제주대안정책소식

소통과 연대가 있는 <주간> 제주동향

발행:제주대안연구공동체

2009년 11월30일 월요일 43호

홈페이지 www.jejuin.org

블로그 blog.daum.net/altjeju

새로운 시선 …세상읽기 2쪽
● 세상읽기> 비열한 권력게임이 시작되었다. 김현돈 제주대 철학과 교수/제주대안연구공동체 원장
11차 대안정책포럼 5쪽
● 제주특별자치도 세입구조분석 및 재정확충을 위한 제도개선 방향* 김동욱 제주대 회계학과 교수/제주경실련 공동대표
자연과 인간 상생의 인문학 아카데미 6강 발표자료 31쪽
● 불교에서 본 생태 평화 박준건 부산대 철학과 교수
자료마당 39쪽
● 2010년 제주도 예산안 분석 총괄 자료 제주반부패네트워크
소 식 61쪽
● 생태발전전략 토론회 12월 11일

‘세상읽기’

비열한 권력게임이 시작되었다

한라일보 목요논단(2009년 11월26일자)

김현돈 제주대학교 철학과 교수/제주대안연구공동체 원장

비열하다. 달리 할 말이 없다. 세종시를 놓고 정부와 서울대 사이의 빅딜 설을 두고 하는 말이다. 서울대 제2캠퍼스 설립이 포함된 '과학·교육 중심 경제도시'안을 관철시키려는 정부와 막대한 특혜를 조건부로 법인화를 성사시키려는 서울대의 이해관계가 합일점을 찾았다는 방증이다.

학생 증원과 지속적인 재정지원이란 법인화의 당근을 물려주려는 정부나 다른 국립대학엔 독초가 될 수도 있는 당근을 덥석 물려는 서울대 둘 다 비열하기는 마찬가지다.

조폭들의 피가 튀는 '비열한 거리'에도 나름대로의 의리와 질서는 있는 법. 하물며 국가백년대계를 볼모로 위험한 빅딜을 성사시키려는 그들의 부박한 이해에는 국가경영의 기본 철학도 최고의 지성인 집단이 갖춰야 할 최소한의 품격과 윤리도 찾아볼 수 없다. 양식도 염치도 죄다 내다버리고, 속옷 벗고 들이대는 막장 식 꼼수가 빤히 들여다보인다.

세종시는 행정중심복합도시 건설을 목표로 전임 정부에서 국토균형발전 전략에 따라 계획되었고, 이 대통령도 그 충실한 이행을 대선 공약으로 제시했던 사업이다.

그런데 화장실 갔다 오더니 마음이 변했는지 원안 수정 쪽으로 정책 노선을 틀었다. 여러 가지 이유를 들고 있지만 논리가 궁색해 보이는 것은 그 밑바닥에 서울권과 충청권을 저울대에 놓고 이해득실을 셈하는 저열한 정치적 책략이 깔려있기 때문이다.

충청권 민심을 잃더라도 서울권만 확실히 잡으면 한 번 해볼 만한 도박이라는 판단을 했을 터이다.

서울대는 어떤가. 자타가 공인하는 한국 최고의 대학이다. 아무런 남부러울 것 없는 서울대가 모든 국립대학이 반대하고 있는 법인화에 눈독을 들이는 이유는 무엇일까. 여기엔 일류독식의 비열한 욕망이 작동하고 있다.

법인화의 골자는 전국의 국립대를 법인으로 만들어 정부의 재정 지원을 줄이고, 자율성과 경쟁력 확보란 미명아래 종국에는 정부가 대학 공교육의 임무를 포기하겠다는 발상이다.

이렇게 간다면 재정자립도가 취약한 대다수 지방 국립대학의 고사는 시간문제이다. 치열한 서바이벌 게임에서 버텨내기 위해 그들이 택할 길은 많지 않다. 강도 높은 구조조정을 통해 인력을 감축할 것이며, 그래도 여의치 않는 재정 부족분은 학생들의 등록금 인상으로 전가될 것이고, 이는 결국 학생과 학부모들의 부담 가중과 대학교육의 부실로 이어질 수밖에 없다.

'서울대법인화 법안'은 서울대가 자체 수익사업 이익을 국고로 환수 당하지 않고, 사립대학 식으로 학사행정과 회계를 독자적으로 운영하면서 현재 수준의 지원금을 계속 받도록 국가의 재정 지원을 강제 규정으로 못 박았다.

다른 국립대학의 곱지 않은 시선에도 불구하고, 장사해 남는 이익은 다 챙기면서 정부의 지원금도 지금대로 타내겠다는 법안은 뭐라 변명해도 서울특별대학이 가진 특별한 집단이기주의의 소산이다. 그렇잖아도 서울대는 지금까지 지방 국립대학들에 견주어 월등한 재정 지원을 받아왔다.

불을 보듯 뻔한 특혜시비를 예상해 교과부마저도 원안 통과에 고개를 젓던 법안이 총리와 총장의 전화 한 통화에 전면 수용 쪽으로 가닥을 잡은 데는 법안 통과와 빅딜해 발등에 떨어진 세종시 불을 끄고 보자는 다급한 권력의지가 개입되었기 때문이다.

정부는 서울대와 고려대, 카이스트 세 대학의 분교에 6000명까지 증원 가능성도 내비쳤다. 이는 학생수 감소에 따른 위기를 타개하기 위한 고육책으로 그간 교과부가 고수해 온 대학정원 동결이란 정책기조를 파기하는 것이다.

권력의 입맛과 편의에 따라서 언제든 원칙을 깔아뭉갤 수 있음이 지금 이 나라가 내건 '중도실용' 노선이다. 이런 정권에 빌붙어 영구불패의 기득권을 유지하고자 기를 쓰는 잘난 서울대의 모습은 참으로 보기 민망하다.

조금이라도 생각이 있는 사람들이라면 분교가 아니라 전체 서울대의 지방 이전을 검토해야 옳다. 서울공화국과 서울대공화국 두 공룡 기득권 세력을 해체하지 않고선 나라의 건강한 미래는 기약하기 어렵다. 비열한 권력게임은 중지되어야 한다.

11차 대안정책포럼

제주특별자치도 세입구조분석 및 재정확충을 위한 제도개선 방향*

김동욱(제주대학교 회계학과)

I. 의의

2006년 7월 1일에 새롭게 제주특별자치도가 출범하여 3주년이 지났다. ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 ‘제주특별법’이라 한다)은 참여정부의 지방분권에 대한 강력한 의지를 반영하여 종래의 제주지역의 4개 기초단체를 폐지하여 단일 광역자치단체의 제주특별자치도로 지정하면서, 제주특별자치도를 국제자유도시로 만들고 발전시키는데 실질적으로 도움을 줄 수 있는 획기적인 규제완화와 중앙정부의 권한 이양 및 재정적 지원을 법률에 명시한다는 취지로 제정된 것이다.

* : 본고는 “제주특별도의 재정자주권 확립방안”(2009, 11, 한국NGO학회 월례포럼)발제문에 기초함

동법 1조 (목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

이러한 분권의 정신이 실현되기 위해서는 충분하고 안정적인 재원을 확보하는 것이 필수적이다. 제주특별법 제76조에서 “국가는 이 법 시행 이후 제주특별자치도 설치 이전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장한다.”는 규정을 가지고 있는 것이 그러한 정신을 반영한다. 물론 자치의 정신을 살리기 위해서는 자체재원을 발굴하고 강화하여 ‘자기책임성의 원칙’을 확립하는 것이 바람직하다. 그러나 지난 3년간의 추진 실적을 보면 나름대로 성과가 있었으나 다양한 문제점도 나타나고 있다. 제주특별자치도를 뒷받침할 법․제도적 기반이 실질적이지 못하고 정부의 의지가 불투명하여 재정자주권 확보에 큰 가시적인 성과를 나타내지 못하고 있다. 제주특별자치도 출범과 함께 보통교부세 법정률화(3%), 제주계정 설치, 지방채발행 자율권, 국세연계 재정인센티브제도 등 일부 특례에도 불구, 안정적 재정 확보가 미흡한 상황이다. 제주특별자치도 출범에 따른 중앙행정권한의 단계적 이양 및 국제자유도시 조성사업의 본격 추진에 따라 재정수요 지속 증가하고 있으나 아직도 자치현장에서는 재정수요에 비하여 부족한 재원확보에 고심하고 있으며 자체재원의 상대적 약화와 더불어 국가의 제주특별자치도에 대한 지방재정지원제도는 크게 달라지고 있지 않다.  더군다나 최근 미국의 서브프라임 모기지 사태를 시작으로 2008년 하반기 이후 세계적인 금융위기로 인한 경제침체, 2008년 9월에 발표한 감세 세제개편안과 지방소비세 및 지방소득세 도입, 국세징수규모와 연계된 제주특별자치도의 지방교부세의 감소로 인하여 상대적 세입증가 둔화가 우려되고 있다.

지역의 사무를 스스로 처리하는 지방자치에서 재원의 확보가 스스로 이루어지지 않는다면 진정한 자치일 수 없다. 자율적인 재원의 확보와 효과적인 재원의 운용은 바로 지방재정의 과제이며 이는 지방자치의 본질적인 요소이기 때문이다.

본 연구는 제주특별자치도 출범 3년이 지나고 4년차에 이른 시점에 제주특별자치도의 재정현황 및 재정확충을 위한 제도개선 방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ 제주특별자치도의 재원운영 분석

1. 2009년도 재정규모

2009년 자치도의 재정규모는 순계기준으로는 기금포함하여 2조 8,964억원으로 전년대비 64.6억원(2.3%) 증가하였다. 일반회계가 2조 1,859억원(75.5%), 특별회계 4,152억원(14.3%), 기금이 2,953억원(10.2%)으로 각각 구성되었다.

<표 1> 회계별 재정규모(순계) 추이

(단위: 10억원, %)

회 계 별	2007년(결산)	2008년(예산)1)	2009년(예산)1)
일 반 회 계	1,785.7( 70.6)	2,186.8( 77.2)	2,185.9( 75.5)
특 별 회 계	364.8( 14.4)	418.5( 14.8)	415.2( 14.3)
기 금	377.3( 14.9)	226.5( 8.0)	295.3( 10.2)
계	2,527.8(100.0)	2,831.8(100.0)	2,896.4(100.0)
주 : 1) 2008년 최종예산, 2009년 당초예산 2) ( )내는 비중 자료: 제주특별자치도청, 행정안전부 ‘2009년 지방자치단체 예산개요’ 한국은행 제주지역본부 자료 재인용

<표 > 2009년도 제주특별자치도 회계별 예산규모(총계)

(단위 : 백만원)

회 계 별		2008	2009	증 감	증감률(%)
계		2,472,270	2,696,185	223,915	9.06
일 반 회 계		1,979,121	2,218,931	239,810	12.12
특 별 회 계		493,149	477,254	△15,895	△3.2
	기타 특별회계(15종)	328,340	301,991	△26,349	△8.0
	공기업특별회계(3종)	164,809	175,264	10,455	6.3
주 : 2008년 당초예산, 2009년 당초예산

2009년도 당초예산 총계기준으로 제주특별자치도 일반회계 및 특별회계의 세출 예산의 총 규모는 2조 6,962억원으로서 ‘08년도 예산 2조 4,723억원보다 2,239억원 증가한 규모로 전년대비 전국평균 증가율 10.5%보다 낮은 9.1%이다.

2. 세입구조

지방자치단체의 세입예산은 자체수입인 지방세와 세외수입과 국가나 상급 지방자치단체의 의사결정에 의하여 수입되는 지방교부세와 국가보조금과 같은 의존적 재원 등으로 구성된다. 순계기준으로 자체수입의 비중을 보면 2005년도 50.1%, 2006년도 41.5%, 2007년도 41.5%, 2008년도 31.8%, 2009년도 30.6%로 하향 감소 추세이다. 의존재원 비중은 2005년도 47.9%, 2006년도 57.3%, 2007년도 55.4%, 2008년도 65.6%, 2009년도, 65.1%로 상향 증가 추세이다.

<표 3> 지방재정 세입구조1)

(10억원, %)

		2005	2006	2007	2008	2009
제주	지 방 세	401(18.5)	434(20.5)	447(15.8)	445(17.1)	447(17.2)
	세 외 수입	684(31.6)	444(21.0)	726(25.7)	382(14.7)	352(13.4)
	지방교부세	583(26.9)	620(29.3)	736(26.0)	887(34.0)	844(32.5)
	국고보조금	456(21.0)	592(28.0)	833(29.4)	823(31.6)	847(32.6)
	지방채 등	43( 2.0)	26( 1.2)	86( 3.0)	69( 2.6)	112( 4.3)
	계	2,167(100.0)	2,115(100.0)	2,827(100.0)	2,605(100.0)	2,602(100.0)
8개도2)	지 방 세	8,939(14.9)	10,173(15.6)	10,855(15.5)	11,144(17.0)	10,985(18.3)
	세 외 수입	22,796(37.9)	22,780(35.0)	24,517(35.0)	13,562(20.8)	10,882(18.1)
	지방교부세	16,757(27.9)	17,550(27.0)	20,278(28.9)	24,369(37.3)	21,675(36.0)
	보 조 금	10,613(17.7)	13,384(20.6)	13,207(18.9)	14,896(22.8)	15,283(25.4)
	지방채 등	972( 1.6)	1,169( 1.8)	1,190( 1.7)	1,380( 2.1)	1,311( 2.2)
	계	60,077(100.0)	65,056(100.0)	70,047(100.0)	65,351(100.0)	60,136(100.0)
주 : 1) ‘05~’07년 결산순계, ‘08~’09년은 예산순계 2) 경기도를 제외한 8개 도지역, ( )내는 구성비 자료 : 한국은행 제주지역본부 자료 재인용

자체재원인 지방세와 세외수입의 비중은 매년 대체로 감소하는 가운데 그동안 도지역평균을 소폭 상회하여 오던 지방세 비중이 2009년에는 도지역평균을 1%p 정도 하회하고 세외수입은 도지역 평균보다 5~14%p 정도 하회하는 수준이 지속되고 있다. 경기둔화로 인해 지방세 수입의 증가는 느린 것에 비해 의존재원의 증가가 제주특별자치도의 재정에 중요한 영향을 미치고 있다. 당분간 의존 재원을 어떻게 확보하느냐가 제주특별자치도 재정 운영의 관건이 될 것이다.

의존 재원인 지방교부세의 경우 ‘07∼’08년의 증가율은 20.5%인데 반해, ‘08∼’09년의 증가율은 마이너스 4.8%이다. 내국세의 일정 비율로 배분되는 특성상 내국세가 감소하면 교부세도 줄어드는 특성이 반영된 것이다. 반면 보조금은 ‘07∼’08년의 증가율은 마이너스 1.2%인데 반해, ‘08∼’09년의 증가율은 2.9%이다. 향후 보조금 사업을 어떻게 확보하느냐가 매우 중요한 관건이 되고 있음을 보여 주고 있다.

1) 자체재원(자체수입)

자체수입은 크게 지방세와 세외수입으로 구성되어 있는데 우리나라의 지방세의 구조는 비탄력적이고 영세하며 지역 간 불균형이 심한편이다. 2009년도 제주특별자치도 지방세와 세외수입 등 자체수입은 2008년도 보다 280억원(3.4%) 증가한 8,547억원이다. 자체수입의 전체예산대비 비중을 보면 2007년도 34%, 2008년도 33.4%, 2009년도 31.7%로 하향 감소 추세이다. 또한 2001년∼2008년까지 전국 대비 제주의 자체수입 비중은 2004년을 정점으로 감소하는 추세이다.

〔그림 1〕전국 대비 제주 자체수입 비중 추이

자료: 02년~08년 최종예산 기준, 09년 당초예산 기준

(1) 지방세

‘제주특별자치도 조례’ 는 취득세, 등록세, 레저세, 면허세, 주민세, 재산세, 자동차세, 주행세, 농업소득세, 담배소비세, 도축세를 제주특별자치도의 보통세로, 공동시설세, 지역개발세, 도시계획세, 사업소세, 지방교육세를 목적세로 규정하였다.  제주특별법 제73조에 의해 지방세법 제9조(과세면제 등을 위한 조례)의 규정에 불구하고 동법 제7조와 제8조의 규정에 의해 과세면제, 불균형 과세 또는 일부 과세를 도 조례로 정할 수 있도록 하였다. 또한 특별법 제74조가 규정하고 있는 세율조정에 관한 특례는 일명 탄력세율제도로서 통상 적용해야 할 표준세율을 일정한 범위내에서 조정 할 수 있는 제도이다. 구체적으로 우선 현행 지방세법에 규정된 탄력세율은 보통세 중 취득세, 등록세, 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 도축세 7개 세목과 목적세인 공동시설세, 지역개발세, 도시계획세, 사업소세 등 4개 세목 총 11개 세목에 대하여 탄력세율을 적용할 수 있도록 하고 있으나, 제주특별자치도는 11개 세목 외에 레저세와 면허세에도 탄력세율을 적용할 수 있도록 하여 총 13개 세목의 탄력세율 적용이 가능하다. 또한 제주특별자치도의 탄력세율 적용범위를 대체적으로 100%로 하여 타 자치단체의 50%에 비해 2배 정도 확대 적용할 수 있다. 그러나 제주특별자치도는 탄력세율은 13개 세목 중 2개 세목에만 적용하고 있다. 예를 들어 제주특별법 제74조(세율조정에 관한 특례)에 의거 항공기에 대한 현행 지방세법상 0.3%의 재산세의 세율을 부과하도록 하고 있지만 특별자치도는 전국 최저 수준인 0.18%의 세율을 적용하도록 하고 있고 선박은 0.3%에서 0.25%인하하여 어느 정도 재정확충 효과를 누리고 있다. 특히, 도민들의 직접적인 조세부담이 없는 다양한 역외 세원을 발굴하여 차별화된 세제를 제공하여 세수를 확충하는데 주력할 필요가 있다. 물론 현재의 세원으로는 제주의 지방세입에는 한계가 있다.

제주특별자치도 2009년 예산의 지방세는 부동산경기 고려하여 ‘08년보다 1.61% 증가한 4,471억원으로 편성하였다. 지역경제 및 경기둔화로 인해 지방세 수입의 증가가 낮기 때문에 의존재원의 증가가 제주특별자치도의 재정에 중요한 영향을 미치고 있다고 할 수 있다. 당분간 의존 재원을 어떻게 확보하느냐가 제주특별자치도 재정 운영의 관건이 될 것이다. 2001년∼2009년까지 전국 대비 제주의 지방세 비중은 2002년을 정점으로 계속 감소하는 추세이다. 현재까지 제주도의 투자진흥지구로 지정된 9개소의 국세, 지방세, 부담금 등 총 1,468억 원을 감면을 받고 있는 조세 인센티브 제도가 장기적으로는 지방세 수입을 증가 시키겠지만, 중․단기적으로는 지방세 수입 증가율을 더디게 하고 있다(김동욱c, 2009).

