제주대안정책소식

격주간 제주 동향 브리핑

발행:제주대안연구공동체

2008년 8월 18일(월) 준비 5호

순서

회원 칼럼

●  ‘주식회사 국제학교’에 제주의 아이들은 없다               강순문 교래분교장

●  제주도를 자연치유의 메카로 만들자                         신용인 변호사

제주뉴스 브리핑

● 해군기지, 카지노, 영리학교 문제 이번주가 분수령

정책포커스 - 제주특별자치도 특별법 개정안을 말한다.

● 교육부문> 제주특별자치도 개정 법률안에 대한 의견                       …7쪽

전교조 제주지부 정책실

● 공공성 강화를 위해 필요한 제주특별자치도 특별법 개정 사항에 대하여    …14쪽

-   강호진 연구지원실장

제주대안연구공동체 소식

● 대안연구공동체 소식

시민사회 동향

● 민주노총 노동영화 상영

자료마당

● 보편적 의료복지 체계 구축 방안

● 민주노동당 제주특별자치도 특별법 개정 초안

회원 칼럼

‘주식회사 국제학교’에 제주의 아이들은 없다

미디어제주 기고문입니다.

강순문 교래분교장/제주대안연구공동체 이사

제주도가 다시 소용돌이 치고 있다.

허울 좋은 ‘제주특별자치도‘ 이 후 거의 모든 분야에서 제주도는 실험의 무대가 되었다. 그 실험이 제주특별자치도의 미래에 장밋빛 청사진을 제시할지 아니면 암울한 나락으로 빠질지 현재로써는 가늠하기 어렵다.

하지만 분명한 것은 그 실험이 설령 성공하더라도 그 성과가 온전히 제주도에 돌아오지 않는다는 것이다. 실험 대상으로써 제주도가 갖는 소위 ‘선점효과’나 ‘독자적 지위’가 그리 오래 지속될 수 없기 때문이다. 제주도의 성공은 경제자유구역을 비롯해 각 지자체의 뒤따름으로 이어질 것은 웬만한 사람은 다 안다.

문제는 제주특별자치도의 실험이 기대만큼의 성과를 거두지 못하고 해결해야할 많은 과제가 남았을 때 그 고통은 고스란히 제주도민의 몫으로 떨어진다는 데 있다.

그래서 특히 사회 공공재인 교육과 의료분야의 실험은 도민의 합의와 충분한 검증을 통해 매우 신중하게 진행되어야 한다. 그럼에도 김태환 도정과 이명박 정부에 의해 입법 예고된 제주특별자치도 3단계 규제완화 조치 중 교육부분은 그 고민의 흔적을 찾아보기 어렵다.

제주특별자치도 교육부분의 가장 큰 문제는 영리법인의 국제학교 설립과 잉여금 전출 허용, 영어몰입교육으로 진행되는 국제학교를 유치원까지 확대하는 것이다. 이는 공교육의 근간을 흔드는 매우 위험한 실험이다.

영리학교법인이 무엇인가? 교육사업을 통해 돈벌이를 하겠다는 것이 아닌가? 현재 사설학원과 다르지 않다. 학교의 학원화 조치와 크게 다르지 않다.

영리법인 학교는 학비가 연간 수천만원에 이를 것이라는 게 결코 허튼 소리가 아니다. 누가 이 학교에 가는가? 많이 양보해도 상위 10% 계층의 자녀들이 해당될 것이다. 이들이 그들 스스로 이런 기회를 갖는 것을 질시하거나 배 아파 하는 것이 아니다.

학교 부지 분담금도 안 내놓고, 예산의 이유로 소규모학교 통폐합을 이야기 하면서 이런 곳에 막대한 예산을 쏟는 것이 잘못임을 지적하는 것이다.

왜 ‘주식회사 학교’에 국민의 세금이 나가야한단 말인가? 차라리 영리법인 국제학교가 아니라 사설 국제학원을 세우는 것이 맞다.

이름도 솔직하게 ‘국제학교’가 아니라 ‘외국대학 입학을 위한 국제학원’으로 정정해서 도민들의 그 정체를 분명히 알게 해야 한다.

그게 차라리 당당하다. 그럼에도 정부와 제주도는 영리법인에게 법인세 감면이니 학교부지 장기 대여니 하는 소리만 늘어놓고 있다.

또한 이런 학교가 전국적으로 확대되었을 때 우리 공교육은, 교육의 양극화는, 서민 자녀들의 교육은 어떻게 될 것인가?

유치원부터 영어몰입교육으로 진행하는 국제학교를 세운단다. 영어의 중요성을 모르는 바가 아니다. 그러나 이건 정말 아니다. 유·초등 시기에는 이보다 공동체의 중요성이나 국가 정체성, 우리 언어로 사고하는 행동 양식을 길러줘야 한다. 영어몰입교육으로 성장한 아이들이 커서 설령 유능(?)한 인재가 된다고 하더라도 이들이 이 사회를 위해 무엇을 할 수 있을 것인가? 국가 공동체는 어떤 시민을 키워야 하는지 새삼 생각하게 한다.

제주특별자치도 교육분야 3단계 제도개선 조치에는 제주의 아이들은 없다.

따라서 입법 예고된 제주특별자치도 3단계 교육부분 규제완화 조치는 보류되어야 한다. 이보다는 ‘제주특별자치도’란 특별한 지위를 갖고 다른 지역과 차별화된 공교육 활성화 방안을 내 놓아야 한다.

어떻게 하면 교사의 질을 높이고 학교 환경개선을 통하여 공교육을 향상시킬 것인가를, 이런 일에 어떤 지원이 필요한 지를 먼저 고민하여 사회적 논의를 시작해야 한다.

<강순문 교래분교장 교사>

제주도를 자연치유의 메카로 만들자

제주의소리 칼럼

신용인 변호사/제주대안연구공동체 회원

필자가 부산지방법원에서 판사로 근무할 때 침ㆍ뜸 등 전통의술에 조예가 깊은 판사 한 분이 있었다.

그 분은 우리 민족의 전통의술은 배우기도 쉽고 부작용도 거의 없을 뿐 아니라 치료효과도 한방이나 양방 못지않게 좋은 매우 훌륭한 치료법이라고 하며 전통의술의 우수성을 누누이 강조하곤 하였다. 그러면서 서양지상주의 사고에 매몰된 의료법이 전통의술을 죽이고 있다고 한탄하였다.

서구화가 곧 근대화라고 착각한 박정희 군사정권이 1962년 의료법을 제정하면서 전통의술 중 으뜸이라 불리는 침구사제도에 대하여 사실상의 사형선고를 내려 침구사를 양성할 길을 제도적으로 봉쇄하였고 다른 민간요법 역시 일률적으로 불법화시켰다는 것이다.

그 분은 빠른 시간 내에 전통의술을 합법화를 시키지 않으면 전통의술의 맥이 끊어질 것이 분명하다는 생각이 들어 결국 판사직에서 물러나 전통의술 합법화 운동을 본격적으로 전개하고 있는데, 현대판 화타라고 불리는 장병두 할아버지의 불법의료행위에 대한 형사변론을 맡기도 하였다.

장병두 할아버지는 전통의술로 시한부 선고를 받은 말기암 환자들을 치료해 소생시켰는데 의사 자격이 없는 탓에 무면허 의료행위로 기소가 되어 현재 대법원에 계류 중에 있다. 그는 비록 무면허이기는 하나 제도권 의학이 고치지 못하는 질병을 치료해 죽을 사람을 살린 것이 왜 죄가 되느냐고 주장한다. 사람을 살리는 것이 의료 면허증보다 더 중요하다는 것이다.

현대의학은 오늘날 나날이 늘어나고 있는 고혈압, 당뇨병, 심장병, 암 등 만성질환에 대하여 그 한계를 드러내고 있다. 그 결과 미국ㆍ유럽 등 서구에서는 우리나라의 전통의술과 같은 자연치유학이 대체의학으로 각광을 받으면서 새롭게 부흥하고 있다. 여기서 자연치유학이란 화학약품과 수술에 의한 치료가 아니라 인간이 생래적으로 가지고 있는 자연치유력을 극대화시켜 건강을 유지 및 증진시키고 질병을 고치고자 하는 학문을 통칭하는 것이다.

그러나 우리나라의 경우 의료법에서 유사의료행위를 방지한다는 명분하에 무면허 의료행위를 예외 없이 불법화시켜 전통의술과 같은 자연치유학이 성장할 수 있는 토대를 허물어 버렸고, 양의사와 한의사 상호간의 철저한 분리제도를 시행하여 서로 상대방의 의술을 사용하지 못하게 함으로써 현대의학과 자연치유학과의 교감을 통한 통합의학으로 나아가는 길조차 봉쇄하여 버렸다. 따라서 현재의 제도 하에서는 전통의술과 같은 자연치유학의 부흥을 바란다는 것은 요원한 것이 현실이다.

여기서 필자는 ‘제주특별자치도의설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법’의 개정을 통해 제주도에서만이라도 우리나라의 전통의술을 합법화시키는 것을 적극 고려해 볼 필요가 있다고 본다. 즉 특별법에서 의료법에 대한 특례조항을 규정하여 일정한 요건 하에서 침구사 등 전통의술을 시술할 수 있는 자격 제도를 두는 것이다.

위와 같이 특별법에 의하여 전통의술이 제주도 내에서 합법화되면 장병두 할아버지와 같은 우리나라의 전통의술 명인들이 치료행위를 마음껏 하기 위해 제주도에 내려와 삶의 터전을 마련할 것이고, 만성질환 등으로 고통을 받고 있는 수많은 사람들이 제주도에 와서 치료를 받게 될 것이다.

그렇게 된다면 제주도에서 전통의술의 맥이 이어지면서 자연치유학이 부흥될 것이다. 그 결과 제주도는 국내외적으로 “자연치유의 메카”라는 명성을 얻게 되어 자연치유산업이 새로운 성장 동력으로 자리를 잡을 것이고, 이를 바탕으로 하여 제주도가 명실상부한 생태도시로 거듭날 수도 있을 것이다.

제주뉴스 브리핑

영리학교, 해군기지, 카지노 이번주가 분수령

미디어제주 8월18일자

국내 영리법인 병원에 이은 최대 쟁점인 영리학교 문제, 내국인 카지노 설치, 그리고 해군기지 논란 등 제주의 주요 핵심이슈들이 이번 주 잇따라 그 가닥이 제시될 예정이어서 제주사회가 또다시 논란의 소용돌이에 휩싸일 전망이다.

이들 주요 핵심들은 어느 것 하나 원만한 도민적 합의를 기대하기 어렵고, 각 내용마다 찬성과 반대의견이 팽팽히 맞서면서 '뜨거운 감자'로 부상하고 있는데, 이번주가 최대 분수령이 될 것으로 보인다. 영리학교는 문제가 쟁점인 특별법 개정안 공청회, 해군기지 문제의 새로운 전화점이 될 '제주해군기지 크루즈선박 공동활용 예비타당성 조사 및 연구용역' 결과, 내국인 카지노 추진여부를 확정짓는 타당성 용역결과가 모두 이번주 중 이뤄지거나 발표될 예정이다.

공청회와 각 용역결과 발표를 전후해 제주에서는 각각의 이슈에 대한 논란은 더욱 뜨겁게 달아오를 전망이다.

#'제주특별법 개정 공청회' 19일 개최...영리학교 문제 등 쟁점

먼저, 영리학교 문제는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부 개정법률안(이하 제주특별자치도 특별법 개정안)'의  공청회가 19일 오전 10시 제주학생문화원에서 개최될 예정에 있다. 이번 공청회에서는 제주영어교육도시 국제학교 설립과 내국인카지노 문제 등이 핵심쟁점으로 부각될 것으로 보인다.

국무총리실 제주특별자치도지원위원회 사무처와 제주도는 제주특별자치도 3단계 제도개선 과제를 담은 제주특별자치도 특별법 개정안이 입법예고됨에 따라 공청회를 공동 개최, 도민들의 의견을 수렴할 예정이다.

이에따라 이번 공청회는 특별법 개정안에 포함된 내국인카지노를 제외한 관광진흥법, 관광진흥개발기금법, 국제회의산업육성법 등 관광3법 포괄 이양과 제주영어교육도시 지정 및 국제학교 설립근거 등에 대한 개정 법률안 설명과 함께 지정토론, 질의·답변 등으로 진행될 예정이다.

국무총리실과 제주도 공청회가 끝나면 다음 달 10일까지 법제심사와 규제심사를 거친 후 다음 달 중에 차관회의와 국무회의를 거쳐 제주특별자치도 특별법 개정안을 확정, 다음 달 말 정기국회에 제출할 예정이다.

