제주대안정책소식

소통과 연대가 있는 <주간> 제주동향

발행:제주대안연구공동체

2010년 3월 29일 월요일 56호

홈페이지 www.jejuin.org

블로그 blog.daum.net/altjeju

세상읽기 2쪽
● 다시 삼성을 생각한다 김현돈 원장/제주대 철학과 교수
그대에게 보내는 北村心書 … 4쪽
● 평화의 눈으로 평화를 보자 김경훈 시인
제주사회포럼 발제자료 1 사회복지분야 8쪽
● <민주국가에서 복지국가로!> 정석왕 사회복지미래연구회 회장 시민운동 안에서의 복지운동, 그리고 6. 2 지방선거 이태수 꽃동네현사회복지대학원 교수
제주사회포럼 발제자료 2 32쪽
● 풀뿌리자치실현과 올바른 제주형 자치모형 찾기 하승수 변호사
행사 소 식
● 4·3제주민중항쟁 62주년 행사

세상읽기

다시 삼성을 생각한다.

한라일보 칼럼글입니다.

김현돈 제주대안연구공동체 원장

제주대학교 철학과 교수

삼성은 어떤 회사인가. 전자, 반도체 분야에서 세계 일류기업이란 것은 자타가 공인하는 사실이다. 삼성의 브랜드 가치는 나라 안에서는 물론이고 나라 밖에서도 이미 충분히 인지되었다. 해외에 나가면 코리아는 몰라도 삼성은 안다고들 한다. 삼성의 몸집은 그만큼 비대해졌고, 유명세도 그에 비례해 커졌다. 취업을 원하는 대졸자들의 선망의 대상이다. 그러니 삼성맨들이 자부심을 가질 만도 하다.

교환교수로 미국에 머무를 때 파견 나온 삼성맨들과 이야기 할 기회가 몇 번인가 있었다. 그들이 말하는 세계기업 삼성은 왕국이었고, 이건희 회장은 제왕이었으며, 사원들은 충직한 머슴이었다. 삼성은 이제 정치권력도 감히 제어할 수 없는 거대 권력집단이 되어버렸다. 대통령은 유죄 확정판결 4달 만에 이건희를 사면했다. 밴쿠버 동계올림픽 선수단을 환영하는 청와대 오찬 헤드테이블에 대통령과 나란히 앉아 파안대소하고 있는 이건희 전 회장을 보았다. 양 옆의 여야 대표와 선수단은 그 둘을 위한 들러리였다.

신 들린 듯 한 치의 흔들림도 없는 우아한 연기로 전국을 감동의 물결로 뒤덮은 김연아와 선수단들의 빛나야 할 그 자리가 갑자기 한없이 초라해 보이기 시작했다. 어른으로서 거기에 불려나온 그들에게 부끄러웠다.

최근 삼성을 비판한 칼럼으로 누리꾼들 사이에 잠시 화제가 된 전남대 김상봉 교수의 '사건'은 언론과 권력, 언론과 자본의 관계를, 그리고 공룡기업 삼성을 다시 생각해 본 계기가 되었다. 김상봉 교수는 지난 3월 16일 삼성과 권력의 커넥션을 파헤친 김용철 변호사의 책 <삼성을 생각한다>를 소재로 한 칼럼을 고정필진으로 있는 경향신문에 기고했다.

편집국장은 경향신문이 2007년 김 변호사의 삼성 비자금 폭로 사건을 집중 보도하면서 한겨레신문과 더불어 2년 이상 삼성 광고를 받지 못해 경영상의 어려움을 겪고 있는 회사 사정을 들어 김 교수의 글을 싣기를 주저했다.

김 교수는 다음날 이 글을 인터넷 신문에 올렸고, 파문은 크게 번졌다. 김 교수는, 경향신문을 비난하지 않겠다고 했다. 다만 지금 이 땅의 진보언론이 처한 어려움이 신문사 내부의 잘못이 아니라 독자들의 무지와 무관심에 기인한다며, 진보언론조차도 삼성의 비판에 몸을 사려야 하는 우리 사회의 구조적 모순을 개탄했다. 기자들은 "이명박은 조질 수 있고, 삼성은 조질 수 없습니까"라며 비판의 화살을 내부로 돌렸다.

진정한 독립언론은 권력으로부터도, 자본으로부터도 완전히 독립할 수 있을 때라야 가능하다. 그러나 조중동을 비롯해 우리나라의 많은 언론사들은 권력과는 굳게 유착되어 있고, 자본에는 철저히 예속되어 있는 지극히 불구적인 상태에 놓여있다.

그리고 대표적인 두 진보언론은 어떠한가. 그들은 권력으로부터는 독립을 선언했지만 자본으로부터는 여전히 자유롭지 못하다. 자본이 지배하는 이 사회의 치부를 생각하면 독립언론의 길을 걷는다는 것은 지난한 일이다. 수입의 상당 부분을 광고에 의존해야 하는 경영 현실에서 광고주의 입김으로부터 완전히 자유로워진다는 것은 회사의 입장에선 사생결단을 요하는 일이다.

삼성이 명실상부한 세계기업의 반열에 오르기 위해선 무노조 경영이란 시대착오적 경영 방침과 돈으로 언론을 길들이려는 소아병적인 비열함을 버리고, 세계 일류에 어울리는 품격과 윤리를 갖추어야 할 것이다.

그대에게 보내는 北村心書

평화의 눈으로 평화를 보자

이메일로 보내주신 원고입니다. 김경훈 선배께서는 다음과 같이 언급하셨습니다. “

이번 글은 제주작가지에 발표했던 글을 조금 수정한 것입니다 다음부터는 정말로 '신선한' 글을 보내겠습니다‘라는 각주를 달아서 보내주셨습니다.

김경훈 시인

제주도가 요즘 난리입니다. 해군기지 건설, 4․3극우준동, 그리고 좀 전의 영리병원 문제, 한미 FTA 등등. 현안마다 대처하기에도 버거울 정도로 숨 쉴 틈 없이 문제가 터지고 있습니다. 가능한 한 현장에 쫓아다니며 집회에 참석하고, 기회가 주어져 투쟁시를 낭독하기에도 숨 가쁠 지경입니다. 다음은 한미 FTA 반대 집회에 참석하여 낭송한 시입니다.

한때 대학나무로 불러던 나무/ 뼈가 부서지게 밭에 몸을 매단 채 일하던/ 숙명처첨 목숨보다 더 중했던 나무// 오늘 그 나무가 불에 탄다/ 저 불을 보아라/ 저 생명이 타는 혼불을 보아라// 저 불타는 나무의 소리를 들어라/ 저 온 몸 불타는 나무의 처절한 절규를 들어라// 나의 마음이 타들어간다/ 나의 온 몸 생살이 타들어	간다/ 폐원이다 폐작이다 폐농이다 폐허다// 그러나 희망이 끊긴 곳에서 분노가 소생한다/ 절망이 아니라 싸움이다/ 간벌과 전정과 농약과 비료와 거름도 모두 싸움이다/ 감자와 마늘과 당근과 양파와 양배추도 모두 같이 어깨를 건다// 오늘 우리의 분노가 횃불처럼 타올라/ 마침내 오름마다 활화산 같은 폭발이 된다

(졸시, 「감귤나무를 태우며  -한미FTA 반대 집회에 부쳐」)

지난 2005년 대한민국 정부는 제주도를 ‘세계평화의 섬’으로 지정했습니다. ‘제주4․3의 비극을 화해와 상생으로 승화시키며, 평화정착을 위한 정상외교의 정신을 이어받아 세계평화에 기여’할 수 있도록 하기 위해서였습니다. 그 이후에 평화의 섬 실천 후속사업으로 국제평화센터 설립 등이 이어졌고요.

또 몇 후에는 세계평화의 섬 사업으로 제주시에서 5백억 원짜리 상징타워를 세운다고 했었고, 제주발전연구원에서 송악산 상하모리 일대에 2조원 규모의 ‘글로벌 피스파크’라는 것을 짓겠다고 하기도 했습니다. 평화란 이런 것입니까?

제주4․3평화공원이 이미 만들어져 있고 국제평화센터가 이미 지어진 마당에 이 무슨 정신나간 짓거리입니까? 대규모 대단위의 평화시설을 만들겠다는 발상자체가 아주 비평화적이고 대단히 폭력적이지 않습니까? 누구를 위한 누구의 평화입니까? 평화는 이렇게 돈으로 쳐바른다고 해서 오는 것이 아닙니다. 평화의 눈으로 평화를 봐야 합니다.

그날 평화가 있었다고 한다 평화를 위한 협상이 있었다고 한다 무장대와 토벌대간의 협상이 있었다고 한다 더 정확히 말한다면 사태해결을 위한 평화 협상의 제스쳐가 있었다고 한다

미리 준비된 시나리오에 따라 계획대로 순조롭게 진행된 그런 자리가 있었다고 한다 (중략) 그러니까 평화란 미국에게는 아무리 사소한 어떤 미세한 위협도 차단된 상태를 말한다고 한다 그러니까 그런 텅빈 상태를 만들기 위해 무력으로 완벽하게 제압하는 것을 말한다고 한다

그러니까 그 제압이라는 것은 모든 수단과 방법을 가리지 않고 그 모든 생명 있는 것들을 완벽하게 말살하는 것을 말한다고 한다

그러니까 다시 말하자면 식민지 조선의 작은 귀퉁이 제주섬에서의 1948년의 평화란 아예 멸종 상태의 정적과 침묵 그리하여 그 존재자체가 아주 무의미할 정도의 그런 상태를 말한다고 한다 그후로도 오랫동안 그런 상태를 유지하는 것이 소위 말하는 평화라는 것이라고 한다	졸시,「평화에 대하여 -4.28 구억	국민학교에서」중에서)

위의 시는 평화에 대한 해석을 ‘노암 촘스키’식으로 한 것입니다. 말하자면, ‘평화는 곧 전쟁이고 평화의 과정이란 전쟁의 과정’이라는 것입니다. 평화는 단지 전쟁이나 폭력을 가리기 위한 하나의 포장제에 불과하다는 말입니다.

4․3음악순례를 하는 가수 최상돈과 함께 구억국민학교 옛터에 찾아가서 낭송한 시입니다. 구억국민학교는 제주4․3 당시, 무장대 측 김달삼과 토벌대 측 김익렬이 평화회담을 한 곳으로 알려져 있습니다. 그때 양측이 합의한 평화회담이 성사되었더라면, 미증유의 대참사를 막을 수 있지 않았나 하는 견해도 있습니다.

하지만 당시, 일부 협잡꾼들에 의해 합의가 깨지면서 돌이킬 수 없는 참극을 불러온 것이었습니다. 현재도 마찬가지입니다. 어렵사리 이뤄낸 4․3의 성과에 대해 사사건건 흠집을 내고 트집을 일삼는 무리들이 또 4․3에 상처를 가하고 있는 것이 현실입니다. 다음은 그런 무리들에 대해 아주 짤막하게 쓴 시입니다. 그들에 대해서는 장황하게 다룰 것도 없습니다. 단 네 줄이면 족합니다.

깝죽대봤자

오래 못 간다

더러운 이름

만년 간다

(졸시, 「극우준동」전문)

한국 정부가 제주도를 평화의 섬으로 지정했는데, 그렇다고 뭐가 달라졌습니까. 오히려 그 평화의 섬에 해군기지를 설치하겠다고 난리법석을 떨고 있는 현실이 아닙니까. 제주도민의 입장에서 앞장서서 거부해야할 제주도청에서 오히려 국방부의 대변인이 되어 해군기지 건설을 강행하고 있습니다. 다음의 시는 해군기지 반대집회에서 낭송한 시입니다.

그렇다/ 최악만이 아니라 차악도 악이다/ 우리가 그나마 차악이라고 선택한 것이/	옳지 않은 길을 옳다고 우격다짐으로 나간다면/ 그것은 분명코 악으로 응징해야 한	다// (좀 더 구체적으로 말하자/ 지난 지방선거에서 차악으로 선택한 후보가/ 멸치	도 생선이라고/ 최악을 능가하는 비열한 작태를 보이고 있어/ 나는 문득 깨닫는다	그렇다/ 악은 최악이나 차악이나 모두 다 악이다)// 그렇다/ 아닌 건 아닌 것이다/	평화의 섬엔 평화만이 있어야 하리니/ 해군기지 공군기지 그 모든 쇳조각 쇳소리들	은/ 제 실체를 거둬가 스스로 파묻는 게 역사의 순리다/ 위대한 승리의 길에는 열	정이 필요하리/ 동기 없이도 타오를 수 있는 순수 절정의 불꽃/ 주어진 분노 앞에	선 활화산처럼 어깨 걸고 폭발하리라// 분노하지 않는 개인은 언재나 고립을 벗어	날 수 없고/ 분노하지 않는 민중은 야수같은 적에게 결코 승리할 수 없나니	(졸시, 「차악도 악이다 -해군기지반대 집회에 부쳐」중에서)

요즘엔 또 초고층 건물을 경쟁하듯이 짓겠다고 또 다른 난리굿을 펼치고 있습니다. 말레이시아 ‘버자야 그룹’이 서귀포시에 높이 240m에 이르는 50층짜리 초고층빌딩을 짓겠다는 밝힌 데 이어 미국계 자본과 연합한 (주)동화투자개발이 제주시 도심에 66층짜리 쌍둥이빌딩을 건립하겠다는 투자의향을 밝히기도 했습니다. 그들의 논리는 ‘제주발전에 기여하고, 제주의 랜드 마크가 될 웅대한 건축물을 건립함으로서 제주도가 세계적인 국제자유도시로 성장하는 계기가 될 것라는 것입니다.

도저히 정신을 차릴 수가 없습니다. 뭔가 거대한 세력에 압도당해 제주의 땅과 하늘이 눈앞에서 다 잘려나가고 있는 형국입니다. 거대자본이 제주의 땅과 바다를 거대한 넓이로 잠식하고, 제주의 하늘을 마천루의 바벨탑으로 만들려하고 있습니다. 경제논리만 앞세워 제주도의 미래를 국적불명의 장밋빛 청사진으로만 현란하게 도배하고 있습니다.

이것이 바람직한 제주도의 미래일까요? 이것이 진정 ‘국제자유도시’를 추진하는 ‘제주특별자치도’의 미래라면 정말로 참담하기 그지없는 일입니다. 과도한 난개발과 무분별한 자본유입은 제주의 독특한 전통문화와 지역주민의 공동체를 위협하고 파괴할 것임은 명약관화한 일이 아닙니까?

