제주대안정책소식

소통과 연대가 있는 <주간> 제주동향

발행:제주대안연구공동체

2009년 12월28일 월요일 47호

홈페이지 www.jejuin.org

블로그 blog.daum.net/altjeju

세상읽기 2쪽
● “그래도 희망을 노래한다.” …건포배은(巾浦拜恩)을 곱씹으며
뉴스브리핑 쪽
● 양성언 교육감의 크리스마스 선물 - 교사해임 ․ 정직 중징계인가? -전교조 제주지부
연구자료 쪽
● <제주특별자치도 행정구조 개편 이후의 변화에 대한 평가와 정책적 시사점>
소 식 쪽
● 사회적기업심포지엄 1월14일 오후 4시 농어업인회관 ● 기부금 영수증 1월에 발송합니다. - 바꿘 주소 알려주세요

세상읽기

“그래도 희망을 노래한다.”

…건포배은(巾浦拜恩)을 곱씹으며

신용인 변호사/회원

youngin30@hanmail.net

이형상 목사의 『탐라순력도』 중에는 「건포배은(巾浦拜恩)」이라는 그림이 있다. 그림을 보면 하단에는 제주의 유생 및 관리 300명이 일부는 관덕정 앞에서, 다른 일부는 건입포에서 북쪽을 향해 임금의 은혜에 감사하는 절을 올리는 장면이 그려져 있고, 상단에는 마을 곳곳에 있는 신당(神堂)이 불타오르는 장면이 그려져 있다.

이형상 목사는 조선 숙종 때 제주에 부임했던 자로서 중앙의 유교적 봉건체제를 제주에 확립하고자 노력했던 대표적인 인물이다. 그는 유교적 봉건체제를 확립하는데 가장 큰 걸림돌이 제주 민중의 정신적 기반인 무속임을 간파하여 신당 129개소와 사찰 2곳을 불태우고 심방 400여 명을 귀농시키는 등 무속혁파에 앞장을 섰다. 「건포배은」은 이를 배경으로 한 그림이다.

이형상 목사는 『남환박물』에서 제주 사람들이 자신의 선정에 감동을 받아 자발적으로 신당을 파괴했다고 기록했다. 정말 그랬을까. 제주설화인 본풀이를 보면 이형상을 깡패로 묘사하며 저주를 퍼붓고 있다.

제주 사람들은 감동은커녕 자신들의 정체성 훼손으로 여기고 분노했던 것이다. 다만 일부 유생 및 관리들이 민중의 분노를 뒤로 한 채 앞장서서 신당을 파괴했다. 권력의 시퍼런 서슬 앞에 알아서 긴 것이다.

「건포배은」을 보고 있노라면 씁쓸한 마음이 든다. 중앙정부에 의해 휘둘렸던 제주의 역사를 상징적으로 보여주는 그림이기 때문이다. 제주는 역사적으로 항상 중앙정부의 서자였다. 제주의 운명을 결정짓는 정책은 제주도민과 상관없이 언제나 중앙정부에 의해 이루어졌다. 그 때마다 제주는 갈기갈기 찢김을 당하며 만신창이가 되었다. 물론 그 와중에서도 신당파괴에 앞장섰던 유생과 관리들처럼 권력에 기생하는 자들이 있었다.

지난 17일 제주도의회는 제주해군기지 관련 동의안을 날치기로 통과시켰다. 누군가의 표현에 의하면 땅바닥까지 떨어진 중앙정부의 신뢰를 회복하기 위해 자발적으로 나선 것이라고 한다. 어처구니가 없다. 제주의 평화와 생태가 심각하게 훼손되더라도, 강정마을 주민들의 가슴에 못질을 하더라도 중앙정부의 신뢰만 얻으면 된다는 것인가. 조선시대도 아닌데 왜 그러는가. 「건포배은」의 DNA가 체화되어 있어서 그런 탓인가.

지금 충청도에서는 국가시책인 세종시 원안 수정에 대한 반대여론이 들끓고 있다. 충남지사는 항의표시로 사퇴까지 했다. 그러나 그 때문에 중앙정부의 충청도에 대한 신뢰가 떨어졌다는 말은 전혀 나오지 않는다.

오히려 중앙정부는 대통령까지 직접 나서 충청도민의 성난 민심을 달래느라 여념이 없다. 그런데 왜 제주에서는 중앙정부의 신뢰 운운하는 말이 공공연하게 나돌고 결국은 민의의 전당인 도의회가 날치기를 감행하는 지경에까지 이르게 되었는가. 제주는 충청도와 달리 도세가 전국의 1%에 불과하기 때문인가.

도의회의 날치기 이후 깊은 절망감이 엄습해 왔다. 도세가 약한 제주는 태생적으로 「건포배은」의 역사를 반복할 수밖에 없는 팔자인가. 이러쿵저러쿵 할 것 없이 중앙정부가 내리꽂는 정책에 그냥 제주의 운명을 맡기고 가는 것이 불가피한 방안인가.

절망 속에서 체념하며 그렇게 지내다가 문득 현기영의 자전적 소설인 〈지상의 숟가락 하나〉에서 나오는 “민중 속에서 장두가 태어나고 장두를 앞세워 관권의 불의에 저항하던 섬 공동체의 오랜 전통”이라는 문구가 떠올랐다.