2010년 지방세입 규모는 4,730억원으로 2009년에 비해 5.8% 증가 예상하고 있는데 2010도입 예정인 지방소비세를 제외하면 2009년보다 125억원이 줄어든 4,345억원으로 추산됨

<표 > 지방세 징수현황(최종예산기준)

(단위 : 백만원, %)

구 분	2005	2006	2007	2008	2009
계(전국)	35,004,797	38,275,077	40,705,367	45,088,991	47,067,020*
계(제주)	399,012	413,244	418,032	444,750	447,120*
취 득 세	76,742	81,026	76,704	76,570	70,768
등 록 세	60,528	71,725	64,300	67,855	63,584
면 허 세	785	820	831	968	846
레 저 세	37,667	30,811	36,080	32,633	35,595
공동시설세	3,877	4,490	4,668	4,641	5,047
지역개발세	117	206	148	144	160
지방교육세	61,042	62,770	64,752	63,335	64,043
주 민 세	31,860	34,999	43,747	40,948	42,409
재 산 세	34,405	40,994	44,659	43,347	46,281
자 동 차세	19,238	21,638	23,993	23,220	25,909
담배소비세	33,452	37,005	36,135	36,005	38,010
주 행 세	21,050	25,037	27,483	26,794	29,643
농업소득세	-	-	-	-	-
도 축 세	1,246	1,334	1,464	1,519	1,366
종합토지세	△98	5	61	-	-
도시계획세	10,918	12,104	13,119	12,904	13,687
사 업 소 세	2,691	2,920	3,120	3,306	3,598
지난년도수입	5,601	5,861	5,830	5,861	6,174

* : 당초예산기준

〔그림 2〕전국 대비 제주 지방세 비중 추이

자료: 02년~08년 최종예산 기준, 09년 당초예산 기준

(2) 세외수입

제주특별자치도 2009년 회계연도 세외수입은 4,075억원으로 ‘08년보다 209억원(5.4%)이 증가하였다. 전국 대비 제주의 세외수익 비중 추이는 2004년을 정점으로 점점 낮아지다가 2007년부터는 정체상태이다.

〔그림 3〕전국 대비 제주 세외수익 비중 추이

자료: 02년~08년 최종예산 기준, 09년 당초예산 기준

제주특별자치도가 행정구조개편에  ‘불이익 배제의 원칙’에 적용하여 통합예산으로 인한 주민의 불이익을 배제하기 위해 세입측면에서는 시․군세는 현 상태에서 특별자치도세로 통합 운용하고, 수수료, 사용료(상․하수도료, 시장사용료 등) 등은 현행같이 유지하거나 저가주의를 적용함으로써 세입예산․재정 정책에 대한 구조조정의 발목을 잡고 있다. 또한 비효율적이고 경영전략이 부재인 직영관광지의 관리시스템도 세외수입의 정체의 요소가 되고 있다.

2) 의존재원

의존재원은 지방교부세와 국고보조금으로 구성되어 있다. 의존재원의 예산대비 비중은 2007년도 61.5%, 2008년도 62.3%, 2009년도, 62.7%로 상향 증가 추세를 나타내고 있다. 전국 대비 제주 의존수입 비중 추이도 2002년 이후 지속적으로 증가추세이다.

<표 5> 의존재원 규모

(단위 : 백만원)

구 분		2009당초(a)	2008당초(b)	증 감
					%
총 계		1,690,832	1,540,019	150,813	9.8
지방교부세		844,339	775,316	69,023	8.9
	보통교부세*	747,809	680,792	67,017	9.8
	도로분교부세	31,452	31,452	-	-
	부동산교부세	32,200	35,000	△2,800	△8.0
	분권교부세	32,878	28,072	4,806	17.1
국고보조금등		846,493	764,703	81,790	10.7
	국고보조금	317,192	288,228	28,964	10.0
	균특보조금	459,075	407,042	52,033	12.8
	기 금	70,226	69,433	793	1.1

* 행정안전부에 확정되어 통보된 보통교부세 금액은 ’08년 6,816억원, ’09년 6,625억원임

〔그림 4〕전국 대비 제주의 의존수입 비중 추이

자료: 02년~08년 최종예산 기준, 09년 당초예산 기준

(1) 지방교부세

기획재정부는 2010년 세입은 2009년 전망(164.6조원) 대비 6.5조원(3.9%↑) 증가한 171.1조원으로 전망하고 있고, 2010년에는 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환함에 따라 2010년 회계연도에는 지방교부세의 총재원액은 내국세의 19.24%에서 18.97%하향 조정예정이어서 제주특별자치도의 보통교부세의 교부액도 줄어들 전망이다. 지방으로 교부되는 지방교부세가 크게 줄면서 지방자치단체 재정운용에 부담을 주고 있다.

가. 보통교부세의 쟁점

보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산 교부세 등 복잡한 체계를 가지고 있다. 각각의 쟁점을 살펴보기로 한다.

<표 6> 지방교부세 종류 및 배분기준

구 분	배분기준
보통교부세	* 분권교부세액 및 종전 지방양여금 도로사업 보전분(8,500억원)을 제외한 교부세 총액(내국세의 19.24%)의 96% * 지자체별 ‘기준재정수요액에 미달하는 기준재정수입액’을 기준으로 교부
특별교부세	* 분권교부세액 및 종전 지방양여금 도로사업 보전분을 제외한 교부세 총액(내국세의 19.24%)의 4% * 행안부 장관이 특별교부세의 50%는 재해대책수요, 30%는 지역현안수요, 20%는 시책수요에 지원.
분권교부세	* 내국세의 10,000분의 94(0.94%) * 기존 국고보조사업을 이양받은 지자체에 대하여 이양사업관련 인구수 등 통계자료와 종전 국고보조금 지원수준이 기준 * 2009년 12월 31일까지 한시적 운영 후 보통교부금으로 통합
부동산교부세	* 종합부동산세 전액 * 부동산세제 개편에 따른 재산세와 거래세 감소분을 기준으로 배분하고 남는 금액은 재정여건과 사회복지, 교육 감안하여 지역간 균형발전을 위해 기초지자체에 추가 배분

제주특별법 제75조(지방교부세에 관한 특례)에 근거하여 제주특별자치도에 교부하는 보통교부세는 지방교부세법에 의한 보통교부세 총액의 100분의 3으로 산정되고 있다. 즉 중앙에서 지원되는 예산 중 보통교부세는 종전에는 일정 수요산식에 의하여 불규칙적으로 교부 받아오던 재원을 내국세 총액의 3%로 법정률화 하였다.

<표 7> 제주특별자치도 보통교부세 교부현황(‘00~’06)

(단위 : 억원, %)

연도	기준재정 수요액(a)		기준재정 수입액(b)		재정부족액 (a-b)		조정율	전체 보통 교부세	교부세 증가율	제주 보통 교부세	점유율	제주 교부세 증가율
	규모	증가율	규모	증가율	규모	증가율
2001	5,550	42	2,175	13.25	3,375	69.86	0.777	111,195		3,131	2.82
2002	6,267	12.9	2,446	12.45	3,821	13.22	0.775	108,849	-2.11	3,036	2.79	-3.03
2003	7,211	15.08	2,926	19.65	4,285	12.15	0.764	122,385	12.44	3,388	2.77	11.59
2004	7,925	9.89	3,431	17.26	4,494	4.86	0.788	130,129	6.33	3,594	2.76	6.08
2005	9,756	23.11	3,971	15.82	5,785	28.67	0.862	170,776	31.24	5,001	2.93	39.12
2006	10,712	9.86	4,468	12.4	6,244	8.08	0.865	178,415	4.47	5,405	3.03	8.08
평균		18.80		15.14					10.47			12.37

<표 8> 제주특별자치도 보통교부세 교부현황(‘07~’09)

(단위 : 억원, %)

연도	기준재정 수요액(a)		기준재정 수입액(b)		재정부족액 (a-b)		조정율	전체 보통 교부세	교부세 증가율	제주 보통 교부세	점유율	제주 교부세 증가율
	규모	증가율	규모	증가율	규모	증가율
2006	10,712	9.86	4,468	12.4	6,244	8.08	0.865	178,415		5,405	3.03
2007							0.889	198,421	11.21	5,953	3.0	10.14
2008							0.892	227,234	14.52	6,816	3.0	14.51
2009*							0.856	240,425	5.81	7,228	3.0	6.03
평균		18.80		15.14					10.51			10.23

그러나 특히 2001년 이후 2006년까지 제주특별자치도의 보통교부세의 증가율이 전국평균 증가율보다 훨씬 높이 상승하는 추세를 고려할 때, 특별법에서 제주특별자치도에 대한 보통교부세 교부비율을 총액의 3%로 고정하여 법정화한 것은 특별자치도 운영을 위한 소요재원이 날로 증가될 것임을 예상하면, 법정률을 규정하는 것이 오히려 예전의 일반적 산정공식에 의할 경우보다 교부금이 줄어드는 경우도 발생할 수 있을 것이라는 문제점을 안고 있다.

이하의 분석은 김동욱(2009b)의 자료에 의존하였다.

2001년부터 제주특별자치도의 보통교부세 3% 법정화전인 2006년까지의 보통교부세 전국평균 증가율이 10.47%이고 제주특별자치도의 보통교부세 증가율은 12.37%로 제주특별자치도의 보통교부세 증가율은 전국평균에 비해 1.9%가량 높았다. 그러나 법정비율인 3% 적용 후인 2007년부터 2009년까지의 제주특별자치도 보통교부세 증가율은 10.23%로 전국평균 10.51%에 오히려 낮아졌다.

특히 2001~2006년까지 제주의 보통교부세의 전국 대비 점유율이 상향 추이를 고려하면, 특별법에서 제주특별자치도에 대한 보통교부세 교부비율을 총액의 3%로 고정법정화한 것은 특별자치도 운영을 위한 소요재원이 날로 증가될 것임을 반영되지 못했으며, 법정률을 규정하는 것이 오히려 예전의 일반적 산정공식에 의할 경우보다 교부금이 줄어드는 경우가 발생하고 있다.

따라서 현행법상 정부는 자치재정권의 강화를 위하여 보통교부세 총액의 100분의 3을 제주특별자치도에 교부하고 있으나, 현행 지방교부세법에 의하여 보통교부세 금액을 산정할 경우 급속한 경제발전으로 인한 인구 급팽창에 따른 재정수요 증가 등, 이를 초과하는 경우도 발생할 수 있어 이에 대한 재정보전이 필요한 실정이다. 또한, 향후 중앙 특별행정기관의 권한이 단계적으로 이관 및 확대될 경우 발생하는 재정수요 증가에 탄력적으로 대응하지 못할 우려가 있다.

나. 특별교부세의 쟁점

특별교부세는 자치단체의 지역현안사업에 지원하는 지역현안수요(30%), 국가적 장려사업 등에 지원하는 시책수요(20%, 2009년 신설), 그리고 재해 등에 지원하는 재해대책수요(50%)로 나뉘어 운영된다. 이는 매우 예외적인 상황에서 발생하는 사안에 대해 집행되는 것이기 때문에 정상적인 재정 활동에서 이에 대한 기대를 전제로 재정 운영하기가 어려운 재원이다. 그러나 특별교부세는 정치적 배분성격이 있기 때문에 공무원의 적극적인 현안과제 발굴 노력과 자치단체장과 지역의원의 적극적인 정치적 노력이 있으면 증대 시킬 수 있는 재원이기도 하다.

<표 9> 특별교부세 신장추세(순계)

			2001	2002	2003	2004	2005		2006		2007		2008		2009
시도별 합 계	총액	지역현안	11,120	10,885	12,239	13,013	7,116	3,558	7,434	3,717	8,528	4,264	9,468	4,734	10,038	3,012 (현안)
																2,008 (시책)
		재해대책						3,558		3,717		4,264		4,734		5,019
제주	총액	지역현안					215	155	129	115	414	72		214
		재해대책						60		14
												342
(비중)
							(2.89%)		(1.81%)		(4.55%)

(단위 : 억원)

다. 분권교부세의 쟁점

분권교부세는 경상적 수요 사업과 비경상적 수요 사업을 포괄적으로 배분하는 재원이다. 제주특별도의 경우 2009년은 사회복지비가 75%를 차지하고 있다. 즉 사회복지비가 포괄보조금 형식으로 운영되고 있는 것이다.

<표 10> 분권교부세 총액 및 투자 비율 (첫 교부년도부터 현재까지)

(단위 : 억원)

구 분	분권교부세 총액 (A)	분권교부세 중 사회복지 투자총액 (B)	점유율 (B/A)
2009년	329	248	75%
2008년	329	232	71%
2007년	270	193	71%
2006년	249	170	68%
2005년	207	122	59%

현행 지방교부세법 부칙에 의거 2009년까지 한시적으로 운영하되 2010년부터는 보통교부세로 흡수하게 되어 있으나 2009년 하반기에 분권교부세 운영기한을 2014년까지 5년간 연장(지방교부세법 일부개정) 하기로 정부가 발표하였다. 2015년 이후 분권교부세는 보통교부세로 통합 운영하는 방안(1안)과 분권교부세 만료기간을 연장하는 안(2안)을 제시하고 있다. 어떤 경우이든 제주특별도의 경우 자체적인 복지재정을 어떻게 운영할 것인지에 대한 자체 복지사업과 정책에 대한 종합적인 설계가 필요하다.

라. 부동산교부세의 쟁점

부동산교부세도 장래 방향이 매우 불투명한 재원이다. 2008년까지 최고조에 달했다가  2008년 헌법재판소의 종합부동산세 ‘세대별 합산 규정’ 위헌 결정이 있었고, 감세 정책을 기조로 하는 이명박 정부에 와서 종부세 법령 개정 등으로 부과액 자체가 줄면서 재정력이 취약한 자치단체가 더욱 힘들어지게 될 전망이다.

향후 부동산교부세가 제 기능을 하지 못할 경우에 대비하여서 두 가지 방향 설정이 가능하다. 하나는 국세의 일부를 지방세로 이관하려는 지방소득⋅소비세의 신설 방안이 그것이다. 아니면 보통교부세를 확대하는 방안이다. 최근 지방소득⋅소비세의 신설 방안이 강하게 설득력을 갖는 것은 기존의 지방재원이 중앙재원으로 이관되었다가 다시 폐지되는 과정에서 지방재정 확충의 방안으로 제시되는 맥락이 있다.

<표 11> 부동산교부세 연도별 교부현황

(단위 : 억원)

구분	합계(‘05~’08)			2005년	2006년		2007년		2008년		2009년 3월까지
	계	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	균형 재원
전국	61,875	61,875		3,930	10,200		18,892		28,853		9,300
		30,265 (48.9%)	31,610 (51.1%)	3,930	8,667	1,533	9,971	8,921	7,697	21,156		9,300
제주	1,155	1,155		65	82		285		723		168
		590	565	65	56	26	126	159	343	380		168
	비중	1.87%		1.65%	0.8%		1.51%		2.51%		1.81%

주) 행안부 2009, 3. 2 보도자료 정리

(2) 보조금 및 제주계정

국고보조금은 보조금의 지출 목적이나 보조대상 경비의 성질을 기준으로 부담금, 교부금, 보조금으로 분류된다. 그러나 이와 같은 구분은 실제로 명확하지 않고 총칭하여 국고보조금으로 운영되고 있다.

국고보조금은 지방교부세와는 달리 국세의 일정비율로 법정화 되어 있는 것이 아니라 중앙정부의 예산으로 편성되어 지출되고 있으며 정해진 ‘지출 목적 외에는 사용이 금지’되어 있으며 전체 사업비중 일정비율을 지자체가 부담하는 것을 전제로 지원되는 것이 특징이다. 광특의 제주계정으로 지원을 받고 있기 때문에 보조금은 감소하는 추세를 보이고 있다.

주로 10억 미만의 작은 사업으로 중앙정부의 정책의지가 담긴 사업들이 주를 이루고 있다. 보조금 사업이 제주특별도의 재정 확충에 일부 도움이 될 수 있으나 지방비 부담분을 유발하고 더군다나 지역의 선호보다는 중앙정부의 선호를 담고 있는 경우가 많다. 이런 측면에서 가능한 포괄 보조금 형식으로 하여 지역의 자율성을 부여하는 방향으로 개선될 필요가 있다.

[그림 5] 전국 대비 제주의 보조금 비중 추이

자료: 02년~08년 최종예산 기준, 09년 당초예산 기준

제주특별도가 중앙정부로부터 지원받는 국고, 균특 이외에 기금으로부터 지원받는 자금도 있다. 중앙정부가 특정 사업을 지속적으로 지원하기 위해 운영하는 기금으로부터 자금을 지원받는 것은 바람직한 방향이다. 중앙정부에서 집행하고 있는 사업성 기금, 융자성 기금의 사업을 적극적으로 유치하는 노력은 지속될 필요가 있다.

현재 청소년 육성, 문화예술진흥기금, 국민체육진흥기금, 고용보험기금, 국민건강진흥기금, 여성발전기금, 응급의료기금, FTA 이행지원기금, 축산발전기금 등으로부터 지원을 받고 있다. 이러한 자금은 중앙정부의 재정 정책을 통하는 것이 아니기 때문에 교부금과 같은 정책적 제한을 받지 않는다. 지역에서 중앙정부의 정책을 분석하면 유치할 수 있는 자금이 있다는 성격을 가지고 있는 자금이다. 적극적으로 이러한 자금을 유치하는 노력이 필요하다(이원희, 2009)

<표 12> 중앙정부 지원 사업의 유형과 규모 (2009년도)

(단위 : 천원)

사업명	국고	균특	기금	합계
일자리창출사업	14,520	5,121,650	407,420	5,543,590
서민생활안정사업	187,592,860	2,521,000	18,458,231	208,572,091
문화관광	23,108,822	13,453,000	3,474,951	40,036,773
농수축산업	52,999,076	84,237,711	43,246,755	180,483,542
산업·중소기업	4,497,000	19,614,200	4,300,000	28,411,200
지역SOC사업	47,565,807	327,177,000	334,000	375,076,807
일반행정및기타	1,414,283	6,939,200	5,000	8,358,483
총 합 계	317,192,368	459,063,761	70,226,357	846,482,486

제주특별자치도에 대한 국가 재정지원을 제도화한 국가균형발전특별회계(약칭 균특회계, 광특회계)내에 '제주특별자치도 계정(제주계정)'의 설치가 법률적으로 확정되어 2007년 1월부터 시행되고 있다. 광특회계는 국가균형발전계획을 재정적으로 지원하고 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위해 설치된 특별회계로, 현재 지역개발사업계정(개발), 지역혁신사업계정(혁신), 제주특별자치도계정(제주) 등 3개 계정으로 구분·운영되고 있다.