‘한화 리조트’의 경우를 봅시다. 제주도가 이들에게 땅을 내주고 도로 등의 기간시설을 해줬는데 정작 이들은 제주도민을 위한 시설은 늑장을 부리며, 골프장 확장으로 돌문화공원 부지를 더 욕심내고 있지 않습니까.

세계적인 에너지 문제로 전력 사용 줄이기 운동을 하면서 전등도 끄고 가로등도 격등으로 끄고 엘리베이터 운행도 자제하는 마당에, 한화 리조트 골프장은 야간 골프를 위해 대낮같이 조명을 켜서 멀리서 봐도 불야성을 이루고 있습니다. 자본과 일부 유한층이 야간조명을 받으며 골프카를 타고 유유자작 할 때 서민들은 가로등 꺼진 어둔 거리를 걷거나 컴컴하게 높은 계단을 걸어서 올라가야 합니다.

자본에게 이런 특혜를 주면서 나머지 피해의 몫은 전부 도민들이 떠안아야 하는 것이 현실입니다. 제발 좀 정신 차립시다. 외형만 화려하고 거대한, 그 이면의 초라하고 천박한 정신을 보는 것 같아 속 쓰리기 그지없습니다.

평화란 이런 자본의 독점물이 아닙니다. 평화란 점령군들이 갖고 노는 노리개가 아닙니다. 무장평화란 그 자체로 어불성설입니다. 평화의 섬은 모든 비평화가 배제된 평화공동체가 전제되어야 합니다. 정치 경제 사회 문화 등 모든 면에서 민주적이고 민중을 위한 것이어야 합니다. 전쟁과 폭력, 부의 독점과 난개발, 상위계층만을 위한 여러 정책들이 배제된 상태에서 오직 평화공동체를 위한 평화의 섬이어야 합니다. 그런 평화의 섬을 위해 나는 계속 집회에 참가하고 투쟁시를 낭독할 것입니다.

평화를 원하거든 전쟁에 대비하라?

평화를 원하거든 너 자신이 평화가 되라!

제주사회포럼 발제자료 1(사회복지분야)

민주국가에서 복지국가로!

발제 / 민주국가에서 복지국가로!

사회복지미래연구회장 정석왕

I. 서 론

세계화의 중심이념이라고 할 수 있는 신자유주의는 지역, 교육, 소득, 직업, 의료 등 모든 영역에서 국민의 삶의 질을 양극화 시키고 있다. 효율성의 지향은 인간을 목적이 아닌 도구로 전락시키고 말았고 이러한 상황에서 사회복지는 대안으로 주목을 받고 있다.

II. 세계화와 양극화

1. 신자유주의와 사회복지

신자유주의의 핵심주장 중의 하나가 공공제의 축소다. 이것은 사회복지에 직접적인 악영향을 미쳐서 복지예산의 동결내지는 삭감 또는 민간(시장)으로의 전가로 이어지게 된다. 복지선진국의 과장된 복지병을 확대해석해서 복지국가를 실패한 정책으로 치부하며, 아직 지속적인 투자가 이루어져야하는 우리나라에서 조차 복지의 효율화를 추구하고 있는 것이다. 이것은 배고픈 사람에게 “다이어트 하라!”고 강요하는 형국이다.

2. 정치독재시대에서 경제독재시대

과거 군사정권은 한 사람에 의한 ‘정치독재’시대였다고 한다면, 현대는 자본가들에 의한 ‘경제독재’시대라고 할 수 있다. 따라서 군사독재에 대해서는 ‘정치민주화’운동을 했던 것처럼 이제는 자본가들에 대항해서 ‘경제민주화’운동을 해야 하는 시기라고 할 수 있다. 그런데 정치독재와 달리 경제독재는 보이지 않는 불특정다수의 자본가들이 그 배후이기 때문에 대응이 쉽지 않다는 점에 유의해야 한다.

III. 사회복지 환경변화

위와 같은 세계조류는 우리나라의 사회복지에 막대한 영향을 미치면서 사회복지현장에 아래와 같은 큰 환경변화를 가져오고 있다.

1. 사회복지예산 지방분권

‘복지사업의 지방이양’은 지방의 자율성 확대 및 이에 상응하는 책임성을 명확히 하기 위해 2005년부터 시행되고 있으나, 최근 급증하는 복지수요에 비해 국가의 예산지원이 이에 미치지 못하여 지방의 복지비 부담이 심화되고 있는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 정부는 『지방재정지원제도 개편방안』(‘09.9.16)을 통해 분권교부세를 5년간(‘10∼’14년) 연장하는 결정을 했다.

재정자립도가 높은 지방자치단체는 상대적으로 저소득층의 비율이 작고 재정자립도가 낮은 지역일수록 저소득층이 많은 점을 고려할 때 지역 간 복지서비스의 양극화는 더욱 심화될 가능성이 크다. 외교와 국방뿐만 아니라 사회복지만큼은 지방정부가 아닌 중앙정부에서 해야 한다는 것이 사회복지계의 공통된 의견이다.

2. 사회복지사업의 시장화

사례1> 노인요양보장보험

거동이 불편해 스스로의 힘으로는 일상생활이 힘든 65세 이상 노인과 치매 및 중풍 등으로 일상생활이 불편한 노인 가정을 수발도우미가 직접 방문하거나 전문시설에 입원시켜 병간호를 해 주는 제도다. 그동안 가족에게만 지워진 노인부양이란 짐을 사회가 나눠 ‘품앗이’하겠다는 뜻에서 2008년 7월부터 시행됐다.

문제는 서비스의 질과 정부의 태도다. 정부는 조세부담을 줄이기 위해서 보험방식으로 전환했고, 곤강보험공단은 비용을 줄이기 위해서 수가를 낮게 책정하고 있다. 따라서 노인에 대한 서비스가 낮아지는 것은 당연한 귀결인 것이다.

사례2> 이용권(voucher) 제도

사회서비스 수요자의 선택권을 보장하고 공급자간 경쟁을 통한 질 높은 사회서비스 시장을 만들기 위해 정부는 산모·신생아도우미, 노인돌보미, 중증장애인 활동보조 등 보건복지서비스 분야 4개 사업에 이용권(voucher) 제도를 도입해 약 15만명에게 서비스 이용권을 지급할 계획이다.

이용권 제도는 정부가 특정 재화 또는 서비스 수요자에게 일정액의 구매권을 지급하고, 공급자에게 서비스 제공의 대가를 사후에 지불하는 제도다. 이용권 제도는 현물 지급제도와 현금 지급제도의 중간 형태로 서비스 공급자 사이에 효율적인 경쟁을 유발하고 수요자의 선택권을 보장한다는 장점이 있다.

그동안 사회복지서비스 분야에 대한 공공의 재정지원은 주로 서비스 공급자에게 인건비 등 관리운영비를 보조하는 형태로 이뤄져 왔다. 이러한 방식은 서비스 공급자에게 독점적 지위를 보장하기 때문에 경쟁 유발 효과가 없고 수요자의 욕구가 서비스에 반영되기 어려운 측면이 있었다.

이용권 제도는 공급자에 대한 재정지원을 소비자에 대한 지원으로 돌려 양적으로나 질적으로나 향상된 서비스가 제공될 수 있도록 하는 한편 재정도 효율적으로 지출하는 효과가 있다. 또한, 이용권 제도는 사회서비스에 대한 욕구는 크지만 경제적 부담 등으로 특정 서비스를 향유할 수 없는 계층에게 구매력을 보전해주기 때문에 이들의 서비스 욕구를 충족시키고 해당 서비스에 대한 유효수요를 진작시키는 기능을 한다. 아울러, 정부의 비용 부담과 민간의 서비스 생산 및 전달을 유기적으로 결합해 정부와 민간의 역할을 적절하게 분담하는 효과도 있다.

문제는 이렇게 좋은 제도임에도 불구하고 아직 우리나라의 경우 아직은 공급의 확대가 필요한 상황이여서 양과 질의 성장이 병행되어야 하는데,  정부는 적은 부담과 효율성에만 관심이 있으며 따라서 공공의 기능이 축소되면서 사회서비스의 본질이 왜곡되고 있다는 것이다.

IV. 한국사회와 사회복지

1. 한국사회

한국 사회는 짧은 기간에 고속성장을 이루었으나 그에 따르는 사회적 양심과 정의에 관한 실천은 미숙한 상태라고 할 수 있다. 한 시대에 두 가지 이상의 관념을 가진 세대가 살고 있으며 역사적 배경으로 좌우로 극명히 갈라져 있고 잦은 외침으로 피해의식과 불안이 민족성에 깔려있을 뿐만 아니라 공동체의식과 연합의식이 약해져 있다. 세계에서 유일한 분단국가라는 것은 우연이 아닐 것이다. 이러한 상황에서 이타주의적 사회정책을 관철시키기란 쉬운 일이 아닌 것이다.

1) 한국사회불안의 원인

* 경제적 빈부격차로 인한 박탈감

* 사회적 불평등으로 인한 소외감

* 정치적 불안정으로 인한 불신감

* 사회보장의 부실로 인한 불안감

이것으로 인한 파생현상이 개인 ․ 집단이기주의, 교육과열, 사회적가치기준의 혼란 등 이라고 할 수 있다. 이러한 병리적 현상이 치유되기 위해서는 보편적복지를 통한  사회적 안전장치가 절실하다.

2) ‘절대빈곤’ 문제

우리나라의 최저생계비는OECD가입국가 중 최하위 수준이며 근로자 평균가구소득의 33.4%에 불과하다. 그러나 대부분의 보도는 개인차원의 불우이웃돕기에 머물고 제도적으로 해결해야 한다는 주장은 거의 들리지 않는다.

우리나라 빈곤문제의 당면과제는 여전히 ‘절대빈곤’이다. 중산층의 ‘상대적 빈곤’이나 ‘박탈감’을 운운하기 전에 인간의 존엄성조차 유지하기 힘든 ‘절대빈곤’부터 해결해야 한다.

현대는 사회주의 붕괴로 이어진 ‘빈곤의 세계화’ - ‘20대80의 사회’라는 신자유주의사회로 맹진하고 있다. 이러한 위기 속에서 사회통합을 내세우는 역대 정부는 표가 많은 중산층을 위해서는 서민주거복지 등 막대한 예산을 책정하면서도 절대빈곤층을 위한 기초생활보장비의 현실화에는 인색하기 그지없다.

빈민은 불만과 저항을 조직화하지 못한다. 그래서 자신들의 목소리를 대변해 줄 사람들이 필요데, 시민단체 조차 절대빈곤 문제를 접근하지 못하다가 최근에 관심을 갖기 시작하고 있다.

우리 사회의 질서는 현재 강자한테 몰아주기 형태로 가고 있다. 빈부격차의 극심함이 그것을 증명한다. 국가가 생계비를 안주면 빈민들은 먹고살기 위해서 또는 자식들을 위해서 무슨 짓이든 하려고 할 것이다. 최근 생계형 범죄, 사기사건, 금융범죄가 급증하는 것은 이와 무관하지 않다.

우리나라의 현실은 ‘최저생계비’가 아니라 ‘최저생존비’수준이다. 최저생계비가 끼니를 굶지 않고 생존할 수 있는 수준에 갇혀 있는 한 ‘가난의 대물림’을 막을 수는 없다.

2. 한국 사회복지

1) 한국사회복지의 시작

한국사회복지를 이해하기 위해서는 한국사회복지의 역사를 이해할 필요가 있다. 한국 전쟁 이후 전후 복구도 이루어지지 않은 상황에서 많은 복지수요를 감당하기에는 정부에서 한계를 느끼게 되고, 따라서 국가에서는 민간의 참여 유도차원에서 법인허가 조건에 재산출연을 요구하게 된다.

그러나 문제는 재력 있는 기업이나 자산가가 실질적인 거대 자산을 출연해서 사회사업을 하겠다는 사례는 극히 드물고, 오히려 재정력은 약하지만 종교적 이유나 선한 마음의 동기를 가진 평범한 서민들이나 종교인들이 사회사업에 관심을 나타낸다는 점이다. 따라서 행정기관에서는 민간(사회복지, 종교단체 등)에서 강한의지나 전문성을 가지고 기본적 자산출연과 운영의사를 표명할 때 적극적 행정차원에서 허가를 검토하게 된다. 법인허가 기준(한도액)이 중도에 개정되어 완화되었던 것이 이점을 반증한다. 여기에는 조속히 보호를 받아야하는 절대빈곤층에 대한 민간사회사업가들의 의지와 국가공무원들의 고민이 담겨져 있는 것이다.

이러한 배경으로 인해 사회복지기관이 공공과 사적영역에서 애매한 성격을 가지게 되고 이로 인해 논란이 끊이지 않는 불씨가 되고 있으며 국가나 의회에서 조차 좀처럼 해결하지 못하는 태생적 한계를 내포하게 된다.

2) 사회복지기관단체의 책임성

시민단체나 일반국민이 바라는 사회복지계의 투명성이 담보되기 위해서는 정부에서 모든 자산(토지, 건물, 장비 등)을 투자해서 기반을 조성한 후 민간 전문기관에게 운영능력을 심사해서 위탁 지원하는 것이 고려되어야하며, 그것이 국가의 책임을 다 하는 이상적인 모델이 라고 할 수 있다. 그러나 아직 우리나라의 재정적 능력이 거기까지 미치지 못한다는 것이 한계로 작용하게 되고, 이런 점 때문에 이상과 현실 속에서 사회사업가와 공직자들로 하여금 끊임없이 고민하게 만드는 원인이 되고 있다.

3) 노블레스 오블리주(특권층의 사회적 책임)의 빈곤

앞서서 우리나라는 빠른 경제성장에 비해서 의식문화성장이 뒤떨어졌다고 지적했다. 이것은 사회복지현장에도 영향을 미쳐왔다. 사회복지의 책임성은 정권의 정당성과 민주화 정도에 비례해왔다는 것이 그것을 증명한다. 사회복지는 국가사업이기 때문에 정부의 정책과 지도력에 절대적인 영향을 받는다. 우리나라에서 노블레스 오블리주의 문화가 실현되는 날이 하루 빨리 와야 하는 이유다.

3. 사회복지운동의 방향성

1) 선별주의에서 보편주의로

우리나라 사회복지는 사회적약자에게 제한된 선별주의에 무게 중심을 두고 있다. 그러나 이제는 시장경쟁에서 이미 도태된 사회적 소외계층 뿐만 아니라 예비소외계층 즉, 위기가정이나 개인의 몰락을 예방하고 낙인의 요소를 방지 할 수 있는 보편적 복지국가를 형성할 필요가 대두되고 있다.

