을 내고 주민 모두가 한마음으로 제주도와 해군에 맞설 때라야만 ‘일강정’을 지켜낼 수 있다”고 주민들을 독려했다.

이날 촛불문화제에서는 초등학생 윤소원 어린이가 ‘해군기지’라는 자작시를 통해 “마을주민들이 끝까지 강정을 지킨다면 해군들이 물러날 것이다. 우리 모두 강정을 지켜내자”라며 땡볕에도 힘겹게 싸움을 이어가고 있는 부모님들에게 힘을 불어넣기도 했다.

또 민중가수 최상돈씨와 허설씨가 잇따라 무대에 올라 흥겨운 가락으로 해군기지 반대투쟁을 벌이고 있는 강정주민들에 힘을 불어넣었다.

한편 강정해군기지반대대책위와 제주군사기지 저지 및 평화의 섬 실현 범도민대책위원회는 오는 22일 오후 5시부터 제주도청 앞에서 결의대회를 갖고, ‘제주해군기지 반대’의 함성을 높일 예정이다. <제주의소리>

영리병원 조사 갈등 봉합이냐 파국이냐

[미디어의 눈] 논란 속 여론조사 예정대로 27일까지 실시

2008년 07월 21일 (월) 08:33:30 윤철수 기자 media@mediajeju.com

제주특별자치도 3단계 제도개선안의 영리의료법인 도입 논란에 대한 여론조사가 이번주 실시된다.

제주특별자치도는 김태환 제주지사가 이미 밝혔듯이, '여론조사 만능주의에 빠졌다'는 비난여론에도 불구하고 이 방법을 통해 도민의 다수의견을 확인한 후, 3단계 제도개선의 입법예고 여부를 결정하겠다는 방침이다.

찬성의견이 과반의견을 넘으면 곧바로 입법예고에 들어가고, 그렇지 않으면 도입하지 않겠다는 방침이다. 여론조사는 27일까지 완료한다는 계획이다.

이에따라 늦어도 이번주 초쯤에는 여론조사 등을 총괄적으로 관리할 '제3의 단체'가 선정된다. 이 제3의 단체가 선정되면, 이 단체는 여론조사기관을 선정하는 한편 여론조사에서 쓰일 질문 문항 등을 구성한 후 조사를 실시해 그 결과를 발표한다.

그러나 아직까지 '제3의 단체'는 확정되지 못하고 있다. 이유는 이를 선뜻 맡으려는 단체가 없기 때문이다. 제주자치도의 한 관계자는 20일 미디어제주와의 전화통화에서 "여론조사 등을 총괄 수행할 단체를 확정하기 위해 여러 단체를 섭외하고 있지만 선뜻 맡으려는 곳이 없어 아직 결정을 하지 못하고 있다"고 말했다. 이 관계자는 "그러나 여론조사 최종 결과물이 27일까지 나와야 하므로, 늦어도 주 초에는 확정하게 될 것"이라고 말했다.

이번 영리병원 찬반논란은 지난 16일 김태환 지사가 '여론조사를 실시를 통한 정책결정' 방침을 밝히면서 크게 확산되고 있다. 특히 이 방침이 발표되는 시점을 전후해 제주지역 일간지 등에는 제주농협, 새마을운동, 바르게살기운동, 주택공사, 제주국제자유도시개발센터 등 수많은 기관.단체에서 도입 필요성을 강조하는 '찬성 광고'를 일제히 게재해 '관제 여론몰이'라는 비난을 받았다.

또 제주자치도 역시 공무원은 물론이고, 공무원 부인, 의용소방대, 각급 사회단체를 총 동원하는 방식으로 영리병원 도입 필요성을 강조하는 설명회를 개최하기까지 해 '작위적 여론형성'이라는 비난과 함께 반대측 단체의 감정을 자극하기도 했다.

'관제 반상회'라는 논란 속에 17일 개최된 임시반상회는 제주시의 경우 510개 통·리 3968개 반중 489개 통·리에서 반상회가 개최돼 95.5%의 개최율을 기록했다. 서귀포시는 141개 통·리 1236개 반중 138개 통·리(97.8%)에서 열렸다.

지난 주 두차례에 걸쳐 개최된 TV토론회에서도 찬성측과 반대측은 첨예한 주제만큼이나 팽팽한 공방을 벌였다.

찬성측은 투자유치를 위해 영리병원이 반드시 필요하고, 지역 의료서비스 수준이 높아질 뿐만 아니라 건강보험 당연지정제 폐지도 없을 것이라고 주장했다.

반면 반대측은 영리병원이 기대와는 달리 3차 의료기관 등 종합병원 유치에 도움이 되지 않고, 의료서비스 수준 향상도 기대하기 어려울 뿐만 아니라 건강보험 당연지정제의 근간을 흔드는 부작용만 초래할 것이라고 반박했다.

찬성과 반대입장이 극명하게 갈리고 있는 상황에서 제주자치도는 여론조사를 통해 결정짓겠다는 승부를 띄웠다. 이 여론조사 방식의 정책과 관련해, 일각에서는 도정이 책임행정을 하지 못한 채 여론조사를 정책결정의 수단으로 활용함으로써 결국은 도민들에게 책임을 전가하는 것 아니냐는 지적도 나오고 있다.

어쨌든 이번주 실시되는 영리의료법인 도입관련 여론조사는 공정성과 신뢰성 논란에도 불구하고 정책결정의 근거로 삼을 것으로 보인다. 이에따라 앞으로 여론조사 결과가 과연 어떻게 나올지에 관심이 집중되고 있다.

또 '관제 여론몰이'라는 오명이 붙은 이번 여론조사 결과에 대해 도민사회가 어느정도 수긍할지도 관심사다. 그 결과에 수긍하지 못하는 현상이 나타나면, 지난해 해군기지 논란 때와 마찬가지로 여론조사가 실시된 후에도 이와관련된 갈등은 더욱 심화될 것으로 우려된다. <미디어제주>

제주도 “농업경쟁력 강화 사업”부정적

리서치플러스조사연구소가 지난달 26일부터 이달 4일까지 농업인 400명과 비농업인 405명을 대상으로 실시한 이번 조사결과는 한마디로 FTA에 대한 제주농업의 미래는 물론 제주도당국의 대응과 현재 추진 중인 경쟁력 강화사업 등에 대해서도 모두 부정적 견해가 많은 것이 특징이다.

먼저 FTA 체결 등에 의한 시장개방 확대가 제주지역의 농업과 농가소득에 어떠한 영향을 미칠 것으로 생각하느냐는 질문에 대해서는 98.3%가 '크다'(매우크다 53.5%)는 입장을 보였다.

또 5년전과 비교해 제주농업의 현재 경영여건은 어떻다고 생각하느냐는 질문에 대해서는 5년전보다도 오히려 나빠졌다는 의견이 91.5%로 매우 높았다. 현재와 비교해 앞으로 제주농업의 경영여건 전망에 대해서도 80.3%가 나빠질 것이라고 응답했다.

특히 행정당국의 농업정책에 대한 질문에 대해서는 부정적인 의견이 두드러졌다. 과거 지방정부의 시장개방화 대응이 적정했다고 보는가라는 질문에 대해 그렇다는 응답은 1.8%에 불과했고, 그렇지 않다는 응답은 65.6%로 높았다. 나머지 32.8%는 그저 그렇다고 응답했다.

또 농업에 대한 지자체의 재정적 지원과 상관없이 정책적 관심이 과거와 비교해 볼 때 어떠하냐는 질문에 대해서는 강화됐다는 의견은 18.1%에 불과했고, 33.8%는 오히려 약화됐다고 대답했다. 과거와 비슷하다는 의견은 48.3%로 조사됐다.

FTA가 제주농업에 미치는 영향에 대해서는 87.6%가 클 것으로 전망했고, 현재 다른 지방 또는 외국과 비교해 제주농업의 경쟁력 정도를 묻는 질문에는 '낮다'는 의견이 61.3%로 높게 조사됐다.

앞으로 제주농업의 경쟁력이 어떻게 변할 것 같는가라는 질문에 대해서는 48.4%가 오히려 낮아질 것이라고 응답했고, 변화가 없을 것이란 의견도 35.5%에 달했다. 16.1%만이 나아질 것이라는 반응을 보였다.

제주 지방정부가 제주농업의 경쟁력 강화를 위한 역할을 잘 하고 있다고 보느냐는 질문에 대해서는 3.0%만이 잘 하고 있다고 응답했고, 나머지는 '그저 그렇다'(51.2%)거나 '잘못하고 있다'(45.8%)고 답했다.

제주농업의 경쟁력 강화를 위한 투자, 융자사업에 대한 재정적 지원을 묻는 질문에 대해서는 70.8%가 예산을 증가시켜야 한다고 대답했다.

#유영봉 교수 "제주 농정체계 백지상태 '새틀 짜기' 필요"

한편 이날 워크숍에서는 유영봉 제주대 교수가 'FTA 추진과 한국 농업의 대응전략'이란 주제발표를 통해 제주 농정체계를 백지상태에서 완전한 '새틀'을 짜는 대전환의 필요성을 촉구해 눈길을 끌었다.

유 교수는 기존 농정체계로는 개방화에 대응하는데 한계가 있고, 지역경제의 지속적 발전을 위해 농업 경쟁력을 제고시킬 필요가 있어 제주농업과 농촌, 식품, 농정의 새로운 목표를 설정하고 국제적 수준의 농업경쟁력 구축을 위한 구조혁신을 내용으로 하는 '새로운 틀'의 필요성을 역설했다.

새로운 농정체계의 원칙으로는 제주농업, 농촌, 식품의 거시적 경쟁력을 제고시키고, 농정추진체계의 효율성 제고, 품목 지원정책에서 경영체 중심정책으로의 전환, 공격적 농정으로 전환 등을 제시했다.

이를 위해서는 우선 제주 농정의 과거와 현재에 대한 객관적 진단이 필요하고, 이를 통해 제주농업의 대내외적 환경을 분석한 후 제주 농업의 바람직한 미래상을 구축할 것을 제언했다.

그러나 이러한 '새로운 틀'의 대전환을 위해서는 현재 추진 중인 농정체계의 점검, 특히 개방화에 대응 가능한 체계인지에 대한 점검이 반드시 뒤따라야 한다고 지적했다. 또 현재 농정 주체들의 인식 개선 필요성도 제기했다. 즉, 현 주체들의 사고로 과연 대응이 가능한가 하는 점을 따져봐야 한다는 것이다. 이해관계의 양보 가능성, 자기반성 가능성, 미래를 위한 인식의 변화 가능성에 대한 점검이 필요하다는 것이다.

유 교수는 "왜 현재의 체계로는 안되는가를 확인해야 하면, 효율적인 '새틀'자기에 대한 공감대 형성이 필요하다"며 "미래 제주사회를 위한 철저한 자기반성과 역량의 결집만이 냉혹한 세계화의 대조류 속에서 제주농업의 지속 가능한 생존을 보장할 것"이라고 말했다. <미디어제주>

제주경실련,제주도 공약이행 평가..종합실적 여전히 '보통'

제주자치도의 지난 2년간 쌓아놓은 김태환 제주도정에 대한 도민들은 과연 어떤 평가를 내리고 있을까.

제주특별자치도 2주년. 막강한 권한에 비해 성과물은 미흡하고 대다수 도민들의 삶의 질이 갈수록 어려워지고 있다는 의견이 제기됐다.

제주경제정의실천시민연합(이하 제주경실련)은 17일 오전 10시 제주도의회 도민의 방에서 '2008년 제주특별자치도지사 2년차 공약이행 평가'기자회견을 열고 김태환도지사의 2년간의 공약이행 여부를 평가했다.

이번 공약이행 평가는 ▲예산확보여부, ▲사업진척여부, ▲성과 및 달성도 여부, ▲2010년 사업목표 달성 가능성 등으로 나눠 평가했다.

제주경실련이 김태환도지사의 2년간의 공약이행 여부를 평가한 결과, 올해 6월말 사업목표 대비 종합실적은 '52.61점'인 보통수준에 머물고 있는 것으로 나타났다. 이는 지난해 1년차 이행평가 점수 '50.81점'과 비교할때 '1.80점'이 상승했지만 그 상승폭이 미미하고 보통수준에 머물러 아쉬움을 남기고 있다.

이에 제주경실련은 "1년차에 이어 2년차 공약이행 평가 결과, 공약 이행 실적이 보통수준으로 나타나고있는데 이는 상당수 공약들이 목표는 거창하게 세워놓고 있는 반면 사전에 면밀한 사업성 분석이나 타당성 드은 제대로 검토되지 앟고 부실하게 계획됐음이 드러난 것으로 시대변화와 현실에 맞는 총체적이고 대폭적인 정책방향 전환이 필요한 것으로 나타났다"고 제언했다.

제주경실련은 "참여정부에서 적극적으로 추진됐던 각종 정책들이 실용정부가 들어서면서 큰 변화를 겪고 있으나 제주자치도는 이에 대한 해결책을 분명하게 제시하지 못하고 있다"며 "4.3과 평화, 사회복지 등 비생산적인 분야의 사업축소 우려 등의 문제에 대해 향후 어떻게 전략적으로 대응해 나가야 할 것인가에 대한 뚜렷한 대안마련이 미흡해 이에 대한 정책 등도 제시돼야 할 것으로 보인다"고 말했다.

또, 3단계 제도개선을 통해 정부는 관광3법의 포괄적 이양, 교육과 의료 영리법인 등을 허용하고 있으나 이에 따른 제주만의 갖는 의료 특화전략 방안, 도민들 간의 갈등 해소 대책 등을 제시되지 못하고 단순히 피상적인 홍보에만 급급하면서 밀어붙이는 양상으로 전개되고 있으며 제주도의 분명한 입장과 치말한 특화전략 개발이 있어야 한다고 제시했다.

제주경실련은 "사업이 완료된 공약에 대해서는 추가적인 정책방안이 제시돼야 하며 시대변화에 따라 새롭게 부각되거나 이슈화되는 산업이나 사업들에 대해서도 끊임없는 정책개발이 이뤄져야 할 것"이라며 "이런 노력들이 지속적으로 연결될때 공약사업 성과달성도 향상 뿐만 아니라 제주도의 발전을 앞당겨 질 것"이라고 강조했다.<미디어제주>

정책포커스

제주특별자치도와 시․군 폐지 문제점에 대하여

이글은 지난해 조례운동본부 토론회 내용을 일부 수정보완한 것입니다.

토론 / 제주특별자치도와 시․군 폐지 문제점에 대하여

강 호 진 제주대안연구공동체 지원실장

1. 들어가며

“행정개혁은 필요하다. 주민들의 삶의 질 향상을 위해서도 개선해야 할 점이 많다. 제주도 행정계층구조 개편의 방향은 주민의 참여와 자치를 높여 행정의 효율성과 민주성을 높이고 이를 토대로 경쟁력을 향상시킬 수 있는 방향으로 진행돼야 한다. 그러나 제주도당국의 행정계층구조 개편 추진은 이러한 주민들의 참여와 자치를 꽃피우고 지방자치를 활성화시킬 수 있는 기본원칙과 방향이 무시 된 채 추진되고 있다. ”

- 2005년 3월 19일 제주주민자치연대 등 21개 시민사회단체 공동성명

2005년 7월27일 행정계층구조 개편에 대한 전국 첫 주민투표가 진행되기 전 문제점을 지적했던 제주지역 시민사회단체의 공동성명 중 일부다.

이에 대응하기위해 2005년 3월 31일에는 올바른 행정계층구조개편을 위한 도민연대라는 시민사회단체가 공식 출범을 했다.

당시 도민연대는 제주지역 20개 시민사회단체가 참여해 지금의 시군폐지를 초래하게 된 소위 혁신안 반대운동을 주도했다. 도민연대는 당시 다음과 같은 주장을 했다.

- 제주도당국은 지금부터라도 주민의 접근성과 자치권을 확대하고 행정구역을 효율적으로 개편하는 미래지향적인 행정계층구조 개편(안)을 마련하라.

- 시장 군수 임명제와 시군의회를 폐지하여 모든 지방권력을 제주도지사로 집중하는 행정계층구조 개편 추진에 반대하며‘혁신안’을 관철시키기 위한 여론몰이와 인지도 조사를 명분으로 실시하는 여론조사를 즉각 중단하라.

- 현행 기초자치단체의 자치권을 인정하는 가운데서도 행정구역을 조정하고 읍․면․동단위까지 자치권을 확대하여 주민의 접근성과 서비스를 강화하는 방안들을 포함하여 점진안에 대해서도 다양한 대안을 마련하여 최적안을 도출하라.

하지만 결과적으로 ‘참고용’ 주민투표였던 7․27 주민투표를 근거로 이러한 요구는 받아들여지지 않았다. 대신 전국 16개 광역시도 가운데 유일하게 기초자치권을 제주만 빼앗기게 되는 결과를 낳았다.

2. 특별자치도 체제 무엇이 문제인가?

노무현 정부는 특별자치도를 ‘참여정부 지방분권정책’의 백미라고 평가했다. 하지만 제주특별자치도에 대한 법적인 문제는 여전히 해소되지 않고 있다. 특별자치도 관련 토론회마다 특별자치도의 지위를 헌법에 그 지위를 보장해야 한다는 의견들까지 제시되고 있다. 급기야 제주도당국은 내년에 이에 대한 용역까지 실시할 계획이다.

근본적으로 제주특별자치도는 노무현 정권의 ‘이상한 분권주의’와 ‘신자유주의’의 만남으로 요약할 수 있다. 제주지역 신자유주의 정책인 교육, 의료 영리법인화(주식회사화)에 대해서는 전국적인 연대를 통해 강력한 저항운동까지 일어났다. 제주도당국은 특별자치도를 위해서는 시군폐지를 효율성 등을 언급하면서 특별자치도의 외부 자본 유치를 기조로 하는 경제구조개편 등을 역설하였다.

이를 위해 제주도는 경제자유구역 보다 높은 수준의 각종 규제완화를 추진하고 있으며 급기야는 ‘무규제지역’ 추진을 통한 제주경제의 제도적 조건을 완화시키려 하고 있다.

하지만 이러한 외부자본에 의한 경제성장론을 일단 실패한 것으로 지표상 나타나고 있다. 실제 국회예산정책처(www.nabo.go.kr)가 지난 10월4일 발표한 제주국제자유도시 지원사업 평가서에 따르면 지표상으로 확인할 수 있다.

제주국제자유도시에 투자계획 상으로는 총 2조9543억원으로 이중 81.5%에 상당하는 2조 4086억원을 민자로 추진할 예정이었다. 그러나 2006년까지 25.5%인 6130억원을 조달하는 것을 계획으로 했으나 실질적인 민자조달은 전무한 상황이었다.

2007년 역시 예래 휴양형 주거단지의 경우 최근 착공을 했으나 외국인 카지노 허가를 조건으로 내세우는 등 만만치 않는 상황이다. 또한 지역균형발전지수에도 제주특별자치도는 ‘정체지역’으로 분류(표-1 참조)되고 있다.

국가균형발전위원회가 지난 9월 발표한 균형발전지표 분류(시안) 결과 제주특별도는 낙후지역 Ⅰ, 정체지역 Ⅱ, 성장지역 Ⅲ, 발전지역 Ⅳ 등 4가지 분류 가운데 정체지역으로 분류된 상황이다.

이 지표는 전국 234개 시군구 별로 인구 경제, 재정, 복지 인프라 등 5개 지표를 토대로 발전도를 분석한 자료다.

즉 제주도는 특별자치도라는 새로운 엔진을 탑재했으나 이에 대한 가시적인

성과는 아직 제대로 보여주지 못하고 있는 것이다.

<표- 1> 지역분류(시안)

구분	지역I (낙후지역, 59)		지역 II (정체지역, 55)		지역 III (성장지역, 62)		지역IV (발전지역, 58)
수도권 (66)	(0)		강화군 (1)		옹진군 동두천시 양주시 연천군 포천시 가평군 양평군(7)		서울특별시(25) 인천광역시(8) 광명시 평택시 구리시 남양주시 군포시 의왕시 하남시 파주시 이천시 안성시	김포시 수원시 성남시 안양시 부천시 안산시 고양시 과천시 오산시 시흥시 용인시 화성시 광주시 여주군 (58)
충청권 (33)	보은군 옥천군 영동군 괴산군 금산군	부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 (10)	충주시 제천시 청원군 증평군 진천군 단양군 공주시	보령시 서산시 논산시 연기군 태안군 당진군 (13)	대전광역시(5) 청주시 음성군 천안시 아산시 계룡시 (10)		(0)
강원권 (18)	횡성군 영월군 철원군 화천군	양구군 고성군(강원) 양양군 (7)	춘천시 강릉시 동해시 태백시 속초시	삼척시 홍천군 평창군 정선군 인제군 (10)	원주시 (1)		(0)
호남권 (41)	정읍시 남원시 진안군 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 부안군 곡성군 구례군	고흥군 보성군 장흥군 강진군 해남군 무안군 함평군 완도군 진도군 신안군 (21)	군산시 익산시 김제시 완주군 여수시 순천시	나주시 담양군 화순군 영암군 영광군 장성군 (12)	광주광역시(5) 전주시 목포시 광양시 (8)		(0)
영남권 (72)	상주시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 성주군 예천군 봉화군	울진군 울릉군 의령군 고성군(경남) 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 (21)	기장군 달성군 경주시 김천시 안동시 영주시 영천시	문경시 칠곡군 진주시 통영시 사천시 밀양시 함안군 창녕군 (15)	부산광역시(15) 대구광역시(7) 울산광역시(4) 울주군 포항시 구미시 경산시 창원시	마산시 진해시 김해시 거제시 양산시 (36)	(0)
제주(4)	(0)		제주특별자치도 (4)		(0)		(0)

국가균형발전위원회

3. 시군폐지에 대한 주민들의 의식이 변하고 있다.

3분 1을 겨우 넘긴 투표율로 밀어부친 시군폐지는 2005년 12월 입법기관인 국회에서 관련법이 통과됐다. 결국 2006년 7월 1일 제주에서는 자치권을 가진 시군이라는 조직이 없어지고 단층제인 제주특별자치도만 남았다.

제주특별자치도 체제로 개편된 지 2년을 향해 가고 있다.

화려하게 출범한 특별자치도. 그러나 과연 무슨 변화가 있었으며 도민들이 느끼는 인식은 어떨까?

결과적으로 법인격을 가진 시군 폐지라는 제주의 실험은 ‘부실한 실험! 잘못된 선택’이었다는 도민들이 늘어나고 있다.

김태환 도지사의 독단적 전횡, 이를 견제해야 할 특별자치도 의회의 무능까지 이어지면서 도민들 사이에서는 비판적 여론이 높게 형성되고 있다.

차라리 다시 기초자치단체를 부활하는 편이 제주를 위해 좋을 일이라는 지적도 나오고 있다.

내용적으로는 재정적인 측면에서 제주도당국은 아니라고 항변하고 있지만 기존 4개 시․군, 1개 광역자치도 시절보다 재정적 압박은 이어질 것이고 이는 결국 도민들의 부담은 늘어날 수 밖에 없다는 분석이 지배적이다.

실제 기획예산처 등에서는 특별자치도 특별법에 재정부분이 명시돼 있긴 하나 제주를 하나의 자치단체로 인정하면서 앞으로도 정부 지원 예산이 줄어들 것으로 전망되고 있다.

특별자치도 1년을 기점으로 도내 각 언론사에서 실시한 여론조사에도 이러한 결과를 반영하고 있다. 최근 제주mbc가 창사특집으로 실시한 결과에서도 도민들은 현재 행정체제에 대한 불만을 나타냈다.

1000명을 대상으로 조사한 결과 ‘종전의 제주도와 4개 시군 체제가 더 낫다’는 응답이 43.8%, ‘현재의 제주특별자치도와 2개 행정시 체제가 더 낫다’는 38.0%로, 옛 행정구역 체제에 대한 선호도가 더 높은 것으로 조사됐다.

종전체제에 대한 선호는 40대 46.3%, 50대이상 50.7%, 중졸이하 50.8%, 한나라당 50.4%로 나타난 반면 현체제에 대한 선호는 20대이하 52.6%, 30대 40.1%, 화이트칼라 46.2%를 보여 선호가 계층별로 엇갈렸다.

지역별로는 옛 시지역에서는 현재와 종전 행정체제 선호가 비슷했지만 시로 편입된 옛 군지역에서는 옛 행정구역 체제에 대한 선호가 50%내외 수준으로 높았다.

다른 언론기관에서 조사한바 역시 이와 크게 다르지 않는 여론조사 결과를 보이고 있다.

여론조사 이외에도 양영철 제주대 교수가 1200여명을 대상으로 실시한 여론조사에서도 70%가 행정개편 혁신안을 수정해야 한다는 의견을 보였다.

특히 18.8%만이 주민투표 결과에 만족한다고 했으며 관변투표로 전락했다는 의견도 나왔다.

4. 제주특별자치도 ‘신나는 자치’는 없다.

제주도당국이 시군폐지에 대한 대안(?)담론으로 추진된 정책들은 어떻게 진행되고 있을까?

우선 상징적인 것은 행정시 제도이다. 우선 행정시장 임명제의 경우 시군폐지 문제점을 거론할 때마다 화두로 떠오른다.

지난해  5․31지방선거 과정에서 도지사와 행정시장은 사실상 러닝메이트제도로 진행됐다.

그러나 행정시에 법인격이 존재하지 않다보니 행정시는 냉정하게 말하면 유명무실한 조직이 되고 말았다.

실무적으로 도의회 업무보고나 예산심사과정 등을 지켜 본 바에 따르면 행정시장의 역할은 도청 본청의 자치행정국장보다 못한 수준이다.

일부 인사권 부여, 예산안 부여 등이 이뤄지고 있지만 이는 형식일 뿐 내용에 있어서는 사실상 도 본청에서 거의 통제하는 상황이다.

일선 행정시 소속 공무원들의 불만은 인사정책에서부터 업무 성과에 이르기까지 도 본청에 빼앗기고 있다며 커져만 가고 있다.

지난해 출범 초기에는 도 본청과 행정시간 업무분장이 제대로 이뤄지지 않아 민원에 대한 혼란이 야기되기도 했다.

도의회에서는 도정질의나 본회의 사무감사 등을 통해 행정시 폐지론이 심심치 않게 제기되고 된다.

도민들도 지역 민원이 생기면 권한 없는 행정시가 아니라 도청을 찾아 규탄집회를 개최하고 있다.

균형발전 정책도 제대로 진행되지 않고 있다. 김태환 도정은 시․군이 폐지되더라도 기준 군 지역에 대한 균형발전 정책을 추진하겠다고 밝혔지만 현실은 인구, 사회, 문화, 경제, 교육 등 모든 분야가 제주시로 집중되는 현상이 오히려 심화되고 있다.

실제 2007년 2월 제주도가 발표한 제주지역 인구 현황에 따르면 노형동 인구는 5000명이 늘어난 반면 한림읍은 400명이 줄어들었다.

북제주군과 통합한 제주시 인구는 40만5819명으로 전년도 보다 3565명이 늘었으나 남제주군과 합쳐진 서귀포시는 15만5876명으로 1617명이 줄었다. 제주시 인구가 72.2%였으나 서귀포시는 27.8%에 그쳤다.