정부는 ‘5+2’ 광역경제권 추진을 위해 국가균형발전회계의 근간인 ‘국가균형발전특별법’을 ‘지역발전특별법’으로 개정하고, 기존의 ‘국가균형발전특별회계’는 ‘광역·지역발전특별회계(이하 광특회계)’로 확대·개편하였음

제주계정은 전국 16개 광역 시·도 가운데 국가예산에 두는 최초의 지역단위 별도계정이고, 종전 사업별 지원에서 이후 포괄적 지원으로 국가재정을 매년 안정적으로 확보할 수 있는 틀을 마련하는 한편, 지방채발행 부분도 자율권을 부여받아 항구적 이익이 되는 사업 등 추진을 위한 사업비를 외부로부터 차입이 용이하게 확보할 수 있게 하였다. 제주계정에 의하여 지원받는 사업은 제주특별자치도에 대한 국고보조사업(일반회계, 특별회계, 균특회계 사업)과 2006년 7월1일자로 제주특별자치도에 이관되는 각 부처 소관 특별지방행정기관의 이양사무의 수행에 필요한 이관경비 및 기타 예산이 정하는 사업을 포함한다. 세출은 지역개발사업 및 지역 혁신사업에 대한 출연·보조 또는 융자사업, 특별지방행정기관의 이관사무 수행경비, 자치경찰로 이체되는 경찰인력의 인건비 상당액 및 그 운영비 일부로 규정했다. 제주계정으로 이관된 사업은 제주국제자유도시 기반시설지원, 시장경영혁신지원(이상 일반회계) 등이며, 배수개선사업 등 기존 균특사업 중 제주도 지원 사업(균특회계), 가축분뇨처리사업, 한라산국립공원지원, 국도대체 우회도로건설(이상 농특, 환특, 교특) 등이다.

'제주계정'의 설치·운영은 종전 중앙으로부터 지원 받던 국고보조금과 7개 특별행정기관의 사업비 등을 안정적으로 확보하면서 일정규모 이상의 국고보조금을 총액으로 포괄방식에 의해 지원 받는 제도적 틀을 만들었다는 점에서 향후 제주특별자치도 재정의 안정성 증대와 재정운영의 자율성 확보에 기여할 것으로 전망된다.

제주지방국토관리청(건교부), 제주지방해양수산청(해수부), 제주지방노동사무소 및 제주지방노동 위원회(노동부), 제주지방중소기업청(중기청), 제주보훈지청(보훈처), 제주환경출장소(환경부) 등임

2007년도 기준으로 신설된 제주계정에는 정부의 제주도에 대한 국고보조사업(일반, 균특, 기타 특별회계) 중 제주도의 자율성을 존중하는 것이 바람직하다고 판단되는 1백34개 사업(총 2,070억원)과 또 제주도가 관장하는 것이 보다 효율적이라 판단되어서 제주도로 이관된 각 부처 소관 특별지방행정기관의 경비 및 해당 기관이 관장하는 사업 예산(1,386억원)을 포함하여 2007년도에는 총 3,476억원 규모로 편성되었다. 2008년 회계연도의 제주계정은 3,654억원, 제주외계정은 217억원으로 이를 합한 균특보조금은 3,871억원이고, 2009년 회계연도 신청금액은 제주계정 3,949억원을 포함한 4,301억원이다.

<표 13> 광특 사업의 유형과 규모 (2009년도)

(단위 : 천원)

사업 유형	합계	광특회계	도비 부담금
일자리창출사업	5,422,150	5,121,650	300,500
서민생활안정사업	4,202,000	2,521,000	1,681,000
문화관광	31,075,000	13,453,000	17,622,000
농수축산업	121,355,917	84,237,711	37,118,206
산업·중소기업	31,569,000	19,614,200	11,954,800
지역SOC사업	402,392,666	327,177,000	75,215,666
일반행정및기타	8,566,200	6,939,200	1,627,000
합계	604,582,933	459,063,761	145,519,172

2009년도 균특사업 제주계정의 경우 지역 SOC 사업이 66.6%로서 가장 비중이 크다. 그 다음이 농수축산업 지원으로 20.1%이다. 2009년에 국가균형발전특별회계법이 전면 개정을 하면서 향후 포괄보조금으로 성격이 바뀌게 된다. 이럴 경우 지역에서 보다 다양한 아이디어를 모색하는 노력이 필요하다. 이럴 경우 지역의 자생력이 있고, 장기적인 발전 방향에 부합한 사업을 선택할 수 있어야 한다. 지금처럼 국가적 사업을 수행한다든지, 일회성을 행사를 지원한다든지, 작은 사업으로 쪼개어서 집행되는 사업들을 통합하고 광역적 차원에서 접근하는 노력이 요구될 것이다. 무엇보다 SOC의 경우 분산투자 보다는 완공위주로 투자하는 효율적 운영도 필요하다.

3) 지방채

제주특별법 제77조(지방채 등의 발행 특례)에는 “도지사는 제주자치도의 발전과 관계가 있는 사업을 위하여 필요한 경우에는 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 거쳐 외채발행 및 지방채 발행 한도액의 범위를 초과한 지방채를 발행 할 수 있다. 이 경우 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.” 라고 명시하고 있다. 외채발행, 지방채발행 총액한도 초과분에 대해서 중앙정부의 승인 없이 도의회 의결로 발행을 할 수 있도록 하고 있어 어느 정도 제주도의 탄력적인 재정운영을 가능하게 하지만 지방채 발행을 통한 사업의 범위는 여전히 모호하고 제한적이다. 지방채 발행이 가능한 사업은 지방자치법(제115조)에서 “자치단체의 항구적 이익이 되거나 또는 비상재해복구 등 불가피한 사업”으로 포괄적으로 규정되어 있으며 “행정자치부장관의 승인을 받은 범위 안에서 지방의회의 의결을 얻어” 지방채를 발행할 수 있다.

<표 14> 시도별 지방채 발행 현황

(단위 : 억원)

자치단체명	지방채 현황
	08년말 잔액 (A)	09년 당초예산 (B)	09년 추경반영 (C)	09년말 (D=A+B+C)	증가율 (D/A)	재정자립도 (‘09)
합계	190,486	30,566	37,673	258,725	136%	53.6%
서울	15,444	5,464	110	21,118	136%	92.0%
부산	24,273	3,234	1,675	29,182	120%	58.3%
대구	17,960	2,879	1,610	22,449	125%	54.7%
인천	16,279	2,583	5,580	24,442	150%	74.2%
광주	8,236	855	1,436	10,527	128%	48.3%
대전	4,975	1,153	1,078	7,206	145%	59.3%
울산	5,673	900	411	6,984	123%	67.7%
경기	31,773	5,222	4,044	41,039	129%	75.9%
강원	9,671	974	3,570	14,215	147%	28.0%
충북	4,458	696	1,597	6,751	151%	33.3%
충남	8,154	1,241	3,096	12,491	153%	36.6%
전북	8,194	788	2,252	13,486	165%	23.6%
전남	7,228	880	4,829	12,937	179%	19.4%
경북	9,900	1,060	3,685	14,645	148%	27.7%
경남	12,692	1,391	1,479	15,562	123%	39.4%
제주	5,476	1,246	1,221	7,943	145%	25.2%

주) 행정안전부에서 조승수 의원실로 제출 자료 인용 (2009. 9. 2)

주) 당기분 상환액은 고려하지 않았음

제주도의 채무 잔액은 2004년 말 6천873억원에서 점차 해외발행 채권을 상환하면서 2007년말 5천298억원으로 감소되었다. 제주특별자치도의 2008년도 말 누적 지방채 채무액은 5,476억원이고, 2009년도 지방채 발행한도액은 1,265억원이나 1,246억원을 당초예산에 반영하였고, 국내 경제침체 및 정부의 감세정책에 따른 지방교부세 감소분 등 세입결함을 보전하기 위하여 1,221억을 초과 발행할 예정으로 되어 있어, 2009년도 누적 지방채 채무액은 상환액과 추가 발행분을 감안하면 7,300억원대에 이를 전망이다. 상환액을 감안하지 않으면 7,943억원에 이를 전망으로 일반예산대비 채무비율이 30%를 초과하고 있다. 이는 제주특별자치도의 2009년도 누적 지방채 채무액은 타 지방자치단체와 비교할 때 예산규모에 비해 많은 편이고, 2010년도에도 지방채 한도액 이상으로 발행이 예상되고 있어 중․장기적으로 지방재정 경직성 심화 우려에 대한 대책 마련이 필요하다.

제주도 당국은 예산대비 채무비율이 30%를 초과한 것은 경제를 살리기 위해 올해 정부 권고에 따라 예외적으로 지방채를 추가 발행한데 따른 일시적 현상이라고 강조하지만 향후 세입여건을 감안할 때 채무 상환으로 인한  현안사업에 상당한 영향을 줄 수 있다고 할 수 있다.

<표 > 제주특별자치도 예산(일반+특별)대비 채무비율

(단위 : 억원)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009
예산합계	17,045	18,240	19,761	22,022	23.691	26,011
지방채잔액	6,873	6,525	6,465	5,298	5,476	7,943*
비중	40.4%	35.8%	32.8%	24.1%	23.2%	30.5%

* : ’09년 상환액을 감안하여 년말채무잔액 7,300억원 가정하면 28.1%,

’09년 일반회계 기준으로 년말채무잔액 7,943억원 가정하면 35.8%,

’09년 일반회계 기준으로 당기상환액 감안하여 년말채무잔액 7,300억원 가정하면 32.9%.

많은 지방자치단체들이 예산대비 채무비율이 30%를 초과하고 있고, 2010년도에도 지방채 한도액 이상으로 발행이 예상되고 있어 중․장기적으로 지방재정 경직성 심화 우려에 대한 대책 마련이 필요하다. 모든 지자체 당국은 예산대비 채무비율이 30%를 초과한 것은 경제를 살리기 위해 올해 정부 권고에 따라 예외적으로 지방채를 추가 발행한데 따른 일시적 현상이라고 강조하지만 향후 세입여건을 감안할 때 채무 상환으로 인한 현안사업에 상당한 영향을 줄 수 있다고 할 수 있다.

채무 적정 수준에 대해선 명확한 기준이 없지만 행정안전부는 지방채 발행 총액한도제를 통해 최근 4년 간 평균 채무상환비율이 10% 이하이고 예산대비 채무비율이 30% 이하(1유형)면 전전년도 일반재원의 10%를 지방채발행액으로 자동 승인하고 있다. 채무비율이 30% 초과~40% 이하(2유형)일 경우 지방채발행액은 일반재원의 5%로 절반이 줄어든다. 이에 따라 지방자치단체의 예산대비 채무비율이 30%를 넘으면 재정위기를 알리는 적신호로 해석된다. 미국 지방정부에서 나타나고 있는 심각한 재정위기 상태에 있는 지방자치단체는 아직 없다고 볼 수 있으나 몇몇 지방자치단체는 재정위기 초기 단계인 재정압박상태에 있다고 볼 수 있다.

미국의 경우 넓은 의미의 재정위기(fiscal crisis)와 관련하여 유사한 용어로서 재정압박(fiscal stress), 재정고통(fiscal distress), 재정비상사태(fiscal emergency), 재정파산(fiscal bankruptcy)의 용어가 사용되고 있다. 재정압박은 재정고통과 거의 동의어로 혼용하여 사용되기도 한다. 회복가능 여부는 재정압박, 재정비상사태, 재정파산의 순으로 높다고 볼 수 있다 (김동욱, 2009a).

<표 16> 회귀분석 결과

모형요약

모형	R	R 제곱	수정된 R 제곱	추정값의 표준오차
1	.568(a)	.323	.274	14.14759%

a  예측값: (상수), 재정자립도

분산분석

모형		제곱합	자유도	평균제곱	F	유의확률
1	선형회귀분석	1335.279	1	1335.279	6.671	.022(a)
	잔차	2802.159	14	200.154
	합계	4137.438	15

a  예측값: (상수), 재정자립도

b  종속변수: 부채증가율

계수

모형		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의확률
		B	표준오차	베타
1	(상수)	162.195	8.692		18.660	.000
	재정자립도	-.430	.166	-.568	-2.583	.022

a  종속변수: 부채증가율

<표 14>에서 나타나듯이 더욱 문제가 되는 것은 재정자립도가 낮은 지방자치단체의 지방채 증가율이 높아지고 있다는데 문제가 있다. <표 16>은 2009년 지방채 예상 증가율을 종속변수로, 재정자립도를 독립변수로 하여 단순회귀분석을 한 결과이다.  F값이 6.671이고, 검정통계량의 p-값이 .022로, 유의수준 0.05로 가정하면 독립변수 재정자립도를 포함한 회귀모형이 통계적으로 매우 유의함을 알 수 있다. 회귀계수의 유의성검정을 위하여 t-검정을 하면 검정 통계량 -2.583이고, 검정통계량 p-값은=0.022로 유의 수준 0.05보다 작으므로 재정자립도 변화는 부채의 증가율을 설명하는데 부(-)의 방향으로 작용하는 중요한 변수임을 알 수 있다. 즉, 재정자립도가 낮을수록 부채증가율이 커지고 있다고 할 수 있기 때문에 2009년 지방재정은 부익부 빈익빈 현상이 심해지고 있다고 할 수 있다.

<표 17> 지방채 발행잔액 및 GRDP대비 비율1)

(억원, %)

	2004		2005		2006		2007		2008
	발행 잔액	발행잔액/GRDP	발행 잔액	발행잔액/GRDP	발행 잔액	발행잔액/GRDP	발행 잔액	발행잔액/GRDP	발행 잔액	발행잔액/GRDP
제 주	6,873	9.4	6,525	8.5	6,465	8.5	5,298	6.6	5,476	6.8
강 원	8,717	4.0	9,322	4.2	9,747	4.1	10,031	4.0	9,671	3.8
충 북	3,027	1.2	3,399	1.3	3,546	1.3	4,006	1.4	4,458	1.6
충 남	5,308	1.2	6,127	1.3	5,521	1.1	5,817	1.1	8,154	1.5
전 북	6,747	2.8	7,072	2.9	7,474	2.8	7,982	2.9	8,194	2.9
전 남	7,672	2.0	6,013	1.5	6,506	1.6	6,493	1.5	7,228	1.7
경 북	10,505	1.9	10,064	1.7	10,639	1.9	10,351	1.8	9,900	1.7
경 남	9,272	1.8	9,669	1.8	11,878	2.1	12,339	2.0	12,692	2.0
합 계	58,121	3.0	58,191	2.9	61,776	2.9	62,317	2.7	65,773	2.8
주 : 1) 2008년 비율은 2007년 GRDP로 산정 자료 : 한국은행 제주지역본부 자료 재인용

또한 2008년말 현재 제주특별자치도 지방채 발행잔액은 5,476억원으로 충북(4,458억원) 다음으로 적은 수준이나 GRDP대비 비율은 6.8%로 도지역 평균 2.8%보다 훨씬 높고, 가장 높은 수준이다.

4) 기타 세입관련 쟁점제도

(1) 지방소비세 도입

지방소득세와 지방소비세 도입으로 인한 자체재원의 증가는 과세자주권의 확립에 기여할 수 있으나, 현실적으로 실효성을 가지기 위해서는 비수도권에 대한 좀 더 세밀한 배려가 필요하다. 중앙정부의 2009년 추경예산은 내국세 감소에 따른 지방교부세를 2조1천989억원 감액 편성하고 있고 2010년 예산에서도 지방교부세는 2009년 본예산 대비 2조1천873억원 감액 편성되었다. 물론 2010년부터 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환하고, 기존의 소득할 주민세는 지방소득세로 변경되며 수도권에 귀속되는 지방소비세 수입 중 일부(0.3조원)를 '지역상생발전기금'에 출연하여 비수도권을 지원하도록 하는 등 지방재정의 환경에도 많은 변화가 예상된다.

국회예산정책처의 ‘감세의 지방정책 영향분석’에서 2010년부터 2012년까지 3년 동안 지방소비세 도입으로 인한 지방세입 중 자체재원 증가분은 총 7조 3,002억원이고, 부가가치세의 5%에 해당하는 내국세 계상분 감소로 인한 지방교부세 감소분은 동기간동안 총 1조 4,4046억으로 추정하였다. 지방소비세의 지역별 세입 증가분은 기준연도인 2005년 가격으로 계산된 2007년 민간최종소비지출의 지역별 비율에 가중치를 적용한 조정비율에 따라 동 기간 동안의 지방소비세 도입으로 인한 지역별 지방세입은 <표 18>과 같다. 제주특별자치도의 민간최종소비지출의 원비중은 1%이고, 비수도권 도의 가중치를 적용하면 1.8%의 비중이 적용될 수 있다.  지방소비세 도입으로 인한 지방교부세 감소분을 2009년도 지방교부세 당초예산기준으로 지역별로 배분비율에 따라 지역별로 감소규모가 결정된다고 가정하면 세입 순증규모가 큰 지역은 서울, 경기, 경남, 부산, 대구, 경북, 충남 순으로 지방세입이 순증할 것이라 예상하고 있다(국회예산처, 2009). 제주특별자치도는 가중치가 반영된 민간최종소비지출 조정비율이 1.8%로 지방교부세 배분비율 3%보다 낮기 때문에 지방소비세 도입으로 타 지방자치단체에 비해 상대적으로 작을 것으로 전망된다.

행정안전부는 민간최종소비지출액에 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300% 가중치를 잠정적으로 계획하고 있다.

<표 18> 지방소비세 도입으로 인한 지역별 지방세입 순증 : 2008~2012년

(단위 : 억원, %)

	민간최종소비지출			지방소비세	지방교부세			순증규모 (A+B)
	2007 금액	배분		세입증가 (A)	2009 예산	배분비율	세입감소 (B)
		비율	조정비율
서울	1,388,761	27.1	16.0	11,681	1,255	0.5	-69	11,612
경기	1,204,984	23.5	13.9	10,135	16,158	6.4	-893	9,242
경남	295,873	5.8	10.2	7,466	28,455	11.2	-1,572	5,894
부산	353,745	6.9	8.2	5,591	7,462	2.9	-412	5,538
대구	233,522	4.6	5.4	3,928	6,170	2.4	-341	3,587
경북	221,336	4.3	7.7	5,585	41,781	16.4	-2,308	3,277
충남	170,784	3.3	5.9	4,309	22,115	8.7	-1,222	3,088
대전	154,479	3.0	3.6	2,599	3,029	1.2	-167	2,431
충북	124,425	2.4	4.3	3,140	18,073	7.1	-998	2,141
전북	145,537	2.8	5.0	3,672	28,416	11.2	-1,570	2,103
광주	139,750	2.7	3.2	2,351	4,660	1.8	-257	2,093
인천	257,967	5.0	3.0	2,170	3,017	1.2	-167	2,003
울산	116,229	2.3	2.7	1,955	2,025	0.8	-112	1,843
강원	128,825	2.5	4.5	3,251	26,447	10.4	-1,461	1,790
전남	139,860	2.7	4.8	3,529	37,651	14.8	-2,080	1,449
제주	50,764	1.0	1.8	1,281	7,540	3.0	-417	864
합계	5,126,840	100.0	100.0	73,002	254,254	100.0	-14,046	58,956

주) 국회 예산현안분석 제30호(2009. 10), 국회예산정책처 ‘감세의 지방정책 영향분석’에서 재인용.

주) 민간최종소비지출은 2005년 기준연도 가격으로 계산된 2007년 금액이며, 조저비율은 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300%의 가중치를 설정하여 도출되었음. 비수도권 광역시와 비수도권 도의 가중치를 좀 더 높게 설정하면 해당지역의 지방소비세 배분액은 증가하고 수도권 지역의 배분액은 감소함.