그런데 이 영리학교 문제와 관련해 전교조를 비롯해 참교육학부모회 등 시민사회단체에서는 영리학교에 대한 분명한 반대입장을 내놓고 있어 특별법 개정에 있어 이 문제가 최대 쟁점이 될 전망이다.

#해군기지 '크루즈선박 예비타당성 용역' 22일 전후해 발표

해군기지 논란의 경우, 정부 차원에서 추진되고 있는 '제주해군기지 크루즈선박 공동활용 예비타당성 조사’의 최종 발표가 22일을 전후해 발표될 예정이어서 이 결과 발표를 기점으로 해 해군기지 논란은 새로운 전환점을 맞을 것으로 보인다.

이번 조사 결과 여부에 따라 여전히 찬반 입장이 맞서고 있는 해군기지 추진 향방에 직접적인 영향을 미칠 것으로 보이기 때문이다.

기획재정부는 한국개발연구원(KDI)에 의뢰해 실시한 이 연구용역이 지난달 말 완료됨에 따라 이의 최종 결과를 22일을 전후해 발표할 예정이다. 이 예비타당성 조사는 국회 부대조건에 따라 진행되는 것.

연구용역에서는 크루즈선박 공동 활용에 대한 경제적 파급력과 지역균형발전 등에 대한 평가와 함께 이에 따른 비용·편익 분석도 이뤄진 것으로 전해지고 있다. 여기에 해군에서 실시하고 있는 ‘민군복합형 크루즈선박 공동활용 연구용역’의 중간용역 결과도 예비타당성 최종 결과와 함께 나올 것으로 보여 용역결과에 비상한 관심이 쏠리고 있다.

#'관광객 전용카지노' 용역결과 이번주 중 중간발표

제주 관광에 있어 최대 이슈로 떠오른 '관광객 전용 카지노 도입 타당성조사 연구용역' 중간결과도 이번 주 중 나올 예정이다. 각 지방자치단체간 도입 경쟁이 가속화되고 있는 가운데, 제주도관광협회는 한국관광개발연구원에 관광객 전용 카지노 도입시 관광객 유입효과 및 경제적 타당성 등을 연구, 분석을 의뢰했다. 김태환 제주지사는 이 용역결과에 따라 관광객 전용카지노 추진여부를 결정짓겠다고 밝힌 바 있다.

이번 중간 용역에서는 제주관광의 총량 확대 차원에서 필요하나 부작용도 만만치 않을 것으로 인식되는 관광객 전용 카지노의 장.단점 등이 거론될 것으로 보여 이를 둘러싼 공론화 논쟁도 본격화될 것으로 예상된다. <미디어제주>

정책포커스-

제주도 특별법일부개정법률안

입법예고에 대한 고찰

8월18일 교육공공성강화와 교육복지실현을위한 제주교육연대, 권영길 의원실 공동주최 토론회 발제자료입니다.

이강식 정책실장(전교조제주지부 )

1. 시작하며

2005년 특자도법을 제정할 때부터 끊임없이 시도되었던 교육개방, 교육시장화 정책이 이번 3단계 입법예고를 통하여 완성된 듯하다. 영리법인의 학교설립, 외국교육기관의 과실송금, 초중등학교 국제학교 설립의 허용 등 전국의 교육단체, 시민사회단체에서 교육의 공공성을 훼손한다며 막아냈던 사안들이 입법예고를 통하여 한꺼번에 드러났다.

많은 국민과 교육관련 단체에서는 교육주권을 훼손하고, 학교를 돈벌이 수단으로 전락시켜 교육의 불평등을 심화시킨다며 반대해 왔던 외국교육기관에 관한 특별법이 2005년에 제정되었다. 2007년에는 특자도 2단계 제도개선을 통하여 외국교육기관 설립운영 특례를 통하여 내국인의 입학비율을 50%까지 늘렸다. 그리고 교육관련 법령에 없는 국제고등학교를 설립할 수 있도록 하였다. 이 과정에서 많은 국민의 반대에 부딪혀 영리법인의 허용과 의무교육과정인 초중학교까지는 국제학교설립을 할 수 없도록 하였다.

2단계 제도개선을 통해서도 우리나라 다른 지역에 비하여 외국교육기관이 들어설 여지가 훨씬 넓었고, 국제고 설립의 법적 뒷받침이 되었지만 어느 하나도 추진된 것이 없다. 또다시 3단계 제도개선을 통하여 규제완화라는 미명하에 교육을 경제논리에 맡기고, 학교를 상품화하는 시도를 하고 있다.

지난 2002년 10월 유럽지역 교육 문화장관회의는 ‘교육과 문화는 사회적 평등과 보편성을 바탕으로 시민들에게 제공해야할 권리’라며 ‘앞으로 국제협상에서는 교육, 미디어, 문화 분야를 제외해야 한다’고 주장하는 브릭슨 선언을 채택했다고 한다.

교육개방이 국제사회의 대세라는 것은 허구이다. 교육은 일반 공산품이나 서비스가 아니라 사회 구성원의 문화와 가치관, 정체성 형성을 위해 공유해야할 사회적 공공재이다.

여기서는 입법예고를 중심으로 국제학교와 영어교육도시가 어떠한 문제점을 안고 있는지 살펴보겠다.

2. 개정법률안 제정 절차에 대한 문제 제기

현행 특별법 제9조 (법률안 제출 및 입법반영)에 보면 ①항에 ‘제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다.’로 명시하고 있다. 또 이 법률 제7조 ①항의 4호에 ‘제9조의 규정에 의하여 제출된 법률안의 검토 등에 관한 사항’을 국무총리실 산하 특별자치도지원위원회의 역할로 밝히고 있다. 도의회의 동의를 거쳐야 한다는 것은 결국 제주도민의 의견을 수렴하라는 의미이고, 그것도 재적의원의 2/3이상 동의라는 규정은 거의 도민의 합의를 바탕으로 진행해야 한다는 것이라 볼 수 있다.

그리고 지난 6월3일 국무총리실에서 심의확정한 ‘제주특별자치도 제3단계 제도개선안’에 보면 3단계 제도개선 추진 경과를 밝히며 ‘제도개선 검토과제에 대한 제주도 및 중앙부처 의견 수렴(’07. 하반기)후 쟁점과제에 대한 실무조정(‘08. 1~4)’을 거쳤다고 하였다. 6월3일 발표에 따르면 제주도는 의견을 제출하였는데, 정작 제주도는 의견을 제출하면서 특별법 9조에 명시되어 있는 도의회의 동의과정을 거치지 않았다는 것이다. 결국 이번 법률예고안은 법률에 명시된 절차는 거치지 않고 마련된 것으로 절차상의 중대한 하자가 있으므로 원점에서 새롭게 도민의 의견을 수렴하고 도의회의 동의를 거치는 과정을 거쳐야 한다.

3. 국제학교에 대한 문제 제기

6월3일 발표에 의하면 국제학교는 내국인을 대상으로 영어로 교육과정을 운영하는 학교(영어전용학교)라고 밝히고 있다. 이를 바탕으로 입법예고에서는 유아교육법, 초중등교육법, 사립학교법의 적용을 받지 않고(제189조의3), 외국어 능력향상과 국제화된 전문인력을 양성하기 위한 국제학교를 유치원, 초등학교, 중학교 및 고등학교 과정으로 설치 운영한다(제189조의4)고 명시되어 있다. 교육과정은 국제학교의 장이 마음대로 정할 수 있도록 하고(제189조의8), 교육관련 3가지 법률의 적용을 받지 않음에도 국어과 사회(국사) 교과를 1주일에 2시간 정도 이수하면 학력을 인정해 준다고 한다(제189조의9).

이를 바탕으로 보면, 첫째, 국제학교는 내국인을 대상으로 영어몰입교육을 하는 학교이다. 영어몰입교육은 지난 인수위시절 도입하겠다고 밝혔다가 전국민적인 논란 끝에 이명박 대통령이 국민적 합의를 바탕으로 ‘해서도 안 되고, 할 수도 없는 것’이라고 공언했던 사항이다. 국민적 합의와 대통령의 공언이 이 법률로써 무력화되는 것이다. 특히나 아직 모국어도 제대로 익히지 않은 유치원과정, 헌법과 법률로서 정한 의무교육과정인 초등학교, 중학교까지 영어몰입교육을 하겠다는 것은 교육적 차원에서 많은 문제를 갖고 있을 뿐만아니라 우리나라 국민으로서 가장 기초적이고 기본적인 소양을 쌓는 과정을 국어가 아닌 외국어로 교육시키는 것은 국가의 책무를 방기하고 교육의 주권을 포기하는 문제점을 내포하고 있다고 볼 수 있다.

둘째, 국제학교는 현행 교육관련 법령에서 정하고 있는 초중등학교와는 완전히 다른 학교이다. 지난 7월4일 대정읍에서 개최된 국토해양부 주최의 공청회 자료집에서도 밝히고 있듯이, 국제학교는 새로운 유형의 학교인 셈이다. 즉, 우리나라의 학력을 인정받는 내국인 대상의 학교이면서도 교육과학기술부 장관이 고시하는 국가수준의 교육과정을 준수하지 않아도 학력을 인정 받을 수 있는 학교이다. 우리나라 초중등교육법에 의하면, 초중등학교 교육은 건전하고 유능한 민주 시민으로서 개인, 사회, 국가 생활을 영위하여 나가는 데 있어서 기본적으로 요구되는 지식, 기능, 태도, 가치관을 신장하고 심신의 조화있는 발달을 도모하기 위한 기초적이고 기본적인 교육을 한다고 밝히고 있다. 그리고 이를 위하여 7차교육과정을 제정하면서는 초중등학교에서 학습자 누구나가 공통적으로 갖추어야 할 기초적, 기본적인 지식, 능력, 태도를 일정기간 동안 제대로 습득시켜야 한다고  하였다. 일정한 기간을 전세계적인 의무교육기간의 확대 추세에 맞추어 우리나라에서는 10년으로 정하여 이를 ‘국민공통기본교육과정’이라고 칭하여 국민의 기초, 기본교육을 충실히 하고자 하고 있다. 현재 우리나라의 모든 초중등학교는 이 교육과정에 따라 교육이 이루어지고 있고, 이를 이수하면 우리나라의 학력을 인정해 주고 있다. 그런데 입법예고에서 교육과정을 국제학교의 장이 정하도록 하는 것은 학교를 학원화할 우려가 농후하다. 즉, 국어와 사회교과만 정해진 시간수만큼 운영하고 나머지는 외국대학준비를 위한 과정으로 운영하거나 국내명문고, 유명특목고를 준비하는 과정으로 운영할 개연성이 매우 높다는 것이다. 이렇게 되면 영어교육도시가 조기유학의 수요를 국내로 흡수하여 국부의 유출을 막겠다는 목표를 내세웠음에도 결국은 국부의 유출을 준비하는 하나의 단계로 악용될 소지가 높다는 것이다.

셋째, 현행 초중등교육법시행령에는 특성화중학교(시행령 76조-국제중학교)와 특수목적고등학교(시행령 90조에서 과학고, 외국어고, 국제고)를 교육감이 지정, 고시할 경우 교육과학기술부장관과 협의해야 한다고 밝히고 있다. 이는 2007년 참여정부시절 귀족학교 논란이나 과열경쟁에 따른 사교육비 증가 등을 우려하여 무분별하게 설립되는 것을 막기 위한 장치로 2007년 5월 개정 또는 신설된 것이다. 현행 법률상의 학교보다 더 자유롭게 운영할 수 있는 국제학교 설립의 요건을 조례로 위임하고 교육감과 협의해야 한다는 것은 국제중이나 특목고인 경우에 비추어 격에 맞지 않다고 여겨진다.

4. 영리법인의 학교설립에 대한 문제 제기

입법예고에서는 국제학교의 설립 범위를 국내 또는 국외의 일반법인으로 확대하여(제189조의5) 영리법인의 학교설립도 가능하도록 하였다(민법이 아닌 특별법에 따른 법인도 가능). 그리고 학교를 설립한 법인이 다른 영리법인에게 위탁운영한는 것도 허용하였다(제189조의7). 또 국제학교의 잉여금을 법인의 학교회계가 아닌 다른 회계로 전출할 수 있도록 하고 있다(제189조의11). 이런 입법예고의 조문들은 결국 학교가 학생들을 대상으로 하여 교육상품을 제공하고 그에 따른 이익창출할 수 있도록 하겠다는 것이다. 영리법인의 속성상 교육본연의 목적보다는 많은 이익금 창출이 가장 큰 목적이 되기 때문에 이익창출을 위해 학생들에게 많은 학비를 부담하도록 할 것이다.