< 표 > 행정시별 인구 및 세대 현황

(단위 : 명, 세대, %)

구 분	인 구				세 대
	2005	2006	증감		2005	2006	증감
				증감율				증감율
합 계	559,747	561,695	1,948	0.3	204,635	208,424	3,789	1.9
제 주 시	402,254	405,819	3,565	0.9	147,047	150,379	3,332	2.3
서귀포시	157,493	155,876	△1,617	△1.0	57,588	58,045	457	0.8

출처=주민등록인구 통계(제주도)

미래 인구 수요를 예측해 볼 수 있는 택지개발 현황 역시 신제주 신시가지 조성사업을 비롯 이도택지지구, 노형, 외도, 화북 삼양 등 외곽지역의 아파트단지 개발로 인하여 인구 도시집중은 가속화되고 있다.

자치제도에 대한 획기적인 전기도 마련되지 않고 있다. 김태환 도정은 시․군폐지에 대한 대안으로 내세웠지만 읍면동 주민자치위원회 또는 주민자치센터에 대한 준자치권 부여 역시 이뤄지지 않고 있다.

실제 2006년 1월 11일 제주도가 마련한 행정구조개편 추진 기본계획에는 주민자치센터에 대한 준자치권 부여를 명시했으나 여전히 관련 용역만 남발하면서 이뤄지지 않고 있다.

제주만의 자치권 강화의 자랑거리였던 주민참여예산제 등 각종 주민참여 제도 역시 시민사회단체와 갈등만 빚은 채 제도화되지 못하고 있다.

생활정치, 제도의 꽃인 조례 분야에 있어서도 한계가 나타나고 있다. 특별자치도 특별법에 따라 지역 조례로 180여개 조례가 위임이 됐지만 지역의 특성을 반영하겠다던 도당국의 외침과는 달리 대부분 정부의 시행령 수준으로 제정되고 있는 상황이다.

특히 정부차원에서는 읍․면․동에 인력까지 배치하면서 통합적인 주민복지지원센터화하는 전략이 추진되고 있지만 정작 제주도에서는 읍면동 강화가 아니라 기능조정을 통해 그 역할을 맡게 하는 수준에 머물러 있다.

제도적으로는 야심차게 도입한 자치경찰단의 경우 그 역할이 매우 협소하고 한정적이어서 반쪽자치경찰제도에 그치고 있다. 정부 지원 역시 중단될 위기에 처해 있기도 하다.

아울러 특별자치도 2단계 제도개선에 이어 3단계 제도개선을 추진하고 있지만 이 역시 대부분 자치분야 강화가 아니라 신자유주의적 정책으로 귀결될 수 밖에 없는 국제자유도시분야에 치중되어 있다.

‘소위’ 자치재정분야의 파격적 조치로 국세 중 일부 특별자치도세 이양 등은 꿈도 꾸지 못하고 있다. 또한 실제 시군이 존재할 때 정부지원 예산은 크게 늘어나지 못했으며 앞으로도 예산규모는 늘어날 것으로 보이지는 않는다.

오히려 특별행정기관 이전에 따라 중앙정부에서는 예를 들어 국도 유지 보수 등 특별 행정기관에 대한 예산 지원에 난색을 표명하고 있는 것으로 알려지고 있다.

실제 지난 태풍 나리로 인해 피해를 입은 평화로는 국도에서 지방도로 변경되면서 이에 대한 정부의 피해복구비용에 대해 건설교통부는 “제주도가 알아서 할 일”이라는 입장을 견지하고 있다.

이처럼 화려한 제주특별자치도의 출범은 최소한 자치분야에 있어서는  뉴제주 운동으로 상징되는 이제 새로운 관치운동으로 변모해버렸다는 언론기관의 평가처럼 이미 빛을 바랜지 오래다.

5. 여전히 애매한 김태환 도정

김태환 제주도정은 기초자치단체를 폐지한 이후 행정시 체제를 존속시킴으로서 다소 애매한 행정체제를 지속시키고 있다.

도의회는 행정시 폐지를 요구하는 목소리도 커져가고 있다.

김태환 도정은 당초 특별자치도 출범과 함께 단계적으로 행정시를 폐지한다는 계획을 수립하고 있었다.

2006년 3월 용역(제주도 행정구조 개편에 따른 행정조직 설계 연구)을 실시했던 제주특별자치도 행정계층의 변화방향(그림- 1 참조)에서도 알 수 있듯이 시군 폐지- 과도기로 행정시 유지 - 행정시 폐지를 통한 특별자치도 완성이라는 그림이었다. 하지만 지방선거 시기 등과 맞물리면서 유보적 입장으로 선회했으며 지금의 행정시 체제가 유지되고 있다.

<그림- 1 제주도 특별자치도 행정체제 개편 용역 >

특히 도의회 차원에서 행정시 폐지론이 거론될 때마다 김태환 도정은 행정시의 필요성을 인정하는 등 다소 어정쩡한 태도를 보이고 있다.

시군폐지 개편안에 대한 논의 초기 김태환 도정은 공무원 인력 구조조정 800명 감축안이 나왔지만 지난해 5․31 지방선거를 거치면서 공무원들의 반발을 의식해 없던 일로 됐다.

흐지부지 하던 제주도는 다시 최근에 막대한 예산을 투입해 다시 조직진단용역이 진행 중이다.

하지만 이 역시 부실용역이라는 비판이 끊임없이 제기되고 있다. 지난 10월 중순 발표된 제주특별자치도 행정조직개편 연구 중간결과(퍼포먼스웨이컨설팅)가 발표된 이후 분야별로 문제점들이 봇물 터지듯 제기되고 있다.

과업지시서 상의 한계가 있는 것도 현실이지만 단순하게 도청과 행정시간 부서 통폐합을 어떻게 할 것인가에 머물러 있다. 사정이 이렇다보니 통폐합되거나 사라지는 조직관련 단체들은 강력하게 반발하고 있다.

제주 민예총은 문화부서 축소에 반발하고 있으며 여성단체들도 여성인력개발센터 축소에 연대 성명까지 냈다. 통일관련단체 역시 연 이어 평화관련 부서 폐지안에 대한 규탄했으며 환경단체는 청정에너지과 통폐합안에 대해서 강하게 도를 비판했다.

제주경실련 등은 조직진단자체가 졸속이라고 강한 톤으로 규탄했다. 일부 언론에서는 사설 등을 통해 용역비를 낭비했다는 지적까지 나왔다.

농업단체 역시 농업분야를 축소시키려는 조직개편안이라고 성토하고 나섰다.

이러한 상황에서 제주도당국은 내년에 대동제 등을 검토하겠다는 용역을 계획하고 있는 등 구체적으로 갈피를 잡지 못하고 있는 상황이다.

6. 나오며.

돌아보면 제주에서는 사실상 최초로 ‘국공합작’까지 하면 싸웠던 기초자치권 폐지를 막기 위한 싸움은 패배했다.

대부분의 싸움이 그렇듯이 시민사회의 입장에서는 열심히 싸웠지만 막대한 예산과 권력을 가진 행정기관과의 싸움에서 역부족이었다.

하지만 상황은 변화하고 있다. 행정구조개편을 둘러싼 객관적 정세는 불리하지 않다.

지역차원에서는 냉정하게 김태환 도정을 제외하면 새로운 제주형 자치모형에 대한 논의를 반대하는 세력은 많지 않다.

무엇보다 도민의 입장에서 지금과 같이 주민자치권한을 축소시키고 생활자치의 영역까지 확장되지 않는 상황에서는 이에 대한 공론화와 구체적인 전략이 필요하다.

특히 특별자치도 2주년을 맞아 그 효능이 의심되고 있다는 점이 확산되고 있다는 점에서 세부적인 논의를 진행할 필요가 있다. ▲ 주민의 참정권 확보, 자치권 보장 ▲ 제주도청의 과도한 권한과 업무부담 분산 ▲ 지역간의 건강한 경쟁체제 마련 ▲도내 지역간 균형발전 도모 등을 원칙으로 논의를 진행할 필요가 있다.

공론화를 위한 주체세력으로는 공무원노동조합, 시민사회단체, 학계, 주민자치위원회와 정치세력까지 망라해서 구체적으로 제주를 위한 새로운 자치모형은 무엇인지 본격적으로 연구하고 도민들 속에서 그 해답을 찾아나가야 한다.

지금처럼 형식적이고 무늬만 특별자치도가 아니라 제주도민들의 입장에서서 무엇이 진정한 특별한 자치를 누릴 수 있는 행정체제인지 고민해야 한다.

무엇보다 기존 시군폐지를 강행한 것이 김태환 도정을 중심으로 한 관치세력이었다면 지금부터 논의는 시민사회와 주민 힘을 근거로 추진하면 그 의미가 있을 것이다.

이와 함께 시군 폐지, 특별자치도 추진에 따라 대응하기 위해 생겨난 특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례제개정운동본부 역시 제주형 자치모형에 대한 구체적인 대응 전략을 수립해야 한다.

기획연재 -1

자본의 신자유주의 노동정책을 깨고

-- 사회 평론 편집부[사회평론 08년 겨울 152호-2008년 1월 10일 발행 스페이스가야 출판]

번역 김복희 연구지원팀장

일본의 노동운동의 현실을 진단, 평가, 그 대안을 어떻게 보고 있는지 계간지 ‘사회평론’에서의 특집 [사회운동의 재생과 계급성 사고]를 번역해서 올립니다. 먼저 사회 평론 편집부가 어떤 문제의식을 가지고 특집을 준비했는지에 대한 부분을 보시면, 지금 현재의 일본의 노동운동의 현장이 우리와 그리 다르지 않음을 알 수 있습니다.

자본의 신자유주의 노동정책은 지금 현재 우리의 노동현장에서도 거의 그대로 드러나고 있다는 점에서 일본에서의 움직임을 분석하는 것은 의미가 있는 일이 될 것입니다.

1990년대 초 소련·동유럽의 사회주의 국가 체제의 붕괴 이후, 이윤추구로의 제약으로부터 해방된 자본은, 신자유주의에 입각한 구조개혁, 규제완화, 민영화의 커다란 파도가 세계 구석구석까지 덮쳐 가면서, 탐욕에 의한 착취와 수탈의 한계가 없음을 보여주고 있다.

사회주의 진영과 민족해방운동의 세력의 후원자로서, 자본주의 제국의 노동자 인민이 제2차세계대전후에 쟁취한 복지, 고용, 의료, 교육 등의 분야의 여러 권리는 이십년이 채 되기도 전에 차례차례 박탈당하고, 인민은 자기책임, 가기노력의 이름 아래 서로 상대를 치고 넘어뜨리는 자유 경쟁의 도가니 속으로 내던져 졌다.

그 공격의 총구가 먼저, 이윤의 원천인 노동, 노동관계의 분야로 향해지는 것은 당연할 것이다. 자본가에 비교해서 압도적인 열세에 있는 개개인의 노동자를 보호하는 노동보호입법과, 노동자가 자본과 대등하게 교섭할 수 있기 위해 필수적 권리인 단결법, 단체교섭권, 단체행동권은 차례차례 잘리고 줄어갔으며, 그리고 빼앗겨 왔다.

다양하게 [일하는 방법]을 가능하게 하는 골조를 만들어 내는 등의 일을 하여, 노동법제의 규제완화가 강행되었으며, 노동자보호법에서 노동시장 조정법으로의 전환이 진행되었다. 고용의 탄력화, 유동화, 유연화가 만들어낸 노동의 세계는, 자본이 필요할 때 필요한 질과 양의 저렴한 노동력을 자유롭게 흡입해, 배출할 수 있는 자유 시장이었던 것이다.

일본에서의 노동법제의 본격적인 개악은 노동기본법의 여자보호규정=시간외·휴일, 심야노동의 규제가 완화된 1985년부터 시작되었다.

여성이 남성과 동등한 기반에서 일하는 조건을 만든다는 명목으로 실효성이 거의 없는 남녀고용균등법의 제정과 함께 보호규정이 대폭 완화되어, 1997년에는 임산부에의 극히 적은 일부만의 규제를 제외하고, 남녀를 평등하게 착취하는 일이 가능한 노동시간제의 정비가 완료되었다. 균등법제정에 관심을 가지고, 남성과 여성노동자의 이해를 대립시켰던 젠다론적인 변호사와 학자, 여성활동가들은 정부 독점으로의 유력한 지원사격이 되고, 보호규정의 박탈에 손을 빌려주는 정말 유해한 역할을 해 버린 일이 되었다.

120년 전에 미국의 노동조합이 처음 요구한 러시아 10월 혁명의 승리 직후에 혁명정부가 세계에서 선두적으로 선포했던 1일 8시간 노동제의 원칙은 그 다음 이어진 노동법 개악에 의해 갈갈이 찢겨지고 원형을 담을 수 없는 액체화라고도 이야기 될 수 있는 처참한 상태가 되었다. 주 법정노동시간 또한 48시간에서 40시간으로 단축되었는데, 노사협정에 의해 무제한적인 잔업이 허용되었고, 여러 종류의 변형노동시간과 flextime system(노동자 자신이 일정하게 정해진 시간대 중에서 출근시간과 퇴근시간의 시간을 결정할 수 있는 변형노동시간제의 하나이다.) 전문업무형, 기획업무형 재량노동제의 도입으로 인해, 노동자는 [24시간 싸울 수 있습니까]라는 자본의 협박에 굴복하고, 과로사, 과로자살로 몰리고 있다. 더 나아가서, 잔업비를 주지 않거나, 과로사촉진법안으로 알려진 화이트칼라-에그젠푸션제(일부의 화이트 칼라 노동자에게는 [하루 8시간, 주 40시간]의 노동시간규제을 적용하지 않고, 잔업비도 주지 않는 제도를 말함. 자율적노동시간제도라고도 하며, 노동운동계에서는 [제도의 도입에 의해 서비스잔업이 합법화 될 수 있다]고 해서 반발하고 있다)이 도입되면, 하루 8시간 노동제는 완전히 없어지고, 사어(死語)가 될 것이다.

워킹푸어(working poor-정사원과 같이 또는 정사원으로서 풀타입으로 일해도, 기본적인 생활조차 유지가 곤란 또는 생활보호의 기준이하의 수입밖에 얻지 못하는 노동자의 사회계층)·인터넷카페난민(홈리스의 일종으로, 일정한 주거지가 없어 숙박하는 곳이 인터넷카페를 이용하는 사람들을 칭하는 용어)과 항간에 불리어지는 불안정고용의 [일하는 빈곤층]의 대량출현에 많은 공헌을 한 것은 1986년 시행된 노동자파견법이었다. 중간착취의 원천이 된다고 금지 되었던 노동자 공급 사업을 노동자파견이라는 옷을 입히고, 합법화하여, 사용과 고용의 분리에 의해 자본의 사용자 책임의 소재를 애매하게 하는 노동자 파견제도는, 코스트 삭감과 고용량의 유연한 조정을 도모하는, 자본에 있어서는 정말로 좋은 제도가 되었다.

그것도 그 다음의 개악에 의해, 당초 전문성이 높은 16업무에서 현재는 건설, 항만, 경비를 제외한 거의 모든 업종으로 대상을 확대해 온 파견법의 과정은, 악법을 [작게 낳아서, 크게 키운다]는 정부 독점자본이 전형적으로 잘 쓰는 농간의 산물이다.

이렇게 해서, 지금 일본의 노동현장에서는, 감소의 일로를 걸으면서 과로사 직전 까지 일하는 정규노동자와, 파트타임·아르바이트, 파견, 계약, 임시, 청부, 위탁, 등 자본의 입장에서 여러 가지로 호칭되는 고용형태의 저임금, 불안정고용의 비정규노동자의 대규모화가 모자이크 모양을 이루며 병존하고 있으며, 노동자들의 거의 대부분은 서로를 상호 경쟁 상대로 경계하며, 하나 하나 흩어져 고립되어 있다.

1995년 당시 일본경제연합이 제안했던 [신시대의 {일본적경영}이 보여준 고용의 3종류-①장기축적능력활용형,②고도전용능력활용형,③고용유연형-이, 자본의 생각대로 멋지게 전개되었다.

이러한 노동자 권리에의 공격은, 당연하게도 일본만의 문제가 아니라 자본주의 국가에 공통적으로 제도화되고 있다. 영국의 대처(1979년), 레이건(1981년), 나카소네(1982년),의 영미일정상들의 취임은, 그 이후 4반세기에 걸친 신자유주의, 구조개혁, 규제완화 노선이 출반신호를 알리는 총탄이었다. 미국의 항공관리사의 파업(81년)와 영국의 탄광파업(84-85년)의 대탄압, 그리고 일본의 국철 분할/민영화, 국철노조해체, 1047명의 해고의 공격(87년)은. 노동자 (조합)를 이미 자본과 대등한 존재로서 인정하지 않는, 자본에 반항하는 사람들은 힘으로 두들기고 밀어버리겠다는 의지가 표출된 것이었다.

특히 유럽의 여러 국가의 노동조합은 이러한 폭력적인 파업밀어버리기 뿐만아니라, 자력의 투쟁을 통해 역사적으로 승리해 얻었던 상대적으로 높은 수준의 임금과 노동 시간 제도 등의 노동조건을 약화시키며, 국제경쟁력을 확보하려고 하는 자본의 공격을 일본과 같은 형태로 끊임없이 겪어왔다. 그러나 유럽과 일본이 결정적으로 틀린점은 영국, 독일, 프랑스, 이탈리아 등의 노동조합이 노동자의 최강최대의 무기였던 파업권을 구사해서 강인하게 싸워 이겨내고, 조합조직률이 일본(2006년=18.2%)보다 낮아도 [국민]의 일정한 지지를 얻어, 자본의 공격을 반대로 돌려주면서 후퇴상황일지라도 진지를 계속 지켜 냈던 것이었다.

최근에는 작년 10월 사실상 보조를 맞추는 형태로 프랑스 CGT(노동총동맹)의 노동자가 연금제도개악에 반대해서 공공교통, 학교 등이 하루 총파업에 돌입하고, 독일에서는 국유철도의 민영화, 실업보험의 개악에 반대해서, 31%의 임금인상을 요구하는 기관사노동조합이 하루 파업에 들어가서 대도시교외, 지방도시의 경제활동을 마비시켰다. 이탈리아에서도 같은 10월에, 연금 [개혁-수급개시연력의 인상]의 중지와 유기고용노동자의 권리확대를 요구하며, 70만명의 노동자가 로마를 대모 행진 했다.

바꿔서, 그러면 일본은 어떠한가. 조합의 조직률은 계속 저하되고 있는 한편, 파업의 조직률도 바닥을 치고 있다. 쟁의중이라는 것을 표시하는 빨간 깃발, 완장, 제킨(번호를 적은 천이나 또는 번호)종류도 최근에는 거의 볼 수가 없다. 원래 노동조합의 존재자체가 희박하게 되고, 공동화되고 있다고 해도, 악의 있는 이야기라는 비판은 받지 않을 것이다.

피아의 차이의 원인도 여러 가지로 설명할 수 있을 것이다. 노사협조 또는 일체라고도 하는 랜고(連合-일본노동조합총연합회)가 노동전선을 거의 제패하고, 투쟁하는 부서의 영향력을 행사할 여지가 거의 적다는 것이 최대의 원인이라고 해도, 그 기원에는 일본에서의 무참하다고 할 정도의 계급의식의 해체, 노동자계급의 [개인주의]로의 분해가 있다. 영국의 노동자가 계급으로서의 상투어=them and us 가 계급으로서의 긍지를 부모로부터 자식에게 , 그리고 손자에게로 연면하면서 계승되어 노동자계급으로서의 강한 연대감, [너희들=자본가]에 대해 강한 적대감이 자연스럽게 삶의 방식 그 자체로서 형성되는 것을 생각해 보면, 정말 멀고 먼 길이지만, 계급의식의 재형성에 착실하게 임하는 것밖에는 일본노동운동의 재생의 방도는 찾아낼 수 없다고 생각되어 진다.

다음 편에서는 [일본에 있어서 노동법제개악의 경과]- 노동시간규제 (자이마 이데가츠씨)의 글을 나누어서 두 번의 걸쳐서 번역합니다.

대안연구공동체 소식

7월 26일 <(사) 곶자왈 사람들>과 함께 하는 한마당

“개발로 파괴되는 제주의 허파 곶자왈”

-신음하는 곶자왈을 위해 곶자왈로 함께 다가갑시다.

일시 : 2008년 7월 26일(토)

시간 : 오전 9시~오후 3시

장소 : 도너리오름, 구억곶자왈(영어교육도시 예정지)

일정 :26일-제주시종합경기장(09:00)-도너리오름(10:00)-구억곶자왈(11:30)-구 조수교(13:10ㆍ점심 식사)-제주시종합경기장(15:00)

참가비 : 1인 6천원(전세버스 임대비, 식사비, 보험비)

신청일: 7월 23일까지 (전화: 757-4843, 010-2242-0911,또는 메일)로 연락 바랍니다.

(사)제주대안연구공동체  연구지원팀장 김복희 앞으로

*기행 당일 오전 8:50분까지 집결해야 일정에 지장이 없습니다.

*마실 음료는 개인이 직접 준비하셔야 합니다.

*신발은 가급적 굽이 있는 운동화를 신는 게 좋습니다

홈페이지와 블로그 개설했습니다.

- 다소 지연되긴 홈페이지와 블로그를 개설했습니다.

- 아직 빈 공간이 너무 많습니다. 함께 만들어 봅시다.

홈페이지 주소 www.jejuin.org

블로그 주소 www.blog.daum.net/altjeju

- 연구소 사무실에 강순문 선생님 도움으로 복사기가 마련됐습니다. 필요하신 분 이용하시길

시민사회단체 소식

7월 25일 여성이 만든 세계 여성들의 이야기9

의료민영화 및 국내영리병원 저지 제주대책위 일정입니다.

- 7.22(화) 도청 앞 출근 피켓시위(오전 8시, 제주도청, 단체별 피켓준비)

영리병원반대 제주도일주 자전거 행진-도청->모슬포(오전10시, 제주도청, 단체별 1명 이상 반드시 참석)

영리병원반대 거리선전전(오후6시,제주시청)

공공노조제주지구협 제주시내 자전거 행진(오후 6시30분, 세무서사거리)

- 7.23(수) 도청 앞 출근 피켓시위(오전 8시, 제주도청, 단체별 피켓준비)
영리병원반대 제주도일주 자전거 행진-모슬포->서귀포(오전 9시, 모슬포, 단체별 1명 이상 반드시 참석)

- 영리병원반대 거리선전전(오후6시,제주시청)

-  민주노총제주본부 영리병원반대 결의대회(오후 6시30분, 제주시청)

- 영리병원반대/교육시장화 반대 촛불문화제(오후7시30분, 제주시청, 각 단체 총력집중)

7.24(목) 도청 앞 출근 피켓시위(오전 8시, 제주도청, 단체별 피켓준비)

- 영리병원반대 거리선전전(오후6시,제주시청)

- 공공노조제주지구협 제주시내 자전거 행진(오후 6시30분, 세무서사거리

7.25(금) 도청 앞 출근 피켓시위(오전 8시, 제주도청, 단체별 피켓준비)

- 영리병원반대 거리선전전(오후6시,제주시청

-  공공노조제주지구협 제주시내 자전거 행진(오후 6시30분, 세무서사거리)

※ 발 행: (사)제주대안연구공동체

※ 편 집 및 정리: (사)제주대안연구공동체 연구지원실/관련 문의 강호진 011-694-8400

※ 이메일 연락처: deanjeju09@hanmail.net 064) 757-4843

=  제주대안연구공동체=

안내> 제주대안연구공동체는 9월 공식 발간을 목표로 격주간 정세동향 필자를 자유롭게 모집합니다. 제주지역 각종 현안에 대한 입장을 담은 원고, 기고문, 칼럼, 분석자료 등을 보내주시면 가감 없이 게재할 생각입니다. 아울러 생활 현장에서 느끼는 글을 보내주셔도 됩니다.

회원님들의 적극적인 참여를 부탁드립니다. 아울러 정책소식지에 대한 개선할 점에 대한 의견도 주시면 감사하겠습니다.

자료마당-조례운동본부 토론회 발제자료입니다.

제주형 자치모델의 정립을 위한 입법적 과제

이 글은 2007년 11월 1일 ‘제주특별자치도공공성강화와 올바른 조례 제ㆍ개정을 위한 도민운동본부’ 주최로 열린 ‘제주형 풀뿌리 자치모형 모색을 위한 토론회’에서 발제했던 내용을 수정ㆍ보완한 것임을 밝혀 둔다.

하승수(제주대 법학부 교수,변호사)

1. 글을 시작하며

제주특별자치도 출범 2년이 지났다. 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」 제3조 제1항 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 “제주특별자치도법”이라 한다)」 제15조 제1항에 의해, 특별자치도 출범과 함께 제주도내의 기초지방자치단체가 폐지된 지도 2년이 지났다.

현재 제주도 내에는 법인격있는 지방자치단체로서는 제주특별자치도라는 단일광역지자치단체만이 존재한다. 그러면서도 행정계층으로는 제주특별자치도-행정시-읍ㆍ면ㆍ동이라는 3계층제를 유지하고 있다.

이러한 단일광역지방자치단체 체제와 3계층의 행정계층제에 대해서는 도내ㆍ외로부터 여러 비판들이 제기되고 있다. 그러나 도지사를 비롯한 도집행부에서는 현재의 체제를 보완하려는 노력을 하지 않고, 현행 체제를 유지하려고 하고 있다. 그것은 기초자치제 폐지로 인해 권력이 비대해진 도지사 이하 도집행부가 현 체제의 최대 수혜자이기 때문일 것이다.

제민일보가 특별자치도 출범 6개월을 맞아 실시한 설문조사에서도, 행정구조 개편에 대해 부정적인 평가(46%)가 긍정적인 평가(27.3%)보다 더 많이 나왔다(제민일보 2006. 12. 30.). 또한 제주대 행정학과 양영철 교수가 조사한 바에 의하면, 현재의 체제를 유지하자는 주민들의 의견(30.2%0보다는 행정시를 자치단체로 전환(36.0%)하거나 읍ㆍ면ㆍ동을 강화(33.8%)하는 방향으로 가야 한다는 의견이 많았다.

그리고 제주MBC가 창사 39주년을 맞아 2007년 9월 11일 코리아리서치에 의뢰해 19세 이상 도민 1000명을 대상으로 실시한 여론조사에서도, 종전의 제주도와 4개 자치 시.군체제가 더 낫다'는 응답이 43.8%로 나타난 반면, 현재의 제주특별자치도와 2개 행정시 체제가 더 낫다'는 응답자는 38%에 머물러 옛 행정구역 체제에 대한 선호가 높은 것으로 조사됐다(제주의소리 2007. 9.14). 한편 총리실 산하 제주특별자치도지원위원회가 특별자치도 출범 1년을 맞아 시행한 추진상황 점검평가에서도, 도민 만족도를 조사한 결과 행정구조 개편과 관련해 ‘행정 효율성이 높아졌다’는 34%, ‘보통이다’는 46%로, 도민들의 만족도가 그다지 높지 않은 것으로 나타났다(한겨레신문 2007. 12. 18).

그러나 제주도라는 지역이나 지역주민들의 입장에서 보면, 현재의 체제는 민주적이지도 못하고 효율적이지도 못하며, 지역의 장기적 비전을 그리기에도 부적합한 것이다.