<표 19>에서와 같이 2008년~2012년 동안 감세와 지방소비세 도입으로 인한 지방재정 세입 순감소규모가 가장 큰 순서는 서울, 경북, 전남, 경남, 충남, 경기도 순으로 지방세입이 감소될 것으로 추정된다.  그러나 서울, 경기, 인천 등 수도권 지역은 내국세와 종합부동산세 감세로 인한 주민세와 부동산교부세 감소가 비수도권 지역에 비해서 상대적으로 컸지만 지방소비세 도입으로 인한 지방세입의 증가분은 비수도권 지역에 비해서 상대적으로 컸다. 따라서 행정안전부는 민간최종소비지출액에 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300% 로 3단계 가중치를 잠정적으로 계획하고 있는데 5단계로 세분하여 비수도권 지역, 제주특별자치도를 비롯한 전남, 전북, 강원, 경북, 충남, 충북에 좀 더 많은 가중치를 부여해야 할 것이다.

<표 19> 감세와 지방소비세 도입으로 인한 지방재정 세입 순변동 : 2008~2012년

(단위 : 억원)

	내국세 종부세 감세				지방소비세 도입
	주민세	지방교부세	부동산교부세	소계(A)	지방소비세	지방교부세	소계 (B)	세입 순변동 (A+B)
서울	-26,294	-671	-19,035	-46,000	11,681	-69	11,612	-34,389
경북	-2,461	-22,354	-5,776	-30,591	5,585	-2,308	3,277	-27,314
전남	-1,750	-20,144	-5,565	-27,459	3,529	-2,080	1,449	-26,010
경남	-2,616	-15,224	-12,192	-30,032	7,466	-1,572	5,894	-24,138
충남	-2,230	-11,832	-7,165	-21,227	4,309	-1,222	3,087	-18,139
전북	-971	-15,203	-3,999	-20,173	3,672	-1,570	2,102	-18,070
강원	-1,007	-14,150	-4,110	-19,267	3,251	-1,461	1,790	-17,411
경기	-11,713	-8,645	-4,760	-25,118	10,135	-893	9,242	-15,875
부산	-3,141	-3,992	-13,225	-20,358	5,951	-412	5,539	-14,820
대구	-1,563	-3,301	-11,455	-16,319	3,928	-341	3,587	-12,731
충북	-1,124	-9,669	-2,671	-13,464	3,140	-998	2,142	-11,323
광주	-946	-2,493	-3,745	-7,184	2,351	-257	2,094	-5,091
제주	-332	-4,034	-1,554	-5,920	1,281	-417	864	-5,056
대전	-1,502	-1,621	-4,177	-7,300	2,599	-167	2,432	-4,869
인천	-2,767	-1,614	-2,432	-6,813	2,170	-167	2,003	-4,810
울산	-2,367	-1,083	-1,063	-4,513	1,955	-112	1,843	-2,670
합계	-62,784	-136,032	-102,925	-301,741	73,002	-14,046	58,956	-242,785

주) 국회 예산현안분석 제30호(2009. 10), 국회예산정책처 ‘감세의 지방정책 영향분석’에서 재인용.

주) 1. 각 지역별 배분액은 시․도 본청, 기초자치단체 합산액 기준임.

2. 지방소비세 도입으로 인한 지역별 지방교부세 감소에서 지방교육재정교부금 보전분 (지방교부세 법정률 인하분)은 제외하여 추청하였음.

서울, 경기, 인천 등 수도권 지역은 내국세와 종합부동산 감세로 인한 주민세와 부동산교부세 감소가 비수도권 지역에 비해서 상대적으로 컸지만, 지방소비세 도입으로 인한 지방세입의 증가분은 비수도권 지역에 비해서 상대적으로 크다. 이는 수도권 지역의 주민세 비중이 64.9%에 이르고 지방소비세의 배분기준인 민간최종소비지출의 비중 역시 55.6%에 달하기 때문이다. 반면에 비수도권 지역은 감세로 인한 지방교부세 감소가 상대적으로 컸고 지방소비세가 도입하더라도 내국세 계상분 감소분이 크기 때문에 지방소비세 도입으로 인한 지방재정 세입 증가분이 수도권 지역에 비해서 상대적으로 작다. 특히 제주특별자치도같이 지방교부세 배분비율이 상대적으로 높고 민간최종소비지출 비율이 상대적으로 낮은 제주지역은 지방세 도입으로 인한 세입순증이 타 지역에 비해서 상대적으로 작을 것이라 전망한다.

(2) 국세 연계 인센티브 제도

제주특별법 제4조 3(국가의 책무)에 국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정․재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다고 명시되어 있다. 동 조문은 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 목적은 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위한 것이다. 그래서 정부는 제주에서 징수하는 국세의 증가율이 전국 증가율을 초과할 경우, 초과금액의 일정 분을 인센티브로 지급하는 재정 인센티브제도가 도입이 되었다. 재정인센티브 관련 세부기준(지급규모, 지급방법 등)은 기획예산처와 협의하여 결정하도록 되어 있다.

<표 20>과 <표 21>에서와 같이 제주특별자치도의 2006년도 국세징수액은 2007년도는 전국평균(17.0%)에 비해 0.3%를 초과하여 초과금액의 50%인 6.6억원 재정인센티브 받게 되고, 2개년도(’09년, ’10년)에 걸쳐 각 각 3.3억원씩 분할 지급을 받도록 결정되었다. 그러나 투자 유치 인센티브로 국세 및 지방세의 5~10년간의 감면정책을 쓰고 있는 제주특별자치도로서는 단기적으로는 도내 징수 국세 증가율이 전국 증가율을 초과할 경우 초과금액의 일부를 제주도에 지원토록 하는 ‘특별자치도 재정 인센티브 특례‘혜택을 지속적으로 누리기는 구조적으로 어려울 것으로 주장하였다(김동욱, 2009). 또한 정부는 당해년도 전국 평균 국세징수 초과액의 50% 이내 범위에서 절반씩을 차기년도와 차차기연도로 나눠 지급하지만, 예외적인 조치로 당해 연도 제주지역의 국세징수액이 전국 평균을 초과해도 차기년도에 미달되면 '당해 연도 성과액의 절반을 제주도에 지급하지 않는다.' 고 규정하고 있어 제주도가 불이익을 받을 우려가 높다고 예견하였다 (김동욱, 2009b)

<표 20> 재정인센티브 지급액 산출

□ ’07년도 국세징수액 현황

구 분	2006년	2007년	증가율( % )
전 국*	138조 443억원	161조 4,591억원	17.0
제 주**	3,751억원	4,400억원	17.3

* 07년도 국세징수실적 관련 재정부 보도자료(08.2.5, 조세분석과) 참조

** 제주도 국세징수액 관련 국세청 공문 참조

□ 재정인센티브 지급액

ㅇ 세부기준

- 초과금액의 최대 50% 이내에서 단계적으로 결정

▪ 초과금액 = 제주도 국세징수액 × 초과비율

▪ 지급비율 :  초과금액 50억 미만   → 50%,

초과금액 50억 이상～100억 이하 → 30%,

초과금액 100억 초과  → 10%

ㅇ 재정인센티브 지급액 산출

- 초과금액 = 4,400억원 × (17.3 - 17.0) = 13.2억원

- 인센티브 지급액 = 13.2억원 × 50% (50억 미만) = 6.6억원

2개 년도(’09년, ’10년)에 걸쳐 각각 3.3억원씩 분할지급

* 2008. 9월 30일 3.3억원 기획재정부 교부 결정

<표 21> 연도별․세목별 내국세 세수 실적

(단위: 백만원)

구 분		2004		2005 04‘-’05‘		2006 05‘-’06‘		2007 06‘-’07‘		2008 07‘-’08‘
		전국	제주	전국	제주	전국	제주	전국	제주	전국	제주
총 징수액		110,217,077	357,124	127,465,700	354,232	138,044,300	375,100	161,459,100	440,000	167,300,000	389,749
증감률		-	-	15.6%	-0.8%	8.3%	5.89%	17.0%	17.3%	3.62%	-11.60%
	소득세			24,650,520	137,276	31,004,340	146,880	38,855,971	186,147	36,400,000	145,852
	법인세			29,805,494	44,547	29,362,229	50,462	35,417,342	52,992	39,200,000	64,552
	상속세			701,964	2,988	867,649	3,096	1,058,963	6,878	2,800,000	7,719
	증여세			1,170,863	6,827	1,521,643	7,556	1,782,954	9,368		7,005
	자산재평가세			-1,670	-	38,456	-	4	-	-
	부가가치세			36,118,641	121,257	38,092,857	116,290	40,941,908	121,341	43,800,000	106,874
	(특별소비세) 개별소비세			4,399,528	1,979	4,903,453	2,106	5,161,140	2,158	4,500,000	2,443
	주세			2,595,099	13,347	2,405,598	13,282	2,262,282	13,798	2,800,000	14,229
	전화세			-299	-	542	-	26	-	-
	증권거래세			2,370,525	373	2,525,685	356	3,468,795	632	2,800,000	427
	인지세			499,962	166	587,901	101	587,969	82	600,000	73
	과년도 수입			2,117,241	15,901	2,569,144	17,697	2,970,784	24,522	3,800,000	20,319
	관세					7,783,400	1,500	8,395,300	1,100	8,800,000	781
	교통에너지세			10,287,765	43	9,593,771	17	11,463,503	3	11,900,000	-2,258
	방위세			-8,591	1	806	38	304	-	-
	교육세			3,526,591	5,941	3,420,417	5,900	3,857,076	6,238	4,200,000	6,189
	농어촌특별세			1,748,764	1,491	2,038,881	2,621	2,819,498	3,459	3,800,000	3,712
	(종합토지세) 종합부동산세			447,328	2,095	1,327,511	7,247	2,414,256	11,264	2,100,000	11,819

자료 : 지방세연감, 행정안전부, 기획재정부 2009. 2. 10 보도자료 재정리

<표 21>에 나타났듯이 실지로 2008년도의 제주특별자치도 국세징수실적이 전국 평균 이하(마이너스 실적) 실적을 보임에 따라 향후 재정인센티브를 못 받고, 더군다나 2010년도 받기로 되어 있는 2차분 3.3억원의 국세인센티브도 2차분 연도에 전국평균보다 낮으면 2차분 재정인센티브는 지급보류가 되는 사유로 인센티브를 받을 수 없는 상황이 되었다. 또한 정부는 제주특별자치도에 적용할 국세징수 재정인센티브제를 전국으로 확대함으로서, 재정특례 도입 취지를 무색케 하고 있다. MB정부는 지역의 자발적인 경제 활성화 노력으로 증대된 세수분은 지자체에게 돌려주는 가칭「지역발전인센티브제」도입예정인데, 광역지자체 단위로 징수되는 법인세･부가가치세(소매․음식․숙박 3개 업종) 증가액 중 전국 평균증가율(수도권 제외)을 상회하는 부분의 일정비율에 대한 재정인센티브를 부여 예정이다.

V. 제주특별자치도의 의존재원 확충 방안 제언

1. 지방세

2001년∼2009년까지 전국 대비 제주의 지방세 비중은 2002년을 정점으로 계속 감소하는 추세이다. 중앙정부로부터 포괄적으로 넘겨받은 지방세 감면권한과 세율조정권을 잘 활용하여 다른 지방자치단체와 차별되는 좀 더 다양한 투자세제지원제도를 마련할 필요가 있다. 또한 도민들의 직접적인 조세부담이 없는 다양한 역외 세원을 발굴하여 차별화된 세제를 제공하여 세수를 확충하거나 지방세 체납을 줄이는 노력이 필요하나, 근본적으로 현재의 산업경제 구조 및 규모 하에는 제주의 지방세원에는 한계가 있다. 신성장동력산업을 통한 경제확장 정책이 신세원 발굴의 최고의 방법이다. 논란이 되는 내국인관광객 카지노산업유치도 부작용 및 역효과 방지대책과 함께 심히 고민할 필요가 있다.

2. 세외수입

세외수입을 확대시키려면 행정구조 개편 때 적용되었던 예산․재정에 대한   ‘불이익 배제의 원칙’을 수정하여, 비현실적인 원가로 제공되고 있는 수수료, 사용료 등의 요율체계에 대한 소신 있는 현실화 정책이 필요하고, 직영관광지에 대한 운영관리를 여행사나 가이드들에게 양성적인 인센티브제도 도입정책 등, 민간사업자 수준의 마케팅 전략을 통해 수입을 증대시킬 필요가 있다.

3. 지방채

지방채 발행을 통한 사업의 범위도 수익사업을 포함하여 행정자치부의 의결을 거치지 않고 도의회의 의결을 거쳐 발행할 수 있도록 하는 제도 개선이 필요하다. 또한 외국의 저리 기금을 유치하는 외채에 대하여 현 국내 지방채 금리와 외채금리와의 차이에 대하여 일정부분 담당관련 직원에게 인센티브를 부여하는 제도를 도입할 필요가 있다.

4. 지방소비세

행정안전부는 지방소비세의 배부기준이 되는 민간최종소비지출액을 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300% 로 3단계 가중치를 잠정적으로 계획하고 있는데 5단계 이상으로 세분하여 비수도권 지역, 제주특별자치도를 비롯한 전남, 전북, 강원, 경북, 충남, 충북에 좀 더 많은 가중치를 부여할 수 있는 제도 개선이 필요하다.

5. 지방교부세

1) 보통교부세

보통교부세 지원의 합리적인 조정이 필요하다. 그것의 출발은 제주특별도의 재정 수요를 파악하고 이에 따라 적정한 필요액을 보전해주는 방식의 도입이 필요하다. 전체 교부세의 3%를 지원하도록 하는 방식은 예측가능하다는 측면은 있으나, 내국세 자체가 불확실한 상황에서는 매우 불안한 재원이 될 수 있다. 이러한 방식은 지속적으로 내국세가 증가하거나 지속적으로 감소하는 상황에서 적합성이 떨어지는 원칙이다.

현재 법정화된 3% 보통교부세율을 상향 조정하거나 종전 4개 시․군을 포함한 재정력지수를 산출하여 그 중 높은 배당금액을 높은 금액을 적용하는 법 개정이 필요하다

2) 특별교부세

특별교부금에 대한 의존은 기대 수준을 낮출 필요가 있다. 매우 예외적인 상황에서 운영되기 때문이다. 그러나 공무원의 적극적인 정책 개발노력에 의하여 증대시킬수 있는 세원이기도 하다.

3) 분권교부세

분권 교부세는 향후 매우 불확실한 재원이다. 그러나 어떤 경우이든 제주특별도의 경우 자체적으로 적합한 복지사업과 정책을 수립해야 하는 과제는 제시하고 있다.

4) 부동산교부세

향후 축소된다는 것은 확실하고 나아가 폐지될 가능성도 배제할 수 없는 재원이다. 이럴 경우 지방소득⋅소비세의 도입을 주장할 논거가 된다. 아니면 교부세의 교부율을 상향 조정하도록 하여야 할 것이다.

6. 보조금 및 균특의 제주 계정

'제주계정'의 설치·운영은 종전 중앙으로부터 지원 받던 국고보조금과 7개 특별행정기관의 사업비 등을 안정적으로 확보하면서 일정규모 이상의 국고보조금을 총액으로 포괄방식에 의해 지원 받는 제도적 틀을 만들었다는 점에서 향후 제주특별자치도 재정의 안정성 증대와 재정운영의 자율성 확보에 기여할 것으로 전망된다. 균특 재원의 사업이 세분화되어 있어 장기적이고 안정적인 재원으로서의 역할에 한계가 있다. 균특의 제주계정에 대해 기존의 방식에 의해 예산(실링)을 결정, 예산을 배분하되, 칸막이 없이 자율적으로 예산 신청할 수 있도록 자율성 확대가 필요하다.

제주지방국토관리청(건교부), 제주지방해양수산청(해수부), 제주지방노동사무소 및 제주지방노동 위원회(노동부), 제주지방중소기업청(중기청), 제주보훈지청(보훈처), 제주환경출장소(환경부) 등임

7. 기타제도

1) 국세 연계 재정인센티브제도

제주의 경제, 지리적, 제도적 여건이 수도권과는 여건이 다르므로 제주의 국세 연계 재정인센티브제도는 국세 증가율을 수도권을 제외한 전국평균증가율을 기준으로 적용하는 제도개선이 필요하다.

2) 국세 자율권

국세자율권은 제주특별자치도 실질적인 자주재정권 기초가 될 수 있는 제도이다. 제주도 내에서 부과․징수되는 국세의 징수액을 제주특별자치도 이양하고 그 국세 징수이양분에 해당하는 지방교부세의 지원금액 축소하자는 내용인데, 감면ㆍ세율조정 특례 활용에 따른 재정 증감은 도에 귀속토록 되기 때문에 단기적으로 재정압박의 원인이 될 수 있다는 것을 경계하여야 할 것이다.

V. 결론

2006년의 제주특별자치도 특별법은 현 정부의 지방분권에 대한 강력한 의지를 반영하여 종래의 제주도를 제주특별자치도로 지정하면서, 제주특별자치도를 국제자유도시로 만들고 발전시키는데 실질적으로 도움을 줄 수 있는 획기적인 규제완화와 중앙정부의 권한 이양 및 재정적 지원을 법률에 명시한다는 취지로 제정되었다. 앞서 언급한 했듯이, 보통교부세 특례, 균특회계 제주계정설치, 국세연계 재정인센티브제, 지방채발행한도 자율권 정책 등 다른 타 지방자치단체와는 차별되는 특례를 부여 받았다. 하지만 국세연계 재정인센티브 같은 특례자체가 현실적이지 못하거나 보통교부세 법정률 3% 특례 같은 논리적 결함이 있는 일부 규정은 제도적 보완이 시급히 요청되고 있다. 특히, 현행법상 정부는 자치재정권의 강화를 위하여 보통교부세 총액의 100분의 3을 제주특별자치도에 교부하고 있으나, 미래의 재정수요 증가, 향후 중앙 특별행정기관의 권한이 단계적으로 이관 및 확대될 경우 발생하는 재정수요 증가에 탄력적으로 대응하지 못할 우려가 있다. 따라서 보통교부세에 대하여는 지방교부세법에 의하여 제주특별자치도에 대한 보통교부세액을 산정할 경우 보통교부세 총액의 100분의 3을 초과하는 금액에 대하여는 추가 보전하는 방식이나 ‘최소 3%이상 교부한다.’라는 식으로 이를 시급히 개선을 하여야 할 것이다. 최근 정부의 감세정책으로 인한 국세감소에 따른 지방교부금의 감소의 가능성에 대한 대책 및 지방소비세 및 소득세 도입에 따른 득실을 잘 살펴보고 이에 대한 대책을 세워야 할 것이다.

