제주대안연구공동체

소통과 연대가 있는 <주간> 제주동향

발행:제주대안연구공동체

2012년 4월 30일 월요일 58호

홈페이지 www.jejuin.org

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새로운 시선 …세상읽기 2 쪽
● 전쟁영화에 나타난 폭력의 광기와 인간상실 - 김현돈 원장
철학콘서트 1회 강연자료 8쪽
● 중세철학의 지혜에서 만나는 인간다운 삶 이명곤(제주대학교 철학과)
대안연구공동체 알림방 12쪽
● 철학콘서트 2회 5월 2일 서귀포시 삼매봉 도서관에서 ● 협동조합으로 여는 새로운 세상! 제주지역 정책포럼 준비 알림
시민사회 소식 `13쪽
● 7대 경관 진실 끝까지 파헤친다. - 7대 경관 관련 시민사회 기자회견 자료
자료마당 20쪽
● 제주해군기지 공사중단 관련 법률 검토자료 - 출처> 포럼 제주인 발표자료
알림

다시보는 ‘세상읽기’

전쟁과 영화

-전쟁영화에 나타난 폭력의 광기와 인간상실

사유의 숲 www.philoslab.com 2008년 4월29일 김현돈 원장님의 원고 게시내용을 재인용했습니다.

김현돈 제주대 교수(철학과)/제주대안연구공동체 원장

1

전쟁은 폭력이다. 프러시아의 전략가이자 군사이론가였던 클라우제비쯔는 그의 <전쟁론>에서 전쟁을 "적대자로 하여금 우리의 의지를 완벽하게 이행하도록 강요하려는 폭력행위"라 정의했다. 개인 사이의 폭력이 국가로 확대되면 전쟁이 된다. 사람들은 보통 폭력은 나쁘다고 한다. 폭력을 쓰면 안 된다고 한다. 그러나 모든 인간 심리의 저변에는 섹스와 더불어 이 폭력에 대한 욕망이 깊이 꿈틀거리고 있으니 어쩌랴. 할리우드 대중 영화가 폭력과 섹스를 영원한 단골 메뉴로 채택하고 있는 이유는 인간 심리의 밑바닥을 정확히 꿰뚫어 본 탁월한 자본의 논리에 기인한다. <폭력과 성스러움>을 쓴 르네 지라르에 따르면 폭력은 반드시 '희생의 제의'를 동반한다. 사회는 폭력에 대한 욕망을 다스리기 위해 여러 가지 법적 규제 장치를 동원하지만, 이번 미국 테러에서 나타난 것처럼 제도화된 규범을 우습게 여기고, 폭력의 욕망이 거의 극한에 이르러 통어할 수 없는 지경으로까지 사회적 위기가 도래할 때, 이를 타개하기 위한 '희생의 제의'가 등장한다는 것이다. 지금 미국의 테러 보복 공격으로 야기된 아프간 전쟁은 전대미문(前代未聞)의 가공할 폭력으로 야기된 국내의 위기를 타개하기 위해 테러 배후로 지목된 아프간을 상대로 한 '희생의 제의'이다. 이 희생의 제의에 내전과 기아로 빈사 상태에 이른 아프간 국민들이 애꿎은 희생의 제물이 되고 있다. 폭력은 또 다른 폭력인 희생의 제의를 낳고, 이것은 또 다른 새로운 폭력을 낳아 폭력의 악순환은 계속된다.