따라서 시급하게 현재의 문제를 해결할 대안을 모색할 필요가 있다. 그리고 그 대안의 모색은 제주내에서부터 나와야 한다. 중앙정부나 국회가 제주도의 자치모델에 대해 대신 고민해 줄 리는 없기 때문이다. 따라서 그동안 대안의 모색에 소극적이었던 도집행부를 제외한 나머지 주체들(도의회, 시민사회, 지역주민 등)이 공론화에 나서야 한다. 이 글은 그런 공론화를 위한 기초자료로 작성된 것임을 밝혀 둔다.

2. 기초지방자치단체 폐지의 문제점

가. 경과

특별자치도 출범과 기초지방자치단체 폐지는 아무런 논리적 연관성도 없으나, 제주특별자치도가 출범하면서 제주도내의 기초지방자치단체(제주시, 서귀포시, 북제주군, 제주군)는 폐지되었다. 그것은 일차적으로 자치계층 축소를 추진하고 있던 중앙정부의 요구에 부응하는 것이었다. 그리고 자치계층 축소로 인해 막강한 권한을 가지게 될 도집행부의 이해에 부응하는 것이기도 했다.

부산의 경우에는 해양특별자치시를 추진하면서, 계층구조 축소가 새로운 자치단체 유형 신설의 필수충분조건이 아니고 전혀 다른 문제라는 이유로 계층구조 축소는 받아들이지 않고 있다. 이러한 입장에 의하면, 제주도의 행정계층 축소에 대해서는 긍정론보다는 시행착오론이 대세이며, 행정구역간 경쟁이 사라져 (제주)도민들의 혜택은 줄었고 행정혼선이 초래되고 있다고 판단하고 있다(강성권, 2006, “부산해양특별자치시 설치가 우리 지방자치의 근간을 흔들지는 않습니다”, 『부산해양특별자치시 설치 및 발전 등에 관한 특별법안에 관한 공청회』자료집, 국회 행정자치위원회, p.32).

기초자치제는 페지되었지만, 지방자치단체로서의 법인격이 없는 행정시가 설치되었다. 행정시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두며, 행정시의 폐치ㆍ분합, 명칭 및 구역은 제주도의 조례로 정하도록 하였다. 행정시에는 시장을 두되, 행정시의 시장은 제주특별자치도지사가 임명하고, 도지사 선거시에 행정시장으로 예고한 자를 임명할 경우에는 정무직 지방공무원으로 보하되, 행정시장으로 임명될 자를 예고하지 아니하였거나 정무직으로 임명된 행정시장이 퇴직함으로 인해 새로 임명할 때에는 일반직 또는 계약직 지방공무원으로 보하도록 하였다.

제주특별자치도법은 지방자치법 제2조 제1항 및 제3조 제2항의 규정에도 불구하고 제주특별자치도의 관할구역안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다라고 규정하고 있다(제주특별자치도법 제15조 제1항)

이처럼 기초지방자치단체 폐지에도 불구하고 행정시가 존재함으로 인해 행정계층은 줄어든 것이 아니라, 여전히 도-행정시-읍ㆍ면ㆍ동이라는 3단계 행정계층은 존치되고 있다.

나. 문제점

제주특별자치도 출범과정에서, 기초지방자치제를 폐지하자는 소위 ‘혁신안’을 지지한 입장에서는 그 근거로 행정효율성(고비용/저효율의 문제), 제주도의 인구와 면적이 상대적으로 작다는 점, 광역수요에 대한 효과적 대응의 필요(한표환, 8), 지역간 균형성장 등을 근거로 들었다. 그러나 이러한 근거들중 대다수는 적절하지 않은 것이다.

한표환, 2005, “제주특별자치도법 제정에 관한 의견진술”, 제주특별자치도설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 등 관련법안에 관한 공청회 자료집, 국회 행정자치위원회, p.8

첫째, 기초지방자치단체가 폐지됨에 따라 주민들의 기초지방자치단체장 및 의원 선거권ㆍ피선거권이 제한되는 결과를 초래했다. 이 점은 이론의 여지가 없이 명확한 것이다.

둘째, 행정의 효율성은 증대하지 않았다. 행정시가 존치되고 있으므로 행정계층도 변한 것이 없고, 행정시의 위상이나 권한이 불명확함에 따라 혼선만 초래되고 있다. 행정비용이 줄어든 것도 아니다.

셋째, 인구나 면적이 상대적으로 작다고 하더라도 지방자치제를 다른 지역과는 달리 축소실시할 이유는 희박하다. 그것은 외국의 경우를 보더라도 그렇고, 육지부의 현실을 보더라도 그렇다. 인구 100만 도시나 인구 3만의 군이나 모두 기초지방자치단체로 되어 있는 것이 우리나라의 현실이다. 따라서 인구ㆍ면적을 근거로 자치계층 축소를 주장하는 논리는 설득력이 없다.

넷째, 광역행정의 수요를 충족시키기 위한 것이라는 주장도 논리에 맞지 않다. 오히려 광역행정의 수요가 있기 때문에, 역할분담(광역지방자치단체는 광역행정수요에 부응하고, 기초지방자치단체는 주민밀착정책을 개발하는)이 필요하고, 그렇기 때문에 현 체제는 적절하지 않은 것이다. 그리고 단일광역체제제는 오히려 불균형 성장을 초래할 가능성이 높기 때문에, 지역간 균형성장을 위해 단층제 지방자치를 실시한다는 논리도 맞지 않다. 정치ㆍ행정적 권한이 집중되면 될 수록 사회ㆍ경제적 집중현상도 심화될 수밖에 없기 때문이다.

이러한 견해에 의하면, 바람직한 지방분권을 위해서는 중앙정부의 권한 이양 뿐만 아니라, 지방행정권이 어느 한 기관에 집중되지 않고 몇 개의 기관에 분산되도록 하는 것이 필요한데, 기초지방자치단체가 폐지됨으로써 행정권의 집권이 이루어지고, 제주특별자치도민의 참정권이 다른 지역주민들에 비하여 불평등하게 제한되며 행정시가 자치사무ㆍ자체재원ㆍ자치권ㆍ법인격을 갖지 못함으로 인하여 자율적인 주민근거리행정이나 ‘풀뿌리민주주의’가 위축되는 등 여러 가지 문제점이 나타나게 되었다는 것이다(윤양수, 2007, 『지방자치법과 제주특별자치도법』, 온누리, p.204).

다섯째, 단일광역체제는 도지사로의 권한집중현상을 낳고 있고, 도 집행부의 권력만 비대해지는 결과를 초래하여 지역민주주의를 후퇴시키는 결과를 낳고 있다.

한편 이러한 의사결정과정에서 주민투표라는 절차를 거쳤으나, 산남지역의 경우에는 반대율이 높았으므로 결과의 해석에도 문제가 있었다. 기초지방자치단체를 폐지하는 데 주민동의를 얻었다고 하려면, 폐지되는 지역별로 과반수 이상의 찬성이 있어야 한다고 보는 것이 합리적이다. 그런데 산남지역의 서귀포시와 남제주군 주민들은 동의하지 않았기 때문이다.

2005년 7월 27일 실시된 주민투표에서 투표율은 36.7%(제주시 34.6, 서귀포시 34.2, 북제주군 42.2, 남제주군 40.1)였으며, 개표결과 투표자수 147,656명중 혁신안(기초자치단체 폐지, 도 단일 광역자치제로 개편)이 82,919(57%), 점진안(시ㆍ군통폐합없이 광역과 기초간 기능조정만 하는 안)이 62,469(43%)로 나타났다. 그러나 서귀포시와 남제주군의 경우에는 점진안에 대한 찬성이 더 높았다(서귀포시 56.4% 점진안 찬성, 남제주군 54.9% 점진안 찬성).

3. 새로운 기초자치제 도입의 필요성

일반적으로 지방자치를 실시하면서 단계층제를 취하고 있는 경우는 찾아보기 어렵다. 지방자치제를 실시하고 있는 외국의 경우에도 대부분 2계층제 이상을 취하고 있다. 그 이유는 여러 가지로 볼 수 있다.

첫째, 지방자치를 실시하는 취지중에 하나인 ‘권력의 수직적 분배(vertical division of power)’의 필요성은 지방자치 내에서도 필요하다.

둘째, 주민의 참정권과 접근성을 보장하기 위해서는 ‘보다 가까운 정부가 필요’하다. 광역지방자치단체인 시ㆍ도는 면적이나 인구규모로 인해 한계가 있다.

셋째, 광역권 내에서의 사회ㆍ경제적 집중현상을 막기 위해서는 정치ㆍ행정적 분산이 필요하므로 기초지방자치제가 필요하다.

넷째, 지역발전을 위해서도 광역지방자치단체와 구분되는 기초지방자치단체는 필요하며 지방자치제는 2계층 이상으로 설계되는 것이 바람직하다. 광역지방자치단체만 존재할 경우에는 의사결정권이 집중되므로 중심부 중심으로 정책이 수립될 가능성이 높고, 그렇게 되면 지역간 균형 발전이 어려워진다.

이와 관련해서 “규모의 경제, 광역행정의 실현, 전략계획 수립 등의 사무는 광역지방정부가 담당하여야 한다는 집권주의 주장과 지역주민의 편리성, 접근성, 민주성의 제고를 위한 분권주의 주장간의 절충점으로 2층제가 일반적으로 많은 국가에서 채택되고 있다”는 분석이 있다(김순은, 2007, “제주특별자치도의 법적 지위와 향후 전망”, 제주특별자치도 정착을 위한 법률적ㆍ제도적 지원방안 토론회 자료집, 국회법제실ㆍ제주특별자치도, p.38)

제주특별자치도가 벤치마킹을 한 포르투갈 마데이라의 경우, 자치계층은 3계층으로 하고 있으며, 주(의회), 시군(의회), 동(의회)을 두고 있다. 따라서 제주특별자치도의 경우에 단층제 자치제를 취할 합리적 논거를 찾기 어렵다.

제주도, 2005, 『마데이라ㆍ아조레스 출장 보고서』, p.4. 포르투갈의 마데이라의 경우, 주민수는 26만명으로 제주도의 절반이지만, 11개 자치시ㆍ군과 53개 자치읍면으로 구성되어 있다고 한다. 그럼으로써 사소한 주민생활문제는 하급 지방정부에 맡기고 마데이라 정부는 지역의 큰 문제에 전념함으로써 마데이라 발전의 성장엔진으로 역할을 할 수 있다는 것이다(이기우, 2006, “제주특별자치도의 발전과 전망”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2006, p.62).

또한 현재의 행정시 체제는 과도기적인 것일 수밖에 없다. 그런데 빠른 시일내에 대안을 찾지 않으면, 과도적인 체제가 굳어지는 기형적인 모습이 나타날 수 있다. 그런 점에서도 새로운 기초자치제의 실시 필요성은 크다고 할 수 있다.

새로운 기초자치제 실시의 필요성을 정리하면 아래와 같다.

첫째, 주민의 참정권을 확보하고 주민의 접근성을 보장하기 위해서도 필요하다. 특별자치도 출범과 동시에 상실한 기초지방선거에의 참정권을 확보하기 위해서는 기초자치제의 필요성이 있다. 또한 주민의 관점에서도 보다 밀착한 행정서비스를 받기 위해서는 기초자치제가 필요하다.

김순은, 앞의 글, p.38

둘째, 도청의 과도한 권한과 업무부담을 분산하기 위해서도 필요하다. 특별자치도가 되면서 제주특별자치도가 유일한 지방자치단체가 되고, 그에 따라 도청으로 과도하게 권한과 업무가 집중되고 있다.

이와 관련해서 “제주도청이 주민들의 온갖 주민생활 잡무를 모두 관장하다보니 정작 중요한 제주도의 핵심적인 과제인 첨단산업의 유성과 인프라 확충에는 집중할 수 없게 된다”는 비판이 제기되고 있다(이기우, 앞의 글, pp.61-62).

셋째, 수직적 권력분립은 권력의 오ㆍ남용을 막기 위해서도 필요하다. 제주의 경우에 특별자치도지사가 비대한 권력을 가지게 되면서, 지역내 견제장치가 없게 되었다는 비판이 제기되고 있다.

넷째, 행정의 효율성을 위해서도 행정시 체제는 폐지되어야 한다. 현재의 3계층 구조는 민주성 뿐만 아니라 행정의 효율성조차 저해하는 구조이다. 현재 체제는 전체적인 조직을 역삼각형으로 만들어 도청에 근무하는 공무원 수는 많은 반면 일선조직에 근무하는 공무원 수는 매우 적은 반혁신적 조직이라는 지적에도 귀를 기울일 필요가 있다.

양영철외, 2007, 『제주특별자치도의 이해』, 대영문화사, p.332. 제주특별자치도의 경우에 읍.면.동에 근무하는 공무원이 전체의 19%에 불과하여 책상행정 중심이라는 비판도 제기되고 있다(문대림, 2007, “행정계층구조개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리자치모형 모색”, 제주형풀뿌리자치모형 모색을 위한 토론회 자료집, p.30)

넷째, 지역간의 건강한 경쟁체제를 마련하기 위해서도 기초자치제 부활이 필요하다. 지역발전은 위에서부터 하향식으로 내려가는 하향식(top-down) 방식이 아니라 아래로부터 주민참여를 통해 올라가는 상향식(bottom-up)방식이 되어야 한다. 그리고 그 과정에서 제주지역 내에서도 건강한 경쟁이 필요하고, 그것을 위해서는 보다 작은 단위의 기초자치제가 실시되고, 기초자치단체들간에 건강한 경쟁이 일어날 필요가 있다.

같은 취지로 “여러 지방정부간, 다수의 지방자치단체장, 주민대표들, 주민간의 경쟁구조를 상실하여 서로 잘하려는 노력을 하게 되는 인프라를 상실하게 되었다”는 비판이 제기된 바있다(이기우, 앞의 글, p.61). 또한 “기초지방정부의 해체로 지방정부간의 경쟁구도가 사라지게 되어 선의 경쟁을 유인할 수 없게 되었다(김순은, 앞의 글, p.38)”는 비판도 있다.

다섯째, 도내 지역간 균형발전을 도모하기 위해서도 필요하다. 지방자치단체가 합병 등을 통해 광역화되면 될 수록 지역 내에서의 집중현상은 심해진다. 시ㆍ정ㆍ촌 합병을 추진했던 일본에서도 ‘중심지는 번영하되, 주변부는 더욱 취약해지는 사례가 각지에서 발견되고 있다’는 지적에 유념할 필요가 있다.

현재의 행정시는 지역규모가 너무 크고 내부 구성이 도시지역과 농촌지역 등으로 다양하게 나뉘어져 있어 보다 작은 단위의 지역발전전략 수립에는 부적절하다. 그럴 경우 제주시로의 집중현상은 더욱 심화될 수밖에 없다.

小森治夫, 2007, 『府縣制と道州制』, 高菅出版, p.15

여섯째, 내발적 지역발전을 꾀하기 위해서도 기초자치제의 부활은 필요하다. 제주도 전체적으로도 지역발전의 전략모색이 필요하지만, 몇가지 전략적 모색만으로 제주지역 전체의 균형적인 발전을 꾀하는 것은 무리이다. 따라서 작은 규모의 지역단위에서 지역발전을 모색할 필요가 있고, 그것이 내발적 지역발전이다. 내발적 지역발전을 위해서는 의사결정권을 아래로 배분할 필요가 있고, 의사결정의 단위는 지역적 정체성과 지역내의 연대감을 형성할 수 있는 규모 정도가 적절하다.

‘내발적 발전’이란 외래형 발전과는 반대되는 개념으로, ① 지역 주민이 능동적 주체가 되어 ② 지역에 있는 자원, 기술, 인재, 문화, 시장 등 여러 가지 자원을 활용하여 복합적인 경제를 육성하고, ③ 그것들의 네트워크를 이룩함으로써 환경 보전과 함께 생활의 질을 향상시키는 종합적인 지역 발전을 의미한다. 내발적 발전의 외적 기초 조건으로는 ① 평화적일 것, ② 대기업에 대한 규제, ③ 분권과 지방자치의 확립을 꼽는다. 그리고 내적 기초 조건으로는 ① 주민의 자발적 참여에 뿌리를 두는 민주적인 정치와 행정, ② 환경 보전에 관한 사회 계획과 이것을 틀로 하는 지역 경제 계획, ③ 이를 뒷받침하고 추진할 수 있는 주민의 문화 수준 향상과 사회 교육 및 자기 학습을 든다. 특히 경제적 측면에 국한되지 않은 지역 계획이 필요하다.사회 계획이 없는 경제 계획만으로는 성공적인 지역 정책이 되기 어렵다. 그리고 환경 보전은 사회 계획의 주된 내용을 구성한다(宮本憲一(미야모토 겐이치) 외 2. 2004. 『지역 경제학』. 심재희 옮김. 전남대학교출판부pp. 361-378)

일본의 시ㆍ정ㆍ촌 합병에 대해서도 비판적인 입장에서는 ① 합병으로 인해 행정구역이 넓어지고 행정서비스가 저하되며 주민의 의견이 행정에 반영되기 어려워진다는 점, ② 중심부와 주변부의 지역격차가 발생한다는 점, ③ 지역의 전통, 문화가 상실되고 지역의 연대감이 희박해진다는 점 등을 지적하고 있다(小森治夫, 2007, 『府縣制と道州制』, 高菅出版, p.149)

4. 새로운 기초자치제 도입방안에 관한 논의

기초자치제의 도입방안으로는 아래와 같이 이미 여러 방안들이 거론되고 있다.

(1) 7개 자치구 신설안

이 방안은 제주도내에 7개 자치구를 신설하는 안이다. 2007년 5월 1일 열린 (사)글로벌 제주연구소 세미나에서 강상주 이사장이 발표한 내용이다. 구체적인 내용은 아래와 같다.

강상주, 2007, “제주의 미래를 위한 과제”, 글로벌 제주연구소 학술세미나 자료집, pp.10-11

○ 방안(예시)

- 7개 자치구 신설 : 제주, 신제주, 동제주, 서제주, 서귀포, 정의, 대정

○ 원칙

- 특별자치도에서 중요업무 전반적 수행 : 집중력있는 선택과 추진

- 주민편의에 적합하게 자치단체간 업무분장 : 권한배분

- 21C형에 알맞은 조직으로의 변신 : 미래형 자치조직

- 기존 정서와도 부합되게 구역분할 : 새로운 체제 조속 정착

○ 내용 ： 도시계획, 도로, 상수도 등 상호연결된 기능은 특별자치도에서, 주민편의기능은 자치구에서 담당함. 구청장은 주민직선제로 선출.

○ 장점 : 행정의 효율성 최대유지, 일정부분의 자치권 확보

○ 단점 : 과거 시군체제에 비해 기초자치권 약화

새로운 체제 적응에 시일 소요

(2) 읍.면을 자치 내지 준자치단위로 하는 방안

이 방안은 그동안 제주특별자치도의 미래전망과 관련된 세미나들에서 학자들에 의해 거론되고 있는 방안이다. 내용은 약간 추상적인 수준이지만, 그 내용을 정리하면, “기초지방정부의 단위로는 종전의 4개 지방정부보다는 많은 숫자로 구성하되, 읍면을 기준으로 하든지 1-3개의 읍면을 단위로 실시하는 방안” 또는 “지역주민들의 일상 생활과 밀접한 행정 서비스의 수행을 위하여 기존의 4개 지방정부보다는 지리적으로 협소한 읍ㆍ면 중심으로 주민자치를 검토”하자는 것이다.

이기우, 앞의 글, p.62

김순은, 앞의 글, pp.41-42

(3) 읍ㆍ면ㆍ동 자치강화

행정계층 한단계를 축소해서 읍면동에서 기본민원을 처리할 수 있도록 행정시를 폐지하고 대동제(大洞制)로 전환하는 방안도 주장되고 있다. 구체적으로는 43개 읍면동을 10~15개 안팎의 대동제(區)로 재편하고 여기에 제한적인 자치권을 부여하는 방안이다. 그리고 현재의 행정시의 권한중 기획관련 업무는 도 본청으로 이관하고 집행업무는 읍.면.동으로 이관하며, 도 본청에는 전체 공무원 중 20% 내외, 일선 읍.면.동은 80%내외를 배치하자는 제안도 나오고 있다. 언론보도에 의하면, 2006년 10월 31일 도의회 행정자치위원회도 행정시를 폐지하고 43개 읍·면·동을 광역화하는 ‘대동제’를 향후 행정개혁 방향으로 제안한 바 있다. 이 경우 도는 관광·교육·의료 등 핵심산업 육성의 계획 및 종합조정기능을 맡고, 읍면동은 기초생활민원 등 주민밀착 서비스에 충실할수 있는 행정개혁이 이뤄져야 한다는 것이다. 대동의 개수는 다양하게 거론되고 있다.

2005. 6. 14. 제주의 소리

문대림, 앞의 글, pp.30-31

국내의 흐름을 보면, 서울시 등이 대동제(大洞制)를 추진하고 있다. 그러나 서울시 등이 추진하는 대동제는 인구가 적은 동사무소를 다른 동사무소와 통ㆍ폐합하고 통ㆍ폐합을 통해 생긴 빈 동사무소 공간은 공공 보육센터·도서관 등 주민을 위한 복지·문화공간으로 활용한다는 것이다. 또한 동 통ㆍ폐합을 통해 인력을 보다 효율적으로 활용한다는 것이다. 따라서 서울시 등이 추진하는 대동제는 단순히 행정의 효율성 차원에서 추진되는 것으로, 동단위에 자치권을 부여하는 것은 아니다. 따라서 제주에서 논의되고 있는 읍ㆍ면ㆍ동 자치강화와 맞물린 대동제와는 구분된다.

(4) 위 방안들에 대한 검토

위 방안들은 모두 과거의 4개 시ㆍ군체제로 회귀하는 것은 현실적으로 어렵다거나  바람직하지 않다고 보고 있다. 또한 행정시를 폐지해야 한다는 것에 대해서는 동일한 입장이라고 볼 수 있다. 즉 위 방안들간의 공약수는 “행정시는 폐지하고 새로운 자치모델을 모색하되, 과거로 단순회귀하는 것은 어렵다”는 것으로 정리할 수 있다.

한편 위 방안들과 관련해서 몇가지 쟁점들이 도출될 수 있다.

첫 번째로 기초지방자치단체로서의 법인격을 인정하는 형태인가, 아니면 하부행정기관인가?가 명확해질 필요가 있다. 7개 자치구 신설안의 경우에는 법인격을 갖춘 기초지방자치단체를 부활시키는 방안이다. 그에 비해 대동제 방안은 법인격을 갖춘 기초지방자치단체를 부활시키는 것인지가 불명확하다. 경우에 따라서는 독자적인 법인격을 갖춘 것은 아니고 특별자치도내의 하부 행정기관으로서 대동제를 시행하려는 것으로 볼 수 있다(대동제의 언어적 의미로는 그렇게 해석됨). 읍ㆍ면단위 자치안의 경우에는 명확하지는 않으나 완전한 법인격을 갖춘 기초지방자치단체가 아닌 형태(그래서 준자치단위라는 표현도 사용하고 있음)도 상정하고 있는 것으로 보인다.

그러나 기초지방자치단체로 법인격이 인정되지 않으면 자치입법권이 인정될 수 없고, 자체적인 예산편성권도 인정되기 어렵다. 그리고 하부행정기관의 경우에는 주민들의 선거에 의해 구성되는 것이 아닐 수 있는데, 그럴 경우에는 주민참정권, 주민대표성이 문제된다. 따라서 대동제 방안이나 읍ㆍ면단위 자치안의 경우에는 기초지방자치단체로의 법인격을 인정할 것인지? 인정하지 않는다면 자치권은 어떻게 확보하고 주민들의 참정권과 참여는 어떻게 보장할 것인지가 명확해져야 한다.

두 번째, 만약 기초지방자치단체로서의 법인격을 갖추는 형태로 새로운 기초자치제가 도입된다면, 기관구성 등 조직을 어떻게 할 것인지가 좀더 검토되어야 한다. 기관구성과 관련해서는 육지부와는 달리 기관대립형-수장형 보다는 다른 형태를 도입하는 것을 검토할 필요가 있다. 또한 기초자치단위에 의회를 둘 것인지, 의회의 구성은 어떻게 할 것인지 등에 대해서도 구체적인 방안이 필요할 것이다.

셋째, 자치단위의 개수를 어떻게 하고 구역설정을 어떻게 할 것인지도 문제가 된다. 7개 자치구 신설안은 7개를 예시적으로 제시하고 있다. 그리고 읍.면단위 자치안이나 대동제 방안에서도 7-8개가 거론되기도 하지만, 그보다 더 많은 수가 될 수도 있다.

제주 전체차원에서 대동을 7-8개 또는 10-15개로 할 경우에, 도시지역의 경우에는 어떻게 할 것인지가 문제로 된다. 만약 제주시를 2-3개 정도의 대동으로 묶을 경우에는 인구규모가 너무 크다든지 하는 문제가 발생할 수 있다.

넷째, 기존의 주민자치위원회를 어떻게 할 것인지, 존치시킨다면 관계를 어떻게 할 것인지의 문제가 있다. 부활된 기초자치체에 의회를 둘 경우에, 의회와 주민자치위원회와의 관계는 어떻게 할 것인지도 고려해야 할 것이다.

5. 앞으로의 논의를 위한 제언

(1) 새로운 기초자치제 도입은 ‘분권’과 ‘자치’, ‘참여’의 원칙하에 논의되어야 하고, 그러한 방향으로 특별법 개정이 필요하다.

제주특별자치도의 취지가 지방분권, 고도의 자치권 보장, 주민참여로 요약될 수 있다면, 새로운 기초자치제의 도입도 그러한 원칙하에 논의되어야 한다.

이러한 원칙에 따른다면, 우선 새로운 기초자치제의 도입의 구체적인 형태와 방식에 대해서는 제주특별자치도 조례로 위임할 필요가 있다(분권의 원칙). 특별법에서는 행정시 폐지와 새로운 기초자치제의 도입에 관한 조항만 두고, 기초자치제의 기관구성, 내부조직 등에 대해서는 제주특별자치도 조례로 포괄적으로 위임함으로써 지역의 실정과 특성을 반영한 제도를 제주 스스로 설계할 수 있도록 할 필요가 있다. 그리고 자치는 자기책임성의 원리가 작용하므로, 제주특별자치도는 스스로 책임성을 갖고 새로운 기초자치제를 혁신적인 방향으로 모색할 필요가 있다.

아울러 새로운 기초자치제는 주민참여의 원칙하에 설계될 필요가 있다. 따라서 대원칙에 대한 토의, 합의와 함께 새로운 기초자치제의 취지 등에 대해 주민설명회 등을 통해 공감대를 형성하는 것이 필요할 것이다. 그것을 통해 해당 지역에 맞는 자치제의 모형에 대해 주민들 스스로 고민하고 책임성있게 참여할 수 있도록 할 필요가 있다.

(2) 중앙정부와 국회를 설득할 수 있는 논리개발이 필요

제주지역의 입장에서 보면, 새로운 기초자치제 도입을 위해서는 중앙정부와 국회를 설득할 수 있는 논리의 개발도 필요하다. 이러한 논리는 이미 상당부분 개발되어 있기도 하다. 무엇보다도 효율성의 측면에서도 현재의 행정시 체제는 바람직하지 않기 때문에, 행정시 폐지와 관련해서는 효율성을 중시하는 중앙정부를 설득할 수 있는 여지는 많다고 본다.

문제는 어떤 형태로 기초자치제를 부활시킬 것인지인데, 현재 전국적으로 지방자치단체의 기관구성 다양화의 필요성이 논의되고 있으므로, 그와 연계하는 방안도 있을 것이다. 또한 제주특별자치도 전체에 대한 중앙정부의 재정지원이 늘어나지 않는다면, 중앙정부입장에서도 제주형 자치모델의 정립에 대해 굳이 반대할 이유는 없을 수 있다.