2) 사후처방에서 예방복지로

보편적 복지의 또 다른 의미는 복지지출이 사후적이라기보다 사전적이라는 것이다. 이것은 의료에서 예방의학이 중요하듯이 예방복지가 더욱 효과적이고 효율적이기 때문이다.

3) 복지재정확보를 위한 핵심조치 - ‘조세개혁’

복지선진국의 공통점은 복지에 있어서 국가의 역할이 상대적으로 크다는 점이다. 그 재원은 당연히 조세에서 충당하기 때문에 국민들은 많은 세금을 부담하지만 노후나 사고에 대한 불안함이 없는 안전한 삶을 영위할 수 있는 것이다.

4) 복지정책을 위한 정치활동

사회복지는 정부세금이 주요재원이기 때문에 다른 어떤 분야 보다 정치적 판단이 중요한 변수가 된다. 따라서 정책결정과정에서 정치인의 의사결정에 영향을 미치는 요인들을 개발하고 설득력 있는 접근방법과 정치활동은 매우 중요하다고 할 수 있다.

5) 불운을 막는 사회보장의 사회로!

산업사회를 거치면서 핵가족화를 통해 물질적 풍요를 이루었지만, 현대사회에서 한 인간이 인간다운 삶을 산다는 것은 자연스러운 일이 아니라 본인의 노력뿐만 아니라 여러 가지 안전장치가 필요하게 되었다. 그럼에도 불구하고 국가와 사회는 인간의 소외를 개인의 책임으로만 전가하고 있는 것이 복지후진국의 현실이다. 천재지변·질병·사고·가족해체·직장폐쇄 등과 같은 본인의 의지와 상반되는 ‘불운’에 대해 국가와 사회의 책임을 강화하는 것이 복지국가의 본질이다. 이러한 사회보장이 이루어지지 못할 때 발생하는 병리적 현상이 집단이기주의·파괴적노동운동·교육과열·무한경쟁·물질만능주의 등이라고 할 수 있다.

V. 시민단체와 사회복지

1. 시민단체와 사회복지단체 특성비교

구 분	시민단체	사회복지
목 적	시민권리	사회적약자옹호
활동기반	제도권 밖	제도권 내
성 향	강 경	온 건
대변대상	시 민	사회적약자
정부관계	견 제	파트너
신 분	시민운동가	사회사업가
자금기반	시민후원금	정부보조금

2. 복지시민단체와 지역복지운동단체네트워크

1) 지역복지운동단체네트워크 - 사례

2003년 전국에서 활동하고 있는 지역복지운동단체의 경험과 비전을 공유하고 공동 실천의제를 논의하기 위해 구성된 지역복지운동단체네트워크가 2년여의 활동을 토대로 2005년 공식 발족하고 본격적인 활동을 전개하고 있다. 복지환경의 변화를 지역에서 능동적으로 대처하며 각 지역별 운동방식을 공유하기 위하여 지역복지운동단체네트워크는 2005년부터 공동의제를 선정하여 사업을 추진하고 있다. 2005년의 공동사업은 지역복지협의체와 사회복지 예산참여 운동으로 활동을 전개하였으며, 2006년의 공동의제는 531지방선거 대응, 지역복지계획, 사회복지예산 참여 등을 공동의제로 선정하였다.

그리고 2007년 지역복지운동단체네트워크는 주민통합서비스, 지역복지계획 연차별 모니터링, 예산분석 매뉴얼 개발 등을 공동의제로 선정하여 활동을 전개하고자 한다. 2007년 현재 전국 19개 지역복지운동단체가 네트워크에 참여하고 있다.

가. 지역복지운동단체네트워크 연혁

․2003. 11. 제1회 지역복지운동단체 활동가대회 ‘지역복지활동가 소통과 교류’

․2004. 11. 제2회 지역복지운동단체 활동가대회 ‘현 정부의 복지정책방향’

․2004. 12. 2004년 평가회의 및 2005년 활동계획

․2005.  7. 지역복지운동단체네트워크 발족 기자회견 및 공동사업 조사결과 발표 ‘지역복지협의체 실태조사 및 개선방향, 복지재정분권화에 따른 지방복지예산 분석 결과’

․2005. 11. 제3회 지역복지운동단체 활동가대회 ‘지방자치 10년 지역운동 현안과 비전 만들기’

․2006.  7. 지역복지운동단체네트워크 예산워크샵 ‘달라진 지방재정제도 및 주민참여예산제 사례연구’

․2006. 11. 제4회 지역복지운동단체네트워크 활동가대회 ‘허병섭 선배 활동가와의 만남, 활동가 욕구 찾기’

․2006. 12. 보건복지부 정책간담회 ‘지역복지협의체 1년 평가 및 지역복지계획 정책 제안 및 토론’

나. 지역복지운동단체네트워크 참가단체

구로건강복지센터, 관악사회복지, 광진주민연대, 위례지역복지센터, 참여연대, 성동희망나눔, 경기복지시민연대, 인천참여자치연대, 인천사회복지보건연대, 복지세상을열어가는시민모임, 행동하는 복지연합, 대전참여자치시민연대, 참여자치21, 참여자치군산시민연대, 우리복지시민연합, 울산참여연대, 부산장애우권익문제연구소, 부산사회복지연대, 제주참여환경연대 등

2) 시민단체의 사회복지아젠다사업 - 사례

지방선거에서 복지정책을 제안했던 성공적인 활동을 보이는 단체는 복지시민연합(천안)·우리복지시민연합(대구)·경기복지시민연대(경기)등을 들 수 있다. 이제는 제주지역에서도 도민의 삶의 질을 지키기 위한 시민단체의 활동이 활성화될 수 있도록 고민해야 한다.

※ 자 료 : 지역복지운동단체네트워크 cafe.daum.net/welfareact

VI. 제주시민단체와 사회복지

1. 제주사회의 조정자의 필요

제주사회는 ‘입장과 갈등’만 있고 ‘어른과 조정자’가 없어 보인다. 조정을 해야 할 당사자가 갈등의 주체가 되어있거나 권위 있는 어른이 없는 상황에서 합의가 있을 수 없을 것이다. 제주시민단체는 이점을 주목할 필요가 있다.

2. 비판과 대안에서 협력으로

시민단체는 사회정의를 주장함에도 불구하고 역으로 비판을 받는 경우가 있다. 그래서 시민단체는 최근 대안이 있는 시민단체로 탈바꿈하기 위해 노력하는 모습을 보이는 것은 매우 바람직하다고 생각한다. 그러나 시민단체 혼자서 대안을 찾거나 실행하는 것 역시 한계가 있다. 모두가 행복한 복지대안은 정치·행정·복지계·시민단체·학계의 협력관계에서 만이 가능하다.

3. 시민단체의 운동방식의 재검토

사회복지계는 온건한 성향을 가지고 있다. 사회복지계의 소극적 태도를 아쉬워하듯이 사회복지계는 시민단체의 저돌성(?)을 부담스러워하는 것이 일반적인 정서라면, 시민단체에서 사회복지운동을 함에 있어서 사회복지계와의 파트너십을 이끌어 내기 위해서는 좀 더 인내심을 가지고 유연하고 관대하게 접근할 필요가 있다. 특히, 분노·편견·낙인 등의 태도는 외부 전문집단의 협력을 가로막는 장애요소가 될 수 있다는 점을 인식할 필요가 있다.

4. 복지사회의 반대세력

도지사를 비롯한 공무원·사회복지종사자·시민단체 모두가 행복한 복지제주를 바란다는 점을 기억해야 한다. 우리가 싸워야 할 적은 사람이 아니라 사람 속에 있는 관념 즉, 신자유주의적 사고와 소유욕 그리고 배타성이다. 따라서 관대한 태도와 인내심을 가지고 점진적인 접근방법을 통해서 더 많은 참여가 있도록 여백을 만들면서 협력적 분위기를 확대해 나가야 한다.

5. 복지시민단체의 필요

장기적으로는 제주복지가 건강하고 발전적으로 가기 위해서 복지를 전문적으로 고민하는 독립적인 (가칭)‘제주사회복지연대’와 같은 시민단체가 필요하다. 이것이야말로 도민의 지지와 공감을 끌어낼 수 있는 제주시민단체의 강력한 대안이라고 생각한다. ‘사회적 약자를 위한 강력한 옹호자’를 지향해야 한다.

※ 복지시민단체의 위치(Positioning)

구 분	역 할
제주도의회	- 예산 심의결정
제주도청	- 예산 집행 및 감독
사회복지위원회	- 복지제도 심의조정
복지시민단체	- 범 시민복지 제안
사회복지협의회	- 사회복지기관단체협의 및 건의
사회복지사협회	- 사회복지사 전문성 및 권익
사회복지미래연구회	- 사회복지현장 정책연구

VII. 제주사회복지의 공통의제(Agenda)

1. ‘제주특별자치도사회복지기본조례’ 제정

가. 제정이유

도내 사회복지관련 조례를 살펴보면 각종 사회복지관련 상위법 혹은「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성 특별법」에 의거하거나, 법령위임이 없더라도 법령을 위반하지 않는 선에서 사회복지관련 조례를 제정하고 있다.

이에 따라 제정된 각종 관련 조례를 살펴보면 사회복지 기본적 내용들인 이용자와 종사자간 권리, 의무를 비롯한 기본적 조항들이 부재하고 각각의 조례들이 연관성을 갖고 있음에도 이에 대한 해석의 차이 등 조례제정 의미를 반감시키는 경우가 있어 이를 정비할 필요성이 있다.

특히 제주자치도 사회복지예산은 추경예산, 특별회계를 포함할 경우 16-17%를 오르내리는데 이 예산중에는 사회복지예산으로 보아야 하는 것인지 불분명한 경우도 있고, 보건복지여성국과 행정시의 사회복지관련 부서 이외에도 복지예산이 있는 경우가 있어 현재 도에서 공식발표하는 예산비중이 정확하다고 하기에는 한계가 있으며 OECD 기준 등 삶의 질과 연관이 부족하다. 이는 사회복지의 범주, 지표가 불명확하기 때문이다.

나. 개선방안(조례에 포함되어야 할 조문)

특별자치도지사의 책무 /사회복지 이용자와 종사자의 권리와 의무 / 사회복지종사자의 처우개선/ 지역복지계획의 보건의료계획과 연계계획 의무화/사회복지예산의 최저선 설정/사회복지(예산)범주와 지표/ 사회복지위원회 설치와 위탁 등

2. ‘(가칭)제주특별자치도복지개발원’ 설립

현재 제주발전연구원이 있으나 사회복지관련전문인력이 부족함에 따라 제주복지의 큰 그림과 추진력을 얻기에는 역부족다. 따라서 민간서비스 합리적 재정지원과 정책 think tank역할을 수행하는 ‘(가칭)제주특별자치도복지개발원’ 설립이 필요하다.

가. 운영형태

o 제주도가 투자한 재단법인,혹은 공기관의 형태

- 초기인력(7인)

정책연구인력(3인내외)+운영인력인원(3인 내외)

- 제주발전연구원의 여성․사회복지연구인력 이전 배치

※ 사례 : 서울복지재단, 경기복지재단, 부산복지개발원

나. 사업내용

o 제주도사회복지정책 현안 및 단․중장기계획 마련

o 제주도의 각종 사회복지사업재정 배분․평가․환류기능

o 심의․평가 대상사업

- 각종 기금 통합(가칭 제주사회복지기금으로 일원화) 후 이에 대한 심의

- 민간경상보조사업비 등 제주도가 심의 및 평가 요구한 민간지원사업

(단위:백만원)

기금명	06년도	07년도	08년도	09년도	2010년도 (예정)
청소년육성기금	3,183	2,731	3,093	2,771	2,384
노인복지기금	6,831	4,839	5,063	4,838	4,735
장애인복지기금	4,096	4,235	4,594	4,591	4,611
여성발전기금	5,718	5,981	6,264	6,284	6,477
계				18,484	18,207

3. ‘사회복지특별보좌관’ 및 ‘사회복지개방형직위’ 임용

로컬 거버넌스를 위해 민간사회복지전문가를 복지계획 주무부서에 개방형직위임용(4-5급 상당) 및 복지특별보좌관을 임용(4-5급 상당)하는 것이 필요하다. 또한 사회복지계와 도지사와의 직접적 소통을 유지하고, 제주특성에 맞는 정책개발 및 예산의 집행·평가·환류를 위한 사회복지특보는 도지사와 사회복지계와의 가교역할·여론종합보고·창조적 정책계획에 대해 직보 할 수 있게 된다.

※ 사례 : ‘제주도여성특보’

VIII. 결론 : 민주화운동에서 복지사회운동으로!

앞으로 복지사회를 만들기 위해서는 운동성이 있는 시민단체와 전문성을 가지고 있는 사회복지계가 협력해야한다. 민주화운동을 통해서 ‘민주국가’를 이루었지만 지금 우리나라는 ‘시장국가’로 가고 있다. 이제는 복지운동을 통해서 ‘복지국가’를 이루어야 한다. 그래서 개인의 불운을 책임지는 복지사회를 통해 경쟁적 세계화시대를 살아가는 우리와 후세대들의 삶의 질을 보장하고 사회적 약자들의 강력한 옹호자가 되는 것이 이 시대를 살아가는 우리들의 사명이어야 할 것이다.

시민운동 안에서의 복지운동, 그리고 6. 2 지방선거

- 제주에서의 가능성과 방안

발제 / 시민운동 안에서의 복지운동, 그리고 6.2 지방선거

이태수

꽃동네현도사회복지대학교 교수

참여연대 사회복지위원회 위원장

1. 한국사회복지의 현재 지평

□ DJ 정부때의 복지

○ DJ 정부 5년간 사회복지제도의 기본 구도 완성 및 왜곡된 복지체계의 시정이 있었음.

- 생활보호제도 폐지, 기초생활보장제도 도입

- 국민연금제도 전국민 확대

- 건강보험제도 통합

- IMF 경제위기로 인한 공공근로사업 전개 및 고용보험 내실화

- 생산적 복지를 기치로 국정지표에서 복지 전면화 등등

○ 그러나 DJ 정부는 신자유주의적 경제정책을 펴는 과정에서 ‘사회안전망’을 구축해야한다는 경제주의적 시각을 벗지 못했음.

- 단, DJ 정부 시절 시민사회노동단체들이 복지발전에 대한 관심사를 고조시키며 하나의 추동체, 디딤돌의 역할 가능성을 보임.

○ 이 시기 한국의 복지수준이 복지국가로서의 기틀을 마련했다는 평가가 일각에서 이루어지고 있음.

□ 참여정부와 복지

○ 참여정부에서 복지정책은 정권초기의 부진에도 불구하고, 전체적으로 복지정책의 새로운 위상과 담론의 지배 현상을 보였음

- 참여정부 집권 5년간 복지정책의 전개과정을 다음과 같이 구분할 수 있음.