무엇보다도 필요한 것은 제주도민 및 제주도정의 개혁적인 마음가짐이 필요하다. 제주특별자치도의 출범과 함께 진행된 행정구조개편을 함에 있어서 시·군 폐지지역이 누리던 행정상 또는 재정상 이익이 상실되거나 주민들에게 새로운 부담을 추가할 수 없다는 ‘불이익 배제의 원칙’이 인사․예산․재정 정책에 대한 구조조정의 발목을 잡고 있는 것이 현실이다. 재정의 효율성과 건전성을 이루려면 이 ‘불이익 배제의 원칙’을 버려야 한다는 합의가 우선 필요하다. 또한 다가오는 2010년 지방선거에 따른 선심성 예산편성, 지속적인 지방세와 세외수입 부진예상, 정부의 예산절감정책으로 인하여 2010년 예산은 여러 면에서 어려움이 예상된다. 지속적으로 경영적 마인드를 갖고 세외수입사업을 발굴이 필요하지만, 단기적으로는 획기적인 자체 재정확충이 어렵기 때문에 내부의 예산 절감 노력과 비효율적인 사업퇴출, 동일조례에 근거한 특별예산과 기금사업의 통폐합, 타 지방자치단체에 비해 상대적으로 지출 비중이 큰 민간이전경비의 성과평가를 통해 과감한 구조조정을 하는 노력이 무엇보다도 필요하다. 과다한 선심성 경비, 과다 계상된 경비, 중복된 예산집행, 너무 난립하는 축제행사 보조, 1회성 행사 경비, 사양화 되는 산업에 정치적 이유로 예산배정이 지속이 된다면 건전하고 효율적인 재정운영은 요원하다 할 수 있다.

아무리 훌륭한 제도라도 재정지원이 수반되지 않는다면 사상누각이나 다름이 없다. 제주특별자치도의 성공 여부는 안정적인 재원을 마련하는 것이 반드시 수반되어야 한다. 최근 중앙정부의 정책에 의해 의존재원이 흔들리면서 제주특별도의 우려도 커지고 있다. 이러한 시기에 과감한 개혁이 요구되기도 한다.

<참고문헌>

국세청, 「국세통계연보」.

김경수, “감세의 지방정책 영향분석”, 국회 예산현안분석 제30호, 국회예산정책처. 2009. 10.

김동욱a, “최근 외국 지방자치단체의 재정위기 극복 사례”, 지방재정과 지방세, 한국지방재정공제회, (통권 제20호), 2009. 8.

김동욱b, “제주특별자치도의 세입구조 분석 및 재정확충 방안”, 제주특별자치도의회 지방재정연구회, 2009. 4.

김동욱c, “제주도 전 지역 투자진흥지구 지정방안 모색”, 제주국제자유도시 출범 7주년 기년 정책세미나, 2009. 4.

이원희, “제주특별자치도의 의존재원 확충방안”, 제주특별자치도의회 출범 3주년 기념 재정정책 세미나, 2009. 6.

제주특별자치도, “제주특별자치도 4단계 제도개선 핵심과제 : 국세의 자율권 부여”, 2009. 8.

제주특별자치도, “제주특별자치도 4단계 제도개선 핵심과제 : 자치재정권 강화”, 2009. 8.

제주도청 홈페이지, www.jeju.go.kr

행정안전부, 「2008지방세정연감」.

행정안전부「2009년도 지방자치단체 예산개요.」.

인문학 강좌 6강

불교에서 본 생태 평화

박  준  건 부산대철학과 교수

1. 위험하다

위험하다. 무엇보다도 지구가 위험하다. 근대화의 길을 숨 가쁘게 달려와 이제 ‘풍요사회’를 이루었다는 순간, 마른 목을 축일 한 바가지의 맑은 물조차 남아나지 않았다는 사실에 경악하게 된다. 지구는 우리가 느끼는 것 보다 훨씬 큰 중병에 직면하고 있다. 우리가 직면한 생태위기와 생명파괴의 현실을 후손들에게 그대로 물려준다는 것은 바로 세대이기주의라 할 수 있다. 다음 세대와 또 그 뒤를 이을 세대들을 위하여 현재 일어나고 있는 문제들을 직시할 필요가 있고, 그 문제를 해결할 지혜와 실천이 요구된다. 우리들은 내일이 없는 것처럼 행동할 권리가 없다. 우리의 다음 세대를 위하여 미래를 대비하는 행동양식을 물려줄 의무 또한 우리들에게 있다. 그러나 이러한 문제제기와 발언은 이미 해묵은 것이며, 생태 파괴의 주범마저도 녹색과 생명, 생태와 친환경을 앞세우고 있다. 생태파괴에 대한 관심과 우려에도 불구하고 지구 파괴의 규모는 더욱 커지고 있고, 그 속도는 가속화되고 있다. 과장이 아니라 정말 위험하다.

생태문제는 생태문제만의 것이 아니다. 정치, 경제 및 사회전반의 구조와 관계있고, 인간적인 삶과 연결되어 있는 가장 근원적인 질문과 결합되어 있다. 또한 우주론적 세계관과 현실적인 인생관과도 만나야 한다. 참다운 인간적인 삶은 무엇인가. 인간적 품위를 잃지 않는 사회란 또 무엇인가. 바로 이런 이유로 생태문제는 소중하면서도 어려운 문제이다.

2. 중중무진 사사무애 연기의 세계

‘불교생태론’ 담론의 출발점은 거의 대부분 ‘연기론(緣起論)’과 ‘공성(空性)’, 그리고 ‘자비심(慈悲心)’이다.. 불교 사상의 본질은 비실체적(空) 상호의존(緣起)과 그에서 이끌어낸 상호존중(慈悲)에 있으며, 그런 상호의존과 상호존중을 통해 일체 중생에 대한 비폭력과 생명해방을 지향한다는 것이다.

생태계의 본질인 이 ‘상호의존성(interdependence)’을 불교식으로 표현하면, 그것이 바로 연기이다. 연기(pratityasamutpada, 빨리어 patccsaumuppada, a rising from conditional causation)란 세상의 모든 것은 무수한 조건(pratitya)들이 서로 화합(sam)하여 발생(utpada)한다는 것을 가리킨다.

세계는 끝도 없는 직간접의 조건들(因緣, hetupratyaya, 빨리어 hetuppaccaya, cause)의 연쇄적 그물망(인드라망)으로 표상되며, 길가의 이름 없는 풀 한 포기에도 전 우주의 역사가 함장 되어 있다. 모든 것에는 모든 것이 층층이 겹쳐 융성하여(重重無盡緣起), 우주는 마치 연씨가 서로 겹치는 것과 같은 연화장세계가 된다. 이런 인드라의 그물망이나 중중무진의 연화장세계를 이루게 하는 원리가 연기이고, 이 연기야말로 삼라만상의 근본 이치인 다르마(dharma), 즉 법이므로 연기에 의해 성립된 온 생명의 큰 바다가 법계이다.

불교철학의 관계론을 가장 잘 나타내는 상징적 이미지가 인드라망의 그물이다. 제석천의 그물망에 있는 구슬의 이야기다. 제석천의 궁전에 걸려 있는 그물에는 그물코마다 한 개의 보석이 있다. 그 보석에는 다른 그물코에 붙어 있는 모든 보석이 비치고 있다. 모든 보석이 비치고 있는 이들 모든 영상에는 그것을 받아들이는 자신의 영상도 담겨 있다. 그것이 또다시 다른 보석에 비치고, 당연히 그 속에는 자신의 모습도 비치고 있다. 중중무진의 영상이 다중 구조를 형성하고 있다. 이것이 세계의 모습이다.

연기의 ‘緣한다’는 것은 ‘원인으로 한다’는 뜻이요, ‘起한다’는 것은 ‘생겨난다’는 뜻이다. 다시 말해서 연기란 ‘이것으로 緣하여 저것이 起한다’는 뜻이며, ‘이것을 원인으로 하여 저것이라는 결과가 초래된다’는 뜻이다. 연기란 결국 원인과 결과를 뜻하는 것이며, 그것을 축약하여 인과(因果, causation) 또는 인과관계(causational relation)라 할 수 있다. 즉 연(緣)은 원인이요, 기(起)는 결과라 말해도 대차가 없다. 보통 인연이라 말할 때, 인(因)은 직접적 ․ 내적  원인을 가리키고 연(緣)은 그 직접적 원인을 형성하는 주변의 조건들이나, 보조적인 간접원인을 가리키는데, 실제로 초기불전에서 대부분 인과 연의 그러한 엄격한 구분은 존재하지 않는다. 결국 인과 연은 같은 것이며, 따라서 연기란 요새말로 인과라 할 수 있다. 이러한 인연과 인과를 원시경건은 다음과 같이 명료하게 규정하고 있다. □雜阿含經□ 권12에 이르기를, “무엇을 인연법이라 하는가? 그것은 곧 이것이 있기 때문에 저것이 있다는 것을 말하는 것이다”. 권15에 또 말하기를 “이것이 있기 때문에 저것이 있고, 이것이 일어나기 때문에 저것이 일어난다.” 어떠한 존재도 인연으로 생겨나지 않은 것은 없기 때문에 어떠한 존재도 공(空)하지 않은 것이 없다. 그런데 연기론과 인연론이 과연 같은 것인가에 대해서는 의견이 나누어진다.

김용옥은 연기와 인연 그리고 인과를 아주 단순하게 등치시키고 있다. □달라이라마와 도올의 만남 1□(통나무, 2002), 149-152쪽 참조.

불교생태론이 생태철학의 출발점으로 삼고 있는 연기론은 오늘날 대부분의 생태철학이 공유하는 세계관인 유기체적 세계관, 관계망적 세계관과 궤를 같이 하고 있다. 이 유기체적 세계관을 무기로 서구의 지배적인 기계론적 세계관과 그것에 바탕을 둔 근대 서구 문명을 비판한 대표적인 물리학자가 프리초프 카프라(Fritjof Capra)이다.

카프라에 따르면 기계와 유기체는 모든 면에서 근본적으로 다르다. 기계는 활성이 없는 물질로 구성되어 있으며, 각 부분의 구조가 기계 전체의 기능을 결정하는 것이므로 이를 연구하기 위해서는 그 부분들을 가능한 한 최소의 구성단위까지 분할하여 그 작동의 인과관계를 관찰해야 한다. 반면 유기체는 생동하는 전체 시스템으로서, 전체와 부분이 상호 작용하며 협력하면서 스스로 조직하고 유지 ․ 발전한다. 유기체에서는 전체의 필요가 부분의 기능을 결정한다는 것이 중요한 일면이다. 기계는 직선적인 인과 관계율에 의해 작용하지만, 유기체는 순환적이며 동시적인 작용으로 기능을 발휘한다. 유기체적 세계관은 전일적이고 시스템적 입장에서 모든 것을 부단히 변화하는 역동적인 것으로 본다. 우주를 하나의 거대한 유기체로 본다면 그 안에는 무수한 수준의 유기체적 기관이 들어 있다. 각 수준의 이 유기체들은 같은 수준의 다른 유기체들과 또는 더 높은 수준의 유기체들과 상호 작용하면서 신진대사를 하고 부단한 창조 활동으로 공동 진화한다. 이렇듯 시스템적 견해는 세계를 관계와 통합으로 보는 전일적 세계관이다. 시스템은 통합된 전체이며, 그 성질들은 작은 단위의 성질로 환원될 수 없다.

Capra, F., THE TURNING POINT, F. 카푸라, 이성범․ 구윤서 옮김, □새로운 과학과 문명의 전환□,(범양사출판부, 1985), 6-7쪽 역자 서문 참조. 시스템적 견해에 대해서는 특히 9장 ｢생의 시스템적 견해｣를 참조할 것.

대부분의 불교생태론이 연기론에 그 철학적 뿌리를 두고 있지만, 다른 한편으로는 화엄사상에 의존하여 생태철학을 구성하고자 한다. 이 때 화엄사상을 압축적으로 서술한 의상조사(義湘祖師) 의 ｢법성게(法性偈)｣가 자주 인용된다.

法性圓融無二相    諸法不動本來寂

無名無相絶一切    證智所知非餘境

眞性甚深極微妙    不守自性隨緣成

一中一切多中一    一卽一切多卽一

一微塵中含十方    一切塵中亦如是

법의 성품 원융하여 두 모습 없고, 모든 것은 움직임 없이 본래 고요해라

이름 없고 형상 없고 온갖 것이 끊겼으니, 깨달아 안 바 다른 경지 아니로다

참된 성품 깊고도 미묘하니, 자성이 어디 있나 인연 따라 이루더라

하나 안에 일체 있고 일체 안에 하나 있어, 하나가 일체요 일체가 하나니라

한 티끌 가운데에 온 세상 들어있고, 일체의 티끌 속도 또한 역시 그러해라

정화 풀어씀, □마음 하나에 펼쳐진 우주 - 의상조사 법성게 강의□, 13-74쪽 참조.

법성으로 사는 삶이란 나와 네가 상호포섭과 조화를 이루면서 한 삶으로 살아가고 있는 연기의 세계이다. 연기법의 근본 원리는 하나하나의 이것과 저것은 그 자체로 존립 근거가 없다는 것이다. 낱낱의 ‘나’가 모두 온 우주만큼이나 큰 생명의 장으로 살고 있고, 우주는 모든 생명의 수만큼 겹쳐진 생명의 우주이다. 이를 화엄에서는 중중무진이라고 한다. 이것과 저것은 나눌 수 없는 하나의 장에 함께 있다. 우주법계의 셀 수 없이 많은 것들의 관계도 이와 같다. 그 낱낱이 우주법계를 이루는 원인이면서 동시에 우주법계의 모든 것이 원인이 되어 낱낱의 얼굴이 존재한다. 모든 만물이 이 연기실상의 장에서 완전히 동일한 생명을 이루는 전체이자 부분이고, 부분이자 전체이다. 그리고 이 모든 것은 또 모든 것의 뿌리인 것이다.

불교의 이러한 범신론적 세계관은 틱낫한의 선시에서도 잘 나타나고, □法華經□ ｢第25 觀世音菩薩普門品｣에 나타나는 관세음보살의 삼십이응신(三十二應身)에 대한 무비(無比)스님의 해석에서도 잘 나타난다. 무비는 ‘人佛思想’을 출발점으로 하여, 그것을 우주로 확대하고 ‘萬物萬事卽佛思想’이라는 화엄의 꽃을 피우고 있다.

틱낫한 스님은 장엄한 화엄세계를 다음과 같이 시로 읇고(읊고) 있다. “그대가 만일 시인이라면, 그대는 이 종이 안에 구름이 떠 있는 걸 분명하게 볼 수 있다. 구름 없으면 비가 없으며, 비 없이는 나무들 자랄 수 없다. 나무들 없다면 종이를 만들 수 없다.  종이의 존재는 구름의 존재에 달려 있다. 종이와 구름은 매우 가까운 존재이다. 그러므로 우리는 구름과 종이가 서로 공존하고 있다고 말할 수 있다. 햇빛과 같은, 또 다른 것들에 대해서도 생각해 보자. 햇빛은 매우 중요하다. 햇빛 없이는 숲이 자랄 수 없다. 그리고 인간도 성장할 수 없다. 따라서 벌목꾼들이 나무를 자르기 위해서도 햇빛이 필요하고, 나무이기 위해서도 햇빛이 필요하다. 그러므로 이 종이 안에서 그대는 햇빛을 볼 수 있다. 그대 만일 깨어 있는 자의 눈으로 더 깊이 들여다본다면, 이 종이 안에 구름과 햇빛뿐만 아니라 수많은 요소들이 깃들여 있음을 알게 될 것이다. 이 종이 안에 나무를 베어 운반해 간 나무꾼을 볼 수 있고, 벌목꾼이 먹을 빵을 만드는 밀을 볼 수 있고, 그 나무꾼의 어머니와 아버지를 볼 수 있다......당신의 마음과 내 마음이 이 종이 안에 있다. 세상의 모든 것이 이 한 장의 종이 안에 있다. 더욱 더 깊이 들여다보면 우리들이 그 안에 있는 것을 볼 수 있다.” 틱낫한, □틱낫한의 평화로움□, 94-95쪽. 류시화의 번역을 다른 번역본들과 비교하여 다시 다듬었다.

무비의 □법화경□ 제25품 해석을 발췌해 보자. 아버지의 몸으로 제도할 이에게는 아버지의 몸을 나타내어 법을 설하고, 아들의 몸으로서 제도할 이에게는 아들의 몸을 나타내어 법을 설하고, 아내의 몸으로 제도할 이에게는 아내의 몸으로, 남편의 몸으로 제도할 이에게는 남편의 몸으로, 친구의 몸으로 제도할 이에게는 친구의 몸으로, 이웃사람의 몸으로 제도할 이에게는 이웃사람의 몸으로 나타내어 법을 설하고, 또 악한 사람의 몸으로 꼭 제도할 이에게는 악한 사람의 몸을 나타내어 법을 설한다. 그렇게 볼 때 이 세상 모든 사람들이 전부 나의 스승이고 나의 선지식이다. 캄캄한 밤으로서 제도할 사람에게는 캄캄한 밤으로서 제도하고, 밝은 낮으로서 제도할 사람에게는 밝은 낮으로서 제도하고, 달빛으로 제도 할 사람에겐 달빛으로 제도하고, 태양으로 제도할 사람이면 태양으로 제도하고, 굳은 바위로서 제도할 이에게는 굳은 바위로서 나타내어 법을 제도하고, 흐르는 물로서 제도 할 사람에게는 흐르는 물로서 제도한다. 온갖 사물 온갖 사람 온갖 사건이 전부 나의 스승이요 나의 선지식이고 나를 제도하기 위해 존재하는 것이다. DAUM 카페 무비스님 전법도량 <염화실> 자료실 참조. 마지막 문장은 무위당 장일순 선생의 말씀을 떠올리게 한다. “길가의 짓밟힌 풀들이 말없는 나의 위대한 스승이고, 길가의 모든 잡초들이 나의 스승이여 벗이다.” 无爲堂 장일순의 이야기 모음, □나락 한알 속의 우주□, 9쪽.

이렇듯 불교의 연기론은 현대생태철학의 기본원리 중 가장 중요한 원리인 ‘생명체들이 상호 연관적으로 전 체장에 서로 엮어있다’는 점을 선취하고 있으며, 개체는 관계망 속에서 존재할 뿐 아니라 그 개체 안에 이미 전체의 이치가 관통하고 있다는 점을 보여주고 있다. 이것은 불교생태론의 보고라 할 수 있다.

3. 동체자비와 생태적 자아의 길

불교에서 말하는 동체자비는 만물이 상호의존적으로 존재한다는 연기적 인식으로부터 요청되는 뭇 생명체에 대한 보살핌이다. 그것은 자신과 모든 존재가 한 몸이기에 모든 존재를 나처럼 보살피라는 것이다.

연기가 뭇 존재들 간의 중첩적 상호의존관계를 의미하기 때문에 나와 관계된 모든 존재에 대한 자비가 요청되는 것이다. 이러한 동체의 의미는 후대 화엄불교에서 좀 더 구체적이고 정교하게 표현되는데, 앞에서 말한 ‘하나가 전체이고 전체가 곧 하나’라는 이치, 그리고 ‘하나의 먼지 속에도 온 우주가 포함되어 있다’는 이치 속에서, 현상계 만유의 낱낱 사물이 서로 장애되지 않고 중중무진하게 상융(相融) ․ 융섭(融攝)하는 모습을 읽을 수가 있다. 그리고 동체의 철학적 의미를 드러내기 위해 승조(僧肇, 384-414)의 『肇論□에 나타나는 “천지는 나는 같은 뿌리이며 만물과 나는 한 몸이다(天地與我同根 萬物與我一體)”이라는 구절을 많이 인용하는데, 대체로 동체를 이 만물일체로 해석한다.