(3) ‘발상의 전환’에서 출발하는 새로운 기획이 필요

한편 왜 제주형 자치제의 도입이 필요한가에 대해서 중앙정부나 국회를 설득하려면, 1991년 부활한 지방자치제의 틀에 얽매이지 않는 기획이 필요하다. 이러한 발상의 전환을 통해 전반적인 우리나라의 지방자치제의 문제에 대해 새로운 대안이 될 수 있는 기획을 만들 필요가 있다.

1991년 부활한 우리나라의 지방자치제는 기관대립형-강한수장형(strong mayor-council form)의 제도이다. 그러나 그동안 지방자치단체장의 인사권 전횡(그로 인한 각종 인사비리)와 예산낭비, 부패 등이 문제로 되어 왔다. 또한 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 모두 강한 수장형을 취하고 있다 보니, 광역지방자치단체장과 기초지방자치단체장간의 역할상 혼란과 갈등이 문제되기도 했다. 이러한 문제에 대해 제주가 새로운 대안을 제시하는 것은 국가적으로도 의미가 있다. 만약 행정시를 페지하고 발상의 전환이라고 볼 수 있는 새로운 대안을 제시한다면 중앙정부를 설득하기는 쉬울 수 있다.

참고로 현재 우리나라의 지방자치단체 조직형태는 중앙정부가 법률로 정한 하나의 지방자치단체 조직형태만이 있다. 그러나 지방자치단체의 조직형태는 지방자치단체의 내부적인 사항에 대한 것이므로 전국적으로 동일한 규율을 해야 할 필요성은 높지 않다. 외국의 경우를 보아도 한 국가내에서도 다양한 조직형태를 가진 지방자치단체들을 볼 수 있다.

그러나 완전히 지방자치단체의 자율적 선택에 맡기기 어렵다면, 지방자치단체의 조직형태에 관한 몇 가지 모델을 제시하고 지방자치단체로 하여금 선택하도록 하는 방식도 제안되고 있다. 지방자치단체가 자치기본조례를 제정하여 조직형태를 선택하게 하자는 것이다. 이처럼 지방자치단체의 조직형태를 다양화하는 것이 필요하다는 논의가 있으므로, 제주특별자치도에서부터 발상의 전환을 통해 지방자치단체의 획일적인 조직형태에서 벗어날 필요가 있다.

이기우ㆍ하승수, 2007, 『지방자치법』, 대영문화사, p.230, 안영훈, 2006, 『지방자치단체의 기관구성 다양화 방안』, 한국지방행정연구원, pp.129-131

더구나 제주특별자치도법에는 이미 제주도의 지방자치단체장과 지방의회의 관계에 대해서 지방자치법과는 다른 형태의 조직을 할 수 있도록 하여 지방자치단체형태의 다양화를 제주도에서 시도할 수 있도록 하는 조항이 존재한다.(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제13조). 이 조항을 조금 더 발전시키면 새로운 기초자치제의 도입에 있어서도 다양한 조직형태를 모색해 볼 수 있다.

아울러 어떤 형태로 새로운 기초자치제의 조직형태를 구성하든간에 기관창설ㆍ유지비용을 대폭 줄이는 것이 전제가 되어야 한다. 최소한 기초지방자치단체에서는 수장-의회가 권위적인 의식과 문화를 완전히 떨쳐버리고 혁신할 수 있는 자세가 필요하고, 그것이 제도에도 반영되어야 한다. 지금 필요한 새로운 기초자치제는 주민에 밀착한 현장지향적 자치제도이지, 주민위에 군림하는 권력적 자치제도가 아니다. 따라서 지방자치단체장이나 지방의회의 조직ㆍ유지에 들어가는 비용은 거의 0로 떨어뜨린다는 각오가 필요할 것이다. 주민과 같은 눈높이에서 발로 뛰는 대표자가 필요하고, 그러한 개념으로 기초자치제를 논의할 필요가 있다.

6. 기초자치제 부활을 위한 한가지 방안

결론적으로 분권, 자치, 참여의 취지에 부합하고, 내발적 지역발전을 위한 기초단위가 되면서, 동시에 중앙정부와 국회를 설득할 수 있는 명분도 있고 지방자치제를 한단계 업그레이드 시킬 수 있는 방안을 찾아야 한다. 그러한 방안은 깊이있는 토의와 공론화 과정을 통해 마련될 수 있을 것이다. 그러한 토의를 위해 구체적으로 한가지 방안을 제시해 보고자 한다.

첫째, 원칙적으로 새로운 기초자치제를 도입할 때에, 지방자치단체로서의 법인격은 필요하다고 본다. 법인격이 부여되어야만, 독자적인 자치권(자치입법권, 자치재정권)을 확보할 수 있을 것이다. 만약 법인격이 없는 하부행정기관에 불과할 경우에는, 자치의 의미가 퇴색되고 하향식 전달체계에 불과하게 될 수 있고, 현재의 읍ㆍ면ㆍ동이 하는 기능과 별다른 차이가 없게 될 수 있다. 다만, 법인격을 갖더라도 구체적인 권한배분이나 기능과 관련해서는 다양한 수준이 있을 수 있으므로 유연하게 생각할 필요가 있다.

둘째, 현행 지방자치법상으로 기초지방자치단체는 시, 군, 자치구가 존재한다. 자치구는 시,군 보다는 자치권의 범위가 협소하며, 특별시, 광역시와 같은 대도시에만 설치되어 있다.

제주도내에서 기초지방자치제를 부활한다면, 기존의 시ㆍ군ㆍ자치구 외에 다른 명칭과 형식을 취할 것인지, 아니면 시ㆍ군ㆍ자치구라는 기존의 명칭과 형식을 활용할 것인지에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 사견으로는 시.군의 부활은 중앙정부에서 받아들이기 어려울 것이라고 본다. 자치구의 경우에는 대도시지역에서만 시행하고 있으나 반드시 대도시에서만 자치구를 시행해야 한다는 법칙은 없고, 중앙정부가 제주도 전체를 ‘국제자유도시’로 지칭하고 있는 만큼 자치구의 명칭과 형식을 활용하는 것도 가능하리라 본다. 따라서 여기에서는 자치구라는 명칭을 일단 사용하기로 한다.

셋째, 행정시는 폐지하고, 제주특별자치도는 광역적 차원에서의 정책수립과 거시적 지역발전전략 수립에 집중하고, 보다 작은 지역단위의 지역발전계획이나 주민참여 확대, 주민서비스 향상은 새롭게 부활될 기초자치체(자치구)에서 하도록 하는 역할분담을 할 수 있을 것이다. 구체적으로 기능배분을 어떻게 할 것인지에 대해서는 유연하게 접근할 수 있을 것이다(도시지역과 농촌지역에 따라 차이를 둘 수도 있다). 그럴 경우에 행정계층은 특별자치도-기초지방자치단체의 2계층이 될 것이다.

넷째, 주민들의 참여를 보장하고, 비용이 적게 들어가며, 기존의 획일적인 조직형태(강한 수장형)의 문제점을 극복할 수 있는 조직형태를 찾는 것이 필요하다. 개인적으로는 지방의회에 의한 집행기관 책임자 임명형이나 위원회형에 대해 진지하게 검토해 필요가 있다고 생각한다.

일반적으로 지방자치단체의 기관으로는 의결기관과 집행기관이 있다. 그리고 의결기능과 집행기능을 단일기관으로 통합시키느냐 분리시키느냐에 따라 기관통합형(기관의존형)과 기관대립형(기관독립형), 절충형으로 크게 구분된다. 기관대립형에도 지방자치단체장의 선출방식(직선제와 간선제), 지방자치단체장의 권한 수준에 따라 다양한 형태가 있을 수 있다. 우리나라의 경우에는 집행기관 직선형이며, 그 중에서도 지방자치단체장의 권한이 강한 유형이다. 그러나 이러한 구분조차도 인위적인 것이고, 국가별로, 그리고 한 국가내에서도 다양한 형태가 존재한다. 미국의 경우에는 위원회형과 의회-임명제 행정관형을 취한 지방자치단체가 많이 존재한다. 미국의 위원회형은 지방의회가 입법기능과 행정기능을 동시에 수행하는 형태로 의회와 행정기관이 상호 의존적인 정부형태를 이룬다. 의회의원은 3-5명으로 구성되며 소선거구제 혹은 대선거구제로 선출된다.

미국의 경우에는 의회-임명제 행정관형도 많이 취하고 있다. 이는 의회가 행정실무를 총괄하는 행정관을 임명하고, 행정관은 의회에 대해 책임을 지는 유형이다. 그 외에 영국, 독일 등의 국가들도 지방자치에 있어서는 다양한 형태의 조직유형을 취하고 있다.

다섯째, 기초자치체의 수와 관련해서는 인위적인 구분보다는 주민의 참여를 이끌어낼 수 있고, 지역내에서 연대감을 강화할 수 있으며, 지역발전을 공동으로 도모할 수 있는 지역적 범위로 설정하는 것이 바람직하다. 기관창설ㆍ유지비용만 줄일 수 있다면 이미 지역적 정체성이 형성되어 있는 작은 단위에서 자치를 실시하는 것이 오히려 바람직하며, 주민참여를 이끌어내기에도 용이하다. 농촌지역의 경우에는 읍.면단위를 기본으로 하여 생각할 수 있다. 문제는 도시지역, 특히 제주시의 경우에는 어떻게 할 것인가의 문제가 있다. 기존에 논의되어 온 것처럼 일부 동을 통합한 대동제 형태로 갈 것인지에 대해 논의가 필요하다.

어떻게 보면 작은 단위로 기초자치체가 도입된다면, 그것은 기존의 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치위원회를 의결기구화하고 그 기능을 강화하는 것과 유사할 수도 있다. 다만 법인격이 부여되면 자치입법권, 재정권을 행사할 수 있고, 특별자치도로부터의 독립성이 강화되며, 그것을 바탕으로 지역주민들의 관심과 참여를 활성화할 수 있는 것이다.

여섯째, 기초자치체와 주민자치위원회의 관계는 기초자치체의 수와 기초자치체별 인구.면적 규모에 따라 달라질 것이다. 만약 도시지역에서 동보다는 훨씬 더 넓은 범위로 새로운 기초자치제가 도입된다면, 기존의 동사무소(변경된 명칭에 의하면 00동 주민센터)는 완전히 주민서비스센터의 개념으로 재편하고, 주민자치위원회는 외국의 커뮤니티 위원회와 같은 개념으로 살려 마을만들기의 핵심주체가 되게 할 수 있을 것이다. 결국에 필요한 것은 마을만들기 조직이므로 주민자치위원회의 활동범위, 역할에 대해서도 유연하게 생각할 수 있다. 반면에 도시지역에서 동 정도를 기본으로 하는 기초자치제가 된다면 지방의회를 두고 주민자치위원회는 폐지하는 것이 바람직할 것이다.

농촌지역의 경우에는 기초자치체의 규모가 읍ㆍ면을 기본으로 한다면 의회와 별도로 주민자치위원회를 둘 필요는 없을 것이다. 한편 읍ㆍ면 내에서는 마을단위로 마을만들기를 위한 기초조직을 형성하는 것이 바람직할 수 있을 것이다.

위와 같은 이야기를 간단하게 그림으로 표시하면 아래와 같다.

<행정계층>         <집행기관>               <의결기관>

특별자치도    -  도지사/교육감         -       도의회

ㅣ

기초자치체   -      ?                      -  기초의회                                                    ㅣ

(마을만들기-커뮤니터 활성화 : 주민자치위원회(?) 또는 마을만들기 조직)

일곱번째, 구체적인 혁신방안들이 필요하다. 기초자치제 시행에 따른 비용을 최소화하기 위해서는 조직을 매우 소박하게 구성할 필요가 있다. 권위나 형식은 모두 버릴 필요가 있다. 구체적인 기초자치제의 도입방식에 따라 달라질 수 있겠지만, 작은 단위의 기초자치체에서 의원 유급제는 규모나 재정력을 감안할 때에 적절하지 않을 수 있다(명예직 개념. 현실적으로 읍.면을 기본단위로 한다면 유급제는 어려울 것임). 한편 지방의회 개혁차원과 생활자치의 실현을 위해 야간ㆍ휴일 회의의 도입, 새로운 의원 선거제도의 도입(선거구제 개편, 비례대표제 확대, local party의 인정 등), 주민참여 활성화를 위한 다양한 방안 모색 등이 필요하다. 이러한 혁신을 바탕으로 할 때에 중앙정부와 국회도 설득할 수 있고, 도민 공감대도 형성할 수 있을 것이다.

local party(지방정당 또는 지역정당으로 번역될 수 있다)는 한국의 정치 경험으로 보아 약간은 생소한 느낌을 주지만, 일본에서 local party는 1980년대 이후 등장한 지역 차원의 네트워크형 정치운동 조직을 의미한다. 이러한 local party는 지역주의와는 거리가 멀다. 지역주의는 특정 지역에 기반을 두고 중앙 권력을 추구할 때에 나타난다. 그러나 local party는 중앙 권력을 추구하지 않고 지역 주민의 정치 참여를 활성화하는 데에 초점을 둔다. 일본의 local party는 다양하며, 우리나라에도 소개된 것으로는 생협을 기반으로 하는 지방정당인 가나가와神奈 현의 ‘가나가와네트워크운동’이나 도쿄도의 ‘도쿄생활자네트워크’가 있다(하승수, 2007, 『지역, 지방자치 그리고 민주주의』, 후마니타스, 254-255).

7. 법률의 개정방향

앞서 언급한 것처럼, 세부적인 내용은 향후 공론화 과정을 거치면서 보다 구체화할 필요가 있을 것이다. 그러나 이 모든 것이 확정되어야만 특별법 개정을 추진할 수 있는 것은 아니다.

어차피 새롭게 도입할 기초자치제의 세부내용은 도조례에서 규정하는 것이 특별자치도의 취지에 맞다. 그렇지 않으면, 기초자치제의 세부문제까지도 특별법 개정이 있어야만 수정ㆍ보완할 수 있게 되고, 그것은 ‘고도의 자치권 보장’이라는 제주특별자치도의 취지에 맞지 않기 때문이다.

따라서 법률에 담아야 할 내용은 아래의 정도로만 해도 될 것이다.

1> 행정시의 폐지

행정시를 도조례에 의해 폐지할 수 있는가, 아니면 특별법 개정이 필요한가에 대해서는 논란이 있으나, 특별법 개정으로 해결하는 것이 바람직하다. 따라서 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」과 제주특별자치도법을 개정하여 행정시를 폐지해야 한다.

2> 새로운 기초자치제 도입의 근거 마련

법률에서는 행정시 폐지와 새로운 기초자치제의 도입에 관한 조항만 두고, 기초지방자치단체의 개수, 구역, 권한, 기관구성 등에 대해서는 제주특별자치도 조례에 포괄적으로 위임함으로써 지역의 실정과 특성을 반영한 제도를 제주 스스로 설계할 수 있도록 하고, 이후에도 제주 자체적으로 수정ㆍ보완할 수 있도록 할 필요가 있다.

3> 시행시기

법 개정은 조속히 추진하더라도, 조례 제정준비를 위한 시간이 필요할 것이다. 따라서 시행시기는 법 개정 이후에 1년 정도의 유예기간을 두고 지방자치단체의 구역, 기관구성 등에 대해 정하고, 유예기간이 지난 직후부터 시행하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 법률 부칙에서 유예기간을 둘 필요가 있다.

8. 결론에 대신하여

앞서 언급한 내용들은 쉬운 문제들이 아니다. 그러나 ‘고도의 자치권 보장’이라는 특별자치의 취지를 살리고, 특별자치도 출범이후에 나타나고 있는 문제들을 해결하기 위해서는 반드시 풀어야 할 숙제이기도 하다. 어떻게 보면 제주특별자치도의 장기전망을 세우는 문제라고 할 수도 있다. 이 숙제를 풀어야만 제주특별자치도가 목적으로 하는 “자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 것”을 실현할 수 있을 것이다.

이를 위해서는 무엇보다 발상의 전환이 필요하고, 관료주의, 권위주의, 행정의존적인 주민의식을 모두 극복하는 혁신이 필요할 것이다. 것임. 사실 제도의 설계보다 더 어려운 것은 이러한 혁신을 담보하고 추동해 내는 것이다. 그러나 기본 제도가 설계되어 있지 않다면, 그 모든 노력도 불가능하다.

공론화를 할 때는 이미 도래했다. 2단계 제도개선안이 담긴 제주특별자치도법 개정안에 대한 국회 행정자치위원회 수석전문위원의 검토보고서에서도 “일각에서는 4개 시ㆍ군 기초지방자치단체를 폐지한 도 단일 광역자치의 실시에 따라 주민에 대한 행정서비스 저하, 주민불평 등의 문제가 나타나고 있다는 비판을 제기하고 있음. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 종전 시ㆍ군 등 기초지방자치단체를 대신하여 주민과 밀접한 읍ㆍ면 중심의 행정조직을 강화하여 주민자치를 실현하는 해결방안의 모색이 필요하다고 봄”이라고 지적하고 있는 형편이다.

또한 제주 내부에서도 새로운 자치모델을 모색해야 한다는 목소리들이 분출되고 있다. 이제는 본격적인 논의가 필요하다. 논의를 통해 공감대와 합의를 형성해 내고, 그것을 바탕으로 중앙정부와 국회를 설득하려면 지체할 여유는 별로 없다. 앞으로 좀더 밀도있는 논의를 기대한다.

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제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

일부개정법률안

의 안 번 호			제출연월일 : 200 . . . 제 출 자 :

제안이유

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제주특별자치도 출범과 함께 기초지방자치단체가 폐지되고 행정시가 설치되었으나, 행정시의 존치로 인해 행정계층 개편의 취지를 살리지 못하고 있고, 그로 인해 지방행정의 민주성ㆍ효율성이 저해되고 주민불편이 초래되는 등의 부작용이 심화되고 있으므로, 행정시를 폐지하고 새롭게 제주형 풀뿌리자치모델을 추진할 근거를 마련하고자 함.

주요내용

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가. 행정시를 페지함.

나. 기초지방자치제 실시 근거의 마련

(1) 제주도의 지역실정을 고려하여 조례에서 정하는 바에 따라 자치구를 설치할 수 있도록 함.

(2) 새롭게 실시할 기초자치제에서는 기존의 기관대립형 외에 다른 기관구성 모형을 시도할 수 있는 근거를 마련함.

현행	개정안
제11조 (제주자치도의 설치에 따른 법령 적용상의 특례) ①다른 법령에서 지방자치단체, 도 또는 시·군을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주자치도를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ②다른 법령에서 지방의회의원, 도의회의원 또는 시·군의회의원을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치도의회의원을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ③다른 법령에서 지방자치단체의 장, 도지사 또는 시장·군수를 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치도지사를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ④다른 법령에서 지방의회, 도의회 또는 시·군의회를 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치도의회를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑤다른 법령에서 지방자치단체의 조례·규칙, 도의 조례·규칙 또는 시·군의 조례·규칙을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주자치도의 조례·규칙을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑥다른 법령에서 교육위원회 또는 교육의원을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주자치도의 교육위원회 또는 교육의원을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑦다른 법령에서 교육감을 인용하고 있는 경우에는 제주특별자치도교육감을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑧다른 법령에서 지방자치단체인 시·군의 전부 또는 일부를 구역 또는 관할구역으로 하여 두고 있는 교육청, 경찰서 등 행정기관은 종전의 구역 또는 관할구역에 둔 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑨「지방세법」 그 밖의 다른 법령에서 지방세, 도세 또는 시·군세를 인용하고 있는 경우에는 제주특별자치도세를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. 제13조 (지방의회 및 집행기관 구성의 특례) ①「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에 불구하고 따로 법률이 정하는 바에 따라 제주자치도의 지방의회 및 집행기관의 구성을 달리 할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 제주자치도의 기관구성을 달리하고자 하는 경우에 도지사는 도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 그에 관한 주민의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다. <개정 2008.2.29> ③제2항의 규정에 의하여 요청을 받은 행정안전부장관은 이 법의 목적 및 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 제주자치도 관할구역 전체를 대상으로 도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조의 규정에 의한 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 동법의 규정을 따른다. 제15조 (지방자치단체가 아닌 시 및 읍·면·동의 설치) ①제주자치도는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항의 규정에 불구하고 그 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다. ②제주자치도의 관할구역 안에 지방자치단체가 아닌 시(이하 "행정시"라 한다)를 두고, 행정시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 둔다. ③「지방자치법」의 규정 중 읍·면·동에 관한 사항은 행정시에 두는 읍·면·동에 대하여 적용한다. 다만, 행정시에 두는 읍·면·동의 폐치·분합은 「지방자치법」 제4조제3항의 규정에 불구하고 행정안전부장관의 승인을 요하지 아니하되, 도지사는 그 결과를 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2008.2.29> 제16조 (행정시의 폐치·분합, 명칭 및 구역 등) ①행정시의 폐치·분합, 명칭 및 구역은 도조례로 정한다. 이 경우 도지사는 그 결과를 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2008.2.29> ②행정시의 사무소 소재지는 도조례로 정하되, 제주특별자치도의회(이하 "도의회"라 한다) 재적의원 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 제17조 (행정시의 장) ①행정시에 시장을 둔다. ②행정시의 시장(이하 "행정시장"이라 한다)은 일반직 또는 계약직 지방공무원으로 보하되, 도지사가 임명한다. 다만, 제18조제1항의 규정에 의하여 행정시장으로 예고한 자를 임명할 경우에는 정무직지방공무원으로 보한다. ③제2항 단서의 규정에 의하여 임명된 행정시장의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. ④행정시장으로 임명할 자를 예고하지 아니하거나 행정시장으로 예고 또는 임명된 자가 사망, 사퇴 또는 퇴직하거나 임기가 만료되는 등으로 새로 행정시장을 임명하는 것이 필요한 때에는 일반직 또는 계약직 지방공무원으로 보하되, 「지방공무원법」 제29조의4의 규정에 따라 개방형 직위로 운영한다. ⑤행정시장은 도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무 및 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속직원을 지휘·감독한다. 제18조 (행정시장의 예고 등) ①「공직선거법」에 의한 도지사 선거(재선거 및 보궐선거를 포함한다)의 도지사 후보자로 등록하고자 하는 자(이하 "도지사후보자"라 한다)는 제17조제2항 단서의 규정에 의하여 임명할 행정시장을 행정시별로 각각 1인을 예고할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 행정시장을 예고한 경우에는 도지사 후보자는 「공직선거법」 제49조의 규정에 의한 후보자의 등록을 신청하는 때에 예고한 자의 명부와 본인승낙서를 함께 제출하여야 한다. ③도지사후보자는 「지방공무원법」 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 행정시장으로 예고할 수 없다. ④도지사후보자는 선거권자가 행정시장으로 예고된 자의 성명·직업·학력·경력 등을 알 수 있도록 하여야 하며, 그 예고방법·기간 및 내용 등은 도조례로 정한다. 제19조 (행정시장의 퇴직) 제17조제2항 단서의 규정에 의하여 정무직지방공무원으로 행정시장에 임명된 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당된 때에는 그 직에서 퇴직된다. 1. 「지방공무원법」 제31조 각 호(제5호를 제외한다)에 해당하게 된 때 2. 「공직선거법」에 의해 도지사의 재선거 및 보궐선거의 사유가 발생한 때 3. 행정시장을 지명한 도지사의 임기가 만료된 때 4. 제37조의 규정에 의하여 주민소환이 확정되어 공표된 때 제20조 (행정시의 부시장) ①행정시에 부시장을 둔다. ②행정시의 부시장은 일반직지방공무원으로 보하되, 도지사가 임명한다. ③행정시의 부시장은 행정시장을 보좌하여 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독한다. 제21조 (행정시의 행정기구) 행정시에 소관 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 도조례가 정하는 바에 따라 두되, 직급은 대통령령이 정하는 기준에 따라 도조례로 정한다. 제26조 (주민소환투표의 대상 및 청구에 관한 특례) ① 「주민소환에 관한 법률」 제7조제1항에 따른 주민소환투표청구권자(이하 "주민소환투표청구권자"라 한다)는 같은 항에도 불구하고 제주자치도교육감(이하 "도교육감"이라 한다)에 대하여 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 10 이상의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 이 법 제25조에 따라 주민소환투표사무를 관리하는 선거관리위원회(이하 "관할선거관리위원회"라 한다)에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다. ② 제1항에 따라 도교육감에 대한 주민소환투표를 청구하는 때에는 행정시가 3개 이상인 경우에는 행정시 총수의 2분의 1 이상의 행정시에서 각각 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 한다. 다만, 행정시가 2개인 경우에는 각각의 행정시에서 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 한다. ③ 「주민소환에 관한 법률」 제7조제2항에도 불구하고 도지사에 대한 주민소환투표청구에 있어서 행정시별 서명 요건은 이 조 제2항의 도교육감에 대한 행정시별 서명 요건을 따른다. 제30조 (「주민소환에 관한 법률」의 적용) 주민소환에 관하여 이 법에 정하지 아니한 사항에 대하여 「주민소환에 관한 법률」을 적용하는 경우에는 다음 각 호에 따른다. 1. 같은 법 제8조 각 호 외의 부분 중 "제7조제1항 내지 제3항"은 "제7조제1항 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제26조"로 하고, 같은 조 제1호 중 "선출직 지방공직자"는 "선출직 지방공직자(도교육감을 포함한다. 이하 같다)"로 한다. 2. 같은 법 제11조제1호, 제12조제1항 및 제14조제1항 중 "제7조제1항 내지 제3항"은 "제7조제1항 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제26조"로 한다. 3. 같은 법 제16조제1항 중 "지방자치단체의 장"은 "도지사 및 도교육감"으로, "당해 지방자치단체"는 "제주자치도"로 하고, 같은 조 제2항 중 "지역구지방의회의원"은 "도의회의원"으로, "지방의회의원"은 "도의회의원"으로 한다. 4. 같은 법 제27조제1항 후단 중 ""대통령령"으로 보고"는 ""중앙선거관리위원회규칙"으로 보고"로, ""제7조"로"는 ""제7조제1항 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제26조"로", ""시·도지사"로"는 ""도지사 및 도교육감"으로"로, ""시장·군수·자치구의 구청장, 지역구시·도의원 및 지역구자치구·시·군의원"으로"를 ""도의회의원"으로"로 하고, 같은 조 제2항 중 "주민등록지인 시·군·구"는 "주민소환투표의 실시구역(도의회의원 주민소환투표의 경우에는 주민등록지인 행정시를 말한다)"으로 한다. 제42조 (도의회의원 지역선거구에 관한 특례) ①도의회의원 지역선거구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 그 도의회의원 지역선거구의 명칭과 관할구역은 「공직선거법」 제26조 및 별표 2의 규정에 불구하고 제43조의 규정에 의한 도의회의원선거구획정위원회가 정하는 바에 따라 도조례로 정한다. ②제1항의 규정에 따라 도의회의원 지역선거구를 획정하는 경우 행정시의 관할구역의 일부를 분할하거나 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 도의회의원 지역선거구에 속하게 할 수 없다. 제98조 (하급교육행정기관에 관한 특례) ①「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제1항의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하게 하기 위하여 각 행정시를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 "교육청"이라 한다)을 둔다. 제109조 (행정시에 두는 자치경찰기구 등) ①자치경찰단의 자치경찰사무의 집행을 담당하기 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 행정시에 그 업무를 담당할 보조기관(이하 "자치경찰대"라 한다)을 설치한다. 제110조 (국가경찰과의 협약체결) ①제108조의 규정에 불구하고 동항제1호 내지 제3호의 사무를 처리함에 있어서 국가경찰과 자치경찰간의 사무분담 및 사무수행방법은 도지사와 제주자치도지방경찰청장이 협약으로 정하고 이를 공표하여야 한다. 이 경우 도지사는 미리 제113조의 규정에 의한 치안행정위원회(이하 "치안행정위원회"라 한다)의 의견을 들어야 한다. ②도지사와 제주자치도지방경찰청장은 제1항의 규정에 의한 협약체결에 관한 권한을 각각 행정시장과 경찰서장에게 위임할 수 있다. 제252조 (도시개발에 관한 특례) ①도지사는 「도시개발법」 제3조제1항 후단의 규정에 불구하고 국토해양부장관의 승인을 얻지 아니하고 도시개발구역을 지정할 수 있다. <개정 2007.8.3, 2008.2.29> ② 「도시개발법」 제11조제1항제1호에도 불구하고 제주자치도의 경우에는 행정시장을 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 있다. ③ 제1항에 따라 지정된 개발구역 안의 도시개발사업의 시행자를 지정하는 경우 「도시개발법」 제11조제2항 후단에도 불구하고 도시개발사업을 시행하는 자가 행정시장인 경우에는 도지사가 이를 지정한다.	제11조 ① ～ ⑤ (삭제) ⑥ ～ ⑨ (현행 유지) 제13조(지방의회 및 집행기관 구성의 특례) ① 「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에 불구하고 따로 법률과 조례가 정하는 바에 따라 제주자치도 및 조례에 의해 설치되는 자치구의 지방의회 및 집행기관의 구성을 달리할 수 있다. ② ～ ③ (현행 유지) 제15조(지방자치단체가 아닌 시 및 읍.면.동의 설치) ① (현행 유지) ② 지방자치법 제2조 제2항에도 불구하고 제주지역의 특성을 감안하여 조례로 정하는 바에 따라 제주도에 자치구를 설치할 수 있다. ③ (삭제) 제16조 (삭제) 제17조(삭제) 제18조(삭제) 제19조 (삭제) 제20조(삭제) 제21조(삭제) 제26조(주민소환투표의 대상 및 청구에 관한 특례) ① (현행 유지) ② 제1항에 따라 도교육감에 대한 주민소환투표를 청구하는 때에는 행정시가 3개 이상인 경우에는 자치구 총수의 2분의 1 이상의 자치구에서 각각 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 한다. ③ 「주민소환에 관한 법률」 제7조제2항에도 불구하고 도지사에 대한 주민소환투표청구에 있어서 자치구별 서명 요건은 이 조 제2항의 도교육감에 대한 자치구별 서명 요건을 따른다. 제30조(「주민소환에 관한 법률」의 적용) 1. ～ 2. (현행 유지) 3. 같은 법 제16조제1항 중 "지방자치단체의 장"은 "지방자치단체의 장(도교육감 포함)"으로 한다. 4. 같은 법 제27조제1항 후단 중 ""대통령령"으로 보고"는 ""중앙선거관리위원회규칙"으로 보고"로, ""제7조"로"는 ""제7조제1항 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제26조"로", ""시·도지사"로"는 ""도지사 및 도교육감"으로"로 한다. 제42조(도의회 의원 지역선거구에 관한 특례) ① (현행 유지) ② 제1항의 규정에 따라 도의회의원 지역선거구를 획정하는 경우 자치구의 관할구역의 일부를 분할하여 다른 도의회의원 지역선거구에 속하게 할 수 없다. 제98조 (하급교육행정기관에 관한 특례) ①「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제1항의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하게 하기 위하여 조례에서 정하는 구역을 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 "교육청"이라 한다)을 둔다. 제109조(자치경찰대 등) ①자치경찰단의 자치경찰사무의 집행을 담당하기 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 관할구역을 정하여 그 업무를 담당할 보조기관(이하 "자치경찰대"라 한다)을 설치한다. 제110조(국가경찰과의 협약체결) ① (현행 유지) ② 도지사와 제주자치도지방경찰청장은 제1항의 규정에 의한 협약체결에 관한 권한을 자치경찰대장과 경찰서장에게 위임할 수 있다. 제252조(도시개발에 관한 특례) ① (현행 유지) ② 「도시개발법」 제11조제1항제1호에도 불구하고 제주자치도의 경우에는 자치구의 장을 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 있다. ③ 제1항에 따라 지정된 개발구역 안의 도시개발사업의 시행자를 지정하는 경우 「도시개발법」 제11조제2항 후단에도 불구하고 도시개발사업을 시행하는 자가 자치구의 장인 경우에는 도지사가 이를 지정한다.