<표> 참여정부의 복지정책 전개과정

구분 항목	초기	중기	후기
시점	‘03년 - ’04년 전반	‘04년 후반 - ’05년후반	‘06년 전반 이후
성격	방임기	로드맵 작성기	실행기
전반적 특 징	정책 성과 부진	제분야 정책의 종합계획 수립	사회투자국가 개념에 입각한 의욕적 정책 추진
핵 심 정 책	- 참여복지 5개년 계획 수립(‘04)	-빈곤아동종합대책수립(‘04) -자활대책수립(‘04) -수급자범위 확대(‘05) -본인부담금 상한제(‘04) -암등 중증질환 급여확대(‘05) -분권교부세제 등 복지의 지방분권화 시작(‘05)	-EITC 도입(‘06) -긴급복지지원제도(‘06) -장애인종합지원대책수립(‘06) -저출산고령사회 기본계획수립(‘06) -4대보험징수 일원화 추진(‘06) -약제비적정화방안(‘06) -건강투자전략수립(‘06) -사회서비스일자리정책 시행(‘06) -주민생활지원서비스체계로의 지방행정조직 혁신(‘06)

- 특히 참여정부는 “복지와 경제의 선순환”, “복지와 경제의 동반성장”, “복지정책의 사회정책화, 사회정책의 복지정책화” 등의 담론을 선포하거나 유포함으로써 해방 이후 역대 정부 중 복지친화적 정책기조와 담론을 강하게 유지해 나간 정부라 평가해야 할 수 있음. 그 결정판이 2006. 10에 발표한 「비젼 2030」임. 여기서 정부는 사회정책의 경제정책화, 경제정책의 사회정책화, 사회투자국가 개념등을 소개하였고, 2030년 OECD 평균수준의 사회복지수준을 목표로 제시.

- 이에 힘입어 사회복지정책 및 사회복지영역은 한국사회에서 매우 비중높게 인식되고 있으며, 우리사회의 ‘변방’ 또는 ‘주변적 지위’에서 빠르게 ‘중심’으로 이동하는 듯.

- 그러나 노무현정부는 경제관료와의 타협적 자세를 일관하며 스스로 신자유주의적 자세를 탈각시키지 못하여

▷ 한미FTA 추진

▷ 신자유주의적 원리에 의한 복지정책 도입(의료민영화, 보육료자율화, 바우쳐 등)등을 추진함으로써 복지국가의 견실한 토대를 만들어 나가는 데에 충실하지 못함.

□ MB정부의 복지

(1) 정책기조 차원

○ 경제올인정책 - 복지정책에 대한 몰개념

- 태생적으로도 천박한 시장주의와 경제지상주의였고, 미국의 금융위기발 신자유주의 위기속에 국내 위기가 증폭되면서 더욱 더 경제에 올인하는 경향 보임

- 따라서 지난 10년간 어렵게 쌓아온 경제와 복지의 선순환 담론 실종. 복지정책을 경제정책의 논리로 취급

○ 부유계층 위주정책

- 부유계층에 대한 감세 및 종부세 환급 등 주도, trickling-down effect에 집착

- 소위 서울강남계층을 확고한 지지기반으로 하면서 상류층의 여론선도 기능을 통해 몰계급적 서민의식을 교묘히 활용

○ 구시대적 정책 패러다임

- Lee-Man Brothers‘로 상징되는 정책 핵심층의 사고가 물적 투자에 기초하는 이른바 ’토건국가시대‘의 발상에 그침. 대운하, 녹색성장 등에서 전형이 드러남.

- 지식기반사회의 인적투자에 대한 개념 자체가 실종

○ 천박한 보수의 이념에 기초

- 사회전체를 ‘비민주’ 나아가 ‘반민주’의 사회로 급속히 퇴행시키면서, 경제와 사회의 창발성과 자율성을 급격히 약화시킴. 심지어 남북관계를 통한 경제사회적 돌파구조차 스스로 봉쇄

- 민주주의와 자본주의의 상승효과라는 20세기 후반 선진국의 기본덕목조차 상실

(2) 복지정책의 실질적 집행 상의 특성

○ 감세정책과 4대강으로 인한 복지재정 기반 축소

- 감세정책으로 재임 5년간 중앙정부 96조원, 지방정부 25조원의 세수 축소 야기

- 여기에 4대강 사업으로 인해 3년간 22조원의 대규모 토목건설에 대한 지출

- 이들은 결국 적자재정을 가져오게 되고(‘09년 적자재정 35조, ’10년 50조원), 이는 결국 국가채무의 증대(‘10년 국가채무액 450조, GDP의 37%)과 복지재정의 상대적 축소(’10년 보건복지가족부 예산 전년대비 0.6% 삭감)로 귀결됨.

○ 근거없는 ‘능동적 복지’

- 애초에 능동적 복지라는 정체불명의 개념으로 모호한 출발

- 1년이 지난 지금, 능동적 복지라는 용어조차도 폐기된 듯 쓰여지고 있지 않음

- 복지정책에 대한 정권차원의 의지나 비전, 철학이 없는 가운데, 복지정책의 실질적 기조를 읽을 수 없음

○ 굳이 표현하자면 ‘권능부여복지국가(enabling welfare state)'

- 현정부의 복지정책을 사후적으로 판단해보면, 민간의 재원 동원, 경쟁과 효율위주의 민간전달체계 활용을 특징으로 하는 e.w.s라고 볼 수 있음.

※ enabling welfare state의 5가지 핵심 원칙(by N. Gilbert)

① 조세유인책의 활용

② 서비스별 가격에 따라 수요자 부담

③ 법적 강제를 통한 개인과 기업의 참여

④ 현금 또는 voucher를 활요한 공공서비스의 제공

⑤ 서비스 구매계약을 통한 조달

○ 전정권의 복지정책에서 신자유주의적 요소는 적극 전승하면서도 복지강화적 요소는 배제

- 의료민영화, 바우쳐제도, 구매계약제 등은 더욱 확대

- 공교육 강화, 공공보육의 확대, 복지재정 확대는 거부

- 아동수당, 보험사각지대해소, 자영자소득파악 등에 대한 공감대 실종

○ 복지정책의 C/T 부재

- 전정권에서는 정책 contents를 갖고 관료들을 견제하며 상층부에 영향력을 행사하고 심지어 일부 정책의 주도력을 지닌 일부의 진보적 학자군과 시민사회 리더들이 있었으나 현정권하에서는 이러한 세력 부재

- 청와대-복지부에는 온통 기회주의적이거나 무력한 관료들 판이며, 집권 여당내에 교육전문가, 노동전문가, 환경전문가, 복지정책가는 거의 없는 상태

○ 제2의 경제위기에 대한 복지정책 차원의 대응 능력 실종

- DJ정부 때 비록 사후적이지만 대담한 실업정책과 공공부조정책을 감행했던 것에 비해 현정부는 경제위기에서 민생을 지탱하는 정책 능력을 보이지 못하고 있음

- 이는 차후 사회적 혼란과 민심의 급격한 이반에 대한 또 하나의 뇌관이 될 것으로 예상

○ 일상적인 복지정책에서의 무능력 드러냄

- 노인장기요양보험의 개선 의지 실종, 아동․청소년 통합정책에서의 갈팡질팡 행보, 국민연금기금 투자 및 지배구조 개선의 미온, 복지계의 임금이나 노동조건 개선 의지 부재와 어설픈 전달체계 개편, .....

- 보수적인 사회복지 현장에서 조차 소수 기득토호세력들을 제외하고는 대다수 종사자들의 민심 이반 초래

(3) 이명박정부의 향후 복지정책 전망

○ 이명박정부의 향후 복지정책 기조

- 현정부는 여전히 다음과 같은 기조를 밟을 수밖에 없음

▷ 국가역할의 강화보다는 민간에 대한 부담 전가

▷ 재정확대보다는 재정 효율화

▷ 공공성보다는 경쟁과 효율

▷ 보편주의보다는 잔여주의

등 색채는 지속될 수밖에 없음

○ 향후 야기될 부작용

- 이로부터 시간이 지나감에 따라 다음과 같은 부작용이 극대화될 것

▷ 사회양극화 확대로 인한 다양한 사회적 위기상(생계형 자살, 가족해체, 실직자의 비참한 생활상, 중산층의 몰락 등) 속출

▷ 보수진영에서 조차 이견초래

○ 향후 한국사회의 귀결 방향

- 전반적으로 멕시코류의 양극화사회, 미국류의 SICKO 사회, 남미류의 족벌사회 정도의 사회상을 향해 달려갈 것으로 예상

□ 현단계 복지발전의 장애요인과 친화적 요인

○ 현단계에서 복지발전의 주요 장애요인은 다음가 같음.

▷ 반복지 내지 시장주의적 복지경향을 지닌 복지정책 추진

▷ 감세로 인한 중앙 및 지방정부의 복지재정 여력 급격 축소

▷ 공적 복지전달체계 확충 실패로 인한 국가복지전달체계 와해

▷ 복지개혁과 관계된 집단이기주의의 발흥

▷ 복지정치의 지형 미숙(진보적 정치세력 기반 미약 등)

▷ 국민들의 복지 및 사회보장에 대한 인식 미흡

▷ 복지운동세력의 형성 미약

○ 그러나 한편으로 복지발전의 친화요인의 최대한 활용해야 함.

▷ 구사회적 위험과 관련된 양극화, 신사회적 위험과 관련된 고령화 ․ 저출산이 지속적으로 심화되는 사회적 배경 지속

▷ 시민사회 및 종교단체의 복지에 대한 관심 증대

▷ 복지제도의 확대에 따른 ‘복지맛보기’가 근간이 되어 국민의 복지요구 확산

▷ 복지계 내부의 정비 및 합리적 기반 구축

○ 이로써 한국의 사회복지는 기로에 서 있음.

▷ 한국사회복지의 지속적 진전을 이룩하느냐, 아니냐?

▷ 잔여주의적 복지제도에서 보편적, 소득재분배적 복지제도로 이행하느냐, 마느냐?

▷ 향후 사회복지제도의 결정 및 집행과정이 절차적 민주주의를 넘어 실질적 민주주의에 기초하게 되느냐 마느냐?

▷ 한국사회의 고질적인 병폐인 경제성장제일주의를 불식하고 형평성에 기초한 사회구조를 만드느냐, 마느냐?

2. 6. 2 지방선거와 한국의 복지발전

□ 6. 2 지방선거의 의미

○ 중앙정부의 반복지정책의 파괴력 완화

- 앞에서 본대로 현 MB정부가 갖고 있는 복지발전에 있어서의 부정적 영향력을 완화하거나 시정하는 계기로서 지방자치단체의 역할 견인

- 특히 이명박정부 하에서 복지정책이 왜곡되어 주민의 복지수준이 저하되는 것을 제어할 최소한의 기반 마련

○ 지방정부의 역할 근본적인 변혁 추진

- 그간 지방정부는 사회개발예산에 40% 내외를 지출하였으나, 그중 협의의 복지예산만을 따지자면 15-20%를 지출하고 있었음. 반면 경제개발 예산은 그간 비중 상 감소되어왔으나 여전히 30%정도의 비중을 차지하고 있음. 사회개발예산 가운데 좀 더 직접적인 복지예산에 해당하는 사회보장비를 보면 전체 지방예산 가운데 15%수준에 그치고 있음.

<그림 1> 지방자치단체 일반회계 세출기능별 추이

(단위 : %)

주: 2004년까지는 결산, 2005년 최종예산, 2006년도 당초예산

자료: 자치종합정보센터 (www.jachi.co.kr) 이재원(2007.5)에서 재인용

- 따라서 차제에 지방정부의 역할이 경제개발을 이유로 각종 경제적 이권에 개입하거나 토목사업을 주도하는 역할에서 시장에서 해결할 수 없는 주민의 복지욕구를 해소하는 데에 주력하는 선진국형 재정구조로  전환하여야 할 것임.  이에 금번 6. 2 지방선거는 이러한 대전환의 계기로 기여해야 할 것임.

○ 지역사회에 적합한 복지모형의 추진 계기

- 그간 복지는 중앙정부 주도의 발전 동력을 위주로 하였으며 대부분 입법을 통하거나 중앙부처의 일괄적인 예산집행과 사업지침 중심으로 이루어졌음. 근래들어 분권교부사업에 의거하여 지방정부의 사업집행과 예산배분 상의 자율공간이 좀 더 확보되었다고는 하지만 이에 대한 적극적인 활용자세를 보여주고 있지 않았음.

- 그러나 지역마다 경제적 조건이나 인구구성상의 특성, 지리적 여건 등등이 다르므로 복지욕구가 다양하게 표출되게 마련인 바, 이제 복지도 획일적인 전국단위의 집행에서 벗어나 각 지역사회에 맞도록 각기 특화된 복지제도와 프로그램을 실현하여야 할 것이며, 이번 지방선거에서는 그러한 측면이 부각되고 유권자로부터 적절한 복지모형이 선택되는 방식으로 전개되어야 할 것임.

□ 6. 2 지방선거에 있어서의 복지계 쟁점

○ 보편적 복지 vs. 잔여적 복지

- 보편적 복지는 선진복지국가 건설의 요체이지만, 우리나라는 오랫동안 빈곤층 위주의 잔여적 복지에 기초한 복지체제에 안주. 그러나 복지에 대한 국민인식이 진전되고, 사회양극화에 대한 주민삶의 불안정화에 따라 보편적 복지에 대한 사회적 수용가능성이 커지면서 논란 확대

- 특히 ‘무상급식’ 논란을 계기로 지자체나 지방교육청 수준에서 보편적 복지의 실현 여부를 두고 진보와 보수 진영에 걸쳐 첨예한 논쟁으로 발전

- 이는 단순히 무상급식에 그치는 것이 아니라 영유아보육, 방과후보육, 의료, 교육, 노인부양 등에 걸쳐 보편적 복지 실현 여부로 전선이 확대될 여지 존재. 결국 이번 지방선거에선 모처럼 찾아온 복지담론 확산 및 보편적 복지 실현을 위한 호조건을 충분히 활용해야 함

○ 사회적 일자리 vs. 기업유치를 통한 고용증진

- 현재 300만명에 달하는 실질 실업자 시대를 맞아 일자리창출은 국가적 정책과제로 정착된 지 오래. 그러나 그 방식에 있어서는 여전히 민간주도형인가 사회주도형인가에 대해 논란 존재

- 허나 이러한 일자리 창출에 대한 지방정부의 역할에 대해서는 여전히 소극적. 단순히 기업 유치 및 해외자본 유인이 지방의 일자리를 창출할 것이라는 상투적 논리에 천착되는 수준. 이러한 방식에 대한 실효성이나 유휴성에 대한 검증없이 지방경제나 토지를 외부자본의 투기장이나 잉여유출처로 전락시킬 가능성을 열어놓고 있음. 이는 잉여와 고용의 지역내 순환메커니즘이 조성되지 않고 일방적인 유출메커니즘으로 이어짐.