제주의 역사에는 「건포배은」 말고도 장두가 있었다. 민란이 끝나면 목을 내놓는 것이 장두의 운명이었다. 아무도 감히 나설 수 없는 자리였다. 그러나 제주는 이재수를 비롯하여 훌륭한 장두들을 여럿 배출하였다. 비록 지금은 제주 땅에서 21세기 판 건포배은이 펼쳐졌지만 장두의 정신이 살아 있는 한 언젠가는 중앙정부의 휘둘림 없이 제주 사람들의 손으로 제주의 역사를 만들어 나가는 날이 올 것이다.

그 때는 지금처럼 무늬만 특별자치도가 아닌 명실상부한 특별자치도로 우뚝 서게 될 것이다. 장두의 전통이 있기에 절망의 벼랑 끝에서 그래도 희망을 노래한다.

뉴스 브리핑

양성언 교육감의 크리스마스 선물 - 교사해임 ․ 정직 중징계

전교조 제주지부

아기 예수의 탄생을 기념하는 크리스마스이브에 양성언 교육감은 씻을 수 없는 역사적 범죄를 저지르고 말았다. 지난 12월 10일 박표진 부교육감을 부위원장으로 하는 제주도교육청 징계위원회가 징계의결을 하고, 24일 양성언 교육감이 ‘지부장-해임, 사무처장 ․ 정책실장-정직 1월’의 징계 결과를  확정 통보하였다. 최종적으로 행사할 수 있는 교육감의 권한을 일체 활용 하지 않은 것이다.

지난 6월 18일 1차 교사시국선언과 7월 19일 2차 시국선언을 한 이후 5개월만에 이루어진 결정이다. 그간 교육감은 지부장과의 면담에서 ‘서로가 살 수 있는 길을 모색해 보자’는 등의 말로 최소한 ‘해임’이라는 치명적인 징계는 피해가자는 언급을 해 왔다.

그리고 28개 시민사회단체로 구성된 ‘제주교육연대’의 시국선언 징계 반대 기자회견 및 1400여명의 학부모 선언, 제주지역 국회의원 3명 전원 명의로 된 징계 철회 청원, 23명의 제주도의회 여야 의원들의 청원, 126명의 교수 청원, 신부 목사등을 필두로 한 종교인, 시민사회단체 대표등의 간곡하고 절절한 목소리를 끝내 외면해 버린 것이다.

또한 3차 징계위원회 개최를 앞두고 이루어진 시민사회단체의 기자회견과 교육감실 철야농성, 제주도의회 여야의원 13명의 징계철회 성명과 수백명이 참가한 촛불집회의 염원도 저버렸다.

양성언 교육감이 이처럼 도민의 열망을 저버린 이유는 무엇인가? 다름 아닌 중앙권력의 압박과 이로 인한 두려움 때문이다. 3차 징계위원회를 앞두고 터져나온 감사원의 인사비리 지적은 이 두려움을 더 크게 만들었다. 권력의 눈 밖에 났을 때 가공할 중앙권력의 위력을 한번에 보여준 것이다. 승진명부와 교장자격연수대상자명부를 한번에 작성하였기 때문에 나온 실수라고 하는 짜맞추기 변명을 믿을 사람이 누가 있겠는가? ‘인사 잡음은 없다’라고 하였지만 이것을 믿고 있는 현장교사는 없다. 승진인사때마다 불거져나오는 인사기준의 난맥상과 대상자들의 불만은 교육청인사에 문제가 많다는 증거이다.

모름지기 교육감은 교육자로서의 소양과 자질을 갖고 있어야 한다. 선량한 마음과 정의에 투철한 사명의식도 아울러 필요하다.

그러나 양성언 교육감은 이번 시국선언 징계사태로 교육감으로서의 자격을 상실해 버렸다. 민주주의를 말살하고 선량한 교사들의 입을 틀어막겠다는 중앙정부의 권력에 굴복하고 마침내는 그들의 주구(走狗)가 되어 교사에게는 사형선고나 다름없는 ‘해임’과 ‘정직’이라는 중징계를 강행하였다.

불의에 굴복하는 것도 모자라 그들의 앞잡이가 되어 교육가족을 사지로 내몰고 있는 양성언 교육감은 교육자로서는 물론 지역교육의 책임자로서의 자격도 없다. 악의 편이 되어버린 것이다.  김상곤 경기도 교육감이 중앙정부의 온갖 협박과 압박에도 굴하지 않고 징계하지 않는 것과 너무나 대비된다.

‘해임과 정직’이라는 중징계를 의결한 9명의 교육청 간부들도 마찬가지다. 박표진 부교육감, 고운수 교육정책국장, 신태균 공보감사담당관, 강경찬 교육정책과장, 김성림 초등교육과장, 김응표 중등교육과장, 전순덕 과학기술정보과장, 김양택 평생교육체육과장, 유창삼 총무과장에게 우리는 분명히 경고하였다.

일제식민지시대 친일파들과 군사독재시절 일신의 영달을 위하여 민족과 역사를 배신한 대가가 무엇인지 되새겨 볼 것을. 정의와 민주주의 편에 설 것을 호소하였다. 그러나 이들은 일신의 안위와 자리 지키기에 연연하여 양성언 교육감과 한 패가 되어 중앙권력의 앞잡이 역할을 충실히 수행하여 민주주의와 역사를 배신하고 교육학살을 자행하였다. 이들 역시 역사적 심판을 면치 못할 것이다.