불교에서 하나와 여럿, 개별과 전체가 불이(不二)임을 나타내는 수많은 표현들을 만날 수 있다. 색과 공이 둘이 아니며 이치와 사물, 사물과 사물들이 서로 둘이 아님을 말하는 法界三觀, 이 세상 모든 것이 서로 둘이 아니라는 사사무애를 표현하는 十无涯 또는 十玄門, 무릇 독립적으로 존재하는 듯이 보이는 것이 실제로는 다른 것들과의 인연에서 생기는 것이므로 서로 불이적 관계임을 나타내는 三相, 개별과 전체, 생성과 소멸이 서로 불이적임을 나타내는 六相 등이 그것이다. 이상의 불이사상(不二思想)에 대해서는 이찬훈의 □둘이 아닌 세상□, 특히 169쪽 참조.

□肇論』(□大正新脩大藏經』 45권, 159b), 장일순선생도 동학의 모심(侍)사상을 설명할 때 이 구절을 자주 인용한다. 장일순의 □나락 한알 속의 우주□, 17쪽 참조.

불교의 동체자비는 인간과 동물의 영역에 한정되지 않는다. 식물, 산, 강, 하늘, 산하대지 등 모든 존재에 해당한다. 생물뿐만 아니라 무생물에도 해당한다. 더 나아가서는 무생물에까지 해당한다. 모든 존재가 동체이니 예외 없이 자비의 대상인 것이다.

여기서 한번 논의해야 할 부분은 바로 불교경전의 ‘중생(衆生)’개념이다. 과연 ‘중생’은 누구를 또는 무엇을 가리키는 것인가. 중생의 개념이 초기 경전에서는 유정, 즉 생명체를 의미하지만, 대승경전인 □華嚴經□에 이르러서는 생명현상이 없는 무정, 즉 무생명체까지도 포함된다고 말할 수 있는가. “모든 중생은 붓다의 성품인 불성을 지니고 있다(一切衆生悉有佛性)”라는 말을 인용하여 성불할 수 있는 범위가 인간을 넘어 모든 생명으로, 다시 생명체에서 모든 무생명체로 확대 되어 간다고 말할 수 있는가. 사전적으로 중생(衆生, sattva)이란 중인(衆人)이 같이 생하는 의미(□法華文句□), 중다(衆多)의 법의 화합에 의해 생하는 의미(□大乘義章□), 중다의 생사를 겪는 의미(□般若燈論 □)등으로 정의되는데, 대체로 중생이란 ‘생사 윤전하는 다양한 생명체’라는 의미 외에 특히 ‘인간’을 한정하여 지칭하는 경우도 있다. 불교의 ‘중생’에 대해서는 더 많은 논의가 필요하겠지만, 불교생태철학의 정립을 위해서는 무생물에 까지 확대 적용하는 것이 현대적인 생명력을 가진다고 하겠다.

金勝東 編著 □佛敎 ․ 印度思想辭典□에 따르면, 범어 ‘sattva'는 ’sat'(존재하고 있다)에 어미 ‘tva’를 붙인 말로서, 일반적으로 ‘살아 있는 것’(생명체), ‘살아가는 생명체’를 의미하지만, 그 용례를 보자면 ‘살아 있는 것’이란 의미를 가지고 있으면서, 실제상 ‘인간’을 지시하는 경우도 적지 않다. ‘有情’은 玄奘의 신역이고, ‘衆生’은 구역이라고 한다. 수틸과 호두스가 편찬한 □중국불교용어사전□에서는 ‘衆生’은 ‘all the living, living beings’’로,  ‘有情’은 ‘sentient, or consicious beings; also many lives, i. e. many transmigrations’로 영역되어 있다.

만약 중생을 삼라만상으로까지 확대 해석하면, 중생자비는 동학의 해월(海月)선생이 말하는 “天地萬物 莫非侍天主也(하늘과 땅과 세상의 돌이나 풀이나 벌레나 모두가 한울님을 모시지 않은 것이 없다)”와도 서로 소통한다고 하겠다. 해월은 하찮은 흙이나 풀 한 포기, 산천초목, 곤충들 속에서 모두 시천주로서의 한울님의 내재를 통찰하게 된다. 그는 ‘물건마다 천 아닌 것이 없고 일마다 천 아닌 것이 없다’는 ‘物物天, 事事天’의 범천적(凡天的) 세계관을 설파하고 있다.

장일순, □나락 한알 속의 우주□, 49쪽과 158쪽 참조. 천도교 중앙총회, □天道敎經典□, 포덕 120년, 138쪽.

신일철, ｢해월 최시형과 侍와 敬의 철학｣, 부산예술문화대학 동학연구소 엮음, □해월 최시형과 동학사상□, 105쪽 참조.

4. 영성과 사회성은 만나야 한다

여기서 우리가 다시 한 번 확인해야 할 것이 있다. 과연 불교사상은 생태론과 만날 수 있으며, 생태철학적으로 해석할 수 있는가. 물론 당연히 그러하다. 한 가지 덧붙일 것은 불교가 오늘날의 생태 위기라는 사회적 분위기 속에서 그것에 응답하기 위해 탄생한 사상은 아니지만, 그 때문에 불교와 생태철학의 결합을 방해하는 것은 불교를 닫힌 체계로 교조화하는 좁은 식견이다.

그런데 불교가 사회적 제도에 대한 인식이 미약하다는 점을 지적할 필요가 있다. 사회생태론을 주장하는 북친의 논의도 여기서 재음미할 필요가 있다. 북친의 사회생태론은 자연에 대한 인간의 지배는 인간에 의한 인간의 지배에서 비롯된다는 명제로 압축될 수 있다. 만일 우리가 자연이 무엇인지 그리고 자연 속에서 인간과 사회가 처할 수 있는 위치가 무엇인지를 알지 못한다면, 우리 인간들은 세상에 대한 앎을 명료한 관점으로 논리화하지도 못하고 나아가 효율적인 행동을 위한 지침도 제공하지 못한 채 애매모호한 직관과 비이성적인 감성만을 지닌 존재로 남겨진다는 것이다.

아나키즘사상과 연결되어 있는 북친의 주제는 “생태문제는 곧 사회문제”라는 인식이다. 다시 말하면 ‘인간에 의한 자연 지배는 인간에 의한 인간 지배로부터 비롯된다’는 것과 ‘위계질서와 지배에 대한 비판과 해체가 현 생태 위기를 해결할 수 있는 유일한 길’이라는 것이다. 이것은 폴 먹가의 “가장 효과적인 녹색은 적색”이라는 명제와 연결될 수 있다. 먹가에 따르면 인류가 당면한 가장 심각한 환경위기는 지구온난화와 유전자 변형 농산물 산출인데, 이 문제들은 자본주의 논리에서 비롯되었으며, 따라서 이 문제를 다루기 위해서는 자본주의 논리에 도전할 필요가 있다. 이 점이 바로 사회생태론의 생명력이며 불교생태론이나 여타의 심층생태론, 영성생태론이 경청해야 할 부분이다.

불교생태론은 자기에 대한 비판에 대한 재반박을 시도하기 전에 자기 논리의 약한 고리를 견고하게 할 필요가 있다. 사회의식의 고양과 앞으로 이야기할 영성에 대한 더 깊은 천착 - 물론 불교적 사유가 영성적이라는 것은 말할 나위도 없다 -이 함께 고려되어야 한다. 문제의 어려움은 이 두 항을 어떻게 조화롭게 결합하느냐에 있다. 불교생태론의 성공여부는 바로 이 지점에 놓여있다. 다시 말해 불교생태론은 영성과 더 밀접하게 손을 잡고 - 더 불교적이어야 한다는 말이다 -, 사회생태론의 긍정적 생명력을 수용하여야 한다.

불교의 선사상이 풍부한 생태철학적 상상력을 담고 있다는 점을 강조하는 논의는 서재영의 □선의 생태론□을 참고할 것.

이러한 요구에 답하기 위해 불교생태론은 사카르(Prabhat Ranjan Sarkar, 1921-1990)의 프라우트(PROUT= Progressive Utilization Theory, 진보적 활용론)이념과 네오휴머니즘의 결합을 참고할 필요가 있다. 먼저 자본주의의 대안체제로서 프라우트이념은 부의 편중억제, 사회의 모든 구성원에게 적어도 최저수준의 삶을 보장할 것, 경제력의 지방분산과 경제의 민주화, 지역공동체의 활성화, 이윤이 아닌 소비를 위한 생산체제, 토지의 궁극적인 공동소유, 협동조합 정신을 통한 자본과 노동의 협조적 협동을 요구한다. 자본주의는 물질 중심의 사상이 지배하는 사회에서 개개인의 이기적 이윤동기를 자극하고 소유의 무한정한 자유를 인정함으로써, 부의 필연적인 편중을 초래하며 모든 사람들이 고통을 받는 공황을 불러일으킨다. 자본주의 사회에서 부의 소유와 관련하여 일정한 규제 장치를 마련하지 않게 될 경우, 사회 전체의 연대적 또는 총체적 복지를 결코 증진시킬 수 없다.

이가옥 ․ 고철기, □공동체경제를 위하여□, 128-129쪽 참조.

프라우트는 육체적 또는 물질적인 면에서 착취가 없는 사회를 만드는 것을 목표로 하는데, 국가나 사회는 개인의 정신적 ․ 영적인 면, 즉 개인의 주관적인 삶의 발전을 저해하지 않도록 해야 한다. 사카르는 물질적 차원의 대안인 프라우트이념과 함께 영성을 강조하기 위해 네오휴머니즘의 철학을 제시하고 있다. 네오휴머니즘은 인간이 육체적․ 정신적 ․ 영적인 실체라는 점을 깨닫도록 돕고 자신과 외부의 모든 대상과의 관계를 제대로 파악하도록 함으로써, 개인과 전체가 모두 조화를 이루면서 살아갈 수 있도록 마음을 준비시켜주는 ‘마음을 다루는 철학’이다. 네오휴머니즘에서는 지구를 포함한 우주의 모든 창조물은 그것이 인간이건 동식물이건 무생물이건 구별 없이 모두 순수의식 또는 신의 현현이다. 이렇게 모든 창조물의 평등성을 인정한다는 의미에서도 ‘네오휴머니즘’이라는 용어는 의의가 있다. 기존에는 신 중심이 아닌 인간중심적 사상을 휴머니즘이라고 했으나, 편견 없이 보면 모든 사물은 똑같이 중요하므로, 기존의 제한된 의미의 휴머니즘을 보다 넓은 의미로 재정의할 필요가 있다. 바꾸어 말하면, 기존의 휴머니즘에 깔려있던 인간중심적 감정을 모든 생명체, 더 나아가 모든 무생명체에 이르기까지 확장시키는 것이 네오휴머니즘의 취지이다. 이런 의미에서 네오휴머니즘은 기존의 휴머니즘보다 한층 더 인간의 위대함을 나타내는 철학이며, 인간이 단순히 인간만을 위하는 평범하고 옹졸한 존재가 아니라 우주상의 모든 창조물들을 보살피는 책임과 능력을 지닌 존재임을 일깨워주는 사상이라 할 수 있다.

사카르에 있어 영성이란 진정한 자아, 곧 진아를 깨닫는 것이다. 모든 창조계의 사물은 진아라는 하나의 근원으로부터 나왔으므로 ‘동체’인 것이다. ‘너’나 ‘나’가 아닌 ‘우리’의 개념은 이 진아의 근원적 성격을 인정하는 데서 나온다. 영성은 편협한 마음의 족쇄를 만드는 모든 분리주의적인 성향들이나 그룹을 모두 버리고 인간과 인간 사이에 있는 어떠한 자연스럽지 못한 구분이나 차별도 인정하지 않는다. 그러기에 영성은 ‘범형제애’를 지지한다. 동체대비의 확장된 의식이 인간 이외의 지구상의 모든 창조물과 우주의 존재계로 확장되어 새로운 휴머니즘을 받아들일 정도가 될 때에, 비로소 우리 지구와 지구가 의존하고 있는 우주가 조화로운 순환의 질서 속에서 운행될 수 있다. 영성의 회복은 작은 나와 우주의 모든 존재의 동일성 체험을 가져다준다. 사카르에게서 우리는 영성과 사회적 의식이 만나는 것을 볼 수 있다.

5. 영성과 혁명, 소요와 저항

생태철학과 관계하여 우리는 하나의 명제를 만들어 볼 수 있다. ‘생태적 합리성과 영성 없는 사회적 합리성은 공허하고, 사회적 합리성 없는 생태적 합리성과 영성은 맹목이다.’

불교가 산사를 벗어나 저자 거리와 대화를 나누는 것은 대단히 바람직하다. 불교생태론은 불교가 우리의 구체적 삶과 만나기 위한 노력의 하나로 태어났다. 불교는 자기반성과 함께 인간과 자연을 다시 생각하기 시작하였다. 불교생태론은 아직 진행 중이고, 진행 중이어야 한다. 불교의 길과 불교생태론의 길이 어디 따로 있겠는가마는 불교생태론은 불교의 응용철학이라 할 수 있다. 불교생태론은 생태철학으로서 대단한 생명력을 가지고 있지만, 호소력을 더 가지기 위해선 자기를 더 확장하여야 한다. 상호의존과 자비는 아무리 강조해도 지나치지 않는 생태철학의 생명이라 할 수 있지만, 그것은 구체적 현실에 대한 인식과 그것을 구현할 더 큰 사회적 실천과 만나야 한다.

불교에서 이야기하는 욕망의 절제와 제어 그리고 무소유. 너무나 아름다운 말이지만 어쩐지 공허하게 들리는 것은 무슨 이유일까. 자본주의 아래에서의 욕망은 개인의 헛된 탐욕 속에서만 탄생하는 것이 아니라, 자본의 자본주의적 이윤창출에서 탄생한다. 끝없이 욕망을 창출하고 조작하는 자본의 흡혈귀(vampire)성 앞에 무소유와 작은 욕망을 이야기하는 것은 그렇게 간단한 문제가 아니다.

약육강식과 무한 경쟁의 신자유주의 앞에 타자에 대한 자비심은 또 왜 힘이 없어 보이는가. 자본주의에 대한 반성과 저항 없이는 어떠한 생태담론도 공허할 뿐이다. 만약 그것이 가능하다면 인간사를 벗어난 저 산사에서나 가능할까. 미안하지만 인간사를 벗어난 산사는 이 지구상에 어디에도 없다. 인간은 혼자 살아가는 동물이 아니다. 불교생태론의 가장 약한 고리는 이 자본주의에 대한 침묵이다.

토플러가 말했듯이 느린 것과 빠른 것이 경주하면 빠른 것이 이기는 것은 당연한 이치이다. 불교와 영성, 생태와 생명 그 녹색의 삶은 느리고 느린 삶을 지향한다. 이 질주하는 속도 사회와의 불화를 어떻게 해결할 것인가. 영성과 혁명, 소요와 저항의 길이 어떻게 가능할까. 상구보리 하화중생(上求菩堤 下化衆生)의 현대적 의미가 바로 그것이 아닐까.

자료마당

기/자/회/견/문

특별자치도가 됐지만 지방재정에 있어서 특별함을 누리고 있는 것이 과연 무엇인지 여전히 의문이다.

자치재정 확보를 위해 노력해 왔다고는 하지만 중앙정부 하늘만 쳐다보며 매해 반복되는 제도개선 타령만 하고 있다.

실질적인 재정에 있어서도 중앙정부 의존재원 비율만 늘어나면서 오히려 중앙정부 예속이 심화되고 있다.

재정민주주의 역시 다른 지역보다 후퇴되는 상황이다. 도지사 자치분야 핵심 공약 사항이던 주민참여예산제 도입 역시 자신의 임기 내에는 실현 불가능하게 된 ‘헛공약’이 되고 말았다.

제주의 지방재정은 비상상황이다. 예산대비 채무비율은 2007년 23%에서 2009년 30.5%로 증가했다. 지방채의 무분별한 발행으로 인해 머지않아 지방채 규모가 1조원을 넘어설 전망이다. 도민들은 원하지도 않았는데 잘못된 재정운용으로 인해 1인당 140만원의 빚을 져야 하는 상황이다.

결국 도지사는 임기가 끝나고 떠나 버리면 그만이지만 도민들이 이 빚을 떠안고 책임을 져야하는 셈이다.

이명박 정부의 감세정책만이 아니라 김태환 도정 스스로 지난 특별자치도 3년간 재정운용을 어떻게 해왔는지 스스로 반성해야 하지만 도민들에게는 일언반구도 없는 실정이다.

이러한 상황에서 2010년 제주도 세입, 세출에 관한 예산안이 도의회에 제출됐으며 이제 본격적인 심의가 시작되고 있다.

김태환 도정은 2010년 예산안에 대해서 서민생활 안정, 일자리 창출 등 경제활성화 예산을 편성했다고 주장하고 있다.

그러나 과연 실제로 그런가? 2010년 예산안을 전반적으로 살펴보면 도의회조차 선심성, 낭비성 예산이라고 평가했던 2009년 예산안과 큰 차이가 없어 보인다.

2010년의 경우 공무원 인건비 등 일부 사안에 대해서는 세출구조조정이 이뤄진 측면은 있다. 친환경급식 100% 추진 등 긍정적인 부분이 아예 없는 것은 아니다.

하지만 전체적으로 보면 특정부분에 편중돼 있어 균형적인 예산편성이 이뤄지지 못하고 있으며 여전히 선심성, 낭비성 예산 등이 곳곳에 편성되어 있다.

경제활성화를 위해 1조8000억원의 예산을 편성했다고 하지만 상당수가 ‘토목예산’으로 편성되어 있다. 반면 제주경제에서 중요한 부분을 차지하는 1차산업과 관광분야는 오히려 줄어들었다.

서민생활 안정을 위해서는 사회복지분야 예산이 중요하지만 도지사가 공약했던 예산대비 22%예산 반영은 2010년에도 지켜지지 않았다.

민간지원 예산의 경우 새로운 기준을 마련했다고 하지만 실상은 지난해보다 줄어 든 단체는 그리 많지 않아 보인다. 2010년 민간이전 비용의 총합은 5400억 규모로 전체 예산의 무려 19%를 차지하고 있다.

특히 민간위탁금의 경우에는 2009년 246억원에서 2010년에는 923억원으로 무려 274%나 증가해 구체적인 해명이 있어야 할 것이다.

또한 친목단체에 불과한 행정동우회, 의정동우회 예산도 내년도에 버젓이 편성돼 있으며 오히려 영리병원 찬성 단체의 경우 새롭게 지원예산도 올라있다. 관광진흥기금에서도 내국인카지노 민간지원 예산까지 반영되고 있다.

도민들 입장에서는 회계질서를 어지럽히는 유령예산에 불과한 소위 ‘풀사업비’가 여전히 편성되어 있었고 20% 줄였다던 업무추진비 역시 도지사 업무추진비를 비롯해 2009년 예산과 다를 바 없었다.