- 따라서 무조건적인 기업유치나 이를 위한 지역난개발을 막고, 지역 내부자본을 활용하는 전략과 사회적 일자리를 창출에 상대적으로 역점을 둘 필요성 존재. 또한 지역 내 구인자와 구직자를 연결하는 고용정부시스템을 강화하고 평생교육을 통한 직업역량을 개발하는 시스템, 비정규직의 정규직 전환 유도, 지역내 주민 고용시의 인센티브 등 적극적인 노동시장정책을 구사할 필요성 존재

○ 공공복지시설의 확충 vs. 복지의 민영화

- 현재 MB정부에서는 복지부문조차도 시장이나 민간부문을 통한 효율화를 기조로 함으로써 복지의 공공성이나 안정적 서비스제공이란 기본특성이 상실될 위기에 첨함.

- 지방정부는 지역사회복지관을 비롯하여 어린이집, 유치원, 노인복지관, 장애인복지관, 아동복지관, 아동보호전문기관, 노인요양시설, 노인재가센터, 장애인자립지원센터, 다문화가정, 지역아동센터, 청소년수련관, 각종 생활시설 등에 대한 지역 내 적정분포도를 염두에 두지 않고 있으며, 오로지 민간의 신고에 따른 자발적 설치와 이에 대한 제한적 시설운영으로 일관하고 있음.

- 그러나 이런 상태로는 지역주민들에게 균등한 복지서비스를 제공하여 다양하게 빈발하는 생활상의 어려움을 해소시켜 준다는 것은 난망. 따라서 공립보육시설의 확충과 같이 기본적인 복지시설 인프라에 대한 선도적 확충이 지방자치단체에 의해 이행되어야 하며, 특히 농어촌의 경우 이러한 접근은 절실하며 필수적.

○ 저출산, 노령화에 대한 적극적 대응 vs. 일시적․단편적 대응

- 현재 전국가적으로 저출산과 노령화가 심각한 사회적 위기로 염려되고 있으며, 농어촌의 경우 이미 초고령사회(노인인구의 비중 20% 초과)를 넘어선 지역이 부지기수인 상태. 이는 결국 농촌공동체의 붕괴와 농업생산기반의 와해와 함께 도시과밀화라는 역작용을 동반하게 됨

- 지방자치단체는 지자체의 존립기반과 직결되는 이러한 문제에 대해 매우 소극적이고 일시적이며 단편적인 대응에만 국한함. 예컨대 자녀출산비 일시금지급 같은 것이 대표적인 사례이며, 중앙정부의 대책에만 의존하는 행태를 벗어나지 못하고 있음. 또한 다문화가정이 늘어나고 있는 현실에 대해서도 방임적 태도로 일관하는 경우가 대부분임.

- 따라서 지역주민의 출산과 육아, 교육, 취업, 노후까지를 일괄적으로 해결하는 종합적 지원체계의 구축이 절실하며 이를 통해 귀농과 같은 인구유입효과를 증대시킬 필요성이 강력히 존재함.

○ 빈곤사각지대의 지방정부 역할 증가 vs. 빈곤사각지대에 대한 중앙정부 역할

- 현재 공공부조정책의 근간은 국민기초생활보장제도이며 이의 운용 주체는 중앙정부이므로 지방정부는 대응예산의 확보 등으로 그 역할을 다하고 있다고 자족. 실제 존재하는 대규모의 신빈곤층 존재에 대한 대책은 세우고 있지 않음.

- 경제위기하에서 공공근로사업이나 희망근로사업과 같은 임시대책을 운용한 경험이 있으나 제도운영의 전문성이나 운영경험의 축적 등이 이루어지지 않은 채 임시적이고 일회적인 방책으로 치부.

- 따라서 지방정부의 책무에 신빈곤층의 보호, 자활유도를 분명히 삽입시키고 자활공동체의 형성, 지방정부 사업발주 시의 우선권 부여, 사회적 일자리나 사회적 기업으로의 육성․지원 등 역할을 행해야 함.

○ 지방복지재정의 과감한 확대 vs. 지방복지재정의 과도한 팽창과 한계 봉착

- 결국 지방정부의 다양한 역할 수행에 있어 관건 중의 하나는 복지재정의 확보 및 조달에 있으나 현재 지방정부의 정서는 이미 복지지출이 과도하게 늘었고 이에 대한 중앙정부의 지원이 현실적으로 삭감된 상황에서 더 이상의 지출은 불가하다는 한계론이 팽배

- 그러나 지방정부의 경제개발이나 전시성 예산, 토건사업 지출 등의 예산 절약 및 재배정을 통해 상당한 재원확보는 가능. 즉 이는 지방정부의 의지의 문제에 속함. 예컨대 지방정부 예산의 10%p를 줄일 수만 있다해도 광역시의 경우 수천억원의 예산이 확보되고 이를 통해 자체복지사업 추진이 가능한 상태가 됨.

3. 시민사회와 복지계, 그리고 복지운동

□ 시민사회운동의 특성과 현실

○ 주민생활운동으로서의 시민사회운동

- 시민사회운동은 결국 주민의 시민권을 보장하는 것으로 수렴되고 있으며 이에는 교육권, 환경권, 복지권과 같은 사회권이 핵심이며, 실제적으로 볼 때도 주민들의 생활에서 박탈되고 있는 다양한 제권리를 확보하려는 움직임이 관건이라 볼 때 복지부문은 핵심 중의 하나

- 이런 기류에 따라 90년대 후반들어 여성단체, 빈곤단체, 종교단체 등부터 정부의 보조금에 힘입어 복지사업을 직접적으로 시행하려는 움직임을 보여왔고 이는 단체의 자립기반과 활동영역 확보에 크게 도움이 되어왔음.

○ 시민사회에 드리워진 명암

- 물론 이러한 보조금지원이 오히려 독립성이나 자립기반을 약화시키는 아이러니한 결과를 낳고도 있지만 현실적으로 재정적, 인적 자립가능성이 공고하지 않은 상태에서 시민과 호흡하기 위해 복지사업을 활용하는 전략은 일정정도 긍정적인 여지를 갖고 있음

○ 시민사회의 복지운동에 대한 관심 정도는 여전히 취약

- 그러나 전체적으로 볼 때 아직도 전국적 단위는 물론이고 지역단위에서 활동하는 시민사회단체에게 있어 복지이슈에 대한 관심도나 개입도는 취약한 상태임. 예컨대좁게는 지역사회 내의 빈곤층(빈곤노인, 빈곤장애인, 빈곤아동, 장기실직자)이나 해체가정의 문제나 나아가 노인일반, 장애인일반, 아동일반, 여성일반 등의 복지문제에 대한 옹호활동에 시민사회가 개입하거나 주도하는 형태는 일반적이지 않음. 더 나아가 교육, 의료, 노동, 주거, 환경 등의 문제에 대해서도 부분적인 전문단체의 활동으로 국한되는 경우가 많음.

- 물론 이러한 배경에는 복지단체들이 갖고 있는 무기력화, 보수화, 기득권층화, 산하단체화 등의 속성으로 인해 파트너십을 유지하기 어려운 측면이 작동하고 있지만, 시민사회 단체내의 ‘지역 의제(local agenda)' 설정과 '이슈 투쟁(issue fighting)' 과정에도 반성할 지점이 존재함

□ 복지계의 현실과 특성

○ 복지계와 시민사회의 단절이란 한계

- ‘전통적인’ 사회복지계는 ‘내부적 시각’에 매몰되어, 사회의 다양한 부문이나 집단과의 공조와 연대 정신 부족.

- 그 이유를 살펴보면, 첫째, 복지이념 중 진보적, 사민주의적 시각은 박약하고 인본주의적, 종교적 시각이 대종이 되어있는 점, 둘째, 사회복지교육과정 및 내용의 개인서비스 중심적 편향(개인서비스가 열위라는 것은 아님!)과 사회복지강단의 보수화 경향으로 양성과정에서 운동적 에네르기가 실종된 점, 셋째, 재원의 종속, 정부기관에 의한 관리감독 등에 의해 오랫동안 ‘순치(馴致)’되어 오면서 운동적 속성이 탈각된 점, 넷째, 사회복지 내부조건의 열악함으로 인해 폭넓은 관심과 활동반경을 모색할 수없는 자연적 조건이 형성된 점 등을 열거할 수 있음.

- 사회복지계는 따라서 복지운동의 주도권을 지니지 못한 상태이며, 사회복지정책의 진전과정에서 주체적 역할을 담당하지도 못했음. 이로 인해 외부에서 볼 때 사회복지계는 하나의 이익집단 내지 기득권집단, 그리고 보수세력의 대변체로 인식되며, 복지계와의 공조, 연대 자체를 꺼리고 있음.

○ 사회복지계가 제기한 이슈도 대단히 제한적인 주제로 일관

- 그동안 사회복지계는 주로 시설지원 확대, 인건비 인상, 전담공무원 또는 민간인력의 증원, 사회복지영역의 독점적 지위 확보 등만을 주제로 삼아왔음.  최근 노인장기요양보험과 관련해서도 인력문제 등에 대해서 초점이 맞추어진 관심

□ 시민사회의 복지운동에 대한 역사적 경험들과 시사점

○ 한국사회에서 사회복지발전에 영향을 미쳐온 ‘복지운동’의 성과는 엄연히 존재

- 이들에 대한 예를 보면 다음과 같음.

▷ 70,80년대 탁아운동과 1991년 영유아보육법의 제정

▷ 빈민운동과 1990년대 중반이후의 자활제도 도입

▷ 전사회운동세력의 결집을 바탕으로한 기초생활보장제도 도입

▷ 시민사회노동단체의 의한 연금개혁, 의료보험통합, 복지예산확보 등에 대한 운동 전개

▷ 최근 지역복지운동 차원에서 지역복지단체들의 네트워크화

- 이와 같이 우리사회의 시민사회 단체 중 민주화운동세력이나 진보적인 사회운동세력이 주도한 복지운동의 성과는 엄연히 존재하는 상태이나, 전통적인 복지계는 적극적 참여조차도 담보되지 않은 상황이었고, 일반적인 사회운동세력 역시 복지 이슈가 운동의 우선순위에 있어 높지 않고 몰입도도 높지 않아 지속적이고 강렬한 목표지향적인 성격 측면에서 문제를 노출하고 있는 상태임

□ 복지를 매개로 한 시민운동과 복지세력의 결합 필요성

○ 복지계의 시민세력화 필요성

- 복지계로서는 지금처럼 오로지 정부 보조금을 통한 복지사업기관으로서만 존재하는 한 사회복지 내부의 절실한 문제들(근무조건의 개선, 시설의 근대화, 제도의 내실성제고 등등)의 해결이 근본적으로 불가능함을 인식하고 시민사회운동세력으로 일정부분 전환해야 함. 즉, 이들 문제를 자기내부의 문제로 위치지우기보다는 사회전체의 문제로 하기 위해서 사회제세력과의 연대를 바탕으로 한 사회운동 차원으로 승격시켜야 함

- 또한 사회복지계의 이념적 보수화 / 관 종속화 / 기득권화의 탈피를 위해서도 복지운동은 필요. 오랫동안 사회의 변방에서 자족적인 성격으로 안주해온 사회복지계로서는 자연스레 이념적으로는 보수화되고, 관과의 적당한 타협관계를 유지하며, 자신들의 영역을 보장받는 기득권화가 횡행하고 있는 상태에서 이를 과감히 탈피하기 위한 ‘자기혁신’을 위해서도 역동적인 복지운동 에네르기가 요구됨

- 궁극적으로 사회복지계가 향후 복지국가 정립과정에서의 주체세력이 되기 위해 복지운동의 역량이 강화되어야 함. 즉, 복지국가의 수립과정에서 일면 최대의 수혜자이며 다른 측면에서는 가장 중추적 세력이 되어야 할 사회복지계가 스스로의 존재근거를 확보하기 위해서는 기존의 활동 양식과 시각을 과감히 벗어야 됨

○ 시민사회의 복지세력화 필요성

- 시민사회의 운동세력으로서의 존재의의를 확보하기 위해서는 복지이슈에 대한 채택이 반드시 필요함. 이를 통해 시민사회단체의 시민과의 접근도를 강화시키는 동시에 지역사회 내의 존립 기반을 강화시켜 가야 함.

- 따라서 시민사회단체에서 전개하는 시민운동 내에 복지이슈를 주요한 영역으로 설정하고 이를 추진할 수 있는 단위조직과 인력을 확보하는 동시에, 운동세력으로 기능할 수 있는 복지단체와의 연계 및 연대를 적극적으로 추진할 필요

- 금번 6.2 지방선거가 이러한 활동양식의 실험대가 될 수 있을 것임

□ 국가․사회적 측면에서의 당위성

○ 현재 MB정부의 반서민적 정책에 실질적인 제동세력 필요

- 앞에서 본대로 MB정부 하에서 복지정책이 지체 내지 퇴보할 가능성이 있고, 지방정부의 복지에 대한 몰개념을 생각할 때 복지강화를 견인할 운동체 절실

○ 시대적 요구인 복지국가 확립을 위해서 복지운동의 활발한 전개 요구

- 양극화, 저출산, 고령화 국면의 근본적 타개를 위해 단순한 ‘복지확충’이 아니라 근본적인 복지국가가 확립이 요구되는 바, 이를 위한 주체운동세력 요구

- 노동운동이 복지국가의 선도력을 담당하기는 단기/중기적으로 어려운 상황이고 진보정당이 정치적으로 확고한 기반을 확보하기도 쉽지 않은 상황에서 시민사회 내에 탄탄한 복지운동기반이 마련되어야 함.

4. 6. 2 지방선거를 활용한 ‘복지제주’ 건설의 가능성과 방안에 대한 몇가지 제언

□ 제주복지발전의 가능성과 한계

○ 공동체정신의 충일

- 역사나 문화, 혈연면에서 제주는 복지의 기초인 연대감, 공동체성 등이 형성되어있음. 이를 기초로 한 지역복지상을 마련할 수 있음.