양성언 교육감은 2010년 제주도교육감선거에 출마 3선에 도전하고 있다. 그러나 교육자로서 털끝만한 일말의 양심이라도 있다면 지금 당장 교육감직을 그만두어야 한다. 그 길이 권력의 앞잡이라는 불명예를 씻어낼 수 있는 유일한 길이다.

그런데 3선 출마라니. 부끄럽지도 않은가? 두렵지 않은가? 아이들의 해맑은 눈동자 앞에 서서 어찌 그 더러운 입을 놀리려 하는가? 당장 그만두어야 한다.

우리는 결코 굴하지 않을 것이다. 부당한 징계와 탄압에 맞서 싸울것이다.  이명박 정권과 주구 교육감들에 의해 자행된 참교육과 민주주의 압살행위에 적극 대처해 나갈 것이다. 교육감을 비롯하여 권력의 앞잡이인 징계위원들의 퇴출운동을 벌여 나갈 것이다. 아울러 각종 법적 대응과 범도민 서명운동과 인사비리폭로등 대 교육청 투쟁을 강화해 나갈 것이다. 양성언교육감의 ‘해임 ․ 정직’이라는 크리스마스 선물은 부메랑이 되어 내년 6월 ‘교육감 선거 패배’라는 선물로 되돌아 갈 것이다

제주형 자치모형

민주노동당 제주도당이 지난 24일 국회에 제출한 <제주특별자치도 행정구조 개편 이후의 변화에 대한 평가와 정책적 시사점> 연구보고서를 공개했다. 이 가운데 결론 부문을 발췌했다.

연구에는 하승수 제주대 법학전문대학원 조교수, 강경식 도당 위원장, 김대호 리서치플러스조사연구소장, 김복희 제주대안연구공동체 팀장이 참여했다.

전체 원본은 제주대안연구공동체 홈페이지(www.jejuin.org) 자료실에도 확인할 수 있다.

제1절 제주특별자치도의 자치모델(제주형 자치모델)의 정립

I. 필요성

조사결과를 보면 행정구조 개편에 대한 전반적인 만족도가 떨어지는 것을 볼 수 있다. 도민 대상 조사결과를 보면, 행정구조개편되기 이전과 비교할 때에 읍/면/동의 기능이나 역할이 좋게 달라졌다는 응답은 21.5%, 4개시ㆍ군에 비해 행정시가 좋게 달라졌다는 응답은 19.9%, 제주도에 비해 제주특별자치도가 좋게 달라졌다는 응답은 20.3%에 불과했다.

행정구조 개편 이후에 좋은 점이 많다는 의견(6.8%)보다는 나쁜 점이 많다는 의견비율(19.7%)이 높은 것도 불만족을 드러내는 것으로 볼 수 있다. 행정구조 개편 당시의 혁신안 지지론자들의 논리에 대한 현재의 동의수준도 중간치를 밑도는 것으로 나타나고 점진안 지지론자들의 논리에 대한 동의수준은 중간치를 넘는 것으로 나타났다. 이처럼 제주특별자치도의 행정구조 개편에 대한 전반적인 도민들의 전반적인 평가는 부정적인 것으로 볼 수 있다.

전문가들의 평가는 더욱 부정적인 편이었다. 전문가들의 경우에는 혁신안 지지론자들의 논리에 대한 동의수준이 5점 만점에 2점 ～2.5점으로 낮게 형성되어 있다.

이처럼 행정구조 개편에 대한 평가가 부정적인 것은 새로운 대안의 모색이 필요하다는 것으로 연결될 수밖에 없다. 그러나 새로운 대안에 대한 도민들의 선호도는 불분명한 것으로 보인다. 앞서 언급했던 것처럼, 지금 다시 주민투표를 실시한다고 했을 때에 점진안 선호 26.6%, 혁신안선호 23.5%로 갈리고, “둘다 마찬가지”, “모르겠다”, “다른 형태로의 변화”를 합하면 49.9%에 달하는 것이 이러한 도민들의 의식을 보여준다.

주목할 만한 것은 전문가집단의 경우에는 “다른형태로의 변화”가 필요하다는 입장이 34.3%에 달했다는 것이다. 이는 제주특별자치도의 새로운 행정체제를 모색하는 것이 단순히 혁신안, 점진안의 택일 문제가 아니라는 것을 시사한다.

II. 논의된 바 있는 대안들

제주특별자치도 행정구조 개편 이후에 현재의 문제점을 해소할 수 있는 체제들이 모색되어 왔다.

구체적으로 보면, 몇가지 방안들이 제시되어 왔다.

첫째, 대도시의 자치구에 준하는 자치권을 가진 기초지방자치단체를 부활하는 방안을 제시한 입장도 있다. 이에 따르면, 제주도를 7개 정도의 자치구로 나누고, 도는 광역적 기능에 집중하고, 자치구는 주민편의기능에 집중하는 식으로 권한을 적정하게 배분하자는 것이다. 이렇게 되면 자치구가 행사하는 권한은 제주특별자치도 출범 이전의 시ㆍ군이 행사하던 권한보다는 축소되게 될 것이다.