이제 유권자와 납세자 입장에서는 제주도의회를 주목할 수 밖에 없다.  그동안 제주도의회는 예산심사에 앞서 선심성, 낭비성, 선거용 관련 예산은 철저하게 삭감하겠다고 공언해 왔다.

하지만 예산심의 결과는 초라했다. 삭감액 기준으로 봐도 전체 예산의 1%에도 미치지 못한다.

지난해의 경우 삭감한 예산에 대해 일부 도의원들은 자신들의 지역구 예산 편성으로 활용한 사례도 있었다.

이에 제주도의회는 지방재정 위기를 맞은 2010년 예산안인 만큼 도민의 입장과 서민의 눈으로 심사해 줄 것을 강력하게 요청하는 바이다.

도의회는 선심성, 낭비성 예산에 대한 과감한 삭감을 하는 대신 ▲지역아동센터 지원 ▲ 저소득층과 중소자영업자 신용대출 확대 ▲ 대학생 학자금 지원 확대 ▲ 보육시설에 대한 급식지원 ▲ 농어촌진흥기금 법정률 확보 ▲실질적인 일자리 창출 사업분야를 증액해 김태환 도정이 제 역할을 하지 못한 서민생활안정을 위한 실질적인 예산편성이 이뤄지기를 강력하게 요구한다.

제주도의회는 이번 예산심사과정에서 자신들의 쌈짓돈 수준으로 생각하는 김태환 도정과는 달리 도민들의 혈세라는 점을 반드시 명심해 심의를 해야 할 것이다.

2009년 11월 30일

제주반부패네트워크

제주YWCA/제주YMCA/제주경제정의실천연합/제주참여환경연대

제주환경운동연합/제주여민회/흥사단제주지부/제주주민자치연대

2010년 제주도 예산안에 대한 총괄분석자료

1. ‘토목예산’이 서민생활지원, 경제살리기인가?

- 도로건설 등 토목분야 지역SOC사업 8240억 투입

- 1차산업 관광문화분야 교육 대폭 감소…

- 국별로 농수축산국 42%나 줄어 최고 수준

●…2010년 제주도 예산편성안의 경우 <서민생활안정 등 경제살리기사업>보다는 사실상 도로건설 등 ‘토목예산’으로 변질되고 말았음.

반면 제주의 주요산업인 1차산업과 관광산업 관련 예산은 줄어든 상황이어서 균형적인 예산편성을 하지 못했고 분석됨.

제주도가 밝힌 경제활성화 대책 사업비는 1조8887억원으로 2010년 예산의 규모의 68.1%를 차지함.

그러나 균형적인 배분은 되지 못하고 있다고 판단됨. 실제 <경제활력회복사업>의 경우 도로건설 등 지역SOC사업이 8240억원으로 2009년보다 1065억원 증가했음.

이 가운데는 하천재해예방사업, 재해위험지구 정비 사업 등도 있지만 도로건설 등이 포함되어 있어 서민생활 안정 등 경제살리사업인지 의문임,

국토해양부가 지난 5월 발간한 <도로현황조서>에 따르면 2008년말 기준 전국적인 도로포장률 평균은 78.5%임

국토해양부 홈페이지 보도자료(2009년 5월)

반면 제주특별자치도 2008년말 기준 도로포장률은 83.7%로 전국 평균을 상회하고 있음.

특히 국가지원지방도, 지방도 등 도로법상 법정도로로 인정, 고시된 도래 총 길이는 총 3206㎞에 이르고 있으며 이는 10년전 1998년 2536㎞에 비해 670㎞가 늘어난 것임.

호남지방통계청 제주사무소 <통계로본 제주의 어제와 오늘>(2009년 10월27일자)

이는 제주도 본도의 해안 길이가 308㎞ 수준임을 감안할 때 제주 해안의 10배가 넘는 것이며 10년 동안 제주 해안을 두 바퀴를 돌고도 남는 법정도로가 새로 생겼다는 점임

제주일보 2008년 1월31자 보도

●…이에 반해 2010년 세출총괄표(기능별 분류)를 보면 문화 및 관광분야가 2009년 1960억원에서 2010년 1551억원으로 20.85%가 감소했음

또 농림해양수산분야 역시 2009년 3968억원에서 2010년 3552억원으로 10.41%가 감소한 것으로 나타남

교육분야 역시 2009년 286억원에서 2010년 258억원으로 9.8%가 감소했음.

환경보호 역시 전체적으로 15.61%가 증가했으나 대부분 상하수도, 수질분야가 2009년 1732억원에서 2010년 2141억원으로 409억원(23.63%) 증가한 반면 자연분야는 2009년 218억원에서 2010년 161억원으로 25.84%가 줄었음

결과적으로 관광분야가 축소된데 이어 농축산업 등 1차산업의 경우 대대적인 세출구조조정의 대상이 되고 있어 제주도가 2010년 예산안을 통해 발표한 <1차산업 경쟁력 강화>라는 명분은 실제 예산편성에서는 구호에 지나지 않고 있음.

국별로도 친환경농수축산국의 경우 2010년 592억원으로 2009년 예산 1022억에 비해 무려 42%가 감소했는데 도청 실국 가운데서는 가장 큰 감소비중을 보이고 있음.

2. 일자리 창출 267억원 중 자체사업 13% 불과

비정규직, 임시직 중심 한계 - 2009년 자체사업도 엉망

좋은 일자리 예산 확대 필요

● 2010년 제주도정은 일자리 창출과 관련해 2009년 예산 58억원보다 무려 360% 증가한 267억원이 편성됐다며 적극적인 홍보를 있음

그러나 실제로 2010년 일자리 창출사업 규모 267억원 가운데 자체사업예산은 13% 수준인 36억원에 불과하며 나머지 232억은 중앙지원 예산임.

중앙지원사업의 경우 희망근로, 인턴, 취로형사업 등 여전히 일시적 일자리 사업인데 2009년 도의회 행정사무감사에서도 지적됐듯이 집행부가 제대로 사업을 추진해왔는지도 의문임

또한 이번 행감에서도 부풀리기식 일자리 창출의 허구성 등이 중점적으로 지적된 바 있음.

제주도 자체 일자리 사업 역시 2009년 자체예산을 투입해 추진한 사업내용을 보면 과연 제대로 된 일자리 사업으로 보기 힘듬,

실제로 2009년 일자리창출 등 경제난국 극복사업비와 관련해서 지방비로 17억2000만원이 투입됐음.

하지만 실제 서민․중소기업 지원 5억원, 소규모 SOC사업 5억원으로 모두 유령예산 성격인 ‘풀사업’ 비로 논란이 있었으며 실질적인 일자리 사업은 7억2000만원이었음

또한 최근 제주도의회가 펴낸 2009년 일자리사업 평가 결과를 보면 제대로 된 집행을 하지 못했다고 평가하고 있음.

2009년도 제주특별자치도 및 교육청 주요사업 분석평가보고서(제주도의회 2009년 10월)

<단위 백만원>

사업명	사업비	주관부서
창업교육이수자인턴사업지원	54	기업사랑과
노인학대예방빛누리실버연극단 운영	22	노인장애인복지과
노인일자리 지원사업	183	노인장애인복지과
설날 전후 금융기관 외각 경비 노인배치 지원	5.4	노인장애인복지과
청정제주 공동상표 국내외 판촉행사 지원	50	친환경농업과
제주수산물 상품포장 디자인 개발지원	50	해양자원과
다문화가족 행복프로젝트 사업지원	80	양성평등과
FTA 대응 경쟁력 강화 지원	175	감귤정책과
녹색원예식물재배, 판매를 통한 취약계층 일자리 창출	100	경제정책과
합계	719.4

<표 2009년 제주도 일자리창출 예산 집행 현황>

2009년도 제주특별자치도 및 교육청 주요사업 분석평가보고서(제주도의회 2009년 10월) 재인용

제주도의회 분석 결과에서도 나타났듯이 실질적인 일자리창출 사업으로만 보면 <노인일자리 지원사업>과 <녹색원예식물판매를 통한 취약계층 일자리 창출> 사업 정도로 볼 수 있음.

특히 FTA대응 경쟁력 강화지원사업은 농협중앙회지역본부에 지원한 예산으로 일자리창출과 관련해서 이해하기 어려운 사업임.

따라서 2010년의 경우 단순근로형태의 사업이 아닌 단 한명을 하더라고 양질의 일자리 사업에 투입해야 할 것임. 2007년 제주가 전국 최초도 도입한 고용촉진장려금을 확대하는 방안도 있을 것임

아울러 제주도당국은  2009년 일자리 사업 평가를 근거를 주먹구구식이 아닌 제대로 된 일자리 창출사업을 추진해야 할 것임. 자체사업 36억원이 투입되는 2010년 일자리 사업에 대한 밝혀야 할 것임

3. 농어촌진흥기금 올해도 의무출연액 부족

- 2008 당기순이익 483억 JDC 올해도 기금출연 한 푼도 없네

- 집행부 제도개선 노력도 안 해…도지사 결국 헛공약

●…1차산업 분야 가운데 가장 중요한 기금중 하나인 농어촌진흥기금 역시 2010년 예산안에서도 의무출연액을 지키지 못하고 있음.

제주특별자치도 농어촌진흥기금 조례상에는 일반회계에 1%를 매해 출연하도록 명문화되어 있음.

○ 제주특별자치도 지역농어촌진흥기금 운용 및 관리조례

제3조(기금의 재원) 농어촌진흥기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.

1. 국가 또는 지방자치단체의 출연금. 다만, 제주특별자치도(이하 “제주자치도”라 한다)인 경우 매년 일반회계 예산의 1퍼센트 이상을 출연하여야 한다.

하지만 2010년의 예산안의 경우 일반회계 출연금은 178억원(2010사업명세서 713쪽)으로 2009년보다 148억원보다 늘어나긴 했으나 일반회계 2조2145억원 1%인 221억원 되어야 하지만 법정 비율에는 여전히 43억원이 부족한 실정임

특히 2010년 농어촌진흥기금 출연액의 경우 재원은 <복권기금>에서 충당할 계획임

●…또한 이와 연동해서 <제주특별자치도특별법>으로 명문화된 제주국제자유도시개발센터(JDC) 수익금 환원 역시 2010년도 농어촌진흥기금 출연이 한 푼도 이뤄지지 않은 것으로 파악되고 있음.

● 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 관련 조항

제201조(농임축수산업진흥) 11조 4항

④제주국제자유도시개발센터는 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다.

물론 개발센터측은 면세점 수익일 뿐 개발사업에 따른 수익이 아니어서 출연할 수 없다는 입장으로 알고 있지만 이는 개발센터측 입장임

특별법 규정 적용에 대한 논란이 소지는 있겠지만 JDC의 경우 공공기관경영정보공개시스템을 통해 파악해 본 결과 2008년 손익계산서는 483억3300만원의 당기순이익을 올린 것으로 되어 있음 이 가운데는 면세점 뿐만 아니라 옥외광고수입, 분양수입 등도 포함되어 있음

공공기관경영정보공개시스템(http://www.alio.go.kr)

구분	2004년 결산	2005년 결산	2006년 결산	2007년 결산	2008년 결산
총 수익	118,864	155,153	183,924	210,376	244,740
총 비용	97,858	124,358	149,212	174,653	196,407
당기 순이익	21,006	30,795	34,712	35,723	48,333

(단위 : 백만원)

<제주국제자유도시개발센터 요약손익계산서>

또한 2008년 결산 대차대조표 상에서도 이익잉여금 규모는 2050억원 규모임

반면 김태환 지사는 도의회 답변 등을 통해 그동안 제도개선을 통해서라 JDC측 출연을 끌어내겠다는 입장이었음.

“농어촌발전기금은 반드시 저희가 기필코 노력하겠습니다. 도민과 약속을 했습니다마는 임기동안에 1조원의 자금이 융자될 수 있도록 하겠습니다. 우선 내년도에 2,500억 원, 매 해마다 2,500억 원 해서 기간동안에 1조 원이 될 수 있도록 해나가겠습니다. 그리고 국제자유도시 제주개발센터 JDC에서도 출연되어져야 된다고 생각을 합니다. 그런데 왜 출연을 못했느냐? 저희 역량 부족인 것 같습니다마는, 사실은 작년에도 10억 원을 저희가 건교부까지 했습니다. 금년에 30억 원을 JDC에서 편성해서 건교부에 승인요청을 해놓고 있습니다.

이것을 저희가 건교부하고 협의하는 과정에서 해보니까 법상으로 좀 미비가 있습니다. 의원님도 여기 질문하셨습니다마는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 개발센터 개발사업 수익금의 일부를 농어촌진흥기금에 출연할 수 있다, 이렇게 되어 있습니다.그러기 때문에 지금 개발센터에 개발사업 수익금이 현재는 안 나고 있는 것 아닙니까? 면세점에는 나고 있는데 그 사업에 수익금은 안 나고 있습니다. 현재는 차입을 해서 적자를 보고 있습니다.

적자를 보고 있는데 어떻게 농어촌개발기금으로 출연할 수 있느냐 하는 것이 그쪽의 논리입니다.  제가 이 부분에 있어서 내년도에 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」을 개정할 때 이 부분을 저희가 개정을 해나가려고 합니다. “ 김태환 지사 도의회 도정질의 답변자료(출처 제주도의회 회의록 2006년)

그러나 특별자치도 제도개선이 4단계에 이르고 있지만 제주도에서 이에 대한 제도개선을 국무총리실 등에 공식으로 건의한 바 없음.

그동안 영리병원 제도 개선 등 도민적 갈등사안에 매몰된 나머지 도민 누구나 동의할 수 있고 지사가 직접 개선을 약속한 사항에 대해서는 제대로 실천하지 못한 것임.

특히 개발센터 출연 문제와 관련해서도 김태환 지사는 2006년 지방선거 당시 공약 <농어업생산, 유통안정기금 1조원 지원>과 관련해서 재원조달 방안으로 복권기금․개발센터 이익금 연간 100억원씩 확보하겠다고 했음

제주특별자치도 공약실천계획 31쪽(제주특별자치도 2006년 8월)

하지만 2007년부터 2010년 예산안까지 4년 동안 개발센터의 출연금은 단 한 푼도 없는 셈이어서 유권자들 입장에서는 헛공약이 되고 말았음.

아울러 JDC의 경우 2009년 사업계획을 통해 면세점 수익금 600억원 달성을 목표로 제시한 반면 제주관광공사에 출자한 5억원(14.3%)을 회수할 계획으로 이것 역시 현실화된다면 제주도에 대한 구체적인 지원내역이 사실상 없는 것인만큼 제주도당국의 JDC의 지역환원에 대한 제도개선을 위한 적극적인 노력이 있어야 할 것임.

제민일보 10월14일자 기사

4. 2010년 사회복지 예산비중 22% 도지사 공약

- 실제 편성액은  15.85% 수준 그쳐

- 자활기금 대상자 2009년 대비 3명 증가 고작

- 지원 대상 확대 기준 완화 필요

●…지난 선거에서 사회복지분야 공약가운데 예산분야의 경우 김태환 도지사의 핵심적 내용은 구체적으로 <사회복지모범도> 실현을 위해 사회복지 예산비중을 명시해 발표한 것임

그동안 시민사회에서는 김태환 도지사의 공약대로 사회복지분야 예산 확충을 요구해 왔지만 매해 지켜지지 않았으며 2010년 예산안에서도 마찬가지임.

그러나 그동안 매해 여러 가지 이유를 들면서 이러한 예산확보 미이행에 대한 이에 대해서 공식적인 사과나 반성의 흔적은 없어왔음

특히 올해의 경우 집행부측은 서민생활안정을 위한 예산을 편성했다고 한만큼 목표치에는 도달하지 못하더라도 사회복지분야 예산 확보에 노력해야 했지만 오히려 목표치와 실제 예산편성의 격차는 더 벌어지고 있음

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년
공약 사회복지 예산 편성 계획 비율 연도별 사회복지예산 확보 계획(김태환 도지사 공약실천계획) 2006년 8월 발표	17.1%	19%	20%	21%	22%
연도별 실제 반영 비율 2007년 도예산, 2008년 도예산, 2009년도 도예산 2010년 예산편성안 등 재구성	12.3%	15.3%	15.8%	15.21%	15.85%

실제 2010년의 경우 공약상에서는 사회복지예산의 예산대비 22%가 되어야 하지만 세출분야(기능별) 편성된 예산은 15.85%에 머물렀음.

이에 따라 공약을 실제 이행했을 때와 2010년 편성된 예산안의 규모는 대략 1800억 정도 차이가 발생함. 세입감소 등을 감안하더라고 2010 예산안 역시 집행부 차원에서 사회복지 분야에 대한 예산확보 노력은 수치상으로 부족했다고 볼 수 밖에 없음.

●…제주지역 빈곤계층은 갈수록 늘어나고 있다고 보임.

빈곤층을 추정해 볼 수 있는 자료인 기초생활보장수급자의 경우 2008년 도 전체 1만1780가구, 2만3147명에서 2009년의 경우 1만2312가구에 2만4077명으로 파악되고 있어 지난해보다 가구수에서는 4.5%, 인구수에서는 4.1%가 증가했음.

제주특별자치도 자료 재인용

특히 <빈곤정책의 사각지대>로 평가받는 차상위 계층의 경우 2009년 상반기까지 전체 1148가구, 3245명으로 행정당국에서는 파악하고 있지만 실제로는 이 보다는 더 많을 것으로 추정되고 있음.

국민건강보험료 1만원 미만(지역보험료 2008년 10월 기준)인 경우가 제주시 8417세대, 1만139명, 서귀포시 450세대 5136명으로 적지 않는 규모인 점을 통해서도 알 수 있음.

구체적인 사업에 있어서도 관련분야 예산 확대가 필요하지만 2010년 예산편성의 경우 줄어든 사례도 있음.

예를 들어 자활사업과 관련한 경제적 지원 정책 가운데 하나인 2010년 <자활 및 생활안정기금>의 계획을 보면 창업 등 자활사업 융자 3억원, 생활안정기금 융자 2억원 등 총 민간융자금은 5억원으로 2009년 5억8000만원보다 오히려 줄어들고 있음

2010년도 제주특별자치도 기금운용계획안 참조

실제 융자실적에 있어서도 2009년 37명에서 2010년 40명을 계획하고 있어 자활분야에 있어서는 획기적인 대책이 되지 못하고 있음

2010년 제주특별자치도 사업예산 성과계획서 참조

또한 현행 <제주특별자치도 자활 및 생활안전기금조례>의 경우 창업 등 자활사업 융자한도액이 7000만원으로 전국 기준 1억원 보다 오히려 후퇴하고 있어 개선을 요구하고 있으며 현장에서는 생활안정자금 등 융자조건이 까다로워 개선의견도 나오고 있어 대책마련 등이 있어야 할 것임

5. 민간단체 지원 원칙 과연 제대로 지키고 있나

- 2010년 민간이전경비 5400억 예산의 19%

- 민간위탁사업 사전 심의 규정 조례 제대로 지켰나

- 서류상 자부담만 늘리는 방식으로 변질 우려

- 상당수 2009년도 실제 지원액 그대로 반영

●…김태환 도정은 2010년 예산부터 민간단체 지원에 관한 기준을 새롭게 정립하겠다고 밝혔음.