신구조문 대비표

제주도 행정체제 등에 관한 특별법

일부개정법률안

의 안 번 호			제출연월일 : 200 . . . 제 출 자 :

제안이유

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제주특별자치도 출범과 함께 기초지방자치단체가 폐지되고 행정시가 설치되었으나, 행정시의 존치로 인해 행정계층 개편의 취지를 살리지 못하고 있고, 그로 인해 지방행정의 민주성ㆍ효율성이 저해되고 주민불편이 초래되는 등의 부작용이 심화되고 있으므로, 행정시를 폐지하고 새로운 제주형 풀뿌리 자치모델을 추진할 근거를 마련하고자 함.

주요내용

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가. 행정시를 폐지함.

나. 제주형 기초지방자치제 실시 근거의 마련

(1) 제주도의 지역실정을 고려하여 조례로 정하는 바에 따라 자치구를 설치할 수 있도록 함.

(2) 기초지방자치제는 자치구 정도의 자치권을 가지는 것으로 하되, 구체적인 권한범위는 조례에 위임함.

(2) 새롭게 실시할 기초지방자치제에서는 기존의 기관대립형 외에 다른 기관구성 모형을 시도할 수 있는 근거를 마련함.

현행	개정안
제3조 (제주시 등의 폐지) ① (생략) ②제주도에는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항의 규정에 불구하고 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다. 제4조 (지방자치단체가 아닌 시와 읍·면·동의 설치) ①제주도의 관할구역 안에 지방자치단체가 아닌 시(이하 "행정시"라 한다)를 두고, 행정시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 둔다. ②「지방자치법」의 읍·면·동에 관한 규정은 행정시에 두는 읍·면·동에 대하여 적용한다. 다만, 행정시에 두는 읍·면·동의 폐치·분합은 「지방자치법」 제4조제3항의 규정에 불구하고 행정안전부장관의 승인을 요하지 아니하되, 제주도지사는 그 결과를 행정안전부장관에게 하여야 한다. 제5조 (행정시의 폐치·분합, 명칭 및 구역 등) ①행정시의 폐치·분합, 명칭 및 구역은 제주도의 조례(이하 "조례"라 한다)로 정한다. 이 경우 제주도지사는 그 결과를 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. ②행정시의 사무소의 소재지는 조례로 정하되, 제주도의회의 재적의원 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 제6조 (행정시의 장) ①행정시에 시장을 둔다. ②행정시의 시장(이하 "행정시장"이라 한다)은 일반직 또는 계약직지방공무원으로 보하되, 제주도지사가 임명한다. 다만, 제7조제1항의 규정에 의하여 행정시장으로 예고한 자를 임명할 경우에는 정무직지방공무원으로 보한다. ③제2항 단서의 규정에 의하여 임명된 행정시장의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. ④행정시장으로 임명할 자를 예고하지 아니하거나 행정시장으로 예고 또는 임명된 자가 사망, 사퇴 또는 퇴직하거나 임기가 만료되는 등으로 새로이 행정시장을 임명하는 것이 필요한 때에는 일반직 또는 계약직지방공무원으로 보하되, 「지방공무원법」 제29조의4의 규정에 따라 개방형직위로 운영한다. ⑤행정시장은 제주도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무 및 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속직원을 지휘·감독한다. 제7조 (행정시장의 예고 등) ①「공직선거법」에 의한 제주도지사 선거(재선거 및 보궐선거를 포함한다)의 제주도지사 후보자로 등록하고자 하는 자(이하 "제주도지사후보자"라 한다)는 제6조제2항 단서의 규정에 의하여 임명할 행정시장을 행정시별로 각각 1인을 예고할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 행정시장을 예고한 경우에는 제주도지사후보자는 「공직선거법」 제49조의 규정에 의한 후보자의 등록을 신청하는 때에 예고한 자의 명부와 본인승낙서를 함께 제출하여야 한다. ③ 제주도지사후보자는 「지방공무원법」 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 행정시장으로 예고할 수 없다. ④ 제주도지사후보자는 선거권자가 행정시장으로 예고된 자의 성명·직업·학력·경력 등을 알 수 있도록 하여야 하며, 그 예고방법·기간 및 내용 등은 조례로 정한다. 제8조 (행정시장의 퇴직) 제6조제2항 단서의 규정에 의하여 정무직지방공무원으로 행정시장에 임명된 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당된 때에는 그 직에서 퇴직된다. 1. 「지방공무원법」 제31조 각 호(제5호를 제외한다)에 해당하게 된 때 2. 「공직선거법」에 의해 제주도지사의 재선거 및 보궐선거의 사유가 발생한 때 3. 행정시장을 임명한 제주도지사의 임기가 만료된 때 제9조 (행정시의 부시장) ①행정시에 부시장을 둔다. ②행정시의 부시장은 일반직지방공무원으로 보하되, 제주도지사가 임명한다. ③행정시의 부시장은 행정시장을 보좌하여 사무를 총괄하고, 소속 직원을 지휘·감독한다. 제10조 (행정시의 행정기구) 행정시에 소관 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 조례가 정하는 바에 따라 두되, 직급은 대통령령이 정하는 기준에 따라 조례로 정한다. 제11조 ～ 제18조 (생략) 제19조 (시·군 폐지에 따른 법령 적용상의 특례) ①다른 법령에서 시·군을 인용하고 있는 경우에는 제주도를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ②다른 법령에서 시·군의 조례·규칙을 인용하고 있는 경우에는 제주도의 조례·규칙을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ③다른 법령에서 시·군의회를 인용하고 있는 경우에는 제주도의회를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ④다른 법령에서 시·군의회의원을 인용하고 있는 경우에는 제주도의회의원을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. ⑤다른 법령에서 시장·군수를 인용하고 있는 경우에는 제주도지사를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다.	제3조(제주시 등의 폐지) ① (현행과 같음) ② 제주도에는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항의 규정에 불구하고 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다. 다만, 지방자치법 제2조 제2항에도 불구하고 제주지역의 특성을 감안하여 제주도에 자치구를 조례로 정하는 바에 따라 설치할 수 있다. ③ 「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에 불구하고 제2항 단서에 의해 두는 자치구에서는 조례로 정하는 바에 따라 지방의회 및 집행기관의 구성을 달리 할 수 있다. ④ 자치구의 자치권의 범위는 조례로 정하는 바에 따라 특별시와 광역시의 관할 구역 안의 자치구와는 다르게 할 수 있다. 제4조 (삭제) 제5조(삭제) 제6조(삭제) 제7조(삭제) 제8조(삭제) 제9조(삭제) 제10조(삭제) 제11조 ～ 제18조(현행과 같음) 제19조(삭제)

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행정계층구조개편 이후 나타난 문제점 및

제주형 풀뿌리 자치모형 모색

이글은 조례운동본부가 지난해말 주최한 풀뿌리 자치모형 모델만들기 토론회 발제문입니다.

문 대 림 (제주특별자치도의회 의원)

토론 / 행정계층구조개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리 자치모형 모색

1. 상황인식

◦ 제주형 풀뿌리 자치모형을 새롭게 설정하는 일은 제주자치도특별법을 개정해야하는 일임,

◦ 정부(총리실)와 제주자치도에서는 금년 말까지 제도개선 과제선정 작업을 완료하고, 내년 하반기 중 특별법 등 제도개선 일정으로 추진한다는 계획임,

◦ 특별자치도 출범과 행정계층구조 개편이후 자치행정의 접근성과 민주성상실, 비효율적 행정서비스전달체계의 문제점 등이 발생하고 있음에도 제도개선 추진부서인 프로젝트담당관실에서는 “행정계층구조 개편의 문제를 제도개선 과제로 염두에 두고 있지 않는” 상태임. 이는 개편의 필요성이 없어서가 아니라 현 도지사께서 “임기 중 행정계층구조 개편은 없다.”는 선언적 발표가 있었기 때문이라 봄.

◦ 성공한 제주 국제자유도시 건설을 위한 제1차적 정책수단으로 설치한 제주특별자치도 출범 2년차에 즈음하여 그 본 취지에 부합한 기능을 다하고 있는지, 미흡한 부분은 없는지에 대한 검토와 함께 개선방안에 대한 자연스런 접근이 관점에서 제주형 자치모형에 대한 접근이 필요함.

◦ 제주형 풀뿌리 지치모형에 대한 도민적공감대를 형성하고 제도개선이 결과를 얻기 위해서는 금년 말 대통령선거와, 내년 초 국회의원 선거과정을 적절히 활용함으로써 내년 6월 국회 또는 정기국회를 염두에 두고 체계적으로 추진해야 함.

◦ 이를 위해 행정의 효율성과 민주성, 균형개발과 국제자유도시 추진 실효성 담보 등의 조건을 갖추어줄 제주형 자치모형을 개발하는 일은 제주사회의 시급한 과제라 생각함.

◦ (계층구조 개편 논의가)도민적 공감대를 확보하는 것은 물론이요, 중앙정부 설득의 문제, 재정부담의 문제 등이 제약요건을 극복해야 하는 과제를 해결하기가 현실적으로 쉽지는 않을 것이나. 시행착오를 최소화하고 몇 번을 강조해도 지나침이 없는 행정의 효율성과 주민의 편의성, 비용의 절감을 이루기 위해 각개전문가와 시민사회단체, 의회와 집행부가 지혜를 모아야 함.

2. 제주특별자치도 행정체제의 상황진단

1)자치계층상의 법적지위 진단

◦ 현행 지방자치법상(법 제2조) 제주특별자치도는 광역지방정부에 속하는 것으로 규정됨, 따라서 자치계층상 제주자치도의 법적지위는 기초지방정부가 존재하지 않는 광역지방정부임.

◦ 기초지방정부가 없다보니 제주특별자치도는 기초지방정부의 조정 및 보완의 기능을 수행할 수 없음, 즉 시․군 등 기초지방정부에 적용하는 각종법률이 제주자치도에는 적용될 수 없음.

◦ 이 문제를 해결하기 위해서 제주도 행정체제법에 “행정시”라는 특례를 둠으로서 입법적 해결을 시도함, 그러나 법인격 없는 행정시가 기초지방정부의 본질적 역할을 수행하기에는 한계가 있다는 지적임.

◦ 법인격이 없는 행정시가 기초지방정부의 조정 및 보완의 역할을 제대로 수행하고 있는가? 국제자유도시의 원활한 추진을 위한 특별자치도 행정의 효율성제고에 기여하고 있는가? 비용편익의 관점에서의 행정시를 존치시켜야할 실익은 있는가? 등에 대한 물음에 “그렇다”라고 답할 수 있는 상황이 아님.

특별자치도 개편에 대한 주민설문조사 (제민일보, 2007.1.1) 주요내용

- 특별자치도 시행 6개월의 전반적 평가: 불만족 85.3%

- 행정구조개편 평가: 부정(46%), 긍정(27.3%)

- 개편후 행정서비스 변화: 보통(51.5%), 부정적(33.6%), 긍정(6.5%)

- 향후 행정구조개편 방향: 행정시에 자치권 부여(29.3%), 행정시 폐지, 광역 읍면동화(49%)

◦ 아시다시피 우리나라의 자치계층은 2층제를 기본골격으로 하고 있음. 규모의 경제, 광역행정의 실현, 전략 계획 수립 등의 사무는 광역지방정부가 담당하여야 한다는 집권주의 주장과 지역주민의 편리성 및 접근성, 민주성의 제고를 위한 분권주의 주장간의 절충점으로 2층제가 일반적으로 많은 국가에서 채택되고 있고, 우리나라도 그렇다. 그러나 제주자치도의 경우 특별자치도 추진이라는 명분아래, 분권주의 주장은 사장시켜버리는 우를 범하였음.

◦ 계층구조의 축소가 특별자치도 설치의 필수충분조건이 아님에도 불구하고, 기초지방자치특별자치도와 기초지방자치단체의 폐지가 아무런 논리적 연관성도 없음에도 주민투표라는 명분으로 기초자치단체를 폐지한 것은 큰 실수 임.

하승수, “제주특별자치도 풀뿌리지방자체제도 대안모색”, 2007 제주주민자치연대 지방자치아카데미 토론자료, p2

◦ 본래 지방자치의 취지중의 하나는 지방정부간의 경쟁을 통한 행정 서비스의 제고라 할 수 있음, 그런데 제주자치도는 기초지방정부의 해체로 기초지방정부간의 경쟁구도가 사라지게 되어 선의 경쟁을 유인할 수 없게 되었음.

◦ 그 결과 제주특별자치도가 기초 및 광역지방정부가 담당하는 모든 행정사무를 담당하게 되어 국제자유도시 건설을 위한 광역 및 개발업무에 집중하는데 어려움이 발생하고 있음, 아울러 주민의 관점에서도 행정 서비스의 접근에 행정적․지리적으로 어려움이 발생하고 있음.

◦ 이런 점 등을 고려하여 향후 지역주민들에게 지리적 근접한 기초지방정부 또는 준지방정부를 검토하는 것이 타당하다는 주장들이 설득력을 얻고 있음.

김수은, “제주특별자치도의 법적지위와 향후 전망”, 2007 국회 공통토론회 자료집, 2007,p41

2) 행정시 설치에 따른 상황진단

◦ 특별자치도 체제 시행 초기에 도-행정시-읍면동간의 업무조정이 심층적으로 이루어지지 못함에 따라 행정부서 내부의 업무분담상 혼란이 주민들에게 그대로 전가되는 현상 발생.

-시행초기 도는 계획과 종합조정기능, 행정시는 집행과 관리기는, 읍면동은 기초민원생활 등 주민밀착서비스에 충실한 사무배분을 한다는 원칙아래 업무조정이 이루어졌으나,

-관련법령에 의한 제약, 행정공무원들의 특별자치체제에 대한 이해 부족, 새로운 틀 안에서의 조직 또는 업무시스템의 개혁미흡으로 인해서 행정내외부의 혼란이 초래됨.

-행정조직 관련법상 행정시에는 직속기관, 사업소를 두지 못하게 됨으로써 불가피하게 직속기관 및 사업소를 도 산하에 편제하게 되었으며, 이에 따라 주민접점행정의 성격을 지닌 직속기관, 사업소의 업무를 기획․조정기능을 수행해야 하는 도에서 처리하고 있는 문제점이 있음(상하수도 업무, 체육시설관리업무, 문화유적관광지 관리업무, 보건소업무, 농촌지도 업무 등)

-사무위임의 한계: 사무위임 관련규정상 행정시 및 읍면동에 위임할 수 있는 범위의 한계로 실질적인 민원행정 추진에 어려움을 주고 있어서 궁극적으로 주민에게 복잡한 절차, 새로운 시스템에 대한 적응의 어려움 등 불편, 불만을 주고 있음(건축관련 행정업무, 각종 위원회 설치 등)

제주특별자치도 시행초기, 제도에 대한이해 부족으로 도와 행정시간의 중복된 업무책정, 또는 업무 떠밀리기식의 행태로 인하여 비효율성이 표출되어 주민들에게 불편, 불만의 요인이 됨.

시,군 통합에 따라 기존에 시행해오고 있는 각종 기준들이 상이하여 시행초기 주민들에게 혼란을 준 바 있음.(노인․장애인 복지지원기준, 신용카드 수납관계, 상하수도료, 음식물쓰레기수거료 등)

이러한 문제점들을 해결하기 위해 두 차례 기능조정을 통해 행정계층간 사무배분을 조정하는 노력도 기울였으나 행정시 설치에 따른 문제를 해결하기는 역부족이라 생각함,

◦ 현재의 도-행정시-읍면동 3단계 행정구조가 존속될 경우 당초의 시군통합으로 인한 비용절감이나 주민밀착형 행정의 효과는 기대하기 어렵다고 사료됨.

◦ 제주자치도의 인구․면적 등을 고려할 때, 도․시․읍면동 3계층은 민주성을 저해할 뿐 아니라 행정효율마저 저해하는 측면이 있음은 주지의 사실임. 도청은 기획, 조정기능을 담당하고, 읍면동 기능강화를 하는 한편, 도청이나 읍면동이 담당하기 어려운 기능은 사업소, 직속기관을 통하여 처리함으로써 정책결정권자와 주민과의 의사소통 경로를 단축하는 한편, 과도한 행정계층의 존치에 따른 행정비효율을 축소시키는 것이 바람직함. 행정시의 폐지가 바로 그 핵심일 것임.

◦ 행정시는 특별자치도 출범에 즈음한 시군통합의 과도기적 성격의 기구임. 이에 대해 행정시에 다시 자치권을 부여하자는 주장이 있으나 단일 광역행정체제로 출범한 자치도의 기본성격과 맞지 않는 점, 자치시로의 환원과정에서 행정의 안정성을 저하시킬 우려가 있어 바람직하지 않음.

◦ 따라서 행정시는 읍면동 기능강화를 전제로 원칙적으로 조직과 기능을 읍면동으로 이관한 후 폐지하는 것이 바람직함. 현재 행정시가 담당하고 있는 기능 중 읍면동으로의 이관이 부적절한 일부 조직과 기능은 도청으로 이관하거나 사업소화․출장소화 하면 될 것임.

3) 행정조직 운용실태의 문제점 진단

① 인건비와 경상비의 비중

◦ 제주특별자치도를 비롯한 우리나라 16개 시도의 인건비와 경상비 및 일반회계예산에서의 비중을 보면 아래 <표>와 같음.

<표1> 2006년도 16개 시도 경상비 비중

지자체명	소계(A+B)	인건비(A)		경상적경비(B)		일반회계예산	경상비비중
	(단위 : 천원)	(단위 : 천원)	비중%	(단위 : 천원)	비중%	(단위 : 천원)	(단위 : %)
서울특별시	1,185,101,066	461,477,005	4.52	723,624,061	7.09	10,203,000,000	11.62
부산광역시	359,863,845	191,142,149	5.54	168,721,696	4.89	3,449,953,346	10.43
대구광역시	264,913,724	147,298,766	6.50	117,614,958	5.19	2,267,800,000	11.68
인천광역시	261,503,990	130,344,466	4.99	131,159,524	5.02	2,614,339,095	10
광주광역시	172,117,841	97,751,633	6.57	74,366,208	5.00	1,487,880,495	11.57
대전광역시	175,470,947	99,927,196	7.18	75,543,751	5.43	1,391,013,000	12.61
울산광역시	122,729,234	69,787,576	6.53	52,941,658	4.95	1,068,921,777	11.48
경기도	597,170,241	277,984,396	3.54	319,185,845	4.06	7,855,020,793	7.6
강원도	222,110,314	115,536,939	5.60	106,573,375	5.17	2,063,300,000	10.76
충청북도	178,032,740	91,397,765	5.82	86,634,975	5.51	1,571,479,356	11.33
충청남도	172,911,602	111,664,457	4.97	61,247,145	2.73	2,245,500,000	7.7
전라북도	194,852,705	115,691,993	5.33	79,160,712	3.65	2,168,781,611	8.98
전라남도	221,472,420	121,416,251	4.08	100,056,169	3.36	2,975,979,139	7.44
경상북도	239,191,014	143,943,260	5.19	95,247,754	3.44	2,771,000,000	8.63
경상남도	227,784,543	142,808,978	4.42	84,975,565	2.63	3,228,822,629	7.05
제주특별자치도	123,787,944	68,818,320	8.16	54,969,624	6.52	843,737,089	14.67
전체평균			5.56		4.66		10.22
15개시도평균			5.39		4.54		9.93

자료 : 행정자치부 지방행정종합정보시스템

◦ 위의 <표>에서 보는 바와 같이 우선 인건비(A)면에서 보면 2006년 기준으로 제주특별자치도의 인건비는 688억원으로서 일반회계 예산의 8.16%를 차지하고 있어서 16개시도중 가장 높은 인건비 비중을 차지하고 있음.

◦ 가장 낮은 인건비 비율은 경기도로서 3.54%임. 제주특별자치도는 일반회계예산중 공무원 인건비 비중면에서 경기도보다 2.3배가 더 많다는 것을 의미함.

◦ 제주특별자치도를 제외한 15개 광역시도의 인건비 비중은 5.39로서 이 역시 제주특별자치도의 66% 수준임. 제주특별자치도는 15개 광역시도의 인건비 비중보다 약 1.5배 더 높다는 점. 인건비 비중에서 제주특별자치도는 타 광역시도보다 훨씬 높은 비율로 지출되고 있다는 점을 나타냄.

◦ 한편, 부서운영 등에 소요되는 경상적 경비를 보면, 제주특별자치도는 549억원으로서 일반회계예산의 6.52%를 차지하고 있으며 이는 서울특별시의 7.09%에 이어 두 번째로 높음. 제주특별자치도를 제외한 15개 시도의 경상비 비율 평균인 4.54%보다는 1.4배 더 높음. 경상적 경비에 소요되는 예산이 높을수록 투자성 경비 지출은 줄어 들 수밖에 없음.

◦ 인건비와 경상적 경비를 다 합친 경상비 비중면에서 제주특별자치도는 일반회계예산의 14.67%를 차지하여 16개 시도 전체중에서 가장 높음. 제주특별자치도를 제외한 15개 광역시도 평균은 9.93%에 그치고 있는 반면 제주특별자치도는 이보다 1.5배 더 높음.

◦ 결국, 제주특별자치도의 경우는 행정조직운영에 있어서 경상적 경비 비중이 전국 시도중에서 제일 높으며 전국 평균보다 약 1.5배나 더 높은 상태임. 이는 투자성 경비의 감소를 가져오며 행정거래비용의 증가로 오히려 서비스 전달체계가 비효율적으로 운영되고 있다는 점을 시사해 줌.

② 공무원 수 문제

◦ 제주특별자치도 공무원 수는 2006년 말 기준으로 5,170명임. 15개시도 평균 인건비 비중으로 할 경우, 3,412명이 적정규모가 되며, 최저 인건비 비율을 가지고 있는 경기도 수준으로 한다면 1,830명 수준이면 됨.

◦ 제주특별자치도의 여건을 고려하여 추가해 준다 하더라도 3,600명 수준이면 됨. 그러나 실제 제주특별자치도 공무원 수는 5,170명이므로 약 1,500명이 과다하다고 할 수 있음. 이러한 과다한 공무원 수로 인하여 인건비 및 경상경비가 대단히 많이 드는 비효율적 구조를 가지고 있다고 할 수 있음.

◦ 1,500명 이상이나 과다한 공무원이 있음으로써 인건비가 많이 들 뿐만 아니라 부서운영비 등 경상적 경비가 불가피하게 많이 드는 구조임. 인구가 제주특별자치도보다 많은 충북 청주시(63만명)의 공무원 수가 1,600명 수준인 점을 감안하면, 적정규모를 넘치는 제주특별자치도 공무원으로 충북 청주시 1개를 운영할 수 있을 정도라고 할 수 있음. 15개시도의 인건비 비율과 경상적 경비 비율면에서 가장 낮은 광역시도를 벤치마킹한다면 연 717억원이 경상경비면에서 절감될 수 있다고 할 수 있음.