○ 특별자치도가 갖고 있는 양면성

- 특별자치도로 인해 재정여력과 제도적 기반이 취약한 것도 있지만, 반면 중앙정부의 저복지정책에 연동되지 않고 제주만의 복지공동체 구현을 위한 법적, 제도적, 행정적, 재정적 청사진을 구축하고 이를 실현시킬 가능성이 동시에 존재함.

- 즉, 중앙정부를 상대로 하지 않고 지방정부만의 단일전선을 통해서 제주의 복지발전을 위한 성과를 만들 수도 있음.

○ 복지관련 부문의 활동단체들과의 연계 용이

- 제주지역 안에서 보건의료, 환경, 교육 등과 관련한 활동단체들이 활성화되어있어 이들과 복지분야와의 일정한 연계와 혐력관계를 형성함으로써 복지발전의 추동력을 키울 수 있음.

□ 지역시민사회에서 요구할 6.2 지방선거에서의 복지공약(안)

○ 실질적인 무상교육

- 최근 무상급식이 이슈화되고 있지만 헌법 31조 제3항에 따른 무상교육에 입각할 때 각종 학습보조재료 및 학습용구에 대한 비용까지도 공교육비에서 해소해 주어야 함

○ 보육에 대한 부담 제거

- 현재 중앙정부는 도시가구소득 평균의 120% 이하에 대해서만 보육료를 지원하고 있으며 국공립보육시설의 확충에는 매우 소극적인 바, 지방정부가 전가구에 대해 보육료를 면제하거나 소득별 차등부과를 실시하고 공립보육시설의 확충 또는 법인시설로의 전면전환을 시도

○ 방과후 보육의 공영화

- 현재 지역아동센터나 방과후교실, 방과후보육을 통해 방과후 아동의 보육문제에 접근하고 있으나 이에 대한 실효성이 약하므로 취학아동에 대한 방과후 보육체제를 강화함으로써 맞벌이 부부를 비롯한 가구의 아동보육부담을 완화

○ 청년층 취업의 담보

- 청년층 일자리 확보를 위해 지역내 기업에 대한 청년층 고용쿼터제를 실시하고 각종 인센티브 제공.

○ 대학 등록금 부담 완화

- 대학등록금 대부에 대한 이자율을 지자체에서 전액부담하여 지역대학의 유치효과를 극대화하고 대신 지역대학의 지자체 협력 강화, 졸업생의 지역내 취업 연동실시 등을 통해 지역 기여도 극대화

○ 농어촌복지 인프라의 확충

- 제주도의 농어촌 지역에 대해 일정 인구와 일정 면적에 대해 적정한 복지관, 지역아동센터, 재가센터 등 복지인프라의 배치를 의무화하고 복지행정 인력의 적정 배치 역시 담보

○ 복지재정의 적극적 확대

- 현재 지방정부의 재정구조를 전면 쇄신하여 복지예산 비중을 최소 5%p에서 10%p까지 확대하는 실질적인 계획을 세우고 이에 대한 추진력 담보

제주사회포럼 발표자료 2

풀뿌리자치실현과 올바른 제주형 자치모형 찾기

발제 / 풀뿌리자치실현과 올바른 제주형 자치모형 찾기

하승수(변호사)

1. 글을 시작하며

제주특별자치도 출범 이후에 이제 4년이 다 되어간다. 오는 6월 2일이면 새로운 도지사와 도의회를 선출하는 지방선거가 예정되어 있기도 하다.l

제주특별자치도 출범 이후에 제주에 맞는 자치모델에 대해서는 계속 논의되어 왔다. 언론, 학계, 시민단체들이 4개 시ㆍ군을 폐지한 것에 대해 여러 문제제기를 했었고, 감사위원회나 도의회가 제 기능을 못하고 있다는 비판도 많이 나왔다. 이런 문제제기는 결국 제주특별자치도의 권력구조에 대한 문제제기이기도 하고, 2006년 7월 1일 출범한 제주특별자치도에 대한 평가이기도 하다.

그리고 다가올 6월 2일 지방선거가 실시될 예정이다. 이번 지방선거에서는 제주특별자치도의 자치ㆍ행정체제에 관한 논의가 뜨거운 쟁점이 될 전망이다. 이미 각 예비후보자들이 나름대로의 입장을 밝히고 있다.

2. 6.2 지방선거에서의 논의 동향과 그에 대한 평가

아래의 표는 언론보도를 바탕으로 출마가 확정된 몇몇 예비후보자들의 입장을 정리한 것이다. 4개 시ㆍ군 폐지에 대한 입장이 주를 이루고 있다.

<제주특별자치도 자치ㆍ행정체제에 대한 몇몇 예비후보자들의 입장>

이름	입장
강상주	민주당 정권이 제주의 시·군을 폐지했는데, 이는 분명 잘못이라고 생각한다. 그렇다고 과거 4개 시·군을 부활하자는 입장에는 반대하다. 특별자치도에 맞는 행정체제 개편이 이뤄져야 한다고 본다. 행정의 효율성도 극대화하면서 지역주민들의 풀뿌리 민주주의도 살려내야 한다. 특별자치시나 특별자치구 등의 행정구조를 모색해볼 수 있다고 본다”
강택상	기초자치단체 부활과 관련해 90억원이라는 막대한 예산을 사용하고 주민투표까지 한 결정을 또 다시 부활하는 것은 있을 수 없다
고계추	4년전 주민투표에 의해 만들어진 제주특별자치도를 과거로 회귀하고자 하는 사람들이 있다. 이는 제주사회를 갈등구조로 몰아넣는 것이며, 특별자치도 완성은 우리의 소명이라 생각한다
고희범	풀뿌리 민주주의 회복을 위해 권력 분산에 기반에 제주형 자치모형을 임기 내에 만들겠다. 제주특별자치도 출범으로 폐지된 기초자치단체는 다시 부활돼야 한다. 단 기존 제주시와 서귀포시, 북제주군과 남제주군 4개 시군 체제보다는 제주시와 서귀포시, 동제주시, 서제주시로의 개편해야 한다. 감사위원회를 도의회 산하에 독립적 기구로 설치해 진정한 주민자치 실현과 실질적인 도정 감시가 이뤄지도록 하겠다
김경택	행정구조개편된지 4년이 되지 않은 상황에서 4개 시·군으로 회귀하는 것은 혼란만 가중시킬 수 있다. 행정시를 기초자치단체로 승격시키는 것과 행정시를 폐지하는 것 중 어느 것이 적절한 개편안인지 면밀히 검토해 공약으로 제시하겠다.
우근민	제왕적 도지사를 정점으로 하는 현행의 기형적인 행정계층체계는 끝내야 한다. 특별법 개정을 통해 풀뿌리기초자치단체를 부활시켜야 사회 각 부분의 창의성을 살리고, 산남과 산북간 균형발전에도 크게 기여할 수 있다.

** 제민일보 3. 12.자 등 참조

앞으로 예비후보자들이 더 많이 늘어날 수 있을 것이다. 그 예비후보자들도 기초지방자치 부활을 포함한 자치ㆍ행정체제 개편 문제에 대해 어떤 형태로든 입장을 내게 될 것이다.

위의 입장들만 분석해 보더라도, 현재 제주도 자치ㆍ행정체제의 쟁점들을 추출해 낼 수 있다.

역시 가장 뜨거운 쟁점은 자치ㆍ행정계층구조의 문제이다. 이 문제에 대해서는 다양한 입장들이 존재하므로 단계적으로 분류해 볼 필요가 있다.

1단계로 분류를 하면, ‘현행 체제 유지’ 대 ‘기초자치권 부활 필요’로 나눌 수 있다. 현재 도지사 예비후보중에서 강택상, 고계추 예비후보의 경우에는 일단 현행 체제의 기본틀을 유지하자는 입장으로 보인다.

기초자치권 부활이 필요하다는 입장을 가진 예비후보는 강상주, 고희범, 우근민(가나다 순)후보로 보인다.

유보적 입장을 가진 예비후보는 김경택 예비후보이다.

일단은 기초지방자치를 부활할 것인지?가 정해져야 더 세부적인 방안에 대해 논의할 수 있으므로 1단계 쟁점에 대해 어떤 입장을 가지는 지가 중요하다.

한편 쟁점을 보다 명확하게 하기 위해서는 법인격문제에 대한 입장이 분명해질 필요가 있다. 기초지방자치를 부활하자는 것은 기초지방자치단체로서의 법인격을 갖는 형태로 부활하자는 것이다. 그런데 ‘준자치’라는 애매한 개념들도 사용되고 있다. ‘준자치’라는 개념을 얘기하는 후보가 있다면, 과연 ‘준자치’란 무엇이고 구체적으로 어떻게 하자는 것인지?를 분명하게 밝힐 수 있어야 할 것이다. ‘준자치’를 한다면, 자치권의 핵심인 자치입법권, 자치재정권 등을 어떻게 할 것인지가 분명해야 한다. 그리고 ‘준자치’에서 업무를 수행할 대표기관과 행정기관의 구성은 어떤 방식으로 할 것인지?가 분명해야 한다. 직선으로 뽑겠다는 것이지 임명으로 하겠다는 것인지?가 분명해야 한다. 만약 자치입법권도 전혀 없고 기관구성도 임명직으로 하겠다면, ‘자치’라는 단어를 사용하는 것은 적절하지 않을 것이다.

2단계로 ‘현행 체제유지’의 경우에도 현재의 행정시체제를 계속 유지할 것인지?에 대해서는 논란이 있을 것으로 보인다. 4개 시.군 폐지 당시에 행정시체제는 잠정적인 것으로 설정되었고, 장기적으로는 행정시를 폐지하고 읍ㆍ면ㆍ동 자치로 간다는 방향이 있었기 때문이다.

또한 ‘기초지방자치 부활’의 경우에도 어떤 방식으로 부활할 것인지에 대해서는 여러 다양한 입장들이 나오고 있다. 아직 후보들간에 구체적인 수준까지 토론이 된 것은 아니기 때문에 향후 논의의 추이를 지켜봐야 하지만, * 4개 시.군 부활 * 2개 행정시를 자치시로 하는 방안 * 새로운 형태의 자치시 또는 자치구를 설치하는 방안 * 제주시-서귀포시-동제주-서제주로 분할하여 기초지방자치를 부활하는 방안 등이 논의될 것으로 보인다.

한편 현재 예비후보들의 입장발표를 볼 때에 지나치게 자치ㆍ행정계층구조에만 논의가 집중될 우려가 있다. 그러나 ‘제주형 자치모델’을 논의할 때에는 단지 자치ㆍ행정계층구조에만 치우칠 것이 아니라, 다른 부분들도 논의대상에 포함될 필요가 있다.

우선, 많은 후보들이 언급하고 있지는 않지만, 제주형 자치모델을 논의할 때에는 수평적인 견제-감시 부분도 포함해서 논의될 필요가 있다.

기초자치부활이 주로 주민참여, 풀뿌리민주주의, 지역균형 등의 측면에서 논의된다면, 수평적인 견제-감시는 비대한 집행권력의 독선이나 전횡, 부패 등을 감시하고 견제하기 위해 논의될 필요가 있는 것이다. 수평적인 견제-감시와 관련해서는 도의회의 역할과 기능을 강화하는 것, 감사위원회의 독립성을 강화하는 것 등이 논의되어야 할 것이다.

또한 역시 많은 후보들이 언급하는 것은 아니지만, ‘제주형 자치모형’을 이야기할 때에는 주민참여 부분도 포함해서 논의되어야 한다. ‘제주형 자치모형’이 단지 행정시스템에 관한 논의로 국한되어서는 안 되기 때문이다. 지방자치를 실시하는 본래의 취지가 ‘주민자치’에 있다고 보면, ‘제주형 자치모형’에서 주민참여에 관한 부분은 매우 중요한 쟁점이다.

3. 앞으로의 방향에 대한 제언

그동안 현재의 문제점에 대해서는 많은 논의가 있었다. 따라서 현재의 문제점에 대해서는 여기에서 구체적으로 언급하는 것은 피하고자 한다.

여기에서는 앞으로 ‘제주형 자치모델’을 어떻게 만들어갈 것인지?에 대해 간략하게 제안을 해 보고자 한다. 특히 6.2 지방선거에서 여기에 대한 논의가 집중적으로 이루어지고, 선거 이후에는 실질적인 추진과정으로 들어갈 수 있다면 바람직할 것이다.

우선 ‘제주형 자치모형’에 대한 포괄적인 밑그림을 그리는 것이 필요하다. 앞서 언급한 것처럼, 자치ㆍ행정계층구조의 문제, 수평적인 견제-감시의 문제, 주민참여활성화의 문제를 아우르는 포괄적인 밑그림이 필요하다.

이는 제주특별자치도가 어떤 권력구조를 가질 것인가?의 문제이기도 하다. 발제자는 ‘주민참여가 보장되고 수평적ㆍ수직적으로 권력이 분산되어 더 좋은 의사결정이 가능한 제주특별자치도’가 ‘제주형 자치모형’이 추구해야 할 방향이라고 생각한다.

그동안 우리 사회에 퍼져 있었던 오해 중에 하나가 ‘지도자의 결단’에 의한 의사결정이 필요하다는 식의 생각이었다. 그러나 지금 세계는 더 많은 사람들이 참여할 때에 더 좋은 의사결정이 가능하다는 방향으로 나아가고 있다. 그래서 시민들의 참여를 어떻게 보장하고, 행정과 시민이 어떻게 협력할 것인지?가 세계적인 화두가 되고 있다. 그렇게 할 때에만 보다 더 좋은 의사결정이 가능하다는 것이다.

그리고 제주형 자치모형은 제주에 맞는 것이어야 한다. 따라서 제주의 지역적 특성을 반영한 자치모형이 되어야 한다. 제주내에서도 역사적, 문화적, 자리적으로 각 지역이 가진 특성들이 있다. 이런 점들까지 고려한 자치모형이 필요하다.

‘제주형 자치모형’의 기본방향을 이렇게 설정한다면, 구체적인 부분으로 들어갈 수 있다.