현재 자립형사립고 대표격인 민족사관고의 1년 학비가 1500만원 정도이고, 2007년 제주국제고 용역결과에서는 1년 학비를 1500여만원을 제시한바 있으며, 내년 9월개교 예정인 인천송도국제학교인 경우는 2000만원에서 2500만원정도를 예상하고 있다. 이 경우는 모두 비영리법인의 학교이다. 그런데 제주도 영어교육도시내에 들어서게 될 국제학교는 영리법인의 학교이기 때문에 이보다 훨씬 높을 것이라고 생각하여 최소 3000만원 이상은 될 것이라고 판단하고 있다. JDC 영어교육도시계획안을 바탕으로 계산하여도 이와 유사하다(학생 9020명, 교원 1598명, 학교시설비 3742억원). 결국 수천만원의 학비를 감당할 수 있는 소수의 상류층 자녀만 입학할 수 있는 귀족학교가 되는 셈이다. 학부모의 경제적 능력에 따라 자녀의 교육이 달라지는 교육의 양극화, 헌법 정신 위배가 될 수 있다. 헌법31조와 교육기본법에는 모든 국민은 경제적 이유나 종교, 신분 등의 이유로 교육에 차별이 있어서는 안 된다는 교육의 평등권을 담고 있다.

헌법 第31條 ①모든 國民은 能力에 따라 균등하게 敎育을 받을 權利를 가진다. ②모든 國民은 그 보호하는 子女에게 적어도 初等敎育과 法律이 정하는 敎育을 받게 할 義務를 진다. ③義務敎育은 無償으로 한다. ④敎育의 自主性·專門性·政治的 中立性 및 大學의 自律性은 法律이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤國家는 平生敎育을 振興하여야 한다. ⑥學校敎育 및 平生敎育을 포함한 敎育制度와 그 운영, 敎育財政 및 敎員의 地位에 관한 基本的인 사항은 法律로 정한다.

교육기본법 제4조 (교육의 기회균등) ① 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 아니한다. ② 국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하여야 한다.

이렇게 제주도민의 자녀가 들어갈 수 있는 여지가 거의 없는 학교인데도 불구하고 이 귀족학교를 위하여 법률로 명시하고, 또 이 국제학교의 운영을 위해 도조례를 따로 정하는 엄청난 행정력의 낭비를 가져오는 것이다.

게다가 위탁운영을 가능하도록 하여 국제학교 교육의 질이 부실해질 우려와 학생의 학비부담 가중이라는 이중의 문제점을 안고 있다고 보여진다.

5. 도민에게 이익보다는 손해가 많은 입법예고

영어교육도시는 영어상용화지역으로 만들 것을 목표로 하고 있다. 이를 위해 정주인구 23,000명중 20% 이상을 외국인으로 채우고, 50%이상이 영어를 능통하게 하는 사람으로 채워, 보통 일상생활에서 영어로 의사소통이 가능하도록 하고자 계획하고 있다. 물론 영어교육도시 내에서 여러 가지 업무에 종사하는 사람들도 영어가 능통한 사람으로 채워질 것이다. 마치 제주도내에 또 다른 섬과 같은 곳이 될 것이다. 현재 제주도내 골프장 운영 형태를 생각하면 영어교육도시가 쉽게 그려질 것이다.(도내 대규모 골프장은 골프장 내에 숙박시설 등 각종 부대시설을 갖추고 있음) 또, 영어교육도시를 통하여 지역주민의 고용효과가 생길 것을 기대할지 모르지만 이번에 지역의무고용할당제가 폐지되었다.(법인세 5년간 100%면제, 2년간 50%면제 등)

외국영리법인의 학교인 경우 잉여금을 본국으로 송금할 수 있도록 되어 있기 때문에 조기유학에 따른 국부유출을 방지한다는 것도 허울에 불과할 것이다.

또 외국영리법인의 국제학교인 경우 WTO의 규정(서비스무역에 관한 일반협정 제15조)인 평등한 시장접근을 가로막는 보조금을 근거로 현재 사학재단에 지원하는 보조금을 자신들에게도 지급하라고 요구했을 때 그 요구를 들어주어야하는 상황이 발생할 수도 있다.

6. 앞으로의 우려

○ 지난 2008년 1월 이주호 전 수석이 교육국제화특구특별법안이 발의되어 도민의 반감을 산 적이 있다. 하지만 인천지역 언론에서는 대대적인 환영을 받았다. 그 법안의 주요 내용은, 교육국제화특구로 지정되면 ▲국제학교 설립 ▲영어전용타운 조성 ▲영어상용화 단계적 추진 ▲국제교류시설 설립 등에 국가지원을 받을 수 있으며, 특구 내 초·중학교에 영어몰입교육이 실시된다는 것이다.(인천신문 2월26일)

○ 지난 6월5일 ㈜한신DNP가 2년 동안 추진하였던 미국식 미니 도시 '리틀 유에스'(Little. U.S) 밀양영어도시(경기도 파주 영어마을의 4배)가 무산되었다. 사업자측은 영어권 인력을 확보해 학생 및 주민들과 함께 상주시키고, 국제화 교육시설인 학교와 영어마을, 영어학원을 비롯해 아파트, 체험형 상업시설인 근린상가와 쇼핑몰, 영화관을 비롯해 휴양시설인 빌라와 유스호스텔, 리조트 및 콘도, 레지던스호텔 등을 건립할 계획이었다.(연합뉴스 2008년 6월 8일)

○ 6월3일 국무총리실 제주특별자치도지원위원회에서 제도개선 3단계 개선안과 영어교육도시기본방안 개선안을 심의확정 발표하자 곧바로 한나라당 원유철의원이 발의하여 경제자유구역의 외국교육기관의 과실송금허용을 요구하는 법안을 6월30일 국회에 제출하였다.

○ 인천경제자유구역청장-외국교육기관의 과실송금허용등 규제완화의 법적, 제도적 장치를 계속적으로 강구해 나아갈 것임을 밝힘  (조선일보 7월1일)

○ 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 일부개정법률안 입법예고(8월6일) - 외국교육기관 뿐만 아니라 외국인 학교에도 부지 매입이나 시설의 건축, 학교의 운영에 필요한 자금 지원할 수 있도록 함

이런 여러 가지 상황으로 보았을 때 이번 입법예고가 법률로 확정이 되면 제주도와 유사한 6개의 경제자유구역부터 똑같은 국제학교의 설립을 허용하자는 개정법률이 발의될 것이고, 교육특구도 바로 이런 흐름에 동참할 것이다. 현재 제주도는 선점효과를 말하고 있지만 벌써 인청송도지구의 경우 국제학교 건물이 거의 완공되어 법적 뒷받침만을 기다리며 내년 9월 개교를 기다리고 있는 실정이다.

또, 현재 사립학교인 경우 법적으로 비영리법인만 학교설립이 가능한데, 이번 법률의 제정으로 형평성을 제기했을 때 현재의 사립학교에게도 영리법인의 허용해야 할 것이다. 특히 이명박 정부에서 학교다양화 정책으로 자율형사립고 100개를 세우겠다고 하는데 이를 준비하는 사학재단에게는 영리학교 설립의 길을 터 놓아 전국적으로 학교를 돈벌이 수단으로 전락시켜 교육의 양극화와 교육의 불평등을 심화시키는 결과를 가져올 우려마저 농후하다.

제주특별자치도 공공성 강화를 위한

특별법 개정사항에 대한 의견

이 글은 필자가 작성한 운동본부 의견서 초안이다.

강호진 제주대안연구공동체 연구지원실장

제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제·개정을 위한 운동본부 정책팀장
prince0604@hanmail.net

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제․개정운동본부는 소속단체별로 의견수렴을 거쳐 8월 20일 국무총리실에 제주특별자치도 특별법 개정 입법예고안에 대한 의견서를 제출할 예정이다. 이에 수합된 내용을 정리해 보았다. 운동본부는 부족하기는 하나 ▲삭제되어야 할 조항 ▲ 개정해야할 조항 ▲ 신설이 필요한 사항 등으로 나눠 특별자치도 특별법 입법예고안에 대한 의견을 정리하고 있는 과정이다.

■ 공공성이 훼손되고 있어 삭제되어야 하는 조항

1. 영리법인학교 관련 ‘독소조항’ 철회되어야

운동본부는 국제학교 관련 조항의 경우 유아교육법, 초중등교육법, 사립학교법 등의 적용을 배제한 것(입법예고안 189조3항)에 대해서 “국제학교가 사실상 내국인을 대상으로 하는 학교임에도 일반국민들에게 적용되는 법규에 대해 적용을 배제하는 것은 국가가 교육에 대한 책임을 방기하는 것”이라며 철회를 요구했다.

운동본부는 국제학교 설립자격(입법예고안 189조 5조항)을 국가나 제주특별자치도 이외에도 ‘법인’을 포함시킨 것은 학교설립 주체를 주식회사 형태로 만드는 것으로 공교육의 근간을 뒤흔드는 것인 만큼 삭제되어야 한다고 밝혔다.

운동본부는 또한 ▲국제학교를 다른 법인이나 단체 등에 위탁할 수 있도록 허용하는 조항(입법예고안 189조의 7항) ▲잉여금 전출 보장 조항(입법예고안 189조-과실송금) 역시 교육의 공공성을 훼손시키고 학교를 영리의 수단으로만 활용되도록 하는 조항인 만큼 삭제되어야 한다고 주장했다.

운동본부는 이번 입법예고안에 반영된 영어교육도시 내 공유재산 무상양여 조항(189조 14항)의 경우 공공의 재산을 민간영리기관에게 넘기는 사실상 특혜라고 제기했다.

운동본부는 영어교육도시 사업계획서 중 20여만평을 무상양여 하도록 되어 있는 만큼 정부와 김태환 도정이 특별법 개정을 빌미로 법률적으로 보장해주기 위한 짜맞추기식 조항이라고 비판했으며 이 규정 역시 일반적으로 공유재산 매각 및 취득과정에서는 제주도의회 동의절차를 거치도록 하고 있지만 이러한 절차마저 생략하는 등 개발능편의주의적인 조항이라고 지적했다.

참고=현행 공유재산 및 물품관리법

제19조 (처분 등의 제한) ①행정재산과 보존재산(이하 "행정재산등"이라 한다)은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 행정재산등의 용도와 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우

2. 국가·다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유의 재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산등으로 관리하고자 하는 경우

②제1항제1호의 규정에 의하여 행정재산등을 양여하는 경우에는 양여받은 재산이 10년 이내에 그 양여목적 외의 용도로 사용된 때에는 양여계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.

2. 의료 공공성 훼손 조항 삭제해야

의료분야에서는 외국 영리병원 자격에 대한 보건복지부장관의 승인규정을 보건의료정책심의위원회로 이양하는 것(입법예고안 192조)에 대해서는 반대한다고 밝혔다.

운동본부는 “도조례 위임된 보건의료정책심의위원회의 경우 도지사 위촉직이 대부분이어서 형식적 심의와 함께 외국영리병원 자격 심의 등에 대해서도 최근 논란이 되고 있는 외국영리병원 관련 부정논란도 제기되고 있는 만큼 국가차원에서 건강보험과 보건의료제도를 전담하는 보건복지부의 판단에 맞기는 것이 타당성이 있다”고 반대의견을 제시했다.

운동본부는 또 외국의료기관에 대한 수련병원, 수련기관 지정(입법예고안 192조)에 대해서도 “영리병원을 수련기관으로 인정해달라고 하는 것은 영리병원 진출 의사가 있는 기관에서 저렴한 인건비로 의사인력을 활용하고자 하는 목적 이외에 다른 이유는 없다고 판단되는 만큼 영리병원에 수련기관 자격을 부여하는 것은 결코 적절하지 않은 조치”라고 삭제의견을 밝혔다.

또한 외국의료기관이 수입하는 의약품, 의약외품, 마약, 향정신성의약품 및 의료기기에 대한 권한이양(입법예고안 192조)에 대해서도 “도내, 식약청의 의약품 수입허가 담당부서에 준하는 기구를 신설하지 않은 상태로, 관련 권한을 도에 위임하겠다는 것은 의약품의 효과, 안전성, 가격 적절성 등을 검증하는 절차를 무시하고 업자들이 자유롭게 의약품을 들여올 수 있도록 허용하겠다는 발상에 불과하다”며 “현행 식약청장의 허가제도 틀에 포함되어야 한다”고 우려를 나타냈다.