강상주, “제주의 미래를 위한 과제”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2007, 10-11쪽

둘째, 읍ㆍ면ㆍ동을 자치 내지 준 자치단위로 하자는 방안도 제시되어 왔다. 학자에 따라서는 “기초지방정부의 단위로는 종전의 4개 지방정부보다는 많은 숫자로 구성하되, 읍면을 기준으로 하든지 1-3개의 읍면을 단위로 실시하는 방안”(이기우 인하대 교수) 또는 “지역주민들의 일상 생활과 밀접한 행정 서비스의 수행을 위하여 기존의 4개 지방정부보다는 지리적으로 협소한 읍ㆍ면 중심으로 주민자치를 검토”(김순은 동의대 교수)하자는 제안을 하기도 했다. 대동제(大洞制)를 주장하는 입장도 이와 유사한 면이 있다. 대동제란 43개 읍면동을 10~15개 안팎의 대동제(區)로 재편하고 여기에 제한적인 자치권을 부여하는 방안을 말한다. 2006년 10월 31일 도의회 행정자치위원회도 행정시를 폐지하고 43개 읍·면·동을 광역화하는 ‘대동제’를 향후 행정개혁 방향으로 제안한 바 있다. 이 경우 도는 관광·교육·의료 등 핵심산업 육성의 계획 및 종합조정기능을 맡고, 읍면동은 기초생활민원 등 주민밀착 서비스에 충실하는 식으로 역할을 조정한다는 것이다.

이기우, “제주특별자치도의 발전과 전망”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2007, 61-62쪽; 김순은, “제주특별자치도의 법적 지위와 향후 전망”, 제주특별자치도 정착을 위한 법률적ㆍ제도적 지원방안 토론회 자료집, 국회법제실ㆍ특별자치도, 2007, 41-42쪽

2006. 10. 31. 제민일보

셋째, 기초지방자치단체(시ㆍ군)부활 방안이다. 이와 관련해서는 2개 행정시를 기초지방자치단체로 부활하는 방안도 제시되고 있다. 그리고 과거처럼 4개 시ㆍ군을 부활하는 방안 등도 제안될 수 있을 것이다.

III. 대안들간의 공약수와 쟁점

위의 방안들의 공약수는 현재의 행정시 체제로는 안 된다는 것이다. 그리고 어떤 형태로든 자치권 또는 제한된 자치권을 가진 주체가 생길 필요가 있다는 것으로 모아진다.

물론 대안들 간에 차이점 또는 쟁점들도 존재한다. 차이점 또는 쟁점들을 정리하면 아래와 같다.

여기서 정리한 쟁점의 내용은 하승수, “제주형 기초자치모델 정립을 위한 입법적 과제”, 『법과 정책』 14집 2호, 제주대학교 법과정책연구소, 2008의 내용을 발췌ㆍ재정리한 것이다.

첫 번째로 기초지방자치단체로서의 법인격을 인정하는 형태인지 아닌지가 쟁점이다. 7개 자치구 신설안이나 기초지방자치단체 부활의 경우에는 법인격을 갖춘 지방자치단체로 부활되는 방안이다. 그에 비해 준자치단위 또는 대동제 방안은 명확하지는 않지만, 법인격을 갖춘 기초지방자치단체가 아닌 형태도 상정하는 것으로 이해할 수 있다. 그런데 법적으로는, 법인격이 있느냐 없느냐는 매우 중요한 차이가 있다. 법인격이 있으면 자기 명의로 재산을 소유할 수 있고, 자치입법권이나 자치재정권도 상당수준 누릴 수 있지만, 법인격이 없을 경우에는 그러한 부분은 인정되기 어렵거나 인정되는 범위가 협소해 것이다.

두 번째, 주민대표성을 어떻게 확보할 것인지가 쟁점이 될 것이다. 법인격있는 기초지방자치단체의 형태라면 주민직선에 의해 지방자치단체장이나 지방의회를 선출해야 할 것이다. 그러나 대동제 방안의 경우에는 대동제에서 주민대표기구를 어떤 형식으로 구성하고 운영할 것인지가 쟁점이 될 것이다.

셋째, 자치 또는 준자치단위의 개수나 구역설정 문제도 쟁점이 될 것이다. 7개 자치구 신설안은 7개를 예시적으로 제시하고 있다. 그리고 읍ㆍ면단위 자치안이나 대동제 방안에서는 그보다 더 많은 수가 될 것이다.

제주 전체차원에서 대동을 7-8개 또는 10-15개로 할 경우에, 도시지역의 경우에는 어떻게 할 것인지가 문제로 된다. 만약 제주시를 2-3개 정도의 대동으로 묶을 경우에는 인구규모가 너무 크다든지 하는 문제가 발생할 수 있다.

IV. 제주형 자치모델 정립을 위하여

1. 원칙

위에서 살펴본 것처럼, 현재의 행정체제에 대한 대안을 찾는 과정에서는 여러 가지 복잡한 고려요소들이 존재한다. 이런 상황에서는 결과보다는 대안을 찾는 과정이 더욱 중요할 수 있다.

따라서 여기에서는 한 가지 방안을 대안으로 제시하기 보다는 대안을 찾아나가는 과정에서 염두에 두어야 할 점들과 대안을 찾아나가는 과정을 어떻게 밟아나가야 할 것인지에 대해 제시하고자 한다.