최영출, “생산적 제주특별자치도 조직운용을 위한 전략적 방향”, 2007 제주발전연구원 전문가 초청포럼 자료집, pp25-27.

◦ 제주특별자치도의 공무원 수를 단계적으로 축소하여 15개 시도의 평균수준으로 조정할 필요가 있다고 생각함. 경기도의 비중처럼 최저비율수준으로 줄일 수도 있으나 충격을 고려하여 15개 시도의 평균수준으로 한다면 이는 전혀 무리가 아니라고 생각함.

3. 상황모색

◦ 단층제를 택하는 외국의 경우 사례를 볼 때 제주특별자치도처럼 행정시를 가지고 있는 나라는 없음. 단층제를 택하는 이유는 계층의 수를 줄여서 행정업무를 효율적으로 처리하고 비용과 시간을 절감하고 이를 통해서 지방정부의 경쟁력을 제고 하자는 것이 취지임.

◦ 그러나 제주특별자치도의 경우에는 당초 상정했던 중간계층을 없애는 안 대신에 행정시라는 중간계층을 설치함으로써 단층제의 취지가 없어져 버렸음. 이것이 결국에는 인건비와 경상비를 과다하게 만드는 중요한 요인이 된 것이며 비효율적 행정조직을 잉태시킨 것임. 이러한 계층의 존치는 권한과 기능의 구분 불명확으로 인한 책임소재 불분명, 중복 업무, 각종 보고사항의 증대, 민원업무 처리시간의 과다 등으로 이어지게 마련임.

◦ 단층제를 택하는 영국의 지방정부의 경우(가령, Leeds 시) 본청과 일선기관간의 공무원 배치비율은 2:8 내지 3:7 정도임. 즉, 본청에 20% 정도가 근무하고 우리나라의 읍면동에 해당하는 일선사무소에 약 70-80%가 근무 함.

◦ 그러나 제주특별자치도의 경우에는 도 본청과 행정시에 근무하는 공무원과 읍면동 근무 공무원을 비교하면 읍면동 근무 공무원이 983명으로서(읍 322, 면 153, 동 508) 19%에 불과함. 영국의 경우와는 본청대 현장보조기관 공무원 비율면에서 정 반대로 되어 있음. 도 본청과 의회 및 행정시에 근무하는 공무원만 전체 공무원 중 45%에 해당됨. 나머지는 사업소, 직속기관에 근무하는 공무원으로서 이들도 근무지 기준으로 한다면 본청소속임. 즉, 제주특별자치도의 경우는 공무원 배치면에서 현장행정중심이 아니라 책상행정 중심으로 편성되어 있음. 이러한 구조도 시급히 개선되어야 함.

◦ 구조개선의 방법은, 행정시는 없애고 행정시가 수행하던 기획관련 업무는 도 본청으로 이관하며 나머지 대부분의 집행적인 업무는 읍면동을 크게 하여 대동제를 한 상태에서 읍면동으로 이관시키면 될 것임. 이 경우 본청과 읍면동 공무원 배치비율을 외국의 경우처럼 2:8 정도 내지 3:7 정도로 구성하여 현장서비스 행정기능을 강화하는 것이 바람직함.

◦ 한편, 도청의 행정직제도 대국대과제를 지향하는 것이 바람직함. 제주특별자치도의 경우는 국 수준에 해당하는 본부 및 국이 14개이며, 49개의 과 단위 조직이 있음. 부서가 많으면 불가피하게 부서운영 경상비가 많이 소요되며 유사중복업무 수가 많아지게 됨. 아울러 개별 부서의 인력수가 적게 되기 때문에 인력을 탄력적으로 활용할 수 있는 여지도 줄어들게 될 것임. 이는 효율적 운영과는 거리가 먼 것임.

◦ 제주특별자치도는 43개의 읍면동이 있음. 그러나 행정시가 존치되고 있는 바람에 민원처리 업무를 읍면동에서 일괄 처리하는 형태가 되고 있지 못하고 행정시를 거쳐야 한다던지 또는 행정시를 거쳐서 도청을 거쳐야 하는 불편함이 따르는 실정임.

◦ 인구수와 면적, 기능적 밀접도 등을 고려하여 현재의 43개 읍면동은 외국의 경우 인구 규모를 고려하여 10～15개 내외로 통합 구성하는 것-일명 대동제 형태-이 필요하다고 생각함. 이렇게 하여 행정시의 권한 중 집행업무와 관련된 것은 대폭 동에 위임처리하게 하고 전체 인력비중도 도 본청은 전체 공무원 중 약  20% 정도내외, 일선 읍면동에서 약 80% 정도가 수행하도록 하는 현장행정수요 제공 방안이 바람직하다고 생각함.

◦ 새로운 자치모형인 대동제 방안을 선택 할 경우, 대동에 법인격을 부여하기 보다는 특별자치도내의 하부 행정단위로 규정하는 것이 현실적인 방안일 것임. 행정계층 축소를 지향하고 있는 중앙정부 입장에서 한번 폐지된 기초지방자치단체를 그 전도다 더 많은 수로 부활시키는 것은 받아들여지기 어려울 것임.

하승수, 전게논문, pp4.

◦ 끝으로, 현재 제기되고 있는 각종 현안에 대한 유연한 대처 보다는 관리능력 한계로 인해 갈등이 골만 키워내는 기관대립형-강한수장형 지방정부 형태를 그대로 유지 할 것인가에 대한 고민도 필요한 시점임.

◦ 프랑스의 지방정부형태인 “기관분리형을 택하면서 자치단체장을 지방의회에서 선출하는 집행기관 간선형” 정부형태나, 스웨덴의 지방정부형태인 “의회-집행위원회형”정부형태에 대한 고민도 필요한 시점이라고 생각함.

행정조직개편의 방향제시

이글은 조례운동본부가 지난해 진행한 풀뿌리 자치모형 토론회 발제문입니다.

- 중간용역 발표결과를 중심으로 -

강 승 태 (민주공무원노조제주시지부정책법률부장)

토론 / 행정조직개편의 방향제시

Ⅰ. 들어가며

우리나라 행정조직이 당면하는 문제는 여러 가지 측면에서 정의할 수 있으나, 무엇보다 조직 단위간 업무·권한·선호도의 불균형을 지적할 수 있다. 기피 부서와 선호 부서의 명확한 구분, 업무가 과중한 부서와 적은 부서간의 차이, 수행해야 할 기능과 현재 수행중인 기능간의 괴리, 유사기능의 조직간 분산 등, 조직단위 상호간에 존재하는 불균형은 공무원들과 연구자들이 충분히 인식하고 있는 문제임에도 불구하고 여전히 존속되고 있는 실정이다. (하태권·최영출. (1995). 조직진단을 통한 지방자치단체의 행정조직개편. [지방자치연구], 7(2)： 91-119) 또한 동일직급이라도 행정조직간, 담당사무 등 지방행정조직 내 서열화현상도 생긴다.(이주원 (2004.2)한국사회와 행정연구 제14권 제4호 :49-72) 이로 인해 행정의 효율성 저해는 물론 지역주민이 받아야 할 행정서비스에도 누수가 생기게 되는 것이다.

이러한 문제점을 해결하고자 제주특별자치도에서는 퍼포먼스웨이컨설팅에 조직진단 용역을 의뢰하여 중간발표회를 가지기도 했다. 하지만 의회, 농민단체, 문화단체, 여성단체, 언론사는 물론 내부조직원에 이르기까지 거의 모든 곳에서 조직진단의 잘못된 점을 지적하고 있다.

물론, 자신들의 이익이 침해당하는 경우를 방지하기 위한 비판도 있겠지만, 단순히 과업지시서에 따라 타 자치단체와 비교분석에 중점을 두었거나 용역의뢰자의 지시에 의한 결과물로 보인다. 제주특별자치도의 발전방향이나 지리적 여건, 주민편의에 대한 심도 있는 고민이 없는 조직진단의 결과로 보아진다.

최종 용역보고서에서는 특별도의 경쟁상대는 타 자치단체가 아니라 홍콩이나 싱가포르이며 단순히 도(道)의 역할을 하는 것이 아니 하나의 국가처럼 보여야 할 것이다. 지금이라도 행정여건의 변화와 추세를 정확하게 판단하여, 1년 여간의 시행착오를 끝으로 시민의 편의증진과 미래지향적 조직으로 탈바꿈하는 초석이 되길 바란다.

Ⅱ. 제주특별자치도 현황

1. 제주특별자치도 본청으로 집중화

행정시 출범으로 가장 크게 달라진 것 중의 하나가 재정과 공무원 정원이다. 표 1)의 행정시 개편에 따른 변화를 보면, 재정규모가 35%가량 줄어들었다. 그리고 공무원 정원도 통합전보다 401명이 줄어들었다. 해마다 재정과 인원은 계속 줄어들고 있다. (재정인 경우 보건소의 제주특별자치도 이관, 정원인 경우 상수도 및 보건소의 제주특별자치도 이관에 따른 자연 감소분이 있음. 반면 자치경찰대 신규정원 증가)

표1) 행정시 개편에 따른 변화

구 분	증 감	제주시(행정시)	계	제주시	북제주군
면 적	-	977㎢	977㎢	255㎢	722㎢
인 구	1,675명	402,819명	401,144	303,400명	97,744명
재 정 (특별회계 제외)	△1,641억원	4,681억원	6,322억원	3,394억원	2,928억원
공무원 정원	△401명	1,420명	1,821명	1,087명	734명

- 인구 : 행정시(2006. 12월말)  제주시, 북제주군(2005. 12월말)

- 재정 : 행정시(2007. 당초예산)  제주시, 북제주군(2005. 당초예산)

- 정원 : 행정시(현행 자치법규)  제주시, 북제주군(통합전 자치법규)

반면 표 2)의 정원기관별 정원표를 보면 본청의 경우 본청, 의회, 직속기관, 사업소, 합의제 행정기관으로 이루어진 거대한 조직으로 탈바꿈하게 되었다. 여기서 또다른 문제점은 인구 40여만명의 제주시와 인구 10여만명의 서귀포시의 공무원 수가 거의 비슷하다는 것이다.

표 2) 제주특별자치도 정원표  (특별자치도 홈페이지 자치조례)

구 분	계	본 청	의 회	직 속 기 관	사업소	합의제 행정기관	제주시	서귀포시	읍,면,동 (제주,서귀포)
공무원 정 원	5,124	1,014	105	1,054	452	52	781	664	1,002

이러한 재정과 인력 권한의 집중은 또 다른 집중을 가져오고 있다. 바로 민원의 집중이다. 지역주민들은 민원해결을 위해 읍면동이나 행정시를 거치지 않고 바로 특별자치도로 가서 실력행사를 하게 된 것이다.

2. 노인인구의 급격한 증가

2007. 7월말 주민등록인구수는 읍면지역의 경우 65세 이상이 전체인구의 16.9%에 달하고 있어 초고령사회로 진입하고 있음을 보여주고 있다. 제주시 전체를 보더라도 65세 인구가 9.7%로 고령화사회에서 고령사회로 접어들고 있음을 알 수 있다. (고령화사회 : 65세 이상의 인구가 전체인구의 7% 이상, 고령사회 : 14% 이상, 초고령사회 : 20% 이상)

이는 찾아오는 민원인에 대한 행정처리에서 점차 민원인을 찾아가는 행정서비로의 전환이 필요함을 보여주는 수치라고 할 수 있다. 즉, 기존의 수동적 행정서비스행태에서 직접 개개인을 찾아가는 맞춤형 서비스로의 전환으로 보다 많은 행정인력의 증가가 있어야 하는 것이다.

3. 교통․환경업무의 지속적 증가

자동차 등록대수만 보더라도 2007년 6월말 기준으로 제주시인 경우 인구 2.50명당 1대다. 전국 인구 3.03명당 1대로 전국 평균에 비해 대단히 높은 수치다. 이런 급속한 차량증가는 전국최초의 차고지 증명제, 거주자 우선 주차제, 공영주차장 전면 유료화 추진 등 새로운 시책의 도입을 불러왔다. 하지만 인원은 보충이 되지 않아 대단히 열악한 근무여건에 처해 있다.

표 3) 각시별 인구 및 자동차등록 현황 (2006.12.31현재)

표 3) 각시별 인구 및 자동차등록 현황 (2006.12.31현재)

구 분	소 속	인구현황	차량등록 현 황	민원처리 현황	직원현황		1인당 1일 민원처리현황
					정규직	일용직
제주 제주시	차량관리과 자동차등록사무소	403,601	158,926	566,930	7	6	173
경기 평택시	차량등록사업소	383,976	151,128	476,144	22	0	86
경남 마산시	차량등록사업소	424,749	141,256	568,434	17	3	113

환경의 중요성은 이제 더 이상 말할 필요가 없다. 지금도 그렇지만 앞으로 더욱 크게 부각될 것으로 보인다. 지금도 계속되는 민원으로 인해 토요일과 일요일에도 근무조를 편성해 환경업무를 추진하고 있는 실정이다.

또한, 환경은 더 이상 단순하게 청소를 하는 것에 그치지 않는다. 건축에서 농업까지 다양한 분야로 확산되고 있다. 환경은 또한 향후 성장동력으로 대단히 중요한 위치를 점하고 있다. 많은 기업들은 이미 이산화탄소 배출량을 줄이는 저감장치의 개발뿐만 아니라, 친환경에너지를 만들어서 에너지의 판매와 함께 이산화탄소 배출권리의 판매도 계획중에 있다.

4. 농업관련 업무의 중요성 부각

한미 FTA체결로 인해 농업관련 업무는 대폭 증가할 것으로 예상된다. 경관보전직불제, 조건불리지역직불제 사업등이 본격적으로 추진되고 있다. 그리고 농업인자녀학자금지원, 농가도우미지원, 농업인영유아양육비지원, 농어촌진흥기금 및 각종 기금지원 등 농업인에 대한 복지혜택은 그 양적인 면에 있어서는 기존의 사회복지업무를 버금갈 정도다. 이로인해 농업인복지시책사업의 전담직제 신설까지 대두될 정도이다.

이와는 별도로 특별자치도 출범으로 동(洞)의 주거지역중 농어촌지역 지정으로 인해 기존 동(洞)지역의 농업관련 업무가 대폭 증가하게 되었다. (농지원부 증가, 영유아양육비지원, 자녀학자금 지원, 민박지정 등)

무엇보다 농업은 식량안보라는 말이 나올 정도로 타협할 수 없는 생명산업이다. 또한 친환경작물이나 2차 가공식품으로의 개발, 바이오 에너지 등 고부가 미래산업이기 때문이다.

Ⅲ. 현재 조직의 문제점

1. 지역주민의 불편 증가

주민이 원하는 행정수요는 날로 증가하고 있다. 예전 통합전에는 그 행정수요를 처리하기 위해 4개 시․군과 도 등 5개의 기관이 있었으나 지금은 특별도 한곳으로 줄어들었다. 행정수요는 오히려 늘어나고 있지만 처리할 수 있는 곳이 하나로 한정됨으로 인해 심각한 병목현상이 일어나고 있다. 민원처리의 지연은 물론 담당공무원은 제주도 전체를 대상으로 출장을 다녀야 하는 등의 어려움이 생기고 있다.

또한 아무리 정보통신기술이나 교통이 발달했다고는 하지만, 서귀포시에서 특별자치도에 와서 민원을 처리하는 것은 사회적비용의 낭비이다. 이는 민원인과 담당공무원 모두에게 불편을 주고 있는 것이다.

2. 역삼각형 모양의 기형적 행정구조

위에서 언급한 바와 같이 연구조직 등 특수한 경우를 제외하고는 대부분 삼각형의 조직구조형태를 가지고 있다. 하지만 제주특별자치도의 경우 기획․참모조직이 대부분이어야 할 본청이 집행기관인 제주시나 읍면동보다 더 많게 나타나고 있다.

하지만 새로운 행정수요는 대부분 집행기관에 속하는 행정이며 현장행정인 특성을 가지고 있다. 특별도 본청에 예산과 인원이 집중되다 보니 신속한 행정서비스에 어려움이 생기고 있으며, 이로 인한 피해는 고스란히 지역주민에게 돌아가고 있다.

3. 업무위임에 따른 업무회피경향으로 하위조직 업무가중

상급단체의 경우 조례를 통해 하부기관인 행정시로 업무위임을 하여, 행정시의 업무가 한층 강화되고 있다. 새로운 시책의 수행도 단순히 기획만 특별자치도에서 하고 인원이 필요한 업무수행은 행정시에서 하고 있다. 출장을 필요로 하는 업무 또한 행정시 공무원의 손과 발을 빌어 하는 경우가 많다. 이렇게 계속해서 업무를 위임하거나, 관행적으로 떠넘기기 보다는 처음부터 행정시로 조직과 인력을 적정하게 배분하는 것이 필요할 것이다.

Ⅳ. 조직진단에 대한 비판의 문제점

퍼포먼스웨이컨설팅이 조진진단용역 중간발표를 하자 앞서 말했듯이 각계각층에서 많은 비판이 일고 있다. 이 가운데 참고를 해야 하는 내용도 있으나, 잘못된 비판을 하고 있는 경우가 많이 나타나고 있다.

1. 행정시를 축소 또는 폐지하자 ?

조직진단 중간용역을 발표하자 행정의 효율성을 위해서 또는 읍면동을 강화하기 위해서 행정시를 폐지 또는 축소해야 한다는 의견도 나오고 있다. 행정시 축소는 이전에도 많이 거론되고 있으나 현실적으로 폐지에 대한 대안이 전혀 없기 때문에 지금까지 존속되고 있는 것이다.

그리고 도(道)는 역사적 산물로 광역행정사무, 연락조정업무, 시군을 감독한다는 점에서 존재의의를 찾을 수 있으나 현재는 대부분 국가에서 직접 처리함으로서 시군에 대한 계획․지도와 감독기관으로 전락하였다.(이종수 우리나라 지방행정조직의 계층구조개선방안. 행정자치 233-234) 이러한 이유로 행정구조개편을 이야기 할 때 항상 거론되는 것이 도의 기능축소 및 폐지였으나 정치적인 이유로 실현되지는 못하고 있다.

하지만 시(市)나 군(郡)의 폐지에 대해 논의된 적은 거의 없었다. 그 이유는 실질적인 업무처리를 시군에서 처리하고 있으며, 가정 적정한 행정조직임을 뜻하는 것이다.

우리 속담에 ‘가까운 이웃이 먼 친척보다 낫다’라는 말이 있듯이, 행정시가 폐지되어 모든 민원을 처리하기 위해 특별자치도를 찾아가야 한다면 민원인의 불편은 이루 말할 수 없을 것이다. 집단민원 해결을 위해 꽹과리 들고 특별자치도 본청을 방문하는 것 보다는 행정시를 방문하는것이 더 빠르고 편하지 않겠는가.

2. 대동제를 도입하면 되지 않겠는가 ?

행정시 폐지론자들은 대부분 대동제 도입으로 이를 해소할 수 있다고 한다. 행정시를 폐지하고 특별자치도와 읍면동 2계층의 조직을 만든다면 행정의 효율성과 읍면동 강화로 지역주민의 편의도 도모될 수 있을 것이라는 말이다.

대동제란 주민수 1만~2만명 미만, 면적 3㎢ 미만인 동사무소를 통폐합 하는 것으로 제주도내 31개 동 가운데 행정자치부의 통폐합 기준(인구, 면적)에 동시에 해당되는 소규모 동은 모두 10개 동이다.(제주일보 2007년 07월 23일) 하지만 43개 읍면이 33개의 읍면동으로 줄어든다고 해서, 33개의 읍면동이란 틀에서 행정시에서 처리하는 모든 업무를 수행할 수 있을까하는 의문이 든다.

그리고, 서울이나 인천의 구 같은 경우는 지역이 협소하고 인구가 밀집되어 있는 지역은 대동제를 실시하고는 있다. 하지만 대동제를 실시한다고 해서 자치구를 폐지하자는 말은 어디에서도 나오지 않는다. 수원시(121㎢)의 경우도 제주특별자치도(1,848㎢)에 비해 대단히 작은 면적임에도 불구하고 행정시가 4개에 이르고 있다.

물론 모든 읍면동을 행정시처럼 만들 수도 있을 것이다. 애월읍이나 이도2동과 비슷한 인구 2만에서 5만의 자치군이나 10만 수준의 자치시도 많이 있다. 〔애월읍 (26,188명) 이도2동(41,402) - 2007. 9. 30일 현재 주민등록인구현황. 제주시 홈페이지. 의령군(27,651명) 함양군(37,231명) 나주시 (107,831) 문경시 (70,926)-2005년 인구. 통계청 블루슈머 홈페이지(http://gis.nso.go.kr/bluesumer/)〕이런 점만 보면 대동제를통해 소규모 지자체수준으로 만들수는 있을 것이다. 하지만 자치권이 없는 단순한 행정시처럼 해서는 중앙에서 인원이나 예산을 배분받을 수 없다. 이러한 이유로 특별자치도의 대동제시행은 읍면동에 자치권이 부여된다는 가정하에 고려하여야 할 사안이다.

이러한 이유로 지역주민의 편의를 위해서는 오히려 읍면동의 강화와 함께 행정시의 강화는 병행되어야 하는 것이지, 어느 한쪽의 일방적인 축소나 폐지의 결과는 심각한 행정공백으로 나타나든가 엄청난 비용이 수반되어야 할 것이다.

3. 그럼 공무원 수라도 감축하자 ?

행정의 효율성과 비용을 따지면서 공무원수의 축소를 말하는 사람도 있다. 하지만 공무원수의 축소는 바로 주민의 불편과 비용의 증가로 나타날 것이다. 앞서 말했듯이 복지, 환경, 교통 등 행정수요는 지속적으로 증가하고 있다. 자치경찰대의 역할도 커질 것이다. 공무원수의 감축이나 업무의 외주 등은 행정서비스의 질 저하와 지역주민의 불편과 지역주민의 비용증가로 나타날 것이다.

표4) 인구대비 정부인력 규모 비교  기사 (국정홍보처 10월 발표)

황윤원 중앙대 행정학과 교수는 “과거 정부는 조직 감축에 지나치게 집착해 ‘작은 정부’는 구현했지만, 그 결과  ‘할 일 못하는 정부’가 됐다는 비판을 면하기 어렵게 됐다”며 “행정수요의 증대 및 다양화로 인해 정부기능이 확대돼야 한다”고 강조했다

그리고 지방공무원은 제주특별자치도 지역에 생활터전을 두고 있다. 제주지역의 지방공무원을 감축한다면 지역경제에 커다란 악영향을 끼치게 될것이다. 공무원 정원수 없이 자지단체만 사라졌음에도 불구하고 많은 영세사업자들이 타격을 입은 것으로 나타나고 있다. 또한 많은 젊은이들이 육지로 일자리를 찾아 떠나는 현실에서, 그나마 있는 일자리를 감소시키겠다면 그로 인한 책임은 누가 질것인가.

Ⅳ. 향후 조직개편의 방향

1. 특별자치도 본청의 기획기능 강화

특별자치도 본청에서는 기획․조정기능의 강화를 통해 국회 및 정부와의 교섭능력을 강화하는데 주안점을 둬야 할 것이다. 앞으로 특별자치도가 지속적으로 발전하기 위해선 각종 규제로부터 자유로워지지 않고선 불가능 할 것이다. 지금도 전지역 면세화, 법인세율인하 등을 추진함에 있어 정부를 설득할 수 있는 논리를 개발하지 못하고 있다. 이는 일상적 업무추진을 병행함으로써 선택과 집중에서 벗어난 조직행태에 기인하는 바도 있다. 즉, 각종 민원처리나 현장업무추진 등 눈앞의 업무추진으로 인해 상상력을 통한 기획기능이 쇠퇴되고 있는 것이다.

그리고 특별자치도는 기존의 국내정세뿐만 아니라 해외에서 일어나는 일에도 민감하게 반응해야 한다. 경쟁상대가 국내지방자치단체에서 다른 나라나 도시로 바뀌었기 때문이다. 그렇기 때문에 급변하는 정세에 빠르게 대처하기 위해선 무엇보다 의사결정과정이 단순하고 슬림한 조직으로의 변화가 시급하다.

이러한 이유로 특별자치도 본청에서는 기획과 외자유치, 축제, 특별자치도 추진 등의 업무와 광역업무처리를 총괄하기 위한 행정시지원국으로 개편되어야 할 것이다. 이외의 업무는 행정시 등 하부조직으로의 이양이 필요하다.

간혹 특별자치도 전체주민에게 똑같은 행정서비스를 제공하기 위해서는 특별도 본청에서 업무를 추진해야 한다는 의견도 제시하는 사람이 있다. 하지만 노인이 많은 지역엔 노인을 위한 시책이, 상인이 많은 지역은 상인을 위한 시책 등 특화된 서비스가 필요할 것이다.

표 5) 특별자치도 본청의 조직 모형

의회

제주특별자치도

감사의원회

총괄기획팀

국제자유도시추진팀

관광 ․ 축제팀

행정시지원국

제주시

서귀포시

2. 행정시의 집행기능 강화

(1) 행정시 본청

특별자치도 본청의 기획 및 대외업무강화를 위해 집행기능의 업무는 행정시로의 이양이 필요하다. 지역밀착형 업무처리로 지역주민 또한 보다 가까운 곳에서 업무처리가 가능해서 편리해질 것이다. 그리고 이러한 집행기능의 효과적 수행을 위해 인력과 예산이 보강되어야 할 것이다.

그리고 보건소, 농업기술센터, 소방서 등의 사업소 및 직속기관이 행정시로 편입되어야 한다. 이들 대부분의 업무는 지역주민 그리고 읍․면․동(洞)와 밀접한 관련이 있기 때문이다. 그리고 지역주민의 다양한 욕구의 충족과 각종 특수시책 추진을 통한 상호간의 선의의 경쟁체제를 위해서도 필요하다.

표 6) 행정시의 조직 모형

행정시

본    청

자치경찰대/소방서

보건소

농업기술센터

읍․면․동(洞)

(2) 읍․면사무소

읍․면사무소의 경우 현재「읍장-부읍장-과장-담당-실무자」라는 복잡한 구조를 가지고 있다. 이는 현장업무의 수행에서 가장 중요한 신속한 의사결정을 어렵게 하고 있으며

, 정원은 변함이 없으나 직접 일할 수 있는 실무자는 오히려 줄어드는 역효과를 내고 있다. 또한 부읍장과 과장, 담당의 직급이 모두 6급으로 이루어져 있다.

반면 읍․면의 기능향상은 계속 진행돼야할 과제중의 하나다. 자치 시․군의 폐지로 인해 최소단위의 민주적 대의기능의 상실. 노인인구의 급속한 증가와, 교통과 환경문제까지 새롭게 대두되고 있다. 또한, 읍면의 직원은 각종 비상근무에서 청소, 마을담당근무 등으로 휴일근무와 현장근무가 많아 다른 기관에 비해 상대적으로 열악한 근무환경에 있기 때문이다.

이에 대한 대안으로 읍․면장의 직급 상향, 그리고 과장의 직급상향이 필요한 것으로 보인다. 대신 부읍․면장의 직제의 폐지를 통해 신속한 의사결정 및 각 과단위의 책임행정이 필요할 것으로 보인다.