3. 공공성 파괴하는 특례 조항

- 공유수면 국토해양부 장관 사전협의 존치 되어야

- 인근주민 우선고용 조항 존치하고 오히려 강화되어야

운동본부는 또 이번 입법예고안에 반영된 공유수면 매립관련 특례(법안 246조)에 대해서도 삭제해달라고 요청했다.

현행 제주특별자치도 특별법 246조의 경우 공유수면매립법에 명시된 국토해양부장관의 권한을 도지사의 권한으로 이양됐으나 이번 입법예고안에서는 공유수면매립기본계획을 수립, 또는 변경하는 경우 국토해양부장관의 사전협의 절차를 없애는 것은 공유수면에 대한 공공성을 훼손하는 것이라며 입법예고 조항은 삭제되어야 한다고 주장했다.

운동본부는 이번 입법예고안에 삭제하도록 한 인근주민 우선 고용 조항(현행 특별법 242조)은 최소한의 개발이익의 지역 환원의 관점에서 존치되어야 한다고 밝혔다.

실제 제주지역 경제에서 역외유출규모가 연간 2700억원에 이른다는 분석(한국은행 제주본부)이 제기되고 있는 만큼 개발과 지역의 균형 이익 배분의 관점에서 인근주민 우선 고용조항은 존치되어야 한다고 밝혔다.

오히려 고용창출, 유지의 관점에서 신규투자를 허용하는 일자리 보전정책을 수립해야 한다. 예를 들어 투자기업의 영업이익 대비 의무고용자수 도입도 검토해야 한다고 제안했다.

현행 제주특별자치특별법

제242조 (인근지역 주민의 우선 고용) 제229조의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.

■ 공공성 강화를 위해 반드시 개정되어야 할 조항

1. 특별자치도 목적 조항 개정 필요

운동본부는 특별자치도의 내용적 성격을 명확하게 하기 위해서는 법의 취지를 담고 있는 목적 조항을 주민자치 도민주체와 복지향상 등을 포함해 개정할 필요가 있다고 제안했다.

특히 기존 제주국제자유도시특별법(그림 참조)에도 명문화됐던 도민주체와 도민복지향상이라는 내용 조차 삭제되면서 특별자치도의 의미를 반감시키고 있다고 밝혔다.

또한 현행 특별자치도 특별법의 경우 일부 지방분권의 취지를 담고 있긴 하나 해석상 애매모호한 국제적 기준 적용과 행정규제의 폭넓은 완화 등으로 인하여 누구를 위한 특별법인가에 대한 근본적인 의구심을 갖게 하고 있다고 밝혔다.

		제주국제자유도시특별법(2003)		제주특별자치도법(2006)
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

<그림 1 국제자유도시 특별법- 특별자치도 특별법 목적 조항 비교>

현재	개정안
제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

<특별자치도 특별법 목적 조항 개정안>

2. 국무총리실 - 제주도 성과협약 도민참여 방안 강구해야

운동본부는 현행 특별법(특별법 5조)에 반영된 성과목표 및 평가에 관한 협약 조항의 경우 주민참여 방안과 내용, 절차에 있어 민주성이 강화시키도록 개정되어야 한다고 제안했다.

실제 현재 성과평가기준은 정부가 마련한 개발중심의 내용이 주류를 이루고 있으며 도민들의 직접 참여할 수 있는 방안이 없는 만큼 ▲ 평가기준 설정 ▲협약 주민참여 방안 ▲ 협약 불이행시 중앙정부와 지방정부 불이익 방안 등에 대해서 법개정을 통해 명확하게 할 필요가 있다고 밝혔다. (법개정 요구사항 아래 표 참조)

현재	개정안
제5조(제주특별자치도의 책무) ③ 제주특별자치도는 국무총리와 제주특별자치도의 성과목표 및 평가에 관한 협약(자치경찰 및 교육자치에 관한 사항을 포함한다)을 체결하여야 한다. 이 경우 국무총리는 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등의 결과가 제주특별자치도의 발전과 성장에 기여하고 있는지에 대한 평가와 그 평가결과에 따른 제도보완 등에 관하여 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.	제5조(제주특별자치도의 책무) ③ 좌동 ④ 제3항의 협약의 절차 및 협약주기에 대하여는 대통령령으로 정한다. *대통령령에서의 포함사항 협약 체결 전과정의 공개 및 협약 내용 명문화 협약 이행 평가 전과정의 공개 및 주민참여과정 명시 협약 불이행에 따른 불이익 명시 협약과 기타 국가 계획간의 관계 명시

3. 지금도 100분의 1인 조례․ 개폐 청구인 수 대폭 확대되어야

운동본부는 제주도가 조례개폐 청구권한이 기존 특별법상에서 19세 주민 이상 50분의 1에서 110분 1로 확대했다고 밝힌 것과 관련해서는 긍정성은 있으나 현행 제주특별자치도 조례와 현행 지방자치법 규정과 비교하면 크게 확대됐다고 보기 어려운 만큼 주민 참여 확대를 위해 110분의 1보다 확대되어야 한다고 주장했다.

실제 현재 적용되고 있는 「제주특별자치도 조례 제정 및 개폐 청구에 관한 조례(3조)」의 경우 조례 개폐를 청구할 수 있는 주민연서 19세 이상 주민 총수의 100분1로 규정돼 있다.

또한 「지방자치법(15조)」(조례의 제정과 개폐 청구조항)의 경우 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1이상으로 되어 있어 외국인 포함한 제주특별법 개정안에 반영된 연서 주민수 110분의 1 규정은 크게 확대되었다고 보기는 어렵다고 밝혔다.

4. 내국인 면세점 수익금 지역 환원 의무화해야

운동본부는 내국인 면세점 수익금이 지역으로 환원될 수 있도록 관련 규정을 의무화해야 한다고 주장했다.

운동본부는 현행 특별법 261조의 규정의 경우 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다고 명문화되고 있지만 현재까지 개발센터가 내국인 면세점 운영을 통해 막대한 이익(아래 표 참조)을 남기고 있지만 지역농어촌진흥기금에 단 한푼도 출연하지 않았다면서 개발센터의 이익의 지역 환원의 관점에서 명문화된 규정으로 변경되어야 한다고 제안했다.

특히 그동안 특별자치도 특별법 개정과정에서는 개발센터의 권한 강화가 이뤄진 반면 이에 대한 지역환원에 대해서는 개발센터가 특별한 관심을 기울이지 않았던 만큼 261조 법 취지를 제대로 살리기 위해서는 의무규정으로 변경되어야 한다고 제시했다. (법개정 요구사항 아래 개정안 참조)

년도별	면세점 수입 (A)	영업비용 (B)	순이익 (A-B)
2007년	2,052	1,527	525
2008년	2,266	1,680	586

<표- 제주국제자유도시개발센터 면세점 수익 예상>

현재	개정안
④제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터(이하 "개발센터"라 한다)는 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다.	개정안) 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 제주특별자치도내에서 운영중인 내국인 면세점 이익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연해야 하고, 출연율은 도 조례로 정한다.

5. 공교육 활성화를 위한 재정 특례로 개정해야

운동본부는 공교육 활성화를 위해 공교육에 한정한 지방교육재정교부금 특례와 공교육에 한정한 지방채 발행할 수 있도록 개정되어야 한다고 제안했다.

현행 제주특별자치도 특별법에는 국제자유도시 조성과 관련해 보통교부금 외에 대통령이 정하는 바에 따라 지방교육재정교부금을 특별 지원 할 수 있도록 하고 있다.(현행 189조) 하지만 국제자유도시 조성에의 교육목적 달성이라는 기준이 애매한 만큼 이를 공교육으로 한정해 공교육 재정 활성화를 도모할 필요가 있다고 밝혔다.

또한 교육지방채 발행(현행 103조)의 경우 공교육에 대한 것을 명문화해 취약한 공교육 육성에 도움이 될 수 있도록 제도를 개선해야 한다고 주장했다.

현재	개정안
제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련하여 교육목적 달성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.	제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련한 공교육활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.

현재	개정안
제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.	제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등, 공교육발전에 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.

6. 연안 공공성 확보․개발센터 투명성 강화해야

운동본부는 연안의 경우 사회적 공공성이 강화되어야 함에도 불구하고 현행 법률안의 경우 연안관리지역계획 절차가 매우 간소화되면서 개발편의주의적으로 가고 있는 만큼 최소한의 공공성을 확보할 수 있도록 도의회 동의절차 명문화 등 조항이 반영되어야 한다고 주장했다.(개정안 아래 참조)

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 국토해양부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

운동본부는 또한 개발센터 관련 절차가 간소화되면서 사회적 통제가 부족하고 개발절차 진행과정에서 투명성이 담보되지 못하고 있는 만큼 개발사업을 위한 기초조사의 내용 발표와 공개를 통해 지역주민의 통제권을 보장해야 한다면 관련 규정의 개정을 요구했다.

현재	개정안
제227조(기초조사) ① 도지사, 개발센터 또는 개발사업을 시행하고자 하는 자는 종합계획, 제266조제1항의 규정에 의한 개발센터시행계획 또는 제229조제3항의 규정에 의한 사업계획의 수립을 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 기초조사를 할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 기초조사에는 해당 개발사업지구 안의 자연생태 및 경관에 미치는 영향, 그 밖에 도조례가 정하는 사항이 포함되어야 한다.	제227조(기초조사) ① 도지사, 개발센터 또는 개발사업을 시행하고자 하는 자는 종합계획, 제266조제1항의 규정에 의한 개발센터시행계획 또는 제229조제3항의 규정에 의한 사업계획의 수립을 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 기초조사를 할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 기초조사에는 해당 개발사업지구 안의 자연생태 및 경관에 미치는 영향, 그 밖에 도조례가 정하는 사항이 포함되어야 한다. ③ 기초조사의 내용은 도조례가 정하는 바에 따라 공개한다.

7. 토지특별회계 환경분야 적용․ 도의회 동의절차 있어야

운동본부는 토지특별회계의 목적을 환경분야 적용 등 토지의 공공성 확보로 변경해야 하며 또한 도의회 감시 및 동의권한을 부여할 필요가 있다고 주장했다.

현행 법률안의 경우 도지사의 경우 도의회의 동의 없이 개발용 토지를 취득, 처분할 수 있다고 규정하고 있어 현행 공유재산 취득, 매각 절차에서 이뤄지는 도의회 동의절차가 생략되어 있다고 지적했다.

또한 토지특별회계의 목적이 개발위주여서 공공성 강화를 위해서는 균형의 관점에서 환경분야 등 공공성을 담보될 수 있도록 관련규정이 개정되어야 한다고 밝혔다.(아래 개정안 참조)

제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 거쳐 취득 처분 할 수 있다.

8. 사회 소수자를 위한 주택공급 필요

운동본부는 현재 특별법에는 외국인 주택공급 및 전용보육시설 지원을 명문화하고 있는 만큼 사회 통합과 균형의 관점에서 사회적 약자를 위한 규정도 마련해 주거권 보장을 위한 제도적 근거를 마련할 필요가 있다고 밝혔다.

현재	개정안
제166조(외국인에 대한 주택공급) 「주택법」 제2조제5호의 규정에 의한 사업주체가 민영주택을 건설하여 공급하는 경우에는 도조례가 정하는 자로서 무주택자인 외국인(「재외동포의 출입국 및 법적 지위에 관한 법률」 제2조제1호의 재외동포를 포함한다)에게 그 건설량의 100분의 10의 범위 안에서 특별공급할 수 있다. 다만, 도지사의 승인을 얻은 경우에는 100분의 10을 초과하여 특별공급할 수 있다.	외국인-> 소수자의 주거권 보장으로 전환 제166조(소수자에 대한 주택공급) 「주택법」 제2조제5호의 규정에 의한 사업주체가 민영주택을 건설하여 공급하는 경우에는 도조례가 정하는 자로서 무주택자인 사회소수자에게 그 건설량의 100분의 10의 범위 안에서 특별공급할 수 있다. 다만, 도지사의 승인을 얻은 경우에는 100분의 10을 초과하여 특별공급할 수 있다.