우선 대안을 찾는 과정에서는 먼저 개편의 준거를 새롭게 정립하는 것이 필요할 것이다. 이번에 실시된 설문조사에서 전문가들은 다양한 개편의 준거들을 제시했다. 행정의 효율성, 수요대응성, 지역부합성, 지역균형성, 주민들의 접근용이성, 주민편의성이라는 6가지의 제시된 준거 외에 다양한 준거들이 제시되었다. 상당부분은 ‘민주성 강화’라는 요청으로 수렵될 수 있는 준거들이 많았고, 일부 지역발전과 관련된 준거들도 있었다. 이러한 준거들에 대해서는 보다 더 많은 토론이 필요할 것이다.

또한 이후에 제주형 자치모델을 정립하기 위해서는 앞서 제시한 여러 쟁점들에 대한 토론도 필요하다. 문제는 이런 토론의 과정들을 어떻게 밟아나가면서 가장 바람직한 대안을 찾을 수 있을 것인지?의 문제이다. 그리고 어떤 주체가 이런 토론의 과정을 이끌어가면서 대안을 찾아 나갈 것인지의 문제도 존재한다.

사실 2006년 7월 1일 이루어진 제주도 행정구조 개편에서도 혁신안, 점진안으로 좁혀지기 이전의 과정에서 보다 충분한 토론과 검토가 부족했을 뿐만 아니라, 대안들을 검토한 주체나 과정의 공정성, 객관성이 부족했던 측면도 있다. 따라서 향후 제주형 자치모델을 정립하는 과정에서는 다양한 대안에 대한 충분한 토론과 검토가 필요할 것이다. 또한 절차를 주재하는 주체가 보다 공정하고 객관적일 필요가 있다.

과정의 측면에서 본다면, 우선 충분한 토론과 검토를 거친 후에, 유력한 대안들로 좁혀지면, 공론조사(deliberative poll) 등의 방법으로 의견을 좁혀 볼 수 있을 것이다. 또한 최종 대안에 대해 어느 정도 공감대가 형성되면 최종적으로는 주민투표를 통해 결정할 필요가 있을 것이다.

공론조사는 무작위선택된 사람들을 대상으로 충분한 정보제공과 토론기회를 가진 후에 의견을 조사하는 방법이다.

주체의 측면은 더욱 중요하다. 누가 대안을 검토하고 공론조사나 주민투표에 회부할 수 있을 정도로 구체화된 방안을 작성할 것인지의 문제가 있는 것이다. 2006년 7월 1일 행정구조개편의 경험은 개편 방안의 작성을 중앙정부나 공무원들이 주도해서는 안 된다는 것을 보여준다. 따라서 각 대안의 장점과 단점에 대해 검증하고 토론하며, 필요하면 공론의 장을 공정하게 열 수 있는 주체가 필요하다.

2. 주민참여의 필요성과 방안

결국 행정구조 개편과 같이 지역의 미래와 주민들의 삶에 미치는 영향이 큰 문제에 있어서는 의사결정의 초기단계부터 주민들이 참여할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 그리고 주민참여에 의해 구성된 기구가 과정에서 주도적인 역할을 하는 것이 민주성과 공정성, 객관성을 보장하는 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. 그럼으로써 일방적으로 부풀려진 근거부족한 논리들을 걸러내고 합리적인 토론을 통해 개편의 방안을 마련할 수 있다.

이와 관련해서는 최근 캐나다와 유럽에서 시도된 바 있는 시민회의(Citizen's Assembly)의 사례를 참고할 필요가 있다. 시민회의는 주민들 중에서 무작위 선택(random-selection)의 방법으로 선택된 시민들이 학습하고 다양한 의견을 듣고 여러 제안을 받고 토론해서 복잡한 문제에 대한 대안을 찾아서 제안하도록 하는 것이다. 시민회의는 선거제도와 같이 복잡한 제도를 개혁하고자 할 때에 대안을 모색하는 방법으로 활용되고 있다. 그리고 시민회의에서 제시된 방안에 대해 주민투표에 회부하여 최종결정을 하기도 한다.

시민회의에 관한 내용은 Smith, G. Democratic Innovations, Cambridge: Cambridge University Press. 2009. pp.72-82 참조

캐나다의 브리티시 콜럼비아주의 경우에는 2004년 브리티시 콜럼비아 시민회의(British Columbia Citizen's Assembly)를 구성하여 선거제도의 점검과 대안제시를 맡겼다. 이 시민회의체는 무작위로 선택된 160명의 시민들로 구성되었다. 이 회의체의 구성에 있어서는 남성과 여성, 지역이 고려되었고, 소수자인 원주민들이 2명 참여할 수 있도록 보장되었다.

이 시민회의체는 11개월 동안 활동하면서 선거제도에 대한 대안을 작성하여 제출하였다. 처음 4개월 동안에는 선거제도에 대한 학습을 했고, 그 다음 2개월 동안에는 여러 시민들과 이해관계자들로부터 50회 이상 의견을 들었다. 그리고 마지막에는 160명의 참여자들이 여러 선거제도를 놓고 토론하고 논쟁하면서 대안을 모색했고, 최종적으로는 기존 선거제도를 대체할 새로운 선거제도를 제안했다. 그리고 이 제안을 주민투표에 붙여졌다.