그리고 읍면동의 현장행정을 생각할 때 중간용역에서 제기되었던 ‘현안추진단’은 오히려 읍면동에 더 적합한 조직이라 여겨진다. 특별도 본청 행정부지사 직속의 현안추진단은 정치적 이해관계, 정치인의 한계로 인해 정상적인 민원처리절차를 무시하는 방향으로 나갈 수 있다. 또한 감사기능의 역할도 같이 수행하게 되어 타 실과와도 큰 마찰이 예상된다. 무엇보다 현안추진은 기획기능이 아니라 일선에서 직접 행정서비스를 제공하는 현장기능이기 때문이다.

표 7) 읍․면의 조직 모형

읍․면장 (4급․5급)

주민자치과장 (5급)

기동봉사과장 (5급)

현안추진팀

표 8) 동(洞)의 조직 모형

동(洞)

현안추진팀

Ⅴ. 맺으며

행정조직은 일정한 행정목표를 달성하기 위하여 분업과 통합의 활동체계를 갖춘 사회적 단위라고 한다. (이종수·윤영진 외. (1993). [새 행정학]. 서울： 대영문화사) 바꾸어 말하면 올바른 분업과 통합이 있어야 행정목표를 달성할 수 있다는 것이다.

이번에 추진되고 있는 조직진단 또한 지방자치단체가 민주적이고 능률적으로 업무를 수행하고 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키는 것을 목적으로 하는것(지방자치법 제1조)처럼, 주민에게 효율적 행정의 제공과 특별자치도의 원활한 추진을 위해서, 그리고 최소단위의 자치권이 사라진 것에 대한 가장 작은 배려 차원에서라도 행정시에 대한 대폭적인 권한이양이 있어야 할 것으로 보인다.

또한, 지금까지 지방공무원의 근무조건은 상대적으로 대단히 열악하다. 하지만 각종 명목의 휴일 및 비상근무, 일․숙직 등 관행적으로 이루어지는 비정상적인 근무행태만 개선되어도 근무환경은 크게 개선될 여지는 있다. 이러한 이유로 조직개편과 불합리한 근무행태의 개선이 같이 이루어져야 할 것이다.

거듭 말하지만 특별자치도로 출범한 이유를 고려하지 않고 기존의 광역시 행정조직을 그대로 답습하고 기존의 관습처럼 타 지방자치단체와 경쟁하는 체제를 벗어나지 못한다면 제주의 미래는 없다. 현재의 도(道)처럼 단순히 행정시를 통제․관할하거나 중앙정부의 지시사항을 이행하는 조직구조의 향수에 빠져서는 안된다.

제주특별자치도의 조직체계는 국제자유도시로서의 면모를 갖추고, 홍콩이나 싱가폴과 경쟁할 수 있는 조직구조를 가져야 하며, 어떠한 조직구조가 지역주민들의 행정수요에 적합한지 판단해야 할 것이다.

교육혁명의 필요성과 정책과제

5강 / 교육혁명의 필요성과 정책과제

윤 종 훈 (회계사, 복지국가소사이어티 정책위원)

1. 교육혁명의 필요성

(1) 지식경제의 도래

① 경제성장 패러다임의 변화

◦ 산업사회의 경제성장론인 고전 경제학의 경제성장 모델은 f(K, L)이나, 1980년대 이후에는 f(K, L, H, I)로 봄. [K:자본, L:노동, H: 인적자본, I:지식스톡]

- 즉, 기존의 경제성장론에서는 전통적 생산요소인 노동과 자본의 투입량에 따라 경제성장률이 결정된다고 보았지만, 1980년대 대두된 신성장론(Romer)에서는 인적자본과 지식스톡(기술수준에 의한 지적자본)을 경제성장의 내생변수로 간주함으로써 지식기반경제의 도래를 예측함.

◦ 우리나라의 경우 60년대 이후 초기 산업화 단계에서 물적자본 투입 위주의 요소투입형 경제성장모델은 단기간에 압축적 산업화를 이루는데 유효하였으나, 90년대 이후 그 유효성을 소진함.

- 경제발전 초기단계에서는 노동력은 풍부한 반면 자본스톡은 적어 자본의 한계생산성이 높으므로 설비투자 수요가 왕성하고 설비투자의 성장 유발효과도 높은 수준을 유지함. 또한, 소품종 대량생산의 산업사회에서는 규모의 경제가 중요시되므로 대기업 중심의 자본축적과 경제성장이 압축적 산업화에 유효한 전략이 될 수 있음.

- 그러나, 물적자본 투입 위주의 성장이 지속되면 노동 및 기술에 비해 자본축적이 높아지면서 자본의 한계생산성이 낮아지고 그 결과 설비투자 수요 및 설비투자의 성장유발효과도 낮아짐.

- 아래의 그림에서와 같이 경제발전 초기단계 즉 k0에서 k1으로 가는 시기(왼쪽 그림)에는 물적자본의 투입만으로도 성장을 견인할 수 있으나 k1에 도달하면 생산함수 자체가 상방으로 이동하도록 기술과 인력이 개선되어야만 계속 성장할 수 있는데, 일단 생산함수가 이동하면 k1에서 k2로 자본축적이 유발됨(오른쪽 그림).

<그림 1> 경제발전 초기단계 자본의 한계 생산성  <그림 2> 초기단계 이후 자본의 한계 생산성

주) “(감가상각률+인구증가율)×k"로 산출

* 출처 : ‘최근의 설립투자 부진원인과 정책과제’ 한국은행 금융경제연구원

◦ 이처럼 물적자본 투입 위주의 경제성장모델은 자본의 한계생산성이 감소한다는 수확체감의 법칙이 작용함에도 불구하고 90년대 들어서서 기술과 인적자원을 고도화하는 산업의 구조조정을 동반하지 않은 채 양적 투자확대를 지속함으로써 과잉중복투자를 낳았고 이는 97년 외환위기의 구조적인 원인이 되었음.

- 실제 미국의 경우 1970~2000년 중 일인당 물적자본 축적이 1.3배, 기술 및 인적자본 축적이 각각 1.4배 및 1.2배로 균형을 유지하면서 경제성장이 진행된 반면, 우리나라의 경우 1970~2000년 중 일인당 물적자본 축적이 12.5배였던 반면 기술 및 인적자본 축적은 각각 1.7배 및 1.4배에 그쳐 요소투입형 경제성장모델에서 벗어나지 못하였음.(‘최근의 설립투자 부진원인과 정책과제’ 한국은행 금융경제연구원)

<그림 3> 자본의 한계생산성 추이 - 우리나라

- 그 결과 아래의 그림에서 보는 바와 같이 2000년대 들어서서 우리나라의 자본의 한계생산성은 1970년대 초에 비해 1/3으로 떨어진 반면 미국은 오히려 상승하였음.

<그림 4> 자본의 한계생산성 및 GDP중 설비투자비중 추이 - 미국

◦ 외환위기 이후 사회안전망을 제대로 갖추지 못한 상태에서 급속한 신자유주의적 개혁이 이루어짐으로 인해 양극화가 심화되었고, 이는 인적자본의 축적을 저해하고 사회적 갈등을 유발하여 성장잠재력을 갉아먹고 있음.

◦ 과거 산업사회에서나 통했던 물적자본 투입 위주의 요소투입형 경제성장 패러다임에서 벗어나 지식기반경제에 맞는 새로운 경제성장 패러다임으로 전환해야 지속가능한 경제성장이 가능할 것임.

② 지식기반경제의 성장패러다임

◦ 혁신주도형 성장

- 혁신주도형 성장은 물적자본 축적 위주의 요소투입형 성장에 대비되는 개념으로서 인적자본과 지적자본이 주도하는 성장을 의미함.

- 인적자본은 교육이라는 투자행위의 결과 축적된 스톡의 개념으로서 1980년대 이후 등장한 신성장론에서는 가장 중요한 경제성장의 내생변수로 간주되고 있음.

- 인적자본은 아무리 많이 축적해도 그 소유자가 늙고 사망하면 일시에 사라져버리는 특성이 있어 육체에서 분리된 지식으로서 지적자본의 개념이 생겨남.

- 지적자본은 주로 책과 같이 다른 사람에게 쉽게 전달될 수 있는 형태로 전환됨으로써 탄생하고 기술혁신에 대한 투자로 지속적으로 축적됨.

- 결국, 혁신주도형 성장은 교육과 복지에 대한 투자를 통한 사람중심의 성장, 기술혁신에 대한 투자를 통한 지식중심의 성장의 패러다임을 뜻하는 것임.

◦ 사회적 자본(Social Capital)

- 인적자본이나 지적자본은 모두 무형자산이기 때문에 투자과정과 당사자들에 대한 신뢰가 없이는 투자 자체가 일어나기 어려우므로 경제주체들 간의 신뢰와 협력이 매우 중요함.

- 기업, 대학, 연구소, 정부 등 경제주체 또는 혁신주체들 간의 네트워크 긴밀도, 신뢰와 협력의 정도를 사회적 자본이라고 일컬음.

- 사회적 자본의 기반은 투명성임. 따라서, 경제, 사회, 정치, 문화 등 각 분야에서의 투명성을 위한 개혁은 지식기반경제에서 성장의 기초가 되는 것임.

◦ 사회적 이동성

- 사회적 이동성은 경제의 동태적 효율성을 보장하는 매우 중요한 사회적 장치로서 패자에게 재기의 기회를 보장함으로써 생기게 됨.

- 사회적 이동성을 높이려면 패자들이 교육, 정보, 자금 등 혁신자원에 대한 접근성을 가질 수 있도록 하여야 하는 바, 이를 위해 관련 분야의 공공재를 확대할 필요가 있음.

◦ 공정경쟁과 기업가 정신

- 승자들이 패자들이 접근을 못하도록 진입장벽을 쌓을 경우 국가 전체적으로 혁신역량이 축소됨. 예를 들어, 대기업이 중소기업의 혁신성과를 모두 가져간다면 중소기업의 혁신유인은 떨어지고 기업가정신은 사라지게 되므로 공정경쟁의 룰을 확립하고 혁신자원에 대한 적절한 배분이 필요함.

(2) 지식경제(=지식기반경제)의 두 유형

① 지식경제의 유형과 소득분배

◦ 지식투자에는 수확체증의 법칙이 작용하여 시장을 선점한 기업의 우위성이 계속 확대되어 승자독식의 결과가 나타날 우려가 있으며, 이는 노동자 사이에 임금불평등으로 확대될 수 있음.

◦ 연구개발 중심 기업과 인적자원개발 중심 기업

- 연구개발 중심 기업은 외부노동시장에서 채용한 과학기술자와 연구개발투자를 결합하여 고부가가치 상품을 생산하는 기업임.

- 인적자원개발 중심 기업은 기업내부에서 인적자원개발을 통하여 지식근로자를 양성하고 이를 통해 고부가가치 상품을 생산하는 기업임.

- 인적자원개발 중심 기업이 연구개발 중심 기업 보다 노동소득분배율이 더 높음.

◦ 연구개발 중심 축적체제 또는 지적재산권체제(IPR)

- 연구개발 중심 축적체제는 연구개발 중심 기업을 양성하여 경제성장을 이루려는 지식경제체제로서 강력한 지적재산권 보호가 가장 중요한 정책수단이 됨. 즉, 지식의 사유화를 통해 지적자본이 가장 강력한 대박의 수단이 되도록 함으로써 지식투자를 유도하는 지식경제체제임.

- 이는 시장을 통해 지식의 창출과 확산이 이루어지도록 하는 시장접근형 지식경제체제로서 지식의 사유화에 의해 지식격차가 확대되고 그 결과 소득분배의 악화를 초래함.

◦ 인적자원개발 중심 축적체제(HRD)

- 인적자원개발 중심 축적체제는 높은 수준의 일반교육, 집약적 직업교육, 산학연간 긴밀한 협력, 높은 교육투자와 같은 사회적 투자를 통한 지식의 광범한 사회화를 통해 혁신을 이루는 체제임.

- 지식의 사회화를 통해 지식격차가 축소되고 소득분배가 상대적으로 평등함.

② 지식경제유형 사례

<표 1>  지식경제의 유형 비교

	지적재산권 체제(IPR)		인적자원개발 체제(HRD)
	미국	한국	스웨덴	핀란드
지식투자(대GDP %, 2002)주1)	6.6	5.9	6.8	6.1
연구개발투자(대GDP %, 2002)	2.65	2.53	4.14	3.43
연구자수(피고용자 1,000명당, 2002)	9.6	6.4	11.0	16.4
공공직업훈련지출(대GDP %, 2002)	0.06	0.05	0.65	0.34
공공사회지출(대GDP %, 2001)	14.73	6.12	29.78	24.80
숙련안전지수(2000)주2)	0.775	0.632	0.888	0.863
지니계수(2000)	35.7	32.7	24.3	26.1
5분위 배율(2000)주3)	8.4	6.0	4.0	3.8

주1) 지식투자는 연구개발투자, 소프트웨어 투자, 고등교육투자로 이루어짐.

주2) 숙련안전지수는 지식과 역량을 획득하고 높이기 위한 교육 및 훈련의 기회가 보장되는 정도를 나타내 주는 것으로서 노동자들에 대한 교육훈련 관련 지표들을 종합하여 ILO가 작성한 것임

주3) 5분위 배율은 하위 20% 소득에 대한 상위 20% 소득의 비율임.

자료 : OECD Fact book 2006, OECD Employment Outlook 2006, UNDP Human Development Report 2005, ILO Economic Security for a Better World (2004), 통계청 ‘도시가계조사’

* 출처 : ‘지식경제패러다임과 성장정책’ 시민사회경제연구소, 2007. 유종일 외

◦ OECD 국가 중 지식투자 비율이 가장 높은 상위 4개국을 유형별로 분류하면, 지적재산권 중심 지식경제체제(IRP)의 대표적인 국가는 미국과 한국이며, 인적자원개발 중심 지식경제체제(HRD)의 대표적인 국가는 북유럽 국가임.

- 이들 국가 간 지식투자 비율은 비슷하지만 인적자원개발과 관련이 깊은 공공사회지출과 공공직업훈련지출에서는 큰 차이를 보이고 있으며, 그 결과 노동자들이 교육훈련을 받을 기회의 보장 정도를 나타내는 숙련안전지수에서도 큰 격차를 나타내고 있음.

- 지니계수와 5분위 배율에서 HRD 체제의 소득분배가 더 평등한 것으로 나타나고 있음.

◦ 지식의 사회화를 추구한 결과 HRD 체제의 공공 연구개발지출 비율이 더 높고, 그 결과 피고용자 중 연구자 비율도 더 높은 결과를 보이고 있음.

- 이는 성장의 지속가능성 측면에서도 HRD 체제가 더 우위에 있음을 나타내주는 것임.

(3) 현단계 대한민국의 모습

① 자본과 건설 중심의 재정지출

<표 2>  OECD 국가의 총지출 대비 구성비 (2002)

(단위 : %)

	일반 행정	국방	공공 질서	경제 사업	환경	주택 지역 개발	보건	오락 문화 종교	교육	사회 보장
한국	12.1	9.8	5.5	22.9	3.2	3.8	12.6	2.4	18.1	9.7
일본	7.4	2.8	4.1	8.0	1.8	0.3	13.5	1.9	10.5	37.8
미국	13.8	10.1	5.8	10.3	-	2.0	19.7	0.9	17.4	20.1
영국	11.1	6.1	5.0	6.8	1.4	1.5	15.2	1.5	12.7	38.5
프랑스	13.5	4.6	1.9	8.9	2.2	1.9	15.7	1.5	8.6	38.6
독일	13.0	2.5	3.4	8.3	1.2	2.4	13.2	1.5	11.2	46.1
스웨덴	15.7	3.7	2.5	8.3	0.6	1.5	12.1	1.9	12.8	41.0
덴마크	15.3	2.9	1.8	6.6	-	1.6	10.1	3.0	14.9	43.9
OECD 평균	13.3	4.1	3.7	11.0	1.9	0.9	14.1	2.2	12.8	34.7
한국/OECD	91.0	239.0	148.6	208.2	168.4	181.1	89.4	109.1	141.4	28.0

자료 : OECD, 'National Accounts of OECD Countries : General Government of Accounts, 2005'

주) 일반정부에는 중앙정부, 지방정부 및 사회보장기금이 포함되지만, 공기업은 포함되지 않음

* 출처 : ‘각국의 복지재정모델 ; 조세 및 재정지출구조의 국제비교’ 강병구

◦ 위의 표에서 우리나라의 재정지출구조를 OECD 국가와 비교한 결과, 사회보장 관련 지출은 지나치게 낮고 경제사업 관련 지출은 지나치게 높은 특징을 보이고 있음.

- 이는 우리나라 정부의 재정지출이 ‘자본과 건설’에 집중되어 여전히 과거 산업사회의 전통적 생산요소 투입형 성장모델에서 벗어나지 못하고 있음을 보여주는 것임.

- 반면, 선진국의 재정지출은 사람에 대한 투자에 집중하고 있음. 그 결과 양질의 인적자원을 재생산하고 높은 기술수준을 유지하여 지식기반경제의 혁신형 성장을 이루고 있음.

◦ 한편, 경제사업 부문에 대한 재정지출의 1차적인 혜택은 주로 자본에게 귀속되고 사회보장지출의 직접적인 혜택은 저소득층에 귀속되는 바, 경제사업 위주의 재정지출구조는 양극화를 고착화시키는 결과를 초래함.

(4) 지식경제의 새로운 성장전략을 위한 정책 방향

① 새로운 성장전략 도입의 장애요인

◦ 1980년대 이후에 등장한 신성장론에서 전통적 생산요소인 노동과 자본의 투입량 외에 다른 요인에서 경제성장의 원동력을 찾고 있음에도 불구하고 우리나라 정책결정자들은 여전히 물적자본 투입과 건설 중심의 후진국형 성장 논리에서 벗어나지 못하고 있음.

- 이는 기존 전략을 고수하던 사람들이 새로운 전략이 도입되는 경우 도태되므로 기존의 전략을 고수하려는 기득권적 저항이 생기기 때문임.

◦ 분권화된 의사결정을 따를 경우에는 가시적인 물적 투자위주 전략에 과도하게 집착하게 되어 기술격차가 어느 수준 이상으로는 좁혀지지 않을 수 있음.

- 개별기업들이 이윤을 극대화할 때의 선진국과 기술격차 수준을 기업의 의사결정 밖에서 주어진 것(외부성)으로 받아들이기 때문에 각 기업이 연구개발을 통하여 선진국과의 기술격차 수준을 줄이려는 추가적 효과를 고려하지 않게 됨.

- 이는 기업들이 기술개발의 외부성을 내부화하지 못함으로써 발생하는 사회적 최적점과 사적 최적점의 괴리에 기인하는 것으로 시장의 실패에 해당됨.

◦ 비수렴함정(후발경제가 선진국과의 기술격차를 어느 수준 이상으로 좁히지 못하는 정체된 상황을 말함)에 빠진 경우 기업들 스스로 전략을 전환하기 어려움.

- 예전의 방식대로 기업규모의 확대를 추구하는 것이 훨씬 손쉬운 일이며 단기적 이윤극대화에 더 부합하기 때문임.

- 자유방임상태에서는 규모 확대에 과잉투자가 일어나고 혁신활동에 과소투자가 일어날 수 있음.

② 새로운 성장전략의 방향

◦ 혁신주도형 성장전략으로 기업을 유도함.

- 경제가 비혁신함정 또는 비수렴함정에 빠져있을 때에는 정부의 정책을 통하여 규모확대에 주어지는 혜택을 줄이거나 혁신활동에 대한 지원을 늘임으로써 기업들의 유인체계를 바꾸고 시너지효과를 일으켜 경제를 비수렴함정으로부터 탈출시켜야 함.

- 규모확대와 기술혁신을 동시에 유도하려는 정책은 오히려 경제를 더 낮은 기술수준의 함정에 빠뜨리는 부작용을 초래할 수 있음. 투자규모의 축소는 즉각적으로 발생하는 반면 혁신역량 증가에 따른 이익은 오랜 기간에 걸쳐 나타나기 때문임.

- 총투자에 대한 구성요소는 크게 ⒜ 물적자본에 대한 투자, ⒝ 인적자본에 대한 투자(교육), ⒞ 기술혁신을 위한 투자(연구개발투자)로 나누어 볼 수 있음.

- 총투자 구성요소 중 인적자본에 대한 투자와 기술혁신에 대한 투자를 강화하는 것이 혁신주도형 성장전략의 핵심임.

◦ 성장잠재력의 가장 주요한 요소인 인적자본 개발 및 기술개발은 단위 기업 차원에서 외부적인 것으로 받아들이기 때문에 시장에 맡길 경우 과소투자가 초래되므로 정부의 재정지출을 통하여 사회적 최적 수준에서 투자가 이루어질 수 있도록 해야 함.

◦ 연구개발은 사람에 의해 행하여지고 지식스톡 역시 사람에 의해 만들어진 산출물이므로, 과거의 ‘자본과 건설 중심의 성장 전략’을 획기적으로 전환할 수 있는 새로운 ‘사람 중심의 성장 전략’이 필요함.

◦ ‘사람 중심의 성장 전략’을 위한 핵심은 지식경제가 요구하는 인재를 양성할 수 있는 교육제도를 구축하는 것임.

2. 교육혁명을 위한 정책과제

(1) 현행 교육제도의 문제점

① 교육투자, 쓸 만큼 쓰는데 효과가 없다.

◦ 교육경쟁력 1위인 핀란드의 연간 교육재정지출이 GDP의 7.2%를 차지하는데(출처 : ‘북유럽 평생학습정책추진 사례분석을 통한 한국의 평생학습추진 전략 수립 연구‘ 166쪽. 한국교육 개발원. 2005. 12), 우리나라 연간 교육비지출도 이와 비슷하게 GDP 대비 7.1%(2002)를 차지하고 있음(출처 : ‘OECD 교육지표’ 2005. 교육개발원).

- 다만 우리나라의 경우 2.9%가 사교육비이고 국가재정에서 지출되는 부분은 4.2% 정도라는 점에서 차이가 남. 즉, 핀란드와 우리나라가 국민경제에서 차지하는 교육비지출 비중은 비슷하지만 핀란드는 전부 정부가 지출하는 반면, 우리나라는 상당부분을 개인 주머니에서 지출한다는 차이가 있는 것임.

- 최근 한 연구소(현대경제연구원. 2007. 4. 30.)의 조사에 따르면 사교육 시장규모가 GDP 대비 3.95%에 달하는 것으로 밝혀졌는데, 이는 지하경제화 된 사교육시장 때문임. 결국 공식통계에 잡히지 않은 것까지 포함하면 우리나라의 교육비지출이 핀란드보다 더 많음.

- 정부와 민간 부문 지출을 모두 합칠 경우, 핀란드 보다 더 많은 교육비를 지출하면서도 교육의 질은 떨어진다는 것이 근본적인 문제임.

② 꿈이 없는 아이들

◦ 지금의 중고등학교 교육은 서열화를 위한 교육임

- 중고등학교의 서열화를 위한 교육은 서열화된 대학에 들어가기 위해서임. 즉, 서열화된 대학구조가 중고등학교 교육의 근본적인 원인이 됨.

- 아이들은 단지 1등을 하기 위해 공부할 따름이므로 장래에 대한 꿈을 가질 여유가 없음.

③ 대학졸업자는 있어도 인재는 없다.

◦ 지금의 대학교육은 사회나 산업이 요구하는 내용과 거리가 있음.

- 대학졸업자를 채용하여도 실무에서 능력을 발휘하게 하려면 회사가 교육훈련에 많은 투자를 해야 가능함.

- 노동시장의 유연화는 회사가 근로자에 대한 교육훈련 투자를 꺼리게 함. 교육훈련의 결과로 인재로 양성하는 경우 다른 회사에서 스카웃을 하기 때문임. 따라서, 교육훈련에 투자하기 보다 이미 양성된 인재를 스카웃하는데 더 중점을 두게 됨.

- 이러한 현상은 사회 전체적으로 교육훈련에 대한 투자를 축소하게 하고 그 결과로 산업경쟁력 약화의 결과를 가져오며, 청년실업자를 더욱 더 양산하게 됨.

④ 방향 잃은 교육개혁 논쟁

◦ 기존 공교육 정상화 방안은 주로 학교붕괴와 사교육비 문제를 중심으로 학교의 전통적 교과 교육력을 회복하는데 주안점을 두고 있음.

- 전통적인 학문중심교육은 기본적으로 엘리트 교육으로서 서열화를 수반함.

- 이로 인해 수요자 선택권 확대의 논리가 학문중심적 엘리트주의와 접목되어, 신자유주의적 경쟁주의를 기반으로 하여 학문중심주의를 복원하는 방향으로 교육개혁 논쟁이 벌어지고 있음.

◦ 현재 학교개혁을 둘러싼 논쟁은 ⒜ 기존의 교육계와 중상류층의 ‘학문중심교육 + 엘리트(경쟁)시스템’, ⒝ 전교조를 중심으로 한 평등주의자의 ‘학문중심교육 + 대중(평등)시스템’, ⒞ 대안교육계의 ‘실용교육 + 자유(비경쟁)시스템’으로 나뉘고 있다. 이 중 논쟁의 중심점은 ⒜와 ⒝에 집중되어 있음.

- ⒜와 ⒝ 모두 기존의 학문중심교육을 전제로 개혁논의를 전개하기 때문에 학교개혁 논쟁이 ‘평등주의 대 시장주의’의 이념대결 양상으로 진행되어 소모적 갈등만 증폭시킴.

- 공교육 정상화가 엘리트주의적 속성을 지닌 학문중심 학교교육의 강화를 의미하는 것으로 해석되는 한, 교육평등주의 실현은 끊임없는 갈등을 일으킬 수 밖에 없음.

◦ 교육개혁을 기존의 학교 교과과목 및 학제의 소폭적 개편 또는 입시제도 개선의 차원에서 접근해서는 근본적인 해결방안을 찾을 수 없음.

- 평생학습의 개념 하에 근본적인 개혁안을 마련하는 것이 필요함.

(2) 교육정책의 목표

① 교육의 공공성 강화를 통한 기회균등 보장

◦ 취약계층의 지식격차로 인한 사회적 불평등 및 사회적 배제 현상이 심각함.

- 지식사회에서는 숙련 및 교육 정도가 개인의 경제적 능력에 미치는 영향력이 점점 증대하므로 교육 취약계층은 직업세계 진입 시부터 사회적으로 배제됨.

- ‘모든 이를 위한 학습 시스템’의 구축으로 교육 사각지대를 해소하는 것이 지식사회의 진정한 복지가 될 것임.

② 지식기반경제가 요구하는 인재양성

◦ 서열화된 학교체계로 학교교육과 직업세계가 요구하는 숙련 불일치 현상이 심각함.

- 전통적인 교과목 중심의 학교교육은 학생들 간, 학교 간 서열화를 수반하고, 서열화된 학교체계는 전통적 교과목 중심의 학교교육을 더욱 더 강화하는 악순환에 빠지게 됨. 이로 인해, 학교 내의 학습능력과 사회가 요구하는 능력 간에 차이가 발생하고, 학교로부터 직업세계로 이행하는 과정에서 숙련 불일치가 발생함.

- 전통적 교과목 중심의 학교교육을 사회가 요구하는 능력 위주의 학교교육으로 전환함으로써 서열화된 학교체계를 극복하고 지식기반경제하의 사회가 요구하는 인재를 양성해야 함.