■ 제주사회 공공성 강화 등을 위한 조항 신설 건의

1. 제주식량자급률 근거 조항 마련해야

- 1차 산업 발전 뿐만 아니라 제주도민들의 식량 주권 보호와 건전한 식생활 등을 영위하고 섬이라는 특수성을 반영하기 위해 제주지역 식량 자급률 목표치 설정 등에 대한 근거 기준 등을 지역적 차원에서도 마련할 필요가 있음

- 식량자급률 목표치는 소비자에게는 건전한 식생활을 영위하기위한 식품소비목표를 제시하고, 생산자와 지방정부에게는 식량의 장기수급방향을 제시하는 가이드라인으로서 그 설정의 필요성과 의의를 지닌다고 할 수 있음

- 또한 식량자급률목표 설정은 농업생산과 식품소비분야의 과제를 총망라할 수 있도록 지방정부, 농업인, 소비자, 식품산업관계자 등 모두가 식량문제로 인식 필요

- 일본의 경우 2000년 3월 식료농업농촌기본계획에 2010년을 목표연도로 식량 자급률 목표를 설정한 바 있으며 2005년에는 2015년 목표치를 수정한 바 있음

- 이를 위해 제주특별법에 제주지역농정심의위원회 등을 통해 식량자급률 목표치를 설정 할 수 있도록 근거 조항을 마련하고 세부적으로 정부, 자치단체, 생산자, 소비자 등이 할 수 있는 역할을 마련할 필요가 있음

2. 대형유통점 합리적 규제 조항 신설되어야

- 대형유통점에 대한 합리적 규제 방안은 제주지역 중소유통업과 재래시장 육성이라는 균형적 관점에서 접근해서 전향적으로 반영될 필요가 있음

- 이미 사회적으로도 이에 대한 논의가 진척되고 있으며 국회에서도 이에 대한 논의가 진행되어 왔었음

- 따라서 제주특별자치도 유통산업의 균형적 발전을 위한 법제도 개선을 통해 구체적인 노력이 있어야 할 것임

- 대형유통점 합리적 규제조항으로는 ▲ 대규모 점포 개설 허가, 사업활동 조정, 지역산업균형발전기본계획 수립 등을 담당하는 유통산업균형발전위원회 구성 ▲ 대형유통점의 영업품목 제한 ▲ 의무휴업일수 확보 ▲영업시간 조정(영업종료시각 조정) 등을 반영해야 할 것임

3. 특별소비세 자치도세 전환 국세징수액 이양 되어야

- 제주특별자치도가 시행되면서 오히려 기존 법인격을 갖춘 5개 자치단체시절보다 재정적인 부문에서 불이익을 받는 경우가 생겨나고 있음

또한 특별자치도가 제대로 시행되기 위해서는 재정적인 자주성이 제도적으로 뒷받침되어야 하지만 현재 불완전한 상황임

- 이에 따라 제주특별자치도 성공을 보장하기 위한 재정특례가 있어야 하며 이를 위해 국세의 일부 세목을 제주자치도세로 이양하거나 제주에서 징수되는 국세를 이양하는 방안 등 적극적인 제도개선이 있어야 할 것임

- 또한 제주특별자치도의 경우 보통교부세 총액의 3%를 정액으로 교부(제주특별법 제75조)하는 제도의 역시 불합리성이 제기되고 있는 만큼 이를 탄력적으로 적용할 수 있도록 제도개선이 있어야 할 것임

4. 도의회 의원 영리행위 금지 조항 규정 신설

- 특별자치도 특별법에 따라 제주특별자치도의회의 구성과 기능에 대해 규정되고 있음

- 또한 유급제 시행에 따라 도의회 의원들의 활동이 어느 정도 보장되고 있지만 구체적으로 영리행위에 대한 금지 규정이 없어 유급제 취지를 담보하지 못하고 있음

- 따라서 특별자치도 특별법에 영리행위 금지 조항을 신설해 유급제의 취지를 살리고 대의기관으로서 의정활동이 적극적으로 이뤄질 수 있도록 제도가 개선되어야 할 것임

5. 기초자치권 부활 제주도민 선택권 부여해야

- 특별자치도 출범과정에서 기초자치단체가 폐지되면서 주민들의 풀뿌리 자치권한이 훼손됐다는 지적이 나오고 있음

- 특히 특별자치도와 기초자치단체의 폐지는 직접 인과관계가 없음에도 폐지되면서 행정의 효율성만을 강조한 측면이 있음

- 따라서 특별자치도 관련 조항 등에 기초자치권에 대한 선택 권한을 제주도민들에게 부여할 수 있도록 해 제주지역에서의 풀뿌리 자치제도가 존립할 수 있는 근거가 마련되어야 할 것임

6. 규제완화, 권한이양 사항 중 법개정 사항은 도의회 동의 명문화

- 소위 3단계 제도개선 과정에서는 특별자치도 특별법 9조 1항이 논란이 되고 있음

- 제주도지사가 특별자치도특별법에 대한 개정 또는 신설이 필요할 경우 도의회 동의절차를 거치도록 하고 있으나 그동안 제주도는 이러한 절차를 생략해 국무총리실 지원위원회와의 논의를 거쳐 법률 개정, 신설작업을 주도해 왔음

- 이에 대해 제주도당국은 정부 입법예고안이기 때문에 문제가 없다고 하고 있으나 사실상 절차상으로는 제주도지사가 정부에 건의하고 이를 정부 부처간 협의를 거쳐 지원위원회에서 법률 개정 작업을 하고 있어 9조 1항 적용에 대한 논란은 지속되고 있음

- 이에 따라 이에 대한 유권해석의 명확성은 별도로 확인할 필요가 있으며 향후 이러한 논란을 방지하고 9조 1항의 취지를 살리기 위해서는 이에 대한 제도개선이 있어야 할 것임

- 이에 대한 규정을 명확히 하기 위해서는 최소한 제주도가 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회 규제완화와 권한이양 요청 사항 중 법률의 개정이나 신설․폐지에 관한 사항은 사전에 제주도의회의 동의절차를 밟도록 근거 규정을 신설해야 할 것임

대안연구공동체 소식

교육분과- 포럼 개최

교육분과는 8월11일 월요일 오후 6시부터 전교조 제주지부 회의실에서 「서울 교육감 선거 이후 교육정책의 과제와 2010년 전망」을 내용으로 ‘교육포럼’을 진행했다.

이날 포럼에서는 홍창희 선생님, 고의숙 선생님, 김대호 회원, 강호진 회원이 나와 교육감 선거 정책 분석, 향후 한국 교육의 전망, 2010년 교육감 선거 관련 담론과 전망 등에 대해서 자유로운 논의가 진행됐다.

제주대안연구공동체 추석맞이 재정사업 합니다.

- 열악한 재정 타계를 위해 제주주민자치연대와 공동으로 추석맞이 재정사업을 진행하려 합니다.

- 제주지역 배달은 기본이고 육지부 지역도 저렴한 택배비(5000원 수준)로 주문만 하면 일사천리로 처리할 계획입니다.

- 자세한 사항은 이메일과 홍보물을 통해서 추후 알려드리겠습니다. 회원 여러분의 많은 성원과 관심이 있으시길

문의 757-4843

시민사회 소식

민주노총 노동영화 ‘안녕? 허 대짜수짜님’ 상영

민주노총 제주본부가 노동영화 ‘안녕? 허 대짜수짜님’을 상영한다.

8월 29일(금) 오후 7시와 8월 30일(토) 오후 5시, 오후 7시에 코리아극장 3관에서 상영된다.

이번 영화는 노동자뉴스제작단의 첫 번째 극영화로 현대자동차 사업장 내 비정규직 현실을 다룬 작품이다.

노동조합의 공동제작을 통해 노동자들이 직접 영화 기획에서부터 배급, 출연까지 함께했다.

예고편은 www.lnp89.org/web-trailer2m.wmv에서 볼 수 있다.

성인은 3천원이며 학생은 2천원이다.

티켓구입 문의는 8월26일까지 민주노총 제주본부로 하면 된다.

문의 722-2191

자료마당

● 보편적 의료보장체계의 구축 방안

● 제주특별자치도 특별법 개정(초)안 - 민주노동당 안

※ 발 행: (사)제주대안연구공동체

※ 편 집 및 정리: (사)제주대안연구공동체 연구지원실

/관련 문의 강호진 011-694-8400

※ 이메일 연락처: deanjeju09@hanmail.net 064) 757-4843

=  제주대안연구공동체=

안내> 제주대안연구공동체는 9월 공식 발간을 목표로 격주간 정세동향 필자를 자유롭게 모집합니다. 제주지역 각종 현안에 대한 입장을 담은 원고, 기고문, 칼럼, 분석자료 등을 보내주시면 가감 없이 게재할 생각입니다. 아울러 생활 현장에서 느끼는 글을 보내주셔도 됩니다.

회원님들의 적극적인 참여를 부탁드립니다. 아울러 정책소식지에 대한 개선할 점에 대한 의견도 주시면 감사하겠습니다.

자료마당

보편적 의료보장체계의 구축

제주지역복지국가아카데미 발제 자료 중

박형근(제주대학교 의과대학 교수)

제주대안연구공동체 부원장

2강 / 보편적 의료보장체계의 구축

1. 우리나라 의료보장체계의 현황과 문제점

1) 한국사회, 건강불평등이 심각하다

(1) 부자일수록 건강하고, 가난할수록 건강하지 못하다

- 다음의 (자료 1)에서 보듯이 2005년 조사의 경우, 자가 응답 건강수준, 즉 주관적 건강수준은 최상위 소득계층인 10분위의 약 56%가 건강수준인 양호한 반면, 최하위 계층인 1분위는 약 22%만이 건강수준이 양호하였음. 이러한 건강수준의 양극화는 1998년 이후 해를 거듭할수록 심화되고 있음.

<자료 1> 건강수준이 양호한 인구의 소득분위별 비교: 20세 이상

(단위: %)

년도	사례 수	전체	1분위	2분위	3분위	4분위	5분위	6분위	7분위	8분위	9분위	10분위
1998	8,823	42.57	34.67	36.53	26.24	46.05	39.56	43.92	41.72	47.39	42.82	52.00
2001	7,454	44.26	29.73	38.74	37.65	40.83	45.41	47.29	44.07	47.04	54.42	56.31
2005	24,575	46.52	22.08	33.76	40.74	47.01	49.00	51.59	54.03	54.98	56.70	56.18

출처 : 한국보건사회연구원, 2006

(2) 가난할수록 사망률이 높고, 가난한 동네의 사망률이 높다

- 메켄바흐(Mackenbach) 등의 1997년 연구에 의하면, 유럽 11개국에서는 비육체노동자 대비 육체노동자의 사망위험은 1.3～1.7배 수준임. 우리나라에서는 1998년도 국민건강․영양조사자료 연계분석에 의하면, 30～64세 연령구간에서 비육체노동자 대비 육체노동자의 사망위험은 3.49배 수준이었음.

- 2006년도 강영호 교수 등이 지역별 성․연령 표준화 사망률(통계학적으로 각 지역의 성과 연령 분포가 동일한 것으로 처리하였음)을 분석하였는데, 서울 강남구는 지난 5년 동안 인구 10만 명당 1,809명이 사망했는데 비해, 같은 서울 안에서도 강북구는 같은 기간에 2,334명이 숨져 강남구에 비해 525명이 더 사망하였음(자료 2).

<자료 2> 서울시 구별 인구 10만 명당 성․연령 보정 사망자 수(2000-2004년), 강영호, 2006.

(3) 가난하면 암에 더 잘 걸리고, 암에 의한 사망률도 높다

- 소득계층별 암 발생의 불평등에 관한 이상이 등의 연구(2004년 발표)에 의하면, 가장 높은 소득계층 대비 낮은 소득계층의 암 발생 위험이 남자에서 1.65배, 여자에서 1.43배인 것으로 나타났음.

- 가난한 사람들은 남녀를 불문하고 부자들에 비해 암에 훨씬 더 많이 걸림. 또, 이 연구의 사망할 위험률 분석에서도 남자의 경우, 전체 암 환자 중 소득1계층(상위 20%)에 비해 소득5계층(하위 20%)에서 사망할 위험이 2.06배 더 높았고, 여자의 경우에도, 소득1계층 대비 소득5계층에서 상대적 사망위험비가 1.49배인 것으로 나타났음. 다시 말하자면, 똑 같은 암에 걸렸더라도 가난한 사람들은 부자들에 비해 훨씬 더 많이 사망한다는 것임.

(4) 건강보험제도가 있음에도 의료이용의 불평등이 해결되지 않고 있다.

- 건강불평등의 한 이유가 되는 의료이용의 불평등은 주로 부실한 의료보장체계에 기인하며, 2006년 현재 우리나라 국민건강보험의 보장성은 61.8% 수준이고, 2007년 8월 현재 비공식적 통계로 65%에 이르는 것으로 추산되고 있음.

건강보험의 보장성: 건강보험이 가입자에게 질병 등의 상황에서 지원하는 급여의 정도나 범위로, 보장성 수준이라 함은 의료이용 시에 발생하는 전체 의료비 중에서 건강보험이 부담하는 부분의 크기를 말하며, 이를 백분율로 표시한다.