주민투표에서는 60%를 넘는 찬성율이 나와야만 통과되는 것을 정해졌는데, 57.69%의 찬성률이 나오는 바람에 이 제안이 주민투표를 통과하지는 못했다. 그러나 11개월 동안 참여자들중에서 단 한사람만이 중도포기를 할 정도로 참여의 책임성이 담보되었고, 이 과정을 통해서 제안된 선거제도 개혁안은 과반수 이상 유권자들의 지지를 받았다.

이러한 사례는 다른 곳으로도 전파되어서 캐나다 온타리오주에서는 2006년부터 2007년 사이에 선거제도 개혁에 관한 또 다른 시민회의를 구성해서 운영했다. 그리고 유럽에서도 선거제도 개혁에 관한 시민회의체를 구성해서 운영한 사례가 나오고 있다.

이러한 사례는 복잡한 고려요소들이 있는 제도 개혁안을 시민들의 참여하에서 심도있는 토의를 거쳐 만들어가는 의미있는 사례로 평가할 수 있다. 행정구조 개편과 같이 복잡한 사안에 대해서도 개편안의 작성을 이러한 시민참여방식에 의하는 것도 진지하게 검토해 볼 필요가 있다. 지금까지처럼 연구용역에 맡기거나 관료집단에 맡겨서는 좋은 대안을 모색하기가 어려울 수 있기 때문이다.

3. 중앙정부와의 협의

한편 이 문제를 풀어감에 있어서 부딪히는 또 하나의 장벽은 어떤 형태로 행정체제를 개선하든 간에 국회에서 특별법을 개정하는 형태를 취해야 한다는 것이다. 그러나 제주특별자치도의 내부조직문제를 앞으로도 계속 특별법 개정 형태로만 풀어야 한다면 제주특별자치도는 상당히 경직성을 띠게 된다. 이런 문제를 근본적으로 해결하려면, 제주특별자치도의 내부 조직권에 대해서는 특별법을 통해 포괄적으로 권한이양을 받을 필요가 있다.

그리고 그 이전에는 현 행정시 체제의 문제점을 가지고 중앙정부와 정치권을 설득하여, 새로운 대안 모색의 필요성에 대한 공감대를 이끌어낼 필요가 있다.

제2절 지방행정체제 개편 논의 및 기초지방자치단체간 통합추진에 주는 시사점

한편 본 연구결과는 현재 진행되고 있는 지방행정체제 개편 논의나 기초지방자치단체간의 통합논의에도 많은 시사점을 제시해 준다.

물론 제주특별자치도의 경우에는 광역지방자치단체로 단층화를 한 것이므로, 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편과는 다소 차이가 있을 수 있다. 현재 논의되고 있는 도폐지-자치계층 단층화의 개편방향은 사실상 전국을 6-70개 정도의 광역시로 재편한다는 것이고, 이 때의 광역시는 현재의 시-도와 같은 위상을 가지지는 못할 것이기 때문이다.

그러나 인구 56만 남짓인 제주특별자치도의 규모가 도를 폐지하고 몇 개 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 설치하려는 통합시(광역시) 정도의 규모에 해당하는 것이고, 중앙정부가 제주특별자치도를 지방행정체제 개편의 시범사례로 추진했다는 것을 생각하면 제주특별자치도의 경험은 지방행정체제 개편논의와 직접 연결될 수밖에 없다. 또한 현재 진행중인 기초지방자치단체간의 통합논의도 결국에는 도폐지-자치계층 단층화를 염두에 둔 것이므로, 그와 관련해서도 제주특별자치도의 경험은 중요한 시사점을 던져줄 수밖에 없다.

본 연구의 결과 제주특별자치도의 경험이 현재 진행 중에 있는 지방행정체제 개편 논의에 던져주는 시사점은 아래와 같이 정리해 볼 수 있다.

아래의 내용중 시사점 부분은 하승수, “제주특별자치도의 경험으로 본 행정체제개편논의의 문제점, 『지방자치법 연구』 9권 2호, 2009에서 제시했던 내용들에 본 연구결과를 포함시켜 종합적으로 재정리한 것이다.

첫째, 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편이나 기초지방자치단체간 통합이 실제로는 주민들에게 큰 만족을 주지 못할 가능성이 높다는 것이다.  제주특별자치도의 경험을 보면, 지방행정체제 개편 전반에 대한 평가는 부정적으로 나타나고 있다. 앞서 살펴본 도민 설문조사나 전문가 설문조사의 결과들이 이를 보여준다. 다른 조사결과에서도 동일한 경향들이 나타난 바 있다. 국무총리실 제주특별자치도위원회 지원사무처가 2008년 6월 3일 발표한 ‘2007년도 제주특별자치도 성과평가’에서도 주민만족도는 기대수준에 미치지 못했다. 특히 출범만족도는 7점 만점에 3.61점에 그쳤다.