◦ 직업교육훈련체계 역시 매우 취약함.

- 근로자의 직무관련 훈련 참가율은 OECD 평균의 절반에도 미치지 못하고, 특히 비정규직의 직업훈련 참여율은 매우 저조함.

- 지식기반경제는 노동시장에서 전문지식과 창의력을 갖춘 지식근로자에 대한 수요는 꾸준히 증가시키고 단순노동자에 대한 수요는 감소시키므로 노동시장 내에서 직업교육훈련이 강화되어야 함.

(3) 교육혁명의 출발점

○ 우리나라 교육체제의 병폐의 근본원인은 초기교육(직업세계에 나가기 전에 이수하게 되는 교육)과 성인학습의 단절 및 불균형 때문임.

- 초기교육이 끝나는 시점에서 학습의 흐름이 곧바로 중단되어 적령기에 고등교육을 마치지 못하면 낙오자로 인식됨. 이는 초기교육에 대한 투기열풍을 낳는 반면, 정작 일의 세계로 전환된 이후에는 투자부족현상을 초래함.

- 사교육이 존재하는 이유는 교육에 흐르는 압력이 초기학교교육에 지나치게 집중됨으로써 각종 투기자본이 몰리기 때문임.

○ 아래의 그림 초기교육의 세계와 일의 세계 사이에 막혀있는 ‘학습꼭지’를 열어 성인학습을 통하여 초기교육 세계의 압력을 분산시킬 필요가 있음.

- ‘학습꼭지’는 고등교육기관임.

- 고등교육기관을 열려있는 성인학습기관으로 육성하는 것이 복잡하게 얽힌 교육문제를 해결하는 출발점이 될 것임.

- 즉, 교육정책의 무게 중심을 초기교육에서 성인학습으로 전환하여 교육체제의 동맥경화를 해소하는 것이 교육문제의 총체적 해결의 출발점이 됨.

<그림 5>  교육과 일의 수요공급 관계

(4) 교육혁명을 위한 정책과제

① 대학체제의 개편

□ 고등교육체제의 문제점

◦ 학력별 임금 격차

- 전문대 졸업자의 상대임금은 1983년 1.397로 고졸 대비 40% 높은 임금을 받았으나 1993년에는 1.097로 10%미만으로 줄어들었고, 2003년에는 1.037로 고졸과 거의 비슷한 수준이 되었음.(‘교육과 노동시장 연구’ 노동연구원. 2004. 10.) 청년층의 전문대 졸업자 상대임금 수준을 보면, 30-34세 연령층에서는 고졸 보다 4%가량 높지만, 25-29세 및 20-24세 연령층에서는 1994년 이후부터 1보다 낮아 고졸 취업자 보다 오히려 임금이 낮은 것으로 나타남.

- 최근 대졸자와 비교해볼 때, 전문대졸의 취업률이 높다는 점이 부각되고 있으나 임금수준이 고졸과 비슷하거나 오히려 낮다는 사실은 전문대의 교육성과가 취업률을 높여주지만 인적자본 수준을 높이는 효과는 갖지 않음을 보여줌.

- 고등기술교육기관으로서 전문대의 수요를 높이려면 교육의 질을 강화하는 방향으로 학제를 개편할 필요가 있음.

◦ 전문대 학제의 문제점

- 그동안 전문대학이 양적으로 팽창된 것에 비해 질적 수준이 담보되지 못해 경쟁력 있는 인력 양성에 한계를 초래하고 있음.

- 현행 한국의 고등교육구조는 4년제 일반대학과 2년제 전문대학 구조로 서열화되어 있어 전문대학의 질적 제고를 통한 경쟁력 확보가 어렵고, 학력상승에 대한 교육열로 인해 생산성 있는 직업교육으로 수용하는데 한계가 있기 때문임. 이로 인해 우리나라 전문대학의 개념이 특별한 소질이나 취미 또는 특수한 목표를 갖고 지원하는 것이 아니라, 단순히 4년제 대학을 지원할 실력 없는 학생이 지원하는 곳으로 잘못 인식되고 있음.

- 전문대학의 획일적인 수업연한은 현대 산업기술의 급격한 변화를 적극적으로 수용하는데 걸림돌이 되고 있음.

□ 고등교육체계 개편 방향

◦ 고등교육체계 고등교육체제를 연구중심대학과 직업교육중심대학(산업대학), 일반대학으로 재편함.

◦ 전문대학을 2+2 체제(주니어칼리지 + 시니어칼리지)로 변경하여 직업교육중심대학(산업대학)으로 변환한 후 다음과 같이 운영함.

- 직업교육중심대학(산업대학)은 이론과 실무가 결합한 응용지향적인 실무교육에 중점을 둠.

- 전문대외에 기술대, 기능대, 산업대, 공공직업훈련기관 등 기존의 직업교육기관과 일부 일반대학을 산업대학에 흡수함.

- 산업대학에 대한 집중적인 재정지원으로 경쟁력을 높임으로써 경쟁력을 상실한 일반대학이 산업대학으로 전환하도록 유도함.

- 각 칼리지 과정에 일정 비율이상의 현장실습 학점을 두어 실무능력을 향상시키고 산학협력을 강화함.

- 지역산업 환경, 코스별 인력수요, 대학 내 인적 또는 물적 조건에 따라 동일한 학과에 다양한 코스의 교육내용을 둘 수 있음.

- 지역의 평생교육기관으로서 성인직업교육을 담당하고, 다양한 교육 수요 계층을 대상으로 하는 다양한 프로그램을 개발하여 보급함.(예를 들면, 성인직업교육센터를 설립하여 산업체 및 관계기관과의 계약에 의하여 재직근로자나 재취업자 또는 지역주민을 대상으로 한 주문식교육을 도입할 수가 있음.)

- 직업교육중심대학의 요건을 갖춘 대학에 대하여는 정부가 적극적으로 재정지원을 하여 경쟁력을 높이고 기존의 일반대학을 직업교육중심대학으로 전환하도록 유도함.

- 개편된 산업대학의 교육과정은 다음과 같음.

<표 3>  개선된 산업대학의 교육과정

교육유형	일반교육	성인직업교육		주민교육
과정 유형	정규과정	비정규과정	정규과정	비정규과정
주요 대상자	고교졸업자	재직근로자 재취업자	학습휴직 중인 재직근로자 재취업자	지역주민
학사운영	2 + 2	학점은행제, 시간제	2 + 2	학점은행제, 시간제
교육 내용	기존 학사 일정	산업체 또는 관계기관과 계약에 의한 주문식교육	산업체 또는 관계기관과 계약에 의한 주문식교육	지방자치단체와 계약에 의한 주문식교육

◦ 연구중심대학은 지역클러스터 내에 설립 운영하여 그 지역 산업을 위한 산학연공동연구개발의 중심이 되도록 함.

- 대기업은 첨단 연구개발에 대한 수요를 지니고 있으므로, 일정한 인센티브를 부여함으로써 연구중심대학의 설립과 운영에 적극 참여하도록 함.

◦ 일반대학은 학문중심의 일반대학원과 전문직 양성의 전문직대학원으로 이원화하여 대학원중심 대학으로 특화함.

<표 4> 개편된 고등교육체계

	산업대학(교육중심대학)	연구중심대학	일반대학
			학문중심대학	전문가양성대학
대상기관	전문대학, 일반대학, 산업대, 기술대, 기능대, 공공직업훈련기관, 민간직업훈련기관의 일부	일반대학 또는 신설	일반대학	일반대학
기본 수업연한제도	2 + 2	4년제	4년제, 6년제	6년제
교육과정	정규과정, 비정규과정	정규과정	정규과정	정규과정
학위	전문학사, 학사	학사, 석박사	학사, 석박사,	전문직, 석박사
교육내용	직업교육, 실무교육 중심	연구개발 중심	학문중심	전문가양성
재정지원	초기 2년(Junior College)은 무상교육 후기 2년(Junior College)은 장학금 확대 또는 학자금후불제	설립주체인 대기업에 의한 장학금 확대	장학금 또는 학자금후불제	장학금 또는 학자금후불제

② 국립대 통합네트워크 구축을 통한 일반대학 서열화 개선 방안

□ 서열화의 출발점은 서울대

◦ 대학서열체계의 핵심축은 서울대임.

- 국공립대학의 통합 네트워크를 구축하여 국공립대학의 격차를 줄이는 것이 서열화해체의 출발점이 될 것임.

◦ 국립대 통합네트워크는 신입생 공동선발제도를 그 내용으로 하고 있음.

- 대학의 서열화는 신입생의 성적에 의해 이루어지므로 신입생을 공동으로 선발한다면 국립대간 서열화는 줄어들 것이고 이는 대학 전체의 서열체계를 약화시킬 것임.

□ 국립대 통합네트워크에 대한 문제제기

◦ 국립대 통합네트워크는 국립대학의 하향평준화를 초래하고, 사립대간 서열화 가 더욱 심화될 수 있다는 지적이 있는 바, 이에 대하여는 ⒜ 명문사립대를 국립대 통합네트워크에 포함되도록 하고, ⒝ 학부과정의 개편 등으로 어느 정도 해결할 수 있을 것임.

◦ ⒜를 위한 대책은 다음과 같음.

- 방안1 : 사립 명문대학 들은 의대, 법대, 경영대 등 일부 인기학과에 의존하고 있기 때문에 이들 학과를 전문대학원으로 편입시키고 전문대학원의 설치권을 국립대 통합네트워크에 편입한 대학에 한정시키는 방안.

- 방안2 : 초기에 국립대 통합네크워크에 편입한 대학에 한하여 등록금후불제를 실시하여 신입생들의 선호도를 높이는 방안.

◦ ⒝을 위한 대책은 다음과 같음.

- 방안1 : 학부과정을 전기2년과 후기2년으로 나누어 전기는 인문계와 자연계만으로 구분하여 교양과정에 집중하고, 후기에 전공과목으로 나누되 전공과목 선택시 타 지역 대학을 선택할 수 있도록 함.

- 방안2 : 일부 지역의 일부 학과에서는 정원 초과 현상이 일어날 것인 바, 각 캠퍼스의 학과별로 전공과목에 대한 논술과 전기 학부 때 성적 등을 기준으로 선발할 수 있도록 하되 타 지역 캠퍼스에 일정 할당량을 배정함.

□ 국립대학 통합네트워크에 의한 일반대학 체계

A지역 대학                     B지역 대학

일반대학원 : 전문대학원

석 박 사	석박사 전문자격		석 박 사	석박사 전문자격
학부후기			학부후기

학부전기 :	인문 + 자연		인문 + 자연

국립대 통합네트워크에 의한 신입생 공동선발

<그림 6>  국립대학 통합네트워크에 의한 일반대학체계

◦ 위의 시스템에서는 대학의 특정학과와 지역은 학부 전기 2년을 마친 후 결정되므로, 학부 전기의 학습과정이 졸업하는 대학과 학과를 결정하는 요소가 됨.

- 이는 중등교육이 대학 입시경쟁에서 어느 정도 자유로워지는 것을 의미함.

③ 학제 및 입시제도 개편

□ 학제개편

◦ 제7차 교육과정에 의하면, 고등학교 1학년까지는 국민공통기본과정이고 고2~3학년은 진학과 취업을 위한 준비과정으로 편성되어 있음.

- 다른 단계의 교육이 한 학제 안에 포함되어 고등학교 과정이 국민으로서의 기본교육을 위한 기간인지, 아니면 진학 또는 취업을 준비하는 기간 인지가 혼동되므로, 교육과정에 맞추어 학제를 개편해야 함.

<표 5>  학제개편안

고등교육	2~6년	산업대학 : 2+2	연구중심대학 : 4년제, 석박사	일반대학 : 4년제, 석박사	전문대학원주) : 6년, 석박사
예비고등교육	2년	직업학교		일반고등학교
중등교육	5년	보통교양 + 진로탐색(특기교육)
초등교육	5년	기초학습 + 발전학습
유아교육

주) 의대, 법대(로스쿨), 경영대(MBA), 사범대 등

□ 입시제도 개편

직업학교

고등학교

기술분야

일반분야

<대학입학 자격시험>

대학별 선발

기준

공통 선발기준

기술분야

연구중심대학

기타 일반대학

국립대학 통합네트워크

<그림 7> 입시제도 개편에 따른 흐름도

◦ 대학수학능력시험의 점수제를 폐지하고 합격 여부만을 결정하는 대학입학자격시험으로 전환함.

- 대학입학자격시험은 일반분야와 기술분야로 나누되, 언어, 논리, 교양분야의 서술식 시험으로 치르게 됨(프랑스 바깔로레아와 비슷한 방식).

- 국립대학 통합네트워크는 공통 선발기준을 마련하고, 산업대학 및 연구중심대학, 기타 일반대학은 선발기준을 대학의 자율에 맡김.

- 대학별 선발기준이 서열화를 위한 본고사에 이용되지 않도록 교과목에 대한 지식을 묻는 본고사형 선발기준을 금지하고, 면접, 토론, 심층논술, 개인학습계좌 반영 등의 형식으로 진행하도록 선발기준에 대한 가이드라인을 제시함.

④ 중등학교 학교교육내용 개편

□ 교과과목별 점수제를 폐지하고, 각급 학교의 학년별 ‘이수자격’을 규정한

국민핵심능력표준을 구축.

◦ 교과과목별로 시험점수를 메기는 것은 학생을 점수에 의해 서열화시킬 뿐 아니라, 시수제, 연령제 중심의 형식적 학력 인정으로 인하여 그 단계를 마친 학생이 실제 그 단계의 교육목표를 달성했는지 확인하기 어려움.

- 교과과목별 점수제를 폐지하고, 각급 학교별 학년별 ‘이수자격’을 규정한 국민핵심능력표준을 구축하고, 조기에 ‘이수자격’을 통과한 학생은 자신의 장래희망이나 특기에 따라 특정 과목에 대한 심화학습 또는 특성교육을 받을 수 있도록 함. 반면, 제때에 ‘이수자격’을 통과하지 못한 학생은 과외교육 등을 통하여 ‘이수자격’을 마칠 수 있도록 함.

- 각급 학교들은 국민핵심능력표준의 단계별 목표치를 만족시킬 수 있는 범위 내에서 어떠한 교육과정도 설치할 수 있도록 자율성을 부여함.

□ 외부 학습자원들과의 연계

◦ 지역사회와 기업 등과 같은 외부 학습자원들과 연계하여 교육 과정의 상당부분을 외부에 위탁할 수 있도록 함.

- 학습자의 입장에서도 자신이 원하는 학습능력을 만족시키지 못하는 학교에만 의존할 수 없으며, 약한 프로그램(예를 들면 특기적성교육, 직업관련 교육)에 대하여는 학교 밖에서의 학습기회를 적극적으로 확보할 수 있도록 함.

□ 개인학습자의 학습 이력을 관리할 수 있도록 개인별 교육계좌제를 도입함

◦ 개방형 평생교육 체제에서는 학습자가 전통적인 학교체제뿐만 아니라 학교 밖의 대안적 학교체제, 현장계속교육체제 등을 오가며 자신의 학습경력을 쌓아갈 것이기 때문에, 학습결과에 대한 인증이 전통적인 학교 중심으로만 이루어지기 어려움.

- 학습결과에 대한 인증은 전통적 학교와 비전통적 교육체계를 포괄하는 통합적 학력시스템 속에서 학교가 아닌 학습자 개인을 통하여 이루어질 수 밖에 없으므로 개인별 교육계좌제 도입이 필요함.

⑤ 등록금 후불제 실시

□ 과도한 등록금 부담

<표 6>  OECD 주요국의 고등교육 재원 출처 및 대학 연간 수업료(2003, 2004)

	고등교육 재원 출처 (%)		대학 연간 수업료 (US$, PPP)
	공공재원	사적재원	국공립대학	사립대학
핀란드	96.4	3.6	수업료 없음	수업료 없음
덴마크	96.7	3.3	수업료 없음	?
터키	95.2	4.8	274	93,03~11,961
프랑스	81.3	18.7	156~462	500~8,000
독일	87.1	12.9	?	?
일본	39.7	60.3	3,747	5,795
미국	42.8	57.2	4,587	17,777
한국	23.2	76.8	3,623	6,953

자료 : OECD 'Education at a Glance'

* 출처 : ‘대학등록금문제의 본질과 올바른 해결방안’ 박정원

◦ 위의 표를 보면, 우리나라 고등교육의 공공재원 비중은 OECD 국가 중 최저수준임.

- 대학 수업료 수준은 미국과 호주 다음으로 높지만, 국민소득 수준을 고려하는 경우 대학교 수업료 부담은 세계 최고 수준임.

◦ 이처럼 수업료 부담이 높은 수 밖에 없는 이유는 아래의 표에서 보듯이 정부가 고등교육분야에 대하여 투자하는 규모가 OECD 평균의 절반수준으로 매우 작기 때문임.

<표 7>  GDP 대비 고등교육분야 정부부담 지출액 비율(2003)

(단위 : %)

한국	미국	일본	영국	프랑스	독일	핀란드	스웨덴	터키	OECD 평균
0.62	1.22	0.50	0.81	1.15	1.00	1.72	1.60	1.05	1.10

자료 : OECD, Education at a Glance 2001~2006

* 출처 : 민주노동당 정책자료실

□ 등록금 후불제 실시

◦ 대학 재학 중에는 대학 등록금을 면제받고, 사회에 진출하여 일정 이상의 소득원이 발생할 때 등록금 상환(아지율 0%)에 쓰이도록 하는 등록금 후불제를 전면 도입함.

◦ 등록금 전액을 후불제로 할 경우 약11조원이 소요되는 바, 이는 채권을 발행하여 조달함.

- 이 경우, 실질적인 재정부담은 채권이자 및 대손처리 부분이 될 것임.

◦ 졸업 후 매년 5%씩 20년 동안 상환하고, 졸업생의 20%가 소득미달로 상환을 못한다고 가정할 경우의 재정 부담은 최초 시행연도부터 5년간 총 12조원의 예산이 소요됨. 또한, 등록금후불제로 인한 재정부담의 최대치는 GDP의 약 0.7% 수준임.

⑥ 평생학습시스템의 운영기구로서 지역인적자원개발위원회 설치

□ 평생학습관련 정책집행의 혼선

◦ 교육인적자원부, 노동부, 문화관광부, 보건복지부, 여성부, 정보통신부 등에서 각각 평생교육관련 업무를 수행하여 평생교육 추진업무의 중복성, 비체계성이 문제점으로 지적되고 있음.

- 현재 직업훈련에 관련된 법령은 32개 법령이며 17개 부처가 관련되어 있음.

□ 지역인적자원개발의 발전 방안

◦ 지역인적자원개발의 장점

- 산학연계에 유리 : 지역산업계와 지역 교육기관의 높은 인접성은 산학연계의 유리한 조건을 제공함.

- 평생학습의 핵심터전 : 주거지와 교육기관의 근접성, 지역내 교육기관의 상호관계는 지역 내에서 지속훈련과 평생교육의 핵심터전을 이룸.

◦ 현행 지역인력자원개발의 문제점

- 인적자원개발의 추진에 있어서 중앙 의존적 현상 : 실질적인 권한과 재정을 중앙정부가 장악하고 통제하는 가운데 지역인적자원개발정책이 추진되어, 아직도 매우 한정된 지방화 수준을 벗어나지 못하며 지역적 특수성을 제대로 반영하지 못함.

- 인적자원개발 예산은 광역자치단체은 예산의 5.3%, 기초자치단체는 예산의 1.4%를 투자하고 있으며, 기초자치단체는 인적자원개발 예산의 45%를 중앙정부 또는 광역자치단체에 의존하고 있는 실정임(‘인적자원개발과 리더쉽’ 직업능력개발원. 2004.).

- 인적자원개발이 지방자치단체와 교육자치단체, 중앙부처 또는 중앙정부의 지방사무소의 공통영역이나 경계영역으로 인식되어 정책이 중복되거나 사장, 방치되고 있음.

◦ 지방분권화에 따른 평생교육 개선 방향

- 지역 내 산업체의 요구에 부응하는 인력을 양성할 수 있도록 수요자 중심의 교육이 이루어져야 함. 또한, ‘교육-연구-개발-실용화-생산-판매’가 동시에 이루어지고 학생들의 취업과 연결되도록 해야 함.

- 중앙정부 교육정책 권한을 대폭 지방에 이양해야 함.

□ 지역별 인적자원개발위원회 구성

◦ 평생교육은 교육의 특정 분야를 의미하는 것이 아니라 교육의 핵심 이념으로서 학교교육과 직업교육을 아우르는 개념이므로, 지역교육청과 노동부 지방사무소 등으로 나뉘어진 학교교육과 직업교육을 통합하여 지역별 인적자원개발위원회에서 관리하도록 함.

◦ 교육인적자원부는 교육정책 수립기능만 담당하고 교육행정은 지역별 인적자원개발위원회에서 담당하도록 함.

지역별 인적자원개발 위원회 구성도

⑦ 근로자 및 실직자 직업교육 활성화를 위한 개선 방안

□ 현행 직업훈련의 문제점

◦낮은 수준의 직업훈련 공공지출

<표 8> GDP 대비 직업훈련 공공지출 비중

(단위 : %)

OECD 평균	한국 (2004)	네덜란드 (2004)	덴마크 (2003)	독일 (2003)	프랑스 (2003)	영국 (2004)	미국 (2004)	일본 (2004)
0.21	0.06	0.52	0.40	0.31	0.13	0.14	0.05	0.04

자료 : OECD, Employment Outlook(2005)

* 출처 : ‘선진복지한국의 비전과 전략’ 정책기획위원회

- 우리나라의 직업훈련 공공지출 비중은 OECD 평균의 1/3 수준에도 미치지 못하고 있음.

◦ 연도별 직업훈련 재정투자

<표 9> 연도별 직업훈련 재정투자

(단위 : 억원)

	2001	2002	2003	2004	2005	2006
고용보험기금	5,121	5,593	5,921	6,424	6,864	9,172
일반회계	2,091	2,062	2,141	2,361	2,484	2,406
전체	7,212	7,655	8,062	8,584	9,384	11,572

* 출처 : 노동부 국가고용지원서비스 혁신 보고회 자료. 2005. 4. (2001-2005)

프로그램 예산체계에 의한 2006년도 예산안 설명서 V (2006)

- 직업훈련에 대한 재정투자 총액은 점차 증가하고 있으나, 대부분 고용보험기금의 증가에 의한 것이고 일반회계의 투자규모는 정체상태임.

- 중소기업 근로자, 비정규직 근로자들의 상당수는 고용보험 적용에서 제외되는 바, 고용보험기금 위주의 직업훈련 재정투자 추이는 고용보험 사각지대에 있는 근로자들은 더욱 더 소외시키고 있음.

- 고용보험 사각지대에 있는 근로자를 위해 일반회계의 투자규모를 늘릴 필요가 있음.

◦중소기업과 대기업간 훈련참여율 격차

- 50인 미만 소기업의 훈련참여율은 5.8%에 불과한 반면, 1000인 이상 대기업의 훈련참여율은 112.4%로 2회 이상 훈련에 참여한 근로자도 상당수 있음.

- 1,000인 이상 대기업의 피보험자수 비중은 15.8%이지만 지원금액의 62.3%를 가져가고 있어 수지율이 42.7%에 달하고 있음. 반면, 50인 미만 소기업의 경우 피보험자수는 50.2%를 차지하지만, 지원금액은 14.1%만 가져가고 있어 수지율이 18.0%에 불과함.

중소기업 근로자 직업교육 지원 방안

◦ 학습비지원-학습휴직-고용안정의 연계를 통한 공격적 학습수요 창출

- 1년 이상 근무한 근로자가 자신의 직무와 관련된 정규과정의 직업교육을 받기 위하여 휴직을 신청할 경우 사업주는 의무적으로 휴직을 보장하도록 함(학습휴직권).

- 휴직기간 중 직장이 보장되어 교육을 마친 후 복직이 가능함.

- 교육기간 중 국가로부터 대여 장학금을 받아 생활비에 충당할 수 있음.

- 중소기업 근로자가 학습휴직기간 동안 공공교육기관(산업대학)에서 받는 교육비는 무상으로 함.

◦ 근로기준법에 근로자의 유급 학습휴가권을 명시하고, 일정규모 이상의 기업에 대하여 평생학습조 도입을 의무화함으로써 유급 학습휴가권을 보장함.

- 평생학습조는 근로자의 능력개발에 필요한 학습시간 확보를 위한 일종의 근무 예비조를 의미함.

- 예를 들어, 1인당 법정 유급 학습휴가기간을 1년간 2주(또는 2년간 1개월)로 할 경우 24명당 1명의 추가인력이 필요하게 되므로 30인 이상의 기업에 대하여는 상시 1인 이상의 평생학습조 편성(근무일에는 항상 1인 이상이 유급학습휴가 중이어야 함을 의미)을 의무화함(이후 30인 초과 24인 마다 평생학습조의 상시 인원이 1인씩 추가됨).

- 평생학습조를 편성한 중소기업에 대하여는 평생학습조에 편성된 인원의 인건비를 전액 또는 일부 지원함.

- 30인 미만의 기업이라도 기업이 자발적으로 평생학습조를 도입하는 경우, 평생학습조의 인건비를 보조함.

- 평생학습조에 대한 인건비 지원 및 평생학습조 운영의 감시감독을 위해 기업단위의 ‘중소기업 학습계좌제’를 도입하고, 중소기업의 인력개발에 대한 투자 규모를 신용평가에 반영함으로써 평생학습조에 대한 자발적 참여 및 인력개발에 대한 투자 확대를 유도함.

◦ 근로자의 자발적인 직업훈련 참여를 유도하기 위하여 노동조합 학습위원 제도와 이를 지원하기 위한 학습기금의 도입을 적극 검토할 필요가 있음.

□ 실직자 직업교육 활성화 방안

◦산업대를 실직자 직업훈련기관으로 활성화시켜 지원함.

- 2005년말 현재 총 실업자는 827,000명에 달함. 이 중 산업대에서 직업교육을 받을 수 있는 대상자(30-59세의 고졸이상 학력자)는 459,000명임(통계청 경제활동인구조사).

- ‘2005 고용보험백서’에 의하면 2004년에 53,710명의 실직자에 대하여 1,242억원을 투자하였음. 즉, 실직자 1인당 약 230만원의 직업훈련비가 책정된 것임.

- 직업훈련 대상자에 따른 재정 소요 내역은 다음과 같음.

<표 10> 직업훈련 대상자 및 재정 소요 추계

직업훈련 대상자수	1인당 직업훈련비	소요재원(억원)
459,000	3백만원	13,770
230,000	3백만원	6,885

(5) 교육혁명에 필요한 재정소요액

<표 11> 4년간 연도별 추가 소요 교육 재정 추계

연도	2009	2010	2011	2012	합계
초등-고등학교 까지 완전 무상교육	56,572	56,572	56,572	56,572	226,288
등록금 후불제	7,700	13,659	18,802	22,400	62,561
산업대학 초기 2년 수업료 100% 면제		14,000	21,000	28,000	63,000
산업대학의 증가된 학생 수업료 면제			2,500	5,000	7,500
실직자 직업교육 지원			3,000	6,000	9,000
중소기업 재직자 직업교육 지원주1)			10,420	20,840	31,260
합계	64,272	84,231	112,294	138,812	399,609

주) 최저금액 기준을 2011년 50% 적용, 2012년에 100% 적용

- 4년간 총 40조원의 추가적인 교육재정이 필요함.