- 건강보장제도의 보장성이 낮으면, 의료를 이용할 시점에 환자가 직접 부담하는 의료비 부담이 그만큼 커져서, 소득수준이 낮은 사람들이 경제적 장벽으로 인해 의료이용을 더 감소시킬 것이므로 의료이용의 차이, 즉 형평성 문제를 야기하게 됨. 다음의 그래프는 사망 전 1년 동안 암 환자가 사용한 월별 의료비를 이들 암 환자의 교육계층별로 분석한 것인데, 전체 개월에 걸쳐 교육계층이 낮을수록 일관되게 의료비를 적게 사용함을 알 수 있음.

<자료 3> 암 환자의 사망 전 1년 간 교육수준별 월 의료비 지출 분포

출처 : 이상이와 주수영 등, 예방의학회지, 2007

2) 우리나라는 의료제공체계가 구조적으로 왜곡되어 있다.

(1) 민간의료 위주의 소유구조와 공급자 행태

- 병의원의 구성에서 민간부문이 절대적으로 우세함. 2002년 현재 공공병상은 전체 병상의 18%에 불과함. 민간의료 중심의 자유기업형 의료체계를 가지고 있는 미국(공공병상 33.2%), 일본(35.8%), 대만(33%)도 각기 공공병상의 비율이 30%를 상회하고 있으며, 의료이용의 형평과 사회 책임을 중시하는 유럽 대다수의 국가들은 공공병상의 비율이 60-100%에 이름.

국가 전체 병상 중 공공병상의 비율은 캐나다 99.3%(1997년), 영국 95.8%(1999년), 이탈리아 72.6%(1999년), 프랑스 69.4%, 멕시코 70%(2000년) 등이다.

- 또, 우리나라 민간병원들은 형식적으로는 비영리의료법인이나 사실상 개인의 소유 및 지배관계가 관철되고 있음. 때문에 서구에서는 비영리 병원의 공급자 행태가 산출 극대화(output maximization) 또는 명성 극대화 모형(prestige maximization model)에 부합되나, 한국에서는 전형적인 이윤 극대화 모형(profit maximization model)으로 해석됨.

- 이윤극대화를 위해서 병의원의 설립이 도시지역에 집중되고(소비가 있는 곳으로), 상품(보건의료서비스)이 치료 위주(건강증진 및 질병예방보다), 신체적 의료 위주(정신적 의료보다)로 구성되며, 건강보험에 적용되지 않는 고가의 진단의료장비를 중심으로 비급여 진료를 증가시키고(예: MRI 등 불필요한 검사, 불필요한 투약 및 수술 등) 있음.

(2) 급성기 병상의 과잉공급

- 우리나라의 급성기 의료병상 수는 2005년 현재 인구 천 명당 6.5개로, OECD 국가 평균인 4.1개 보다 훨씬 많음(자료 4). 급성기 의료병상 수는 불필요한 진료의 유발로 국민의료비를 증가시키므로 대부분의 선진국에서는 줄이고 있는 추세이지만, 한국에서는 지난 10년 동안 가파르게 증가하고 있음. 1991년과 2005년 사이 인구 천 명당 급성기 의료병상 수의 OECD 평균은 12.7%의 감소를 보인 반면, 한국은 동기간 124.1%의 증가를 나타냄.

<자료 4> 2005년도 인구 천 명당 급성기 의료병상 수(23개국)

자료 : OECD. Health data 2007

(3) 고가의료장비의 경쟁적 도입과 시술

- 2005년도 기준으로 한국의 인구 백만 명당 CT 수는 32.2대로 OECD 22개 국가 중 가장 많음(자료 5). 한국의 인구 백만 명당 MRI 수도 12.1대로 OECD 평균인 9.9대 보다 많음.

- 고가의료장비의 지나친 확산은 국민의료비의 팽창을 가져옴. 고가의료장비가 경쟁적으로 도입되어 의학적으로 반드시 필요하지 않거나 다른 저가의 진단 또는 치료방법이 있음에도 의료기관의 수익성을 이유로 과도하게 사용되고 있음. 고가의료장비에 의한 의료서비스는 건강보험 적용 대상 항목에서 제외되어 있기 때문에 이러한 현상은 영리를 추구하는 민간의료 중심의 의료전달체계를 가진 우리나라에서 당연한 귀결임.

<자료 5> 2005년도 인구 백만 명당 CT 수(22개 국가)

자료 : OECD. Health data 2007

(4) 일차의료의 왜곡과 3차 의료기관의 과잉팽창

- 원래 일차의료(primary health care)는 국민이 건강과 질병의 문제를 가지고 최초로 접촉하는 곳(first contact)으로 간단한 질병의 치료뿐만 아니라 건강증진, 질병예방, 상담. 건강위험의 정기적 평가, 왕진서비스 제공 등 포괄적(comprehensiveness) 서비스를 지속적으로(continuity) 제공하면서 지역사회 주민과 밀접한 관계를 유지하는 책임성(accountability) 있는 주치의 체계를 말함.

- 당연히 치료보다는 예방과 건강증진이 중요한데, 우리나라에서는 일차의료가 과당경쟁과 자원의 과잉투입으로 인한 낭비적 구조를 가지고 있으며, 질병의 치료에 국한된 서비스의 제공으로 국민의 기대와 보건학적 요구에 제대로 부응하지 못하고 있음.

- 원래 의료전달체계는 1차(의원, 동네 수준) - 2차(종합병원, 기초 지방자치단체 수준) - 3차(대학병원, 광역 수준)로 지역화 되어 있어야 함. 1차 의료는 의료필요는 크나 간단한 질병을 다루는 곳이며, 반대로 3차 의료는 의료필요는 적으나 고난도의 시술과 의료기술을 요하는 질병을 다루는 곳임. 그러나 우리나라는 이러한 지역적 전달체계가 정립되어 있지 못한 관계로 1, 2, 3차 의료기관 상호 간에 무질서한 낭비적 경쟁이 벌어지고 있음.

3) 우리나라 의료재정체계는 보장성 수준이 세계적으로 미약하다.

(1) 국민의료비 중 공공재정 비중의 과소

- 국민의료비는 국가 차원에서 연간 소비된 보건의료비의 총액으로, 보통 국제적 비교를 위해 ‘국내총생산(GDP) 대비 연간 국민의료비의 백분율’ 지표를 사용함.

- 또, 국민의료비 구성의 공공성 정도를 국제적으로 비교하기 위한 지표로 ‘국민의료비(보건의료비 총 지출) 중 공공지출의 비율’을 사용함. 우리나라의 보건의료비 총 지출 중 공공지출의 비율은 1990년에 37.4%였고, 2001년에는 54.4%로 증가하였으나, 2003년에는 다시 49%대로 떨어졌다. 다시 2005년 현재 53.0%에 이르고 있는 바, 이는 OECD 국가들 중 멕시코, 미국, 그리스 다음으로 가장 낮은 수치임. OECD 국가들의 평균은 72.1%임(자료 6).

<자료 6> 2005년도 국민의료비 대비 공공보건 지출 비율(25개 국가)

자료 : OECD. Health data 2007

(2) 건강보험의 낮은 보장성과 과다한 비급여 영역

- 통계청이 발표에 의하면, 2006년 우리나라의 가구당 보건의료비 월평균 지출액은 12만원이며, 전년 대비 증가율은 13%였음. 서민 가계에 큰 부담이 되고 있음.

- 주요 선진국의 보장성 수준이 80% 내지 90% 수준인데 비해, 우리나라 건강보험의 보장성이 62-65% 수준에 머물고 있는 것은 높은 법정본인부담과 함께 비급여 본인부담 영역이 지나치게 넓기 때문임. 대만의 경우, 우리나라보다 의료보험을 늦게 시작하였으나 중대질병에 대해서는 거의 무상으로 진료를 받을 수 있게 하며, 연간 환자가 부담할 총 진료비도 상한액이 정해져 있어 우리 돈으로 연간 150만 원을 초과하지 못하도록 하고 있음.

- 우리나라도 2004년 7월부터 ‘본인부담금 상한제’를 실시하고 있으나 비급여 영역을 제외하고 있어 제도적 실익이 크지 못함. 특히 문제는 비급여 항목들은 사실상 아무런 사회적 통제도 받지 않는다는 것임.

(3) 구조적인 ‘의료의 과잉’과 급증하는 건강보험 재정 지출

- 우리나라 보건의료재정의 취약성은 주로 낭비적 지출구조에 기인하고 있으며, 양적인 측면에서 볼 때, 우리나라 의료는 이미 심각한 과잉상태를 나타내고 있음. 이는 상대적으로 낮은 수준에서 통제되고 있는 현행 수가체계와 수준 하에서 진료의 양을 늘리는 방법으로 수입을 극대화하려는 공급자 행태의 필연적 귀결임. 이외에도 건강보험재정 지출이 급격히 늘어날 수밖에 없는 환경적인 요인들로는 소득수준의 증가와 의료욕구의 증대, 고가 의료기술과 의료장비의 도입 및 확산, 노인 인구구성의 증가(노령화사회, 노령사회) 등이 있으나, 이것들은 사실상 통제하기 어려운 변수들임.

OECD 국가들은 연간 국민 1인당 평균 의료기관 방문 횟수가 7회에 그치고 있으나 우리나라는 13회를 상회하고 있다.

- 현행 행위별수가 체제 하에서는 건강보험 의료수가(price)를 통제할 수는 있어도, 늘어나는 의료서비스의 양(volume)에 대한 통제는 불가능함. 더욱이 사회적 통제의 밖에 존재하는 비급여 영역은 국민의료비의 급속한 증가를 초래하고, 의료자원의 배분마저 왜곡시킴.

2. 보편적 의료보장체계의 구축을 위한 개혁 방향

□ 개혁의 방향 : 의료제공체계와 재정체계에서 공공성의 확충

- 우리나라 건강보험제도는 여전히 발전 단계에 있음. 하지만 이미 그 성과도 상당히 큼. 첫째, 가장 낮은 국민의료비를 지출하면서도 건강수준 개선 비율은 세계 최고 수준임(기대수명 개선 비율 1위, 영아사망율 개선 비율 5위). 둘째, 공공의료비 지출 비중은 OECD 국가 중 최하위 수준이나, 공공의료비 지출 증가율은 1위임. 한편, 캐나다의 국제적 연구기관인 커퍼런스 보드(Conference Board of Canada)가 실시한 OECD 24개국 대상 의료체계 성과 평가 연구의 결과, 한국은 5위에 올라섰음.

- 현재 우리나라 국민건강보험제도는 아직 발전단계에 있으나 그 성과와 가능성이 대단히 큼. 이런 상황에서 민영화, 상업화를 통해 의료에 대한 개인의 책임성을 강조하는 미국식 의료시장주의로 전환할 필요는 전혀 없음.

- 지금 우리나라 의료보장제도를 더욱 발전시키기 위해서는 최대한 아래 그래프의 일사분면으로 가도록 노력해야 함. 그러기 위해서는 현재 53%에 머물고 있는 공공재정의 비율을 OECD 평균인 72% 수준으로 끌어올려야 하고, 더불어 현재 18% 수준인 우리나라 공공병상의 비율을 최소한 일본 수준인 30% 이상으로는 끌어올려야 함. 그래야 국가의료체계의 공공성이 일정하게 발현될 수 있기 때문임.

<자료 7> 주요국과 비교를 통해서 본 우리나라 의료보장제도의 모습

출처: 이상이 등(2006). 국민건강보험(NHI)의 개념정립과 발전방향. 국민건강보험공단

□ 이명박 정부의 보건의료 정책 방향에 대한 비판

- 경제부처 중심의 의료서비스 산업화 정책 추진

․국민건강권보다 경제성장, 내수경기 회복이 더 중요

․보건의료정책에 대한 경제부처의 간섭과 주도성 확대 가능성

- 주요 이슈

① 건강보험 관리체계 다원화, 경쟁체계 도입

② 건강보험 당연지정제 폐지 또는 완화

③ 영리의료법인 도입

④ 민간의료보험 활성화 및 공사보험간 정보 공유

⑤ 차상위계층 건강권 문제 - 건강보험료 체납자 급여제한 등

1) 우리나라 의료제공체계의 개혁 방향

(1) 공공의료의 확충 및 강화

- 의료제공체계에서 공공의료기관의 존재가 의료이용의 형평성과 접근성을 보장하는 실질적인 수단임은 재론의 여지가 없음. 문제는 공공성 보장을 위해 보건의료에 대한 정부의 역할이 강화되어야 하더라도, 굳이 공공의료기관의 확충을 통한 보건의료 서비스의 직접 공급방식을 선택해야 하는가? 라는 것임. 이에 대해서는 다음의 두 가지 주요 이유가 있음.