둘째, 단지 행정체제를 개편한다는 것만으로 효율성이 증대하는 것은 아니라는 점은 제주특별자치도의 경험이 보여준다. 제주도 행정구조 개편 당시에 혁신안이 내세웠던 가장 강력한 논거가 ‘행정의 효율성 증대’였지만, 지금에 와서는 행정의 효율성이 증대되지 않았다는 평가가 내려지고 있는 것이 이를 보여준다. 특히 전문가집단의 경우에는 정치비용과 행정비용 감소, 최소비용으로 최적의 투자효과, 공공서비스의 경제적 공급 등 행정의 효율성과 관련된 항목들에 대한 동의수준이 낮게 나왔다. 특히 현재 논의되고 있는 자치계층 단층화 방안들이나 기초지방자치단체 통합방안들은 기초지방자치단체를 지나치게 광역화하면서 생기는 공백을 메우기 위해 행정시ㆍ군ㆍ구를 두는 것으로 하고 있는데, 이런 방안은 행정의 효율성 측면에서 큰 문제를 가지고 있다. 제주특별자치도의 경험에서 보듯이 행정시ㆍ군ㆍ구를 둘 경우에는 행정계층은 그대로 유지되므로 행정의 효율성 측면에서는 크게 개선되는 효과가 없다. 오히려 권한과 지위가 불명확하고 법인격도 없는 행정시ㆍ군ㆍ구가 도와 읍ㆍ면ㆍ동 사이에 존재함으로서 혼선만 초래될 가능성이 높다.

국회에 계류중인 권경석 의원이 대표발의한 「지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)」에 따르면 “통합지방자치단체의 원활한 행정서비스 제공과 주민편의를 위하여 2개 이상의 시와 군, 군과 군을 통합하여 설치되는 지방자치단체에 필요하면 행정안전부 장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 행정시 또는 행정군을 둘 수 있다”(제24조)라고 규정하고 있다. 그리고 현재 추진중인 기초지방자치단체간 통합에 있어서도 행정안전부는 통합지방자치단체 산하에 행정구를 둘 수 있다는 입장이다.

셋째, 자치구역의 광역화가 지역 내의 불균형 현상을 완화시키는 것이 아니라 오히려 심화시킬 우려도 있다는 것이다. 지방자치단체 간에 통합을 해서 규모가 커지면, 그 내부에서는 중심지로의 집중현상이 발생할 수밖에 없다. 제주특별자치도의 경험에서도 지역간 불균형 완화효과는 없는 것으로 나타나고 있다. 제주시로의 인구집중현상이 지속되고 있는 것은 이미 언급한 바와 같다. 그 외에도 전체적으로 행정구조 개편이 지역내의 불균형 완화에는 기여하지 못하는 것으로 평가되고 있다. 특히 전문가집단의 경우에는 ‘시ㆍ군간 재정력의 차이를 극복하고 지역간 균형발전을 이루고 있다’는 논리에 대해서는 5점 만점에 2.17점의 낮은 동의수준을 보였다. 같은 문항에 대해 도민들의 만족도도 2.83으로 낮은 편이었다. 또한 읍ㆍ면 지역일수록 농촌지역일수록 행정구조 개편에 대한 부정적 인식이 높은 것도 이러한 측면을 반영하는 것으로 볼 수 있다. 이처럼 중심지가 아닌 지역의 경우에는 행정구조 개편이 이루어질 경우에 소외감이 더욱 커질 가능성이 높다. 우리나라에 앞서, 대대적인 시ㆍ정ㆍ촌 합병을 추진했던 일본에서도 ‘중심지는 번영하되 주변부는 취약해진다’는 지적이 나오고 있다. 따라서 자치구역의 광역화가 지역불균형에 대한 적절한 대안인지에 대해서는 재검토가 필요하다.

小森治夫, 『府縣制と道州制』, 高菅出版, 2007, 15면 참조

넷째, 자치계층을 단층화하고 자치구역을 광역화할 경우에 제기되는 ‘생활자치의 포기’라는 비판을 회피하기 위하여 에 제기되는 ‘를 주장하는 입장에서도 읍ㆍ면ㆍ동에 주민에 기구를 두는 방안이 거론되고 있다. 주민에 기구의 위상, 구성방법 등이 명확하게 규정되지 않으면 실효성이 없을 것이라는 점않으면 실효성이 없을 것우에 주민에 위원₌를 법정화했으나, 주민에 위원₌의 위상 등이 불명확하여 주민에 기구로서의 역할을 제법정화수행하지 못하고 있는 상황 으면 주민에 기구의 구성방법을 주민직선과 같이 명확하게 규정하고 그 역할과 기능도 분명하게 하지 않으면, 실제로는 주민에 적인 기능을 하지 못하는 명목상의 기구로 전락할 수밖에 없다.

예를 들면, 권경석 의원 대표발의(안)에서도, 읍ㆍ면ㆍ동을 해당 지역주민에 의한 자치기구로 하도록 하고, 구체적인 것은 “대통령령이 정하는 바에 따라 조례로 설치ㆍ운영”하도록 하고 있다(제6조)

다섯째, 광역화에 대한 보완책으로 주민참여의 확대가 논의되나, 주민참여의 활성화를 위한 제도가 구체적으로 입법화되지 않는 이상 주민참여는 형식화되기 쉽다는 것이다. 제주특별자치도의 경우에 주민참여예산제 같은 제도를 의무적으로 도입하도록 하였으나, 제도의 세부내용을 조례에 전적으로 위임하였다. 그런데 조례제정이 지연되면서 결국 주민들은 아무런 참여의 기회도 갖지 못하는 상황이 되었다. 이처럼 주민참여의 확대를 추구하더라도 법률에서 어느 정도 참여절차, 참여기구의 위상과 기능 등에 대해 세부적인 내용을 담지 못한다면, 실효성있는 제도가 되지 못할 가능성이 높다. 또한 주민자치위원회를 법정화하였으나, 역시 자치기능을 실제로 행사할 수 있는 수준으로 제도를 구체화하지 못하면, 실제로는 주민자치기구로서의 기능을 다 하기는 어렵다.