첫째, 수평적인 견제-감시 기능 강화의 경우에는 비교적 쟁점이 단순하다. 감사위원회의 독립성 강화에 대해서는 큰 이견은 없고 구체적인 방식에 있어서의 차이가 있을 뿐이라고 본다. 감사위원회 직원 인사권을 집행부로부터 분리시켜야 한다는 것, 감사위원과 감사위원장의 임명과 신분에 있어서의 독립성을 강화해야 한다는 것에는 큰 이견이 없을 것이다. 감사위원회의 소속에 관해서는 의회 소속으로 해야 한다는 의견과 집행부에 두어야 한다는 의견, 제3의 독립기관화해야 한다는 의견 등이 존재한다. 이 부분에 대해서는 토론이 필요하다. 개인적으로는 의회소속으로 두는 것이 바람직하다고 본다. 다만 의회 소속으로 한다는 것이 의회에 휘둘리는 것이 되어서도 곤란하다. 본래 어느 기관을 의회 소속으로 하는 것은 집행부로부터의 독립성을 확고하게 보장하기 위해서이다. 다만, 의회 소속으로 하더라도 개별 의원이나 정치적 이해관계에 휘둘리지 않도록 할 필요가 있고, 그것을 제도적으로 보장할 수 있다고 본다. 한편 감사위원회를 지금처럼 합의제 행정기관으로 하는 것보다는 유럽에서 흔히 볼 수 있는 것처럼 독임제 옴부즈만(Ombudsman)이나 커미셔너(Commissioner) 형태로 하는 것도 생각해 볼 필요가 있다고 본다.  책임성을 담보할 수 있고, 신속하고 독립적인 의사결정이 가능하기 때문이다.

한편 도의회의 역할과 기능을 강화해야 한다는 것에 대해서도 큰 방향의 이견은 없을 것이라고 본다. 구체적으로 보면 조례제정권 확대, 도의회 사무처직원 인사권 독립 등의 숙제를 풀어야 할 것이다.

둘째, 주민참여를 확대해야 한다는 것에 대해서는 큰 방향은 잡혀 있다. 지지부진한 주민참여예산제를 실효성있게 도입하는 것, 정보공개를 확대하는 것, 각종 위원회를 개혁하는 것, 도민참여기본조례의 실효성을 강화하는 것 등이 추진될 필요가 있다. 주민투표제, 주민소환제의 문제점을 시정하는 것도 필요하나, 이 부분은 제주도에 국한해서 풀기는 현실적으로 어렵다고 본다.

셋째, 역시 가장 어려운 문제는 기초자치권 부활 문제이다. 개인적인 의견으로는 기초자치권 부활이 필요하다고 생각한다. 당연히 법인격이 있고, 자치입법권과 자치재정권을 가진 기초지방자치단체로 부활되어야 한다고 본다. 다만 구체적인 권한의 범위에 대해서는 유연하게 생각할 수 있다고 본다.

그리고 과거의 4개 시-군을 단순부활하는 형태보다는 새로운 형태를 모색할 필요가 있다고 본다. 그것이 2개 행정시를 자치시로 전환하는 방식이든 새로운 형태의 기초지방자치를 설계하는 것이든 간에 기존의 4개 시.군체제보다는 발전적인 방향을 모색해야 한다고 본다. 기존의 4개 시.군이 가지고 있었던 문제점도 있기 때문이다.

그리고 어떤 형태로 기초지방자치를 부활할 것인지에 따라 고려해야 할 점들이 많다고 본다. 2개 행정시를 자치시로 한다면, 그 때의 권력구조는 지금처럼 기관대립형이 될 가능성이 많다고 본다. 그리고 그렇게 할 경우에는 도와 자치시간의 권한배분을 명확하게 할 필요가 있다고 본다. 2개 행정시가 자치시로 된다면 도의 기능은 광역적인 전략수립ㆍ기획ㆍ조정기능으로 대폭 축소되어야 할 것이다.

만약에 그렇지 않고 보다 더 많은 수의 기초지방자치단체를 부활시킨다면 기존의 기관대립형 모델보다는 새로운 모델(기관통합형을 포함해서)을 도입하는 것도 검토할 필요가 있다고 본다. 기초지방자치단체의 수가 4개 이상이 된다면, 기초지방자치단체는 생활밀착형 행정에 치중하는 것이 바람직할 것이고, 상대적으로 도의 기능이 중요하게 될 것이다.

이처럼 기초지방자치 부활의 경우에는 선택해야 할 지점들이 많고 다른 부분들까지 고려해야 하는 문제가 있다. 따라서 이 문제를 풀어나가는 데에는 과정이 중요하다. 어떤 과정을 거쳐서 도민적 합의를 어떻게 모아나갈 것인지?가 중요한 것이다.

발제자는 이미 그 방안을 나름대로 제안한 바 있다. 발제자는 도민적 합의를 모아 나가는 주체로서 합의제 행정기관을 두고, 이 기관이 ‘제주형 자치모형’을 모색해 가는 과정을 주관하도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 이 합의제 행정기관(공론화추진기구)은 스스로 결정을 한다기 보다는 앞서 언급한 과제들 전체를 검토하고 적절한 검토ㆍ토의의 장을 마련하는 역할을 맡아야 할 것이다. 어차피 중요한 결정은 중앙정부와의 협의와 국회의 입법과정, 도의회의 의결과정을 거쳐야 하는 문제들이기도 하다.

이 합의제 행정기관(공론화추진기구)의 구성은 성ㆍ지역ㆍ세대를 포괄하고 일반도민들과 전문가들의 참여를 골고루 보장하는 방식으로 구성해 볼 수도 있을 것이다. 남성과 여성을 동수로 하고, 20대의 참여도 보장해야 할 것이다. 위원 숫자는 타 합의제 행정기관보다 많아도 좋다고 본다. 중요한 것은 다양한 의견을 수렴하는 것이기 때문이다. 이러한 기관이 개별 사안별로 어떻게 접근할 것인지?에 관한 로드맵을 작성하고, 연구가 필요한 부분은 연구를 수행하고, 토론이 필요한 부분은 토론을 주관하며, 중앙정부나 국회, 지식인 집단과의 협의를 수행하는 것이 바람직하다. 이를 통해 집행부에 의해 모든 것이 일방적으로 추진되었던 과거의 폐해로부터 벗어나 보자는 것이다.

합의제 행정기관의 명칭으로는 ‘(가칭)제주특별자치도 발전을 위한 도민회의’를 제안한 바 있다. 이러한 합의제행정기관의 설치조례는 도지사가 발의하면 적법하다는  것이 대법원 판례의 입장이다(2009. 9. 24. 선고 2009추53).

그리고 가장 복잡한 쟁점인 자치ㆍ행정계층 문제와 관련해서는, 도민합의를 이끌어내는 방법으로 시민회의(Citizen's assembly)를 제안한 바 있다. 시민회의의 구성은 앞서 언급한 합의제 행정기관이 주재해서 공정하게 구성하면 될 것이다. 이러한 시민회의 방식은 시민들이 참여하여 복잡한 사안에 대해 제안서를 작성하는 방식으로 유용하다고 평가되고 있다. 과거에 연구용역 등을 통해 제주특별자치도의 행정체제 개편방안을 도출했으나, 이러한 방식이 가진 문제점은 이미 드러났다. 사실 지금 이루어지는 대부분의 용역은 발주자의 의도로부터 자유롭지 못하다. 따라서 새로운 자치ㆍ행정체제의 대안을 작성하는 것은 도민들의 참여를 통해 이루어지지 않으면 안 된다. 그래서 시민회의와 같은 참여방식을 통해 복잡한 자치ㆍ행정계층 문제를 풀어보자는 것이 발제자의 제안이다.

위와 같은 발제자의 제안을 현실화하려면 아래와 같은 수순을 밟아야 할 것이다.

1단계로 2010년 6월 지방선거 직후에 ‘제주특별자치도 공론화추진기구 설치 및 운영에 관한 조례(가칭)’를 제정할 필요가 있다. 이 공론화추진기구는 앞서 언급한 것처럼 합의제행정기관으로 설치하면 된다. 그리고 그 기능은 * 자치ㆍ행정계층구조, * 도의회의 기능ㆍ역할 강화, * 감사위원회 독립성 강화, * 주민참여 확대, * 기타 특별자치도의 정착을 위해 필요한 제도개선 과제에 관하여 공론화를 추진하고 도민적 합의를 이끌어내는 것으로 설정할 수 있을 것이다.

이 공론화 추진기구의 공론화 과정에는 1-2년 정도를 설정할 수 있을 것이다. 비교적 빠른 시일내에 합의도출이 가능한 부분에 대해서는 먼저 공론화과정을 마무리할 수 있을 것이다. 공론화 과정에서 필요하다며나 공론조사나 주민투표를 추진할 수도 있을 것이다. .

2단계로 공론화과정을 통해 도민적 합의가 형성이 되면 중앙정부와의 협의를 통해 입법화하는 것이 필요하다. 대부분의 과제는 특별법 개정이 필요하기 때문에 중앙정부나 정치권과의 협의는 불가피하다. 이 과정에서도 공론화추진기구가 도민적 합의를 이끌어낸 기구로서 역할을 할 수 있을 것이다. 또한 그 이전의 과정에서 시민사회와 협력이 잘 된다면, 시민사회도 중앙을 설득하는 데에 역할을 할 수 있을 것이다.

3단계로 중앙과의 협의를 통해 입법화가 되면 새로운 제도를 정착시키기 위한 노력이 필요할 것이다. 이 부분은 제주의 몫이 될 것이다. 정착과정에서 소요되는 비용은 최소화하면서 조기에 정착시킬 수 있는 지혜가 필요할 것이다.

<첨부> 제6장 제1절 제주특별자치도의 자치모델(제주형 자치모델)의 정립

이 첨부자료는 2009년 국회사무처의 민주노동당에 대한 정책연구비 지원에 의해 이루어진 『제주특별자치도 행정구조 개편 이후의 변화에 대한 평가와 정책적 시사점』 연구용역의 결론부분인 6장 1절의 내용임을 밝혀 둔다. 향후 새로운 자치ㆍ행정체제를 모색할 때의 기본원칙과 과정에 대해 정리한 내용이다.

I. 필요성

앞서 언급했던 조사결과를 보면 행정구조 개편에 대한 전반적인 만족도가 떨어지는 것을 볼 수 있다. 도민 대상 조사결과를 보면, 행정구조개편되기 이전과 비교할 때에 읍/면/동의 기능이나 역할이 좋게 달라졌다는 응답은 21.5%, 4개시ㆍ군에 비해 행정시가 좋게 달라졌다는 응답은 19.9%, 제주도에 비해 제주특별자치도가 좋게 달라졌다는 응답은 20.3%에 불과했다. 행정구조 개편 이후에 좋은 점이 많다는 의견(6.8%)보다는 나쁜 점이 많다는 의견비율(19.7%)이 높은 것도 불만족을 드러내는 것으로 볼 수 있다. 행정구조 개편 당시의 혁신안 지지론자들의 논리에 대한 현재의 동의수준도 중간치를 밑도는 것으로 나타나고 점진안 지지론자들의 논리에 대한 동의수준은 중간치를 넘는 것으로 나타났다. 이처럼 제주특별자치도의 행정구조 개편에 대한 전반적인 도민들의 전반적인 평가는 부정적인 것으로 볼 수 있다.

전문가들의 평가는 더욱 부정적인 편이었다. 전문가들의 경우에는 혁신안 지지론자들의 논리에 대한 동의수준이 5점 만점에 2점 ～2.5점으로 낮게 형성되어 있다.

이처럼 행정구조 개편에 대한 평가가 부정적인 것은 새로운 대안의 모색이 필요하다는 것으로 연결될 수밖에 없다. 그러나 새로운 대안에 대한 도민들의 선호도는 불분명한 것으로 보인다. 앞서 언급했던 것처럼, 지금 다시 주민투표를 실시한다고 했을 때에 점진안 선호 26.6%, 혁신안선호 23.5%로 갈리고, “둘다 마찬가지”, “모르겠다”, “다른 형태로의 변화”를 합하면 49.9%에 달하는 것이 이러한 도민들의 의식을 보여준다.

주목할 만한 것은 전문가집단의 경우에는 “다른형태로의 변화”가 필요하다는 입장이 34.3%에 달했다는 것이다. 이는 제주특별자치도의 새로운 행정체제를 모색하는 것이 단순히 혁신안, 점진안의 택일 문제가 아니라는 것을 시사한다.

II. 논의된 바 있는 대안들

제주특별자치도 행정구조 개편 이후에 현재의 문제점을 해소할 수 있는 체제들이 모색되어 왔다.

구체적으로 보면, 몇가지 방안들이 제시되어 왔다.

첫째, 대도시의 자치구에 준하는 자치권을 가진 기초지방자치단체를 부활하는 방안을 제시한 입장도 있다. 이에 따르면, 제주도를 7개 정도의 자치구로 나누고, 도는 광역적 기능에 집중하고, 자치구는 주민편의기능에 집중하는 식으로 권한을 적정하게 배분하자는 것이다. 이렇게 되면 자치구가 행사하는 권한은 제주특별자치도 출범 이전의 시ㆍ군이 행사하던 권한보다는 축소되게 될 것이다.

강상주, “제주의 미래를 위한 과제”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2007, 10-11쪽

둘째, 읍ㆍ면ㆍ동을 자치 내지 준 자치단위로 하자는 방안도 제시되어 왔다. 학자에 따라서는 “기초지방정부의 단위로는 종전의 4개 지방정부보다는 많은 숫자로 구성하되, 읍면을 기준으로 하든지 1-3개의 읍면을 단위로 실시하는 방안”(이기우 인하대 교수) 또는 “지역주민들의 일상 생활과 밀접한 행정 서비스의 수행을 위하여 기존의 4개 지방정부보다는 지리적으로 협소한 읍ㆍ면 중심으로 주민자치를 검토”(김순은 동의대 교수)하자는 제안을 하기도 했다. 대동제(大洞制)를 주장하는 입장도 이와 유사한 면이 있다. 대동제란 43개 읍면동을 10~15개 안팎의 대동제(區)로 재편하고 여기에 제한적인 자치권을 부여하는 방안을 말한다. 2006년 10월 31일 도의회 행정자치위원회도 행정시를 폐지하고 43개 읍·면·동을 광역화하는 ‘대동제’를 향후 행정개혁 방향으로 제안한 바 있다. 이 경우 도는 관광·교육·의료 등 핵심산업 육성의 계획 및 종합조정기능을 맡고, 읍면동은 기초생활민원 등 주민밀착 서비스에 충실하는 식으로 역할을 조정한다는 것이다.

이기우, “제주특별자치도의 발전과 전망”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2007, 61-62쪽; 김순은, “제주특별자치도의 법적 지위와 향후 전망”, 제주특별자치도 정착을 위한 법률적ㆍ제도적 지원방안 토론회 자료집, 국회법제실ㆍ특별자치도, 2007, 41-42쪽

2006. 10. 31. 제민일보

셋째, 기초지방자치단체(시ㆍ군)부활 방안이다. 이와 관련해서는 2개 행정시를 기초지방자치단체로 부활하는 방안도 제시되고 있다. 그리고 과거처럼 4개 시ㆍ군을 부활하는 방안 등도 제안될 수 있을 것이다.