첫째, 공공의료기관의 파급효과(spill-over effect)임. 공공의료기관이 일정 규모로 확충됨으로써 민간부문에 미칠 수 있는 잠재적 파급효과를 기대할 수 있음. 보건의료의 질적 수준 유지, 비용 효과적 서비스의 제공, 제공자의 윤리적 행동 등 공공의료기관이 보건의료 정책수단으로 작동함으로써 민간부문에 대한 획일적 규제를 대신하여 경쟁을 통한 자연스런 파급효과를 기대할 수 있게 될 것임. 이를 위해서는 공공의료기관이 민간의료기관과 ‘경쟁’할 수 있는 최소한의 규모로 확충되어야 함.

둘째, 한 사회에서 요구되는 최소 수준의 공공성 확보를 위해서도 공공의료기관의 확충이 필요함. 현재 우리나라에서는 응급, 재활 등 가장 필수적인 의료서비스조차 공공적 제공체계를 제대로 갖추지 못하고 있음.

-공공의료기관이 국민들에게 양질의 의료서비스를 제공하고, ‘교과서적 진료’를 행함으로써 민간의료기관을 견인토록 하기 위해서는 적어도 공공의료기관이 전체의 30% 정도는 되도록 함. 공공의료 수준이 최저인 OECD 국가들도 30% 수준은 달성하고 있음.

(2) 급성기 병상의 통제

- 급성기 병상은 전체적으로 강력하게 통제하여 줄여나가되, 지역적 편차를 고려하여 병상이 부족하거나 시설이 영세한 농어촌 지역에는 300병상 규모의 지역거점 공공병원을 설립(부실한 민간병원을 인수하여 확충하는 방안도 가능)함.

(3) 의료전달체계 구축, 국민 주치의 제도 도입과 국민건강증진체계 확립

- 의료전달체계를 1차(의원, 동네 수준) -> 2차(종합병원, 기초 지방자치단체 수준) -> 3차(대학병원, 광역 수준)로 정확하게 구분하고, 이를 지역화 개념으로 연계함으로써 의료의 질을 제고하고 비용 효과적인 체계를 구축해야 함.

- 건강보험 재정체계를 활용하여 의료공급체계의 단계화와 의료서비스의 단계적 이용을 가능케 하는 정책적 개입을 시도함. 그리고 무엇보다도 일차의료를 담당할 동네의원이 현재의 모습과는 완전히 달라져야 함. 지역사회 주민의 건강과 질병을 동시에 보호하는 일차적 파수꾼이 되도록 해야 하는 바, 이를 위해 국민 주치의 제도를 도입함.

- 서구 주요 국가의 대부분은 전통적으로 주치의 제도를 운용하고 있고, 2005년부터 프랑스가 주치의 제도를 전면적으로 도입하였음. 독일도 의료보험 재정 기전을 이용하여 주치의 제도를 장려하는 체계를 활성화하기 위해 수년 전부터 대폭적으로 보험 재정을 투입하고 있음. 이 제도는 의료전달체계 확립이라는 편익 이외에도 가장 확실한 건강투자 정책을 위한 인프라이기 때문에 그 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것임.

- 국민건강검진체계의 질적 제고, 건강검진 이후의 사후 관리체계 확립, 생애 주기에 따른 맞춤형 국민건강증진사업의 활성화로 온 국민의 삶의 질을 높이고, 건강수명을 연장함. 이 과정에서 국민 주치의의 건강증진 활동은 대단히 비용-효과적일 것임.

- 지역 경제개발, 생활체육, 안전관리체계, 지역사회 건강증진체계를 종합한 소위 ‘건강 도시’ 또는 ‘건강 생활 터’ 개념을 활성화 함.

- 건강에 대한 투자 전략(건강투자전략)이 성공을 거두기 위해서는, 국민 주치의 제도와 같은 강력한 일차의료 기반, 보건소를 중심으로 하는 튼튼한 지역사회 공공보건사업 기반, 적재적소의 지역 급성기 병원/만성기 요양형 병원/요양시설(노인요양보장제도의 입소시설을 말함) 분포, 튼튼한 공공병원 네트워크, 높은 수준의 국민건강보장제도(건강보험과 의료급여)의 보장성, 열린 행정과 협력적 거버넌스 체계의 구축이 필수적임.

2) 우리나라 의료재정체계의 개혁 방향

(1) 국민의료비 중 공공의료재정 비중의 확대 : 건강보험 보장성의 대폭 강화와 중증질환 무상의료의 실현

- 우리나라 국민의료비 중 공공재정의 비중이 낮은 것은 정부가 통제할 수 없는 민간의료재원의 비중이 큼을 의미하며, 이는 향후 국민의료비의 급증을 예고하는 것임.

- 공공지출의 비중을 OECD 평균인 72% 수준으로 늘리기 위한 노력을 경주함. 우리나라의 공공지출 비중이 낮은 것은 정부의 보건의료부문 재정 지출이 적은 것도 이유이지만 건강보험의 과도한 본인부담 비중(취약한 보장성)에 크게 기인하므로 건강보험의 본인부담을 줄이려는 정책적 노력이 각별히 요구됨.

- 이를 위해 건강보험의 보장성 수준을 OECD 평균 수준으로 끌어 올림. 이 경우 현행 건강보험의 보장성 수준인 65% 보다 크게 높은 80-85% 수준에 이르게 되며, 암, 중풍, 심장병 등의 중증질환 뿐만 아니라 의학적 치료가 필수적인 질환에 대해서는 사실상의 무상의료를 실시할 수 있게 됨.

(2) 건강보험 비급여 영역의 급여화 : 본인부담금 상한제 완전한 작동

- 급여 영역의 의료수가(가격) 통제는 급여 영역 의료서비스의 양적 증가뿐만 아니라 비급여 영역의 기형적 증대(가격과 진료의 양에서)로 나타나는데, 이를 풍선효과(balloon effect)라고 함. 이것 때문에 비급여 항목을 신속하게 급여화해야 하는 것임.

- 현재 시행 중인 본인부담금 상한제는 ‘6개월 간 진료비를 합산하여 법정본인부담금이 200만원을 넘는 경우, 초과 진료비를 국민건강보험공단이 전액 부담하는 제도’를 말함. 여기서 법정본인부담금은 건강보험이 혜택을 주는 의료서비스(급여서비스)에서만 발생하는 것이므로 건강보험 비급여서비스는 이 제도에 해당되지 않음. 즉, 비급여서비스 항목인 초음파 검사나 값비싼 진단검사 또는 비급여 최신의약품 사용과 선택 진료비용, 상급병실 이용료 등의 경우는 ‘본인부담금 상한제’의 혜택을 볼 수 없으므로 이러한 진료로 인한 과중한 의료비 가계 부담을 막을 수는 없는 것임. 그러므로 건강보험 비급여영역의 급여화 조치와 함께 ‘1년간 합산 법정본인부담금 200만원’으로 본인부담금상한제 혜택을 확대함.

- 우리가 비급여 영역을 없애고자 노력해야 하는 이유는 이를 통해 얻을 수 있는 정책효과가 대단히 크기 때문임. 첫째, 국민의료비의 통제 및 예측가능성이 높아짐. 둘째, 건강보험제도에 대한 보장성과 국민적 신뢰성이 높아짐. 셋째, 의료서비스의 내용과 질에 대한 사회적, 제도적 모니터링과 적절한 통제가 가능해짐. 넷째, 저소득층의 의료이용에 대한 경제적 장벽이 낮아져 의료이용의 형평성이 제고됨. 다섯째, 그리고 무엇보다도 본인부담금 상한제의 실질적 효과가 나타나서 환자가 연간 최대 200만 원 이하의 의료비만 부담하면 되도록 함.

(3) 건강보험 재정 지출의 효율화를 위한 제도 개혁

- 국민들이 필요로 하는 곳에 한정된 자원이 효율적으로 배분되어야 한다는 측면에서 전반적인 의료제도의 효율성을 함께 고려해야 함. 우리나라 보건의료재정의 취약성은 주로 낭비적 지출구조에 기인하고 있으며, 양적인 측면에서 볼 때, 우리나라 의료는 이미 심각한 과잉상태를 나타내고 있음. OECD 국가들은 연간 국민 1인당 평균 의료기관 방문회수가 7회에 그치고 있으나 우리나라는 13회를 상회함.

- 우리나라의 의료체계의 낭비적 구조를 근원적으로 해결해야 하는데, 의료전달체계의 혁신이 필요함. 이를 위해서는 먼저 대형 병원의 무분별한 신설을 엄격히 통제해야 함. 다음으로는 일차의료의 혁신적 강화를 위해 국민주치의제도를 실시해야 함. 원하는 국민은 모두가 주치의를 갖게 하여, 치료 중심이 아닌 건강증진, 질병예방, 치료서비스가 어우러진 종합적이고 지속적이며 책임지는 국가적 건강 돌봄 체계를 수립해야 하기 때문임. 이에 덧붙여 건강보험제도를 적절하게 활용한 의료전달체계의 확립을 이루어낸다면, 의료공급체계 부분의 비효율과 낭비는 획기적으로 줄어들 것임.

- 행위별수가제를 단계적으로 폐지해 나가되, 입원진료에 대해서는 포괄수가제를 전면적으로 실시함. 이를 위해서 국립대학병원을 포함한 모든 종류의 공공병원부터 먼저 입원진료의 전면적 포괄수가제를 실시해야 함.

- 단계적으로 요양기관 종별 연간진료비 총액계약제를 실시할 수도 있을 것임. 이것은 세계적 추세이고 국민의료비를 연간 총액 수준에서 효율적으로 관리하기 위한 것으로, 우리나라 의료체계의 지속가능성을 보장하게 될 것임. 대만은 1998년 치과를 시작으로 단계적으로 총액계약제를 확대하여 2003년에는 병원까지 실시를 완료했는데, 의료계도 큰 틀에서는 의료계 스스로가 의료제공의 자율성(autonomy)을 가지는 긍정적인 측면을 중요하게 보고 있음.

- 인두제의 단계적 도입을 추진해야 함. 필요하다면 시범사업이라도 먼저 추진할 수 있을 것임. 일차의료의 개념에 충실한 동네의원 체계를 구축해야 하며, 동시에 병원의 외래진료 기능을 줄여나가는 정책 방향을 함께 강구해야 함.

- 또, 건강보험재정 지출의 약 30%를 차지하는 약제비를 줄여야 함. 이는 2003년 기준으로 OECD 30개 회원국 중 두 번째로 높은 수준이고, OECD 국가들의 평균인 17.8%보다도 훨씬 높은 수준임. 약제비를 줄이기 위해서는 의사들의 과다한 약물 처방 행태부터 다국적 제약사와 국내 제약사의 약의 약가결정방식에 걸쳐 혁신적인 제도개혁이 불가피함.

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제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

의 안 번 호				발의연월일 : 발 의 자 :

1. 제안이유

제주특별자치도의 주민의 생활을 향상시키며, 사회 공공성을 확대하는 데 개정 목적이 있음. 특히나 제주특별자치도의 무분별한 교육·의료의 자율화로 인해 우리 사회의 기본적 합의가 무너지는 것을 방지해야 할 필요가 있음. 제주특별자치도의 발전은 도내 상권의 활성화와 주민의 질 좋은 고용 증대, 제주도의 천해의 자연을 보호하는 것을 통해 이뤄져야 함. 또한 국제 경쟁력을 갖춘 공교육 모델을 만들어, 공교육 투자를 통한 최고의 교육서비스를 제공할 수 있다는 선례를 제주자치도에서 만들 수 있어야 함.

2. 주요내용

가. 목적 (안 제1조)

(1) 특별자치도 특별법의 목적은 무분별한 규제완화에 있지 아니하며, 제주도민의 복지향상에 있음을 명시해야 함.

(2) “행정규제의 폭넒은 완화”를 목적으로 하는 현행 조문은 “행정규제의 합리화”로 변경해 특별자치도 특별법의 목적을 분명히 함.

나. 지방채 등의 발행에 관한 특례 (안 제103조)

(1) 교육과 학예와 관련한 사업의 경우 도의회의 의결을 거쳐 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채를 발행할 할 수 있도록 한 현행 조항은 영리법인의 수익을 위한 목적으로 악용될 수 있음.

(2) 이 조항을 공교육발전에 필요한 경우로 한정함으로써 교육의 공익성을 담보할 수 있도록 명분화 해야 함.