- 우선 민간이전 경비규모는 세출성질별 분류에 따르면 2010년 5410억원 규모로 전체 지출 예산의 19.5%에 이르는 막대한 규모임.

제주특별자치도 2010년 일반회계 및 특별회계 세입․세출예산(안)

이 가운데 통상 민간이전예산으로 분류될 수 있는 2010년 민간경상보조는 1914억으로 32%가 감소했고, 민간자본보조 1540억원으로 12%가 감소했고, 민간행사보조 역시 120억으로 22%가 줄어들었음.

반면 사회단체보조금은 28억으로 5%가 증가했고 민간위탁금의 경우 923억원으로 2009년 246억원에서 274%가 늘어났음.

2010년 민간이전 예산의 경우 4525억원으로 2009년 5002억 보다 줄어든 것은 사실이지만 특별자치도 출범 첫해 편성된 예산의 민간 이전경비가 3813억원인 점을 감안하면 적지 않은 규모로 증가하고 있는 것임

<단위 억원>

예 산 항 목	2006	2007	2008	2009 2009년 예산의 경우 사상 최악의 선심성, 낭비성, 선거용 예산이었음. 2009년 제주주민자치연대 분석자료	2010
민간경상보조금	1,272	1,976	2,482	2,825	1,914
민간위탁금	423	624	241	246	923
민간자본보조	760	1,137	1,668	1,749	1,540
사회단체보조금	41	27	24	27	28
민간행사보조	88	49	156	155	120
총 액	2.584	3,813	4,571	5,002	4,525

<표- 연도별 민간이전 예산 현황 연도별 본예산 자료 재구성

민주노동당 제주도당.제주주민자치연대 2007-2009 예산분석 자료 종합, 1억 미만 단위는 절삭해 일부 편차가 있을 수 있음

●…민간위탁사업비의 경우 과연 제대로 조례를 지키고 있는지 의문임.

현행 민간위탁조례의 경우 민간위탁의 필요성 및 타당성을 정기적으로 종합적으로 판단해 민간위탁을 할 수 있도록 하고 있으나 이 경우 사전에 제주특별자치도 소관 상임위원회의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있음

제주특별자치도 민간위탁사무조례 제3조 2항 규정

그러나 그동안 집행부가 특별자치도 출범 이후 각종 민간위탁사무에 있어서 도의회 소관 상임위원에 사전에 보고하고 의견을 듣는 절차를 제대로 이행한 사실이 없음.

오히려 2008년과 2009년 예산편성과정에서 도청 관계자들은 “예산심의를 통해 보고한 것이 다름없다”는 안일한 태도로 일관해 왔음.

또한 민간위탁조례에는 수탁기관 선정시 공개모집을 원칙으로 하고 민간위탁대상기관선정심사위원회를 구성해 하도록 했지만 제주특별자치도 출범 이후 이 위원회가 구성됐는지, 운영이 됐는지도 의문임.

●…제주도당국은 2010년 민간이전경비 등에 대해서 민간보조금 기준보조율 제도도입, 및 보조금관리 통합시스템 운영을 전면추진하겠다고 했음. 뒤늦었지만 환영할 만 제도임

하지만 2010년 예산편성안에서 민간단체 등에서 편성된 내용을 제대로 들여다보면 형식화된 내용으로 변질될 우려가 있음.

실제 상당수의 단체의 경우 2009년 도비 지원액이 거의 줄지 않은 대신 자부담만 예산서상으로만 늘리는면서 반영하고 있는 의혹이 있음.

제주특별자치도 2010년 각 위원회별 세부사업설명서 참조

예를 들어 일부 단체 확인결과에서도 2009년 도에서 지원받은 액수는 그대로 적용됐다고 했으며 자부담은 서류상으로 제출하려고 하고 있다고 밝히고 있음.

또한 2009년 2000만원 행사 지원을 받은 A단체의 경우 기준보조율이 50%인 경우 자부담 2000만원을 추가해 4000만원 규모로 확대해야 하지만 이정도 여력을 가진 단체는 크지 않으며 일회성 행사를 두 배 가까이 늘린다는 것도 현실적으로 크지 않음.

결국 제주도당국이 세출구조조정, 비상한 경제상황임을 감안해 실질적인 지원액을 2009년보다 일괄 20%～30% 감액 등이 조치를 취하지 않음으로 해서 2010년 예산편성에서 있어서는 제도도입의 실효성이 크지 않아 보임.

민간보조금 기준보조율 제도도입 및 보조금관리 통합관리시스템 운영

1) 기준보조율 도입 : 2010년부터 전면시행

❍ 적용대상 : 순수 도비지원 민경, 민자, 민간행사보조

❍ 사업유형별 매뉴얼을 발굴하여 보조금의 명확한 부담기준 제시

□기준보조율 매뉴얼(안) : 13개 지원목적/124개 사업유형

❍ 50%지원 기본원칙, 시책장려성등을 감안하여 70%, 90%, 정액지원

2) 보조금 관리시스템 구축 운영 : ‘09년부터 시범운영 → ’10년 전면시행

❍ 적용대상 : 중앙지원사업 및 자체사업으로 지원되는 민간이전경비

❍ 보조금전용 “직불카드” 전면도입으로 중복지원․부당사용 등 문제예방

- 오히려 2009년 예산편성 당시에는 3년간 같은 반복사업에 대해서는 소위 제로베이스에서 검토하겠다고 했었지만 결국은 이 기준은 사라지면서 2010년 결국 같은 단체, 같은 사업에 4년째 반복 적용되고 있는 경우도 생겨나고 있는 상황임을 감안해야 함.

6. 재정위기라는데 쌈짓돈 업무추진비는 그대로

- 48억원에서 48억원으로 …도지사 업무추진비도 2009년도 동일

- 멋대로 예산 ‘풀사업비’ 편성도 여전히 근절 안 돼

●…업무추진비에 대한 문제제기는 필요성에 대한 원천적 부정이 아니라 투명하지 못한 예산사용에 있어 왔음

실제로 제주의 경우에도 도지사 업무추진비에 대한 고발까지 이뤄지는 등 논란이 있어왔음

2010년 예산안에서도 업무추진비 문제는 논란이 될 수 밖에 없음. 실제 편성규모에 있어서도 2009년 48억5000만원에서 2010년 48억8000만원으로 변동이 없어 재정위기 시대를 반영한 업무추진비 편성이라고 보기 힘듬.

<단위 천원>

구 분	10년도 예산편성액	09년도 예산액	증감율
기관운영 업무추진비	1,316,000	1,310,700	0.40%
정원가산 업무추진비	238,185	258,745	△7.95%
시책추진 업무추진비	2,346,200	2,294,200	2.27%
부서운영 업무추진비	981,480	995,700	△1.43%
총 액	4,881,865	4,859,345	0.46%

도지사 업무추진비 역시 1억6720만원으로 2009년도와 차이가 없으며 실국장 업무추진비 및 부서업무추진비는 다소 인상됐음.

그동안 지역시민사회단체들은 투명한 업무추진비 운영을 위해 업무추진비 조례 제정 등을 3년째 요구해왔지만 김태환 도정은 전혀 이를 반영하지 않았음

이번 2010년 예산안에서도 매해 논란이 되어 왔던 <풀사업비> 역시 문제가 되고 있음. 제주도당국은 2009년보다 50% 감액했다고 했지만 여전히 300억 정도의 예산이 사업별예산제도의 취지에 맞지 않는 풀사업비 명목이라는 것은 회계질서를 어지럽히는 행위에 불과함

7. 전액 삭감해야 할 민간지원 예산 7가지

●…반부패네트워크 소속 단체 등이 정리한 분야별 예산 1차 분석 자료를 토대로 <2010년 반드시 전액 삭감해야 할 민간지원예산>을 정리했음

반부패네트워크 소속단체별로 관심분야 세부적인 예산분석내용은 소속단체차원에서 릴레이로 발표할 계획임

■ 용도 폐기된 <뉴제주운동 사업비> 삭감해야

●…2010년 예산안에도 <뉴제주운동> 사업비들이 여전히 편성되고 있음

제주도청의 경우 취지도 불불명한 뉴제주운동 홍보 캠페인비로 2000만원, 뉴제주운동백서제작에 1000만원이 계상되어 있음/(사업명세서 172쪽/자치행정과)

도청이외에도 행정시에서도 뉴제주운동 사업비는 2010년에도 편성됐음

서귀포시의 경우 뉴제주운동 우수단체 시상, 뉴제주운동 활동사진 공모전 시상비로 예산이 책정되어 있음

지원액, 편성액 규모를 떠나 그동안 도의회에서조차 뉴제주운동에 대한 비판이 많았으며 관치운동에 불과하다고 지적했음

또한 사실상 뉴제주운동의 개념, 실제 사업내용에 대해서도 도민적 공감대를 상실했음

그동안 <신경제혁명> <뉴제주운동>과 같은 관치행정으로 오히려 제주사회는 주민 스스로 활력을 갖는 기회를 상실한 만큼 2010년 예산안은 반드시 삭감되어야 할 것임.

■ 도민간단체협의회 신규 선심성 예산 3000만원 삭감해야

●… 2010년 예산편성안 가운데 사업명으로 보면 가장 튀는 사업이 <갈등 제로, 상생플러스 사업>임(사업명세서 172쪽/자치행정과)

그런데 이 사업에 대한 구체적인 사업내용을 파악해 보면 사실상 보은적 성격의 예산에 불과함

실제 2010년에 신규로 3000만원 전액 도비 <제주특별자치도민간단체협의회>에 지원되는 예산임

사업내용을 보면 ▲지역사회 노블레스 오블리주 운동 붐 조성 ▲ 상생과 협력, 화합이 제주사회 분위기 조성사업 등 사업내용 역시 매우 추상적어서 선심성, 일회성 예산으로 사용될 가능성이 매우 큼.

특히 재원확보계획을 보면 이 단체의 경우 2010년 예산편성과정에서 제주도가 대대적으로 홍보한 민간보조금 기준보조율 원칙 50%도 사실상 적용받지 않고 있으며 실제 자부담도 0원임

또한 <제주특별자치도민간단체협의회>의 경우 사실상 제주도가 기획하고 만든 조직이라는 비판이 언론보도를 통해 제기됐음

민간단체협의회의 2009년 활동내용에 있어서도 갈등을 제로로 만들고 상생하는 역할을 했다고 보기는 어려움.

영리병원, 주민소환 등 일부 사안의 경우 갈등을 제로로 만들고 상생하는 역할을 한 것이 아니라 민간부문에서는 갈등의 한 축이 되기도 했음

이에 따라 의회심의과정에서는 이러한 보은성, 선심성 예산에 대해서 반드시삭감해야 할 것임.

■ 경마상담센터 예산지원 1억원

-  도민 혈세가 아닌 마사회 예산으로

●…2010년 신규사업 가운데 가장 이상한 예산이 <건전경마센터> 예산 편성임

경마상담센터 설치 운영비 항목으로 2010년 예산으로 1억원이 편성됐음(사업명세서 725/축정과)

그런데 세부사업내용을 보면 경마 등 사행성 게임의 부작용 해소와 습관성 도박 문제에 대한 사회적 부작용 해소를 위한 책임 및 역할 수행을 필요성으로 해서 <건전경마상담센터>를 설치한다는 계획임.

향후 사업비까지 감안하면 총 6억원이 투입된 이사업의 경우 상주인원이 3명으로 소장 1인, 상담원 등 전문가 상주배치하겠다는 것임

본질적으로 사행성일 수 밖에 없는 경마에 대해 건전할 수 있는지는 의문이지만 제주경마장 이용객의 거의 대부분이 관광객이 아닌 제주도민이라는 점에서 이에 대한 피해대책을 마련한다는 취지라도 이해할 수 없음.

근본적으로 경마와 관련된 사행성 등 피해에 대해서 한국마사회가 아닌 도민의 혈세로 1억원, 중장기적으로는 총6억원을 도비로 지원해야하는지 전혀 타당성이 없음

현실적으로 백번 양보해 한국마사회 사업에 대한 대응 투자도 아닌 전액 도비가 재원인 점을 감안하면 타당성에 대한 재검토가 필요하며 전액 삭감해야 할 것임

<경마상담센터>가 필요하다면 막대한 수익을 올리고 있는 한국마사회 예산으로 활용될 수 있도록 제주도가 정치력과 교섭력을 발휘해야 할 것임

■ 내국인카지노 추진 <관광진흥기금>으로 민간지원예산 논란

●…내국인카지노 관련 추진은 김태환 도정의 주요 정책 중 하나임. 이에 대한 제주사회의 갈등도 여전히 존재하는 상황임.

그러나 현재 이명박 정부는 4단계 제도개선 과정에서 사실상 내국인카지노 정책에 대해서는 유보입장을 밝힌 바 있음.

그럼에도 2010년 예산안 중 관광진흥기금에서 민간지원예산으로 내국인카지노 추진 사업을 신규로 포함시켰음.

내용을 보면 <민간경상보조사업>으로 5000만원을 배정했으며 세미나, 언론홍보, 전문가 워크숍, 사행성방지 대책 마련 등에 예산을 사용하겠다는 것임.

특히 도의회예산심사과정에서는 관행적으로 기금사업의 경우 일반회계보다는 심의과정이 까다롭지 않다는 점에서 논란을 피해가기 위한 꼼수 예산으로 분류할 수 밖에 없음.

관광진흥기금의 취지와도 맞는지도 의문이며 제주특별자치도관광진흥기금운용관리조례에서는 보조사업의 경우 사전에 기금운용심의위원회의 심의를 거치도록 하고 있는데 이러한 절차가 진행됐는지도 의문임.

■ 골프라운딩 못한 것까지도 ‘도민혈세’로 위로해야 하나

- 골프대회는 개최하면 무조건 지원 관행 중단해야

골프산업 경쟁력 강화를 위해 그동안 김태환 도정은 무수한 예산을 쏟아왔음 골프장에 대한 세제혜택은 물론 각종 대회 유치나 지원사업을 해오고 있음

하지만 2010년 예산안 가운데 골프관광객유치사업비 6000만원 민간단체 지원액(사업명세서 395/도시계획과)의 세부내용을 보면 과연 혈세를 지원하는 것이 타당한 것인지 납세자로서 회의감을 느낄 정도임

골프관광객 유치는 집행부의 입장에서는 필요성이 있을 수 있으나 실제 이 사업의 경우 기상악화시 라운딩 못한 위문품 비용임

실제 내용도 3만원 상당의 위문품을 2000세트 제작해 나눠준다는 계획임.

이러한 논리라면 기상악화로 인한 라운딩 실패의 책임은 예보를 제대로 하지 못한 기상청에 있는 것으로 국비로 지원해달라고 신청해 지원받는 것이 휠씬 논리적으로 타당해 보임.

차라리 그동안 골프장별 가이드북을 제작 1만부를 전국 골프연습장에 나눠주거나 포털에 키워드 광고를 하는 편이 더 효과적일 것임

따라서 이 예산안에 대해서는 반드시 전액 삭감해야 할 것임

이 밖에도 매해 지적되고 있지만 전혀 개선되고 있는 않는 일방적인 예산퍼주기식 각종 골프대회 지원예산에 대해서도 과감한 세출구조조정이 필요할 것임.

2010년에도 2000만원을 중앙언론사 기자 등을 위한 지원예산으로 되어 있는데 선거법 위반 논란은 없는지 제주도당국은 확인해야 할 것임

■ 노동조합 탁자, 의자 교체 등에 2000만원 지원 제정신인가?

지난해에 이어 다시 김태환 도정이 일부 노동조합에 대한 비품구입비까지 지워하고 있어 논란이 되고 있음

근로자복지시설 비품구입 지원 2000만원을 경우 2009년에도 이미 2000만원이 지원된 바 있음(사업명세서 664/경제정책과)

실제 사업내용 컴퓨터 노트북 교체 비용 1000만원, 사무용, 행사용 탁자 및 의자 구입 350만원, 기타 650만원으로 책정되어 있음

액수를 떠나 도민 빚 1조원 시대에 세출예산의 과감한 구조조정을 하겠다고 선언한 행정당국이 제정신이 아니라면 편성할 수 없는 예산이라고 보임.

김태환 도정이 노동계를 끌어 이러한 선심성, 낭비성 예산이 아니라 정부의 노동정책만 쳐다보는 수준이 아닌 자체적인 실질적인 노동정책을 수립하는 것이 더 효과적일 것임

■ 이젠 용역도 모자라 중복 금융세미나 지원

민간단체에 2009년 2700만원에서 2010년에는 3000만원의 도비를 지원할 계획임.(사업명세서 145쪽/특별자치과)

이명박 정부는  국제금융중심지로 부산을 선정한 바 있음

제주의 경우 역외금융을 중심으로 한 금융특구를 추진하고 있지만 현재로서 타당성 측면에서 매우 부족함

금융위원회 금융중심지 지정과정에서 탈락배경으로 ‘역외금융센터 모델이 국가간 과도한 조세특례 경쟁금지와 상충하는 등 문제 등 논란이 있다’고 밝힌 바 있음

실제로 이와 관련해서는 제주발전연구원차원에서 1억원을 투입해 연구용역이 추진된 바 있음, 2009년에도 금융세미나가 개최됐음.

또한 2009년 10월에 <G-20 체제에 부응하는 제주특별자치도 국제금융센터 개발계획 연구용역>이 무려 예정가격 13억원, 용역감리비 등까지 포함하면 16억원짜리임.

현재의 시점에서 정부의 정책기조를 보면 이 용역 역시 무용지물이 될 가능성이 커 예산만 낭비하는 셈임

특히 금융세미나의 경우 지난해와 중복된 사업내용으로 타당성과 실효성에 심각한 의문이 제기됨

이에 대해서는 액수를 떠나 낭비성 일회성 예산임으로 과감하게 삭감할 필요가 있음

이 밖에도 다른 실국에서도 이와 유사한 토론회, 세미나 예산이 2000～3000만원이 계상되어 있어 토론회가 필요하면 통합적으로 개최해야 할 것임

건강생태제주발전 전략 시민사회 토론회

소 식

1. 일시 : 2009년 12월 11일 오후 5시~7시

2. 장소 : 학생문화원 소강당

3. 공동주관 및 주최

아이건강제주연대, 제주대안연구동동체,  제주 새사연, 녹색연구소, 전교조제주지부(확정),

자연치유제주모임, 생태유아협회, 전국농민회제주도연맹, 친환경농업연합회, 복지소사이어티,  생태도시연구소(요청 중),

4. 토론 개요

2) 토론 좌장 : 대안연구공동체

3) 주제발제 : 이용중 정책위원장

4) 지정 토론

-교육계 : 김상진 전교조지부장,

-농업계 : 허창옥 전농제주도연맹회장, 친환경농업계 1인

-시민사회 : 전인수 생태보육협회장, 윤용택 환경운동연합의장, 장성철녹색연구소소장,

자연치유모임

※ 발      행 : (사)제주대안연구공동체

(www.jejuin.org)

※ 발  행  인 : 김현돈

※ 연  락  처: 064) 757-4843 deanjeju09@hanmail.net

※ 문      의: 제주대안연구공동체 연구지원실장/강호진 011-694-8400