III. 대안들간의 공약수와 쟁점

위의 방안들의 공약수는 현재의 행정시 체제로는 안 된다는 것이다. 그리고 어떤 형태로든 자치권 또는 제한된 자치권을 가진 주체가 생길 필요가 있다는 것으로 모아진다.

물론 대안들 간에 차이점 또는 쟁점들도 존재한다. 차이점 또는 쟁점들을 정리하면 아래와 같다.

여기서 정리한 쟁점의 내용은 하승수, “제주형 기초자치모델 정립을 위한 입법적 과제”, 『법과 정책』 14집 2호, 제주대학교 법과정책연구소, 2008의 내용을 발췌ㆍ재정리한 것이다.

첫 번째로 기초지방자치단체로서의 법인격을 인정하는 형태인지 아닌지가 쟁점이다. 7개 자치구 신설안이나 기초지방자치단체 부활의 경우에는 법인격을 갖춘 지방자치단체로 부활되는 방안이다. 그에 비해 준자치단위 또는 대동제 방안은 명확하지는 않지만, 법인격을 갖춘 기초지방자치단체가 아닌 형태도 상정하는 것으로 이해할 수 있다. 그런데 법적으로는, 법인격이 있느냐 없느냐는 매우 중요한 차이가 있다. 법인격이 있으면 자기 명의로 재산을 소유할 수 있고, 자치입법권이나 자치재정권도 상당수준 누릴 수 있지만, 법인격이 없을 경우에는 그러한 부분은 인정되기 어렵거나 인정되는 범위가 협소해 것이다.

두 번째, 주민대표성을 어떻게 확보할 것인지가 쟁점이 될 것이다. 법인격있는 기초지방자치단체의 형태라면 주민직선에 의해 지방자치단체장이나 지방의회를 선출해야 할 것이다. 그러나 대동제 방안의 경우에는 대동제에서 주민대표기구를 어떤 형식으로 구성하고 운영할 것인지가 쟁점이 될 것이다.

셋째, 자치 또는 준자치단위의 개수나 구역설정 문제도 쟁점이 될 것이다. 7개 자치구 신설안은 7개를 예시적으로 제시하고 있다. 그리고 읍ㆍ면단위 자치안이나 대동제 방안에서는 그보다 더 많은 수가 될 것이다.

제주 전체차원에서 대동을 7-8개 또는 10-15개로 할 경우에, 도시지역의 경우에는 어떻게 할 것인지가 문제로 된다. 만약 제주시를 2-3개 정도의 대동으로 묶을 경우에는 인구규모가 너무 크다든지 하는 문제가 발생할 수 있다.

IV. 제주형 자치모델 정립을 위하여

1. 원칙

위에서 살펴본 것처럼, 현재의 행정체제에 대한 대안을 찾는 과정에서는 여러 가지 복잡한 고려요소들이 존재한다. 이런 상황에서는 결과보다는 대안을 찾는 과정이 더욱 중요할 수 있다.

따라서 여기에서는 한 가지 방안을 대안으로 제시하기 보다는 대안을 찾아나가는 과정에서 염두에 두어야 할 점들과 대안을 찾아나가는 과정을 어떻게 밟아나가야 할 것인지에 대해 제시하고자 한다.

우선 대안을 찾는 과정에서는 먼저 개편의 준거를 새롭게 정립하는 것이 필요할 것이다. 이번에 실시된 설문조사에서 전문가들은 다양한 개편의 준거들을 제시했다. 행정의 효율성, 수요대응성, 지역부합성, 지역균형성, 주민들의 접근용이성, 주민편의성이라는 6가지의 제시된 준거 외에 다양한 준거들이 제시되었다. 상당부분은 ‘민주성 강화’라는 요청으로 수렵될 수 있는 준거들이 많았고, 일부 지역발전과 관련된 준거들도 있었다. 이러한 준거들에 대해서는 보다 더 많은 토론이 필요할 것이다.

또한 이후에 제주형 자치모델을 정립하기 위해서는 앞서 제시한 여러 쟁점들에 대한 토론도 필요하다. 문제는 이런 토론의 과정들을 어떻게 밟아나가면서 가장 바람직한 대안을 찾을 수 있을 것인지?의 문제이다. 그리고 어떤 주체가 이런 토론의 과정을 이끌어가면서 대안을 찾아 나갈 것인지의 문제도 존재한다.

사실 2006년 7월 1일 이루어진 제주도 행정구조 개편에서도 혁신안, 점진안으로 좁혀지기 이전의 과정에서 보다 충분한 토론과 검토가 부족했을 뿐만 아니라, 대안들을 검토한 주체나 과정의 공정성, 객관성이 부족했던 측면도 있다. 따라서 향후 제주형 자치모델을 정립하는 과정에서는 다양한 대안에 대한 충분한 토론과 검토가 필요할 것이다. 또한 절차를 주재하는 주체가 보다 공정하고 객관적일 필요가 있다.

과정의 측면에서 본다면, 우선 충분한 토론과 검토를 거친 후에, 유력한 대안들로 좁혀지면, 공론조사(deliberative poll) 등의 방법으로 의견을 좁혀 볼 수 있을 것이다. 또한 최종 대안에 대해 어느 정도 공감대가 형성되면 최종적으로는 주민투표를 통해 결정할 필요가 있을 것이다.

공론조사는 무작위선택된 사람들을 대상으로 충분한 정보제공과 토론기회를 가진 후에 의견을 조사하는 방법이다.

주체의 측면은 더욱 중요하다. 누가 대안을 검토하고 공론조사나 주민투표에 회부할 수 있을 정도로 구체화된 방안을 작성할 것인지의 문제가 있는 것이다. 2006년 7월 1일 행정구조개편의 경험은 개편 방안의 작성을 중앙정부나 공무원들이 주도해서는 안 된다는 것을 보여준다. 따라서 각 대안의 장점과 단점에 대해 검증하고 토론하며, 필요하면 공론의 장을 공정하게 열 수 있는 주체가 필요하다.

2. 주민참여의 필요성과 방안

결국 행정구조 개편과 같이 지역의 미래와 주민들의 삶에 미치는 영향이 큰 문제에 있어서는 의사결정의 초기단계부터 주민들이 참여할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 그리고 주민참여에 의해 구성된 기구가 과정에서 주도적인 역할을 하는 것이 민주성과 공정성, 객관성을 보장하는 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. 그럼으로써 일방적으로 부풀려진 근거부족한 논리들을 걸러내고 합리적인 토론을 통해 개편의 방안을 마련할 수 있다.

이와 관련해서는 최근 캐나다와 유럽에서 시도된 바 있는 시민회의(Citizen's Assembly)의 사례를 참고할 필요가 있다. 시민회의는 주민들 중에서 무작위 선택(random-selection)의 방법으로 선택된 시민들이 학습하고 다양한 의견을 듣고 여러 제안을 받고 토론해서 복잡한 문제에 대한 대안을 찾아서 제안하도록 하는 것이다. 시민회의는 선거제도와 같이 복잡한 제도를 개혁하고자 할 때에 대안을 모색하는 방법으로 활용되고 있다. 그리고 시민회의에서 제시된 방안에 대해 주민투표에 회부하여 최종결정을 하기도 한다.

시민회의에 관한 내용은 Smith, G. Democratic Innovations, Cambridge: Cambridge University Press. 2009. pp.72-82 참조

캐나다의 브리티시 콜럼비아주의 경우에는 2004년 브리티시 콜럼비아 시민회의(British Columbia Citizen's Assembly)를 구성하여 선거제도의 점검과 대안제시를 맡겼다. 이 시민회의체는 무작위로 선택된 160명의 시민들로 구성되었다. 이 회의체의 구성에 있어서는 남성과 여성, 지역이 고려되었고, 소수자인 원주민들이 2명 참여할 수 있도록 보장되었다. 이 시민회의체는 11개월 동안 활동하면서 선거제도에 대한 대안을 작성하여 제출하였다. 처음 4개월 동안에는 선거제도에 대한 학습을 했고, 그 다음 2개월 동안에는 여러 시민들과 이해관계자들로부터 50회 이상 의견을 들었다. 그리고 마지막에는 160명의 참여자들이 여러 선거제도를 놓고 토론하고 논쟁하면서 대안을 모색했고, 최종적으로는 기존 선거제도를 대체할 새로운 선거제도를 제안했다. 그리고 이 제안을 주민투표에 붙여졌다. 주민투표에서는 60%를 넘는 찬성율이 나와야만 통과되는 것을 정해졌는데, 57.69%의 찬성률이 나오는 바람에 이 제안이 주민투표를 통과하지는 못했다. 그러나 11개월 동안 참여자들중에서 단 한사람만이 중도포기를 할 정도로 참여의 책임성이 담보되었고, 이 과정을 통해서 제안된 선거제도 개혁안은 과반수 이상 유권자들의 지지를 받았다. 이러한 사례는 다른 곳으로도 전파되어서 캐나다 온타리오주에서는 2006년부터 2007년 사이에 선거제도 개혁에 관한 또 다른 시민회의를 구성해서 운영했다. 그리고 유럽에서도 선거제도 개혁에 관한 시민회의체를 구성해서 운영한 사례가 나오고 있다.

이러한 사례는 복잡한 고려요소들이 있는 제도 개혁안을 시민들의 참여하에서 심도있는 토의를 거쳐 만들어가는 의미있는 사례로 평가할 수 있다. 행정구조 개편과 같이 복잡한 사안에 대해서도 개편안의 작성을 이러한 시민참여방식에 의하는 것도 진지하게 검토해 볼 필요가 있다. 지금까지처럼 연구용역에 맡기거나 관료집단에 맡겨서는 좋은 대안을 모색하기가 어려울 수 있기 때문이다.

3. 중앙정부와의 협의

한편 이 문제를 풀어감에 있어서 부딪히는 또 하나의 장벽은 어떤 형태로 행정체제를 개선하든 간에 국회에서 특별법을 개정하는 형태를 취해야 한다는 것이다. 그러나 제주특별자치도의 내부조직문제를 앞으로도 계속 특별법 개정 형태로만 풀어야 한다면 제주특별자치도는 상당히 경직성을 띠게 된다. 이런 문제를 근본적으로 해결하려면, 제주특별자치도의 내부 조직권에 대해서는 특별법을 통해 포괄적으로 권한이양을 받을 필요가 있다. 그리고 그 이전에는 현 행정시 체제의 문제점을 가지고 중앙정부와 정치권을 설득하여, 새로운 대안 모색의 필요성에 대한 공감대를 이끌어낼 필요가 있다.

행사소식

● 2010년 4·3항쟁 62주년 일정 정리(제주4·3연구소에서 정리해준 것입니다.)

일정	시간	행사명	장소	주관
3.27(토)	9:00~13:00	진아영할머니 삼터 지킴이 자원활동	진아영할머니 삶터	주민자치연대
3.28(일)	14:00~14:40	제주4․3희생자를 위한 천도재	4․3평화공원	원불교제주교구
	16:00~18:00	제주4․3평화예배	4․3평화기념관	기독교장로회제주노회
3/31(수)	14:30~16:30	4·3증언본풀이마당	시청열린정보센터	제주4․3연구소
4/1	10:00~11:00	4․3해원방사탑제	신산공원	4․3도민연대
	13:00	제7회 전도4․3어린이웅변대회	4․3평화공원
	14:00	4․3원혼천도대재	4․3평화공원	관음사
4/1~4/3	14:00	4․3원혼천도대재	관음사	관음사
4/1~4/30	09:00~18:00	4·3 미술제	4·3평화공원	탐라미술인협회
4/1~12/31	09:00~18:00	제주4·3 62주년 추념 시화전	4·3평화공원	제주작가회의
4/2(금)~ 4/7(수)	09:00~19:00	4·3 사진전	문예회관 전시실	탐라사진가협회
4/2(금)	10:00	도련1동 4․3희생자위령제	도련1동	도련1동 4․3유족회
	15:00	4․3위령제 전야제례	4․3평화공원	4․3유족회
	17:00	하원리 4․3희생자위령제	탐라대사거리 위령탑	하원마을 4․3유족회
	17:30~19:00	재경제주4․3유족회 토론회(예정) -제주4․3 유족복지의 현황과 해결과제-	민주노총제주본부 1층 회의실	재경제주4․3유족회
	18:30~20:30	4․3 62주년 전야제 -‘겨울, 봄날을 향한 그리움’	문예회관	제주민예총
4/3(토)	08:00	행원리 4․3희생자위령제	행원리위령탑	4․3유족회구좌지회
	10:00~11:00	위령제 식전행사	4·3평화공원	제주민예총
	11:00~12:00	위령제	4·3평화공원	4․3봉행위원회
	10:00	청소년평화축제	문예회관	제주민예총
	10:00	4·3 체험마당	문예회관
	12:00	동회천 4․3희생자위령제	동회천위령탑	동회천4․3유족회
	14:00	민주올레-4․3	조천지역	민주올레
	15:00	4․3항쟁 정신계승을 위한 전국노동자대회	제주시청 앞	민주노총제주본부
4/3(토)~ 4/4(일)	16:00, 19:00	사월굿-백조일손	소극장	놀이패한라산
4/4(일)	09:00~16:00	4·3문학기행	서부지역	제주작가회의
	10:00~16:00	4․3역사순례	제주도 일원	4․3도민연대
	9:00~17:00	4․3유적지순례	제주도 일원	민주노총제주본부
4/9(금)~ 4/10(토)	19:00	4·3평화음악제	소극장	제주민예총
4/10(토)	10:00~15:00	찾아가는 위령제-해원상생굿	성산일출봉	풍물패 신나락
4/11(일)	09:00~16:00	역사의 길․평화의 길-4․3과 길	모슬포지역	제주4․3연구소
4/17(토)	13:00~17:00	4․3역사문화아카데미	4․3평화기념관	4․3평화재단
	16:00	4·3소리굿	문예회관 소극장	민요패 소리왓
4/23(금)~4/25(일)	9:00~20:00	4·3마당극제	문예회관 소극장, 야외놀이마당	놀이패 한라산
4.24(토)	10:00~13:00	어린이 제주역사 교실	4․3평화기념관	4․3평화재단
4.25(일)	14:00	재일본 4․3희생자위령제	일본 오사카	재일본4․3유족회
4.26(월)	18:30	4․3 62주년 추모집회 (제주4․3사건의 기억과 진실)	일본 동경	4․3을 생각하는 모임

※ 발      행 : (사)제주대안연구공동체

(www.jejuin.org)

※ 발  행  인 : 김현돈

※ 연  락  처: 064) 757-4843 deanjeju09@hanmail.net

※ 문      의: 제주대안연구공동체 연구지원실장/강호진 010-3694-8400