다. 농·임·축·수산업의 진흥 (안 제201조)

(1) 제주국제자유도시개발센터의 수익금 일부를 지역 1차산업 발전을 위해 투자하도록 한 현행 규정은 권고적 조항에 머물고 있음.

(2) 제주국제자유도시개발센터의 사업 중 내국인 면세점의 수익금을 일부를 지역농어촌진흥기금 및 지역상권 활성화 기금을 출연하는 것을 명시함으로써 권고적 조항을 실질적인 조항으로 구체화 해야 함.

라. 연안관리지역계획 등에 관한 특례 (안 제210조)

(1) 연안의 보전과 공공성 유지는 대단히 신중해야 하며, 연안관리에 있어서 이윤추구가 지나치게 강조되는 것은 규제해야 할 대상임.

(2) 연안관리지역계획 수립·집행·평가 권한을 도지사·도의회·도민의 공동 권한으로 설정하고, 주민과 환경전문가의 참여를 보장하도록 해야 함.

마. 토지의 비축 (안 제234조 및 제235조)

(1) 개발 대상 토지를 도지사가 토지특별회계를 이용해 국유화 하는 경우 개발사업시행자의 토지수용절차가 지나치게 용이하게 되는 것이 현행법의 문제점임.

(2) 토지수용 과정에서 도의회 및 도민의 민주적 견제를 확보하는 방향으로 개정되어야 함.

(3) 개발용 토지의 효율적인 공급만을 목적으로 토지특별회계를 설치하는 것은 토지의 공공성을 위협하는 만틈 이에 대한 공공적 목적으로 분명히 해야 함.

바. 인근지역 주민의 우선 고용 (안 제242조의 1)

(1) 제주특별자치도의 개발사업에서 인근지역 주민을 우선고용하여야 한다는 조항의 구체적 근거를 마련.

(2) 개발사업 시행자가 지역 주민을 우선고용함하는 것을 지원함으로써 지역 내 일자리 창출 효과를 기대함.

사. 유통산업에 관한 특례 (안 제342조의 4에서부터 제342조의 8까지)

(1) 대규모 점포의 영업시간, 품목을 규제함으로써 제주특별자치도 유통산업균형발전의 기반을 마련함.

(2) 제주특별자치도 유통산업균형발전위원회를 설치해 지역유통발전의 기본방향을 설정하고, 지역산품의 지역소비 촉진 방안을 마련함.

(3) 중소유통업자들의 균형적 발전을 심각하게 저해하는 경우 대규모 점포의 영업품목을 제안하도록 함.

(2) 중소유통업자의 균형적인 발전을 위해 대규모 점포의 영업종료시간을 도조례가 정하는 바에 따라 조정하도록 함.

법률 제       호

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제1조를 다음과 같이 한다.

제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제103조를 다음과 같이 한다.

제103조 제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육·학예와 관련이 있는 사업의 경우 등, 공교육발전에 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.

제201조를 11항을 다음과 같이 한다.

③농임축수산업 발전계획의 시행에 필요한 재원을 조달,공급하기 위하여 도 조례가 정하는 바에 의하여 지역농어촌진흥기금을 설치한다.

④ 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 내국인 면세점 운영 등 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금 및 지역상권 활성화 기금에 출연해야 한다.

제 210조를 다음과 같이 한다.

제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다.

② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

제233조를 삭제한다.

제234조의를 다음과 같이 한다.

제234조 (토지의 비축) ①도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다.

②토지특별회계의 세입은 다음 각 호와 같다.

1. 국가 및 다른 지방자치단체의 출연금

2. 제주자치도의 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 전입금

3. 「지방세법」 제26조의3의 규정에 의하여 물납받은 부동산(토지특별회계 자금으로 취득한 부동산을 포함한다) 수익

4. 공유재산의 처분 또는 임대 수입

5. 토지채권의 발행금

③토지특별회계의 세출은 다음 각 호와 같다.

1. 토지취득을 위한 자금

2. 토지특별회계의 관리·운영에 필요한 제반 경비

3. 토지채권 발행금의 상환

4. 그 밖에 토지특별회계를 설치한 목적을 달성하기 위하여 도조례가 정하는 사업에 필요한 자금

④제2항제3호의 규정에 의하여 물납받은 토지와 제3항제1호의 규정에 의하여 취득한 토지는 「공유재산 및 물품관리법」 제19조 내지 제21조·제28조·제29조·제36조·제39조 및 제40조의 규정에 불구하고 도조례가 정하는 바에 따라 임대하거나 교환·양여·매각 등의 처분을 할 수 있다.

⑤그 밖에 토지특별회계의 설치 및 운영에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

제241조의1을 다음과 같이 신설한다.

제240조의1 도지사는 인근지역 주민 우선고용을 위해 노력한 사업을 도조례에 의해 선정하고 선정된 사업에 제240조 규정에 따라 우대할 수 있다.

제342조의4부터 제42조의8까지를 다음과 같이 신설한다.

제342조의4 (유통산업균형발전위원회) ①대규모점포의 개설허가 및 대규모점포의 사업활동 조정, 지역산업균형발전기본계획(이하 “기본계획”이라 한다) 수립 및 그 밖의 지역유통산업의 균형발전을 위한 중요한 정책을 심의하기 위하여 도지사는 소속하에 제주특별자치도 유통산업균형발전위원회(이하 “유통위원회”라 한다)를 둔다.

②유통위원회는 위원장 1인을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성한다.

③ 제주특별자치도 유통위원회 위원회의 구성과 운영에 관한 사항은 도조례로 정한다.

제342조의5 (지역유통산업균형발전기본계획) 도지사는 다음 각호의 사항을 포함하는 지역유통산업의 균형발전을 위한 계획(이하 “지역유통산업균형발전기본계획”이라 한다)을 수립하고 이를 시행하여야 한다.

1. 지역유통산업 발전의 기본방향

2. 지역유통산업의 종류별 발전방안

3. 지역중소유통업의 협업화·효율화 방안

4. 유통전문인력·부지 및 시설 등의 수급방안

5. 지역 산품의 지역 소비 촉진을 위한 방안

6. 지역 유통이윤의 지역 재투자 방안

7. 재래시장 등 쇠퇴상권의 활성화 방안

10. 그 밖에 지역유통산업의 균형 있는 발전을 촉진하기 위하여 필요한 사항

제342조의6 (영업품목의 제한) ①중소유통업자는 인근의 대규모점포의 특정 영업품목의 영업으로 인해 중대한 영업피해를 입어 영업활동을 계속하기 곤란하다고 판단되는 경우 제주특별자치도지사에게 해당 대규모점포의 영업품목을 제한하는 신청(이하 이 조에서 “영업품목제한신청”이라 한다)을 할 수 있다.

② 제주특별자치도지사는 제1항의 규정에 따른 영업품목제한신청을 받은 경우에는 제주특별자치도 유통위원회의 심의를 거쳐야 하며, 심의 결과 대규모점포의 영업품목이 대규모점포 인근지역 중소유통업자의 균형적인 발전을 심히 저해하거나 심히 저해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 해당 대규모점포개설자에 대하여 1년 이내의 범위에서 영업품목을 제한하도록 명령하여야 한다.

③제1항 및 제2항의 규정에 따른 영업품목 제한신청 및 제한명령의 절차·방법 그 밖에 영업품목의 제한에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

제342조의7 (의무휴업일수의 확보) 제주특별자치도지사는 중소유통업자의 균형적인 발전을 위하여 월 2일 이상 4일 이하의 범위에서  도조례가 정하는 바에 따라 대규모점포개설자에게 대규모점포를 휴업하도록 명령하여야 한다.

제342조의8 (영업종료 시각의 조정) 제주특별자치도지사는 중소유통업자의 균형적인 발전을 위하여 대규모점포개설자에게 대규모점포 영업종료 시각을 도조례가 정하는 바에 따라 조정하도록 명령하여야 한다.

현 행	개 정 안
제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육·학예와 관련이 있는 사업의 경우 등 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육과학기술부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.	제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육·학예와 관련이 있는 사업의 경우 등, 공교육발전에 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.
제201조(농.임.축,수산업의 진흥) ③농임축수산업 발전계획의 시행에 필요한 재원을 조달,공급하기 위하여 도 조례가 정하는 바에 의하여 지역농어촌진흥기금을 설치한다. ④ 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다.	제201조(농.임.축,수산업의 진흥) ③농임축수산업 발전계획의 시행에 필요한 재원을 조달,공급하기 위하여 도 조례가 정하는 바에 의하여 지역농어촌진흥기금을 설치한다. ④ 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 내국인 면세점 운영 등 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연해야 한다.
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.
제233조 (제한적 토지수용) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국·공유지를 제외한 토지의 3분의 2이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리(이하 이 조에서 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다. 1. 제266조제1항의 규정에 의한 개발센터시행계획에 의한 개발사업을 시행하는 개발센터 2. 「관광진흥법」 제2조제7호의 규정에 의한 관광단지의 사업시행자 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호의 규정에 의한 기반시설 중 유원지시설에 대한 사업시행자 ②제229조제11항의 규정에 의한 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. 다만, 재결의 신청은 동법 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 개발사업의 시행기간 내에 이를 할 수 있다. ③제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대하여는 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.	<삭제>
제234조 (토지의 비축) ①도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발·공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ②~④ (생략) ⑤도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득·처분하기 위하여 「지방자치법」 제39조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득·처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득·처분에 대한 결과를 보고하여야 한다. <개정 2007.5.11> ⑥그 밖에 토지특별회계의 설치 및 운영에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다	제234조 (토지의 비축) ①도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ <삭제>
<신 설>	제240조의1 도지사는 인근지역 주민 우선고용을 위해 노력한 사업을 도조례에 의해 선정하고 선정된 사업에 제240조 규정에 따라 우대할 수 있다.
<신 설>	제342조의4 (유통산업균형발전위원회) ①대규모점포의 개설허가 및 대규모점포의 사업활동 조정, 지역산업균형발전기본계획(이하 “기본계획”이라 한다) 수립 및 그 밖의 지역유통산업의 균형발전을 위한 중요한 정책을 심의하기 위하여 도지사는 소속하에 제주특별자치도 유통산업균형발전위원회(이하 “유통위원회”라 한다)를 둔다. ②유통위원회는 위원장 1인을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성한다. ③ 제주특별자치도 유통위원회 위원회의 구성과 운영에 관한 사항은 도조례로 정한다. 제342조의5 (지역유통산업균형발전기본계획) 도지사는 다음 각호의 사항을 포함하는 지역유통산업의 균형발전을 위한 계획(이하 “지역유통산업균형발전기본계획”이라 한다)을 수립하고 이를 시행하여야 한다. 1. 지역유통산업 발전의 기본방향 2. 지역유통산업의 종류별 발전방안 3. 지역중소유통업의 협업화·효율화 방안 4. 유통전문인력·부지 및 시설 등의 수급방안 5. 지역 산품의 지역 소비 촉진을 위한 방안 6. 지역 유통이윤의 지역 재투자 방안 7. 재래시장 등 쇠퇴상권의 활성화 방안 10. 그 밖에 지역유통산업의 균형 있는 발전을 촉진하기 위하여 필요한 사항 제342조의6 (영업품목의 제한) ①중소유통업자는 인근의 대규모점포의 특정 영업품목의 영업으로 인해 중대한 영업피해를 입어 영업활동을 계속하기 곤란하다고 판단되는 경우 제주특별자치도지사에게 해당 대규모점포의 영업품목을 제한하는 신청(이하 이 조에서 “영업품목제한신청”이라 한다)을 할 수 있다. ② 제주특별자치도지사는 제1항의 규정에 따른 영업품목제한신청을 받은 경우에는 제주특별자치도 유통위원회의 심의를 거쳐야 하며, 심의 결과 대규모점포의 영업품목이 대규모점포 인근지역 중소유통업자의 균형적인 발전을 심히 저해하거나 심히 저해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 해당 대규모점포개설자에 대하여 1년 이내의 범위에서 영업품목을 제한하도록 명령하여야 한다. ③제1항 및 제2항의 규정에 따른 영업품목 제한신청 및 제한명령의 절차·방법 그 밖에 영업품목의 제한에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다. 제342조의7 (의무휴업일수의 확보) 제주특별자치도지사는 중소유통업자의 균형적인 발전을 위하여 월 2일 이상 4일 이하의 범위에서 도조례가 정하는 바에 따라 대규모점포개설자에게 대규모점포를 휴업하도록 명령하여야 한다. 제342조의8 (영업종료 시각의 조정) 제주특별자치도지사는 중소유통업자의 균형적인 발전을 위하여 대규모점포개설자에게 대규모점포 영업종료 시각을 도조례가 정하는 바에 따라 조정하도록 명령하여야 한다.