여섯째, 민주주의나 ‘분권’의 측면에서도 자치계층 단층화는 여러 가지 문제를 낳는 다는 것이다. 일반적으로 볼 때에, 권력의 수직적인 분산은 국가 내에서도 필요하지만, 지역 내에서도 필요한 것이다. 그래서 외국의 제도를 보더라도, 광역지방자치단체(연방제의 경우에는 주)이외에 기초지방자치단체를 두어서 최소한 2계층 이상의 자치계층을 두는 것이 보편적이다. 제주특별자치도의 경우에는 자치계층을 단층화하고 제주특별자치도라는 단일광역지방자치단체를 탄생시킴으로써 제주지역 내에서의 권력집중현상을 낳았다. 이번에 이루어진 도민설문조사에서도 ‘주민문제를 가장 가까이서 해결해주던 시장ㆍ군수가 허수아비 시장으로 전락했다’는 문항에 대한 동의수준에 매우 높았다. 도민은 3.46, 전문가집단의 경우에는 4.06에 달했다. 이는 지역 내에서의 권력집중현상이 심각하다는 것을 보여주는 것이다.

일곱째, 외국 사례에 대한 자의적인 인용을 경계해야 한다는 것이다. 제주특별자치도 출범 과정에서는 외국에서도 이런 방향의 행정구조 개편이 대세인 것처럼 언급되기도 했다. 그러나 외국의 경우에는 2-3계층의 자치계층을 유지하는 경우들이 보편적이다. 자치계층 단층화를 실제로 추진하는 국가는 영국 정도로 매우 예외적인 경우이다. 오히려 자치계층을 늘린 경우도 있다. 프랑스의 경우에는 1980년대 이후에 꼬뮌(commune)과 데빠뜨망(département)외에 레지용(région)에 대해 법률적 지위를 부여함으로써 3단계 자치계층을 규정했으며, 2003년 헌법개정시에는 레지용에 대해 헌법적 지위를 부여하기도 했다. 또한 일본에서 논의중인 도주제(道州制)는 기존의 47개 도도부현을 통합하여 10여개 내외로 초광역화한다는 것이지, 자치계층을 단층화한다는 논의와는 거리가 멀다. 그럼에도 불구하고 자치계층 단층화를 주장하는 논자들 중 일부는 외국 사례를 자의적으로 인용하여 마치 자치계층 단층화가 세계적 추세인 것처럼 주장하기도 한다. 그러나 이러한 외국사례 인용은 잘못된 것이다. 아래의 표에서 보듯이 대부분의 지방자치 선진국들은 2-3계층의 자치계층을 유지하고 있다.

<표 6-1> 국가별 자치계층

구분	자치계층 수
<단일국가> 스웨덴 한국 영국 덴마크 일본 노르웨이 네덜란드 핀란드 스페인 프랑스 포르투갈 이탈리아	2 2 1or2 2 2 2 2 1→2 2 2→3 1 2→3
<연방국가> 오스트레일리아 벨기에 독일 스위스 미국	2 2 3 2 3

柏原誠, “國際的な地方自治制度の改革動向”, 加茂編 『構造改革と自治体再編』, 自治体硏究社, 2003. 加茂利男 編, 『日本型 地方自治改革と道州制』 43쪽에서 재인용

이처럼 지방행정체제 개편이나 기초지방자치단체간의 통합과 관련해서는 여러 가지 치밀하게 검토해야 할 점들이 존재한다. 이는 제주특별자치도의 경험을 통해 드러난 것이다. 따라서 지금처럼 졸속으로 개편이나 통합이 추진되는 것은 문제가 있다. 충분한 검토와 토론을 거치고, 관료나 중앙정부가 주도하는 것이 아니라 지역주민들이 참여하는 논의가 필요할 것이다.

소   식

●…아이디어로 꿈꾸는 사회적기업 심포지엄 안내

일정: 2010년 1월 14일 (목), 오후 4시∼6시

장소: 농어업인 회관 대회의실

1부 발제:‘사회적기업에 대한 현황과 발전방향’-김성기 교수

- 사례발표 : 육지: 원주 사례 발표

- 제주: ‘보금자리’ 사례 발표

2부

전체 토론(토론자 지정 없이 자유토론으로)

주관: (사)제주대안연구공동체, (사)제주자활센터협회, 일배움터

(사)흙살림 제주도연합회, (사)일하는사람들, 달리도서관

● 기부금 영수증 발송 1월에 합니다. -  주소변경 되신 분들 알려주세요

2009년 한 해  제주대안연구공동체를 위해 후원해주셔서 감사합니다.

기부금영수증을 2010년 1월 초에 발송할 계획입니다.

이에 따라 회원, 후원회원님 가운데 주소가 변경되신 분들은 변경된 주소를 알려주십시오.

개별적으로도 연락드리겠습니다.

가는 해 잘 정리하시고 새해에는 좋은 일만 있으시길 부탁드립니다.

관련 문의 064-757-4843(김복희 연구지원팀장)

※ 발      행 : (사)제주대안연구공동체

(www.jejuin.org)

※ 발  행  인 : 김현돈

※ 연  락  처: 064) 757-4843 deanjeju09@hanmail.net

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