2

집체화된 폭력으로서의 전쟁은 극심한 인적, 물적 피해 말고라도 가해자는 가해자대로 피해자는 피해자대로 그들의 영혼에 지울 수 없는 깊은 상처를 남긴다. 전쟁을 다룬 많은 영화들 가운데는 자국이 개입한 전쟁을 미화하거나 옹호하는가 하면, 참전 용사를 영웅주의적 시각으로 묘사함으로써 영화를 천박한 국가 이데올로기의 도구로 삼았다. 2차 대전을 소재로한 많은 전쟁물들, 조잡한 '람보' 시리즈물에서 스필버그의 <라이언 일병 구하기>나 <진주만>까지, 한국 전쟁을 소재로 50, 60년대에 양산된 방화들이 이러한 부류에 속한다. 그러나 70년대 이후 미국에서 제작된 몇 몇 영화들은 미국이 개입한 전쟁을 객관적인 거리를 통해 보고자 했으며, 전쟁의 의미와 전쟁으로 인한 인간성의 왜곡과 상실을 섬세한 앵글로 그려낸 수작으로 평가된다. 올리버 스톤의 베트남 3부작이라 일컫는 <플레툰>, <7월 4일생>, <하늘과 땅>을 비롯해 <디어 헌터>, <지옥의 묵시록>, <씬 레드 라인>, 그리고 한국 영화 <하얀 전쟁> 등이 그렇다. 국가가 부여한 정의와 자유는 한낱 허울좋은 구호일 뿐, 적의와 살의가 번뜩이는 전장엔 오직 죽고 죽이는 광신적인 피의 제의만 난무한다. 일찍이 가졌던 젊은이들의 순진한 꿈은 전장에서 만신창이가 되고, 남은 것은 피폐한 정신과 망가진 몸뿐이다.

<디어 헌터>(1978년, 마이클 치미노 감독)는 미국 펜실바니아주 러시아계 이주민들이 모여 사는 조그만 시골 마을에서 철강 공장 노동자로 일하는 순진한 세 청년 스티븐(존 세비지), 마이클(로버트 드니로), 닉(크리스토퍼 월켄)이 징집 명령을 받고 월남전에 참전하면서, 그리고 그 이후에 겪게 되는 정신적인 황폐감과 혼돈, 마을 공동체의 해체를 그린 영화다. 영화는 대략 세 부분으로 나뉘어 전개된다. 즉 전쟁 전 평화스런 마을 사람들의 삶과 세 친구가 겪는 전쟁의 참상, 전쟁 후 그들과 마을 사람들의 변화된 삶의 모습이다.

입영을 하루 앞두고 러시아 전통의식으로 치러진 스티븐과 안젤라의 결혼식과 흥겨운 마을 무도회, 그리고 이어진 마지막 사슴 사냥을 끝으로 세 친구들이 전장의 포연 속으로 사라지면서 모든 것은 혼돈의 소용돌이에 빠진다. 영화는 전쟁이 할퀸 상처 깊숙이 카메라를 들이댄다. 전투 중 베트콩의 포로로 잡힌 그들은 강물 속 우리에 갇혀 '러시안 룰렛 게임'이란 고문을 당하며 극한의 인간성 상실을 경험한다. 러시안 룰렛은 이 영화의 가장 유명한 씬으로 사실 여부를 둘러싸고 많은 논란이 제기되었던 부분이다. 적을 처치하고 간신히 탈출에 성공하지만 피폐해질 대로 피폐해진 몸과 마음을 보상해 줄 곳은 아무 데도 없다. 종전이 된 후에도 닉은 베트남에 남아 목숨을 담보로 한 러시안 룰렛 도박에 빠지고, 결국 마이클이 보는 앞에서 자신이 당긴 방아쇠로 피를 토하며 쓰러진다. 가슴에 훈장을 달고 돌아온 마이클이 본 고향은 예전의 고향이 아니다. 가장의 불구로 스티븐의 아내는 넋이 나가 있고, 닉의 여자 친구 린다(메릴 스트립)는 돌아오지 않는 연인을 기다리다 닉의 친구 마이클에게 자포자기로 몸을 맡긴다. 마이클은 남은 친구들과 사슴 사냥에 나서지만 사슴을 보고도 방아쇠를 당기지 못한다. 사슴의 천진 무구한 눈빛에서 그들의 어두운 자아를 본 것이다. 영화는 스티븐의 혼례 의식에서 시작해 닉의 장례 의식으로 끝을 맺는다. 전쟁이 남긴 상처는 평화스럽게 살아가던 조그만 시골마을을 갈가리 찢어놓았다.

<지옥의 묵시록>(1979년, 2001년〔Redux 필름〕, 프란시스 포드 코플라 감독)은 아프리카에 대한 서구 제국주의를 비판한 조셉 콘래드의 소설 <암흑의 심장>을 모티프로 전쟁의 맹목성과 광기에 휘둘린 인간 영혼의 상처를 섬뜩하게 증언하고 있다.

베트남의 열대 야자수에 주인공 윌러드 대위(마틴 쉰)의 얼굴이 오버랩 되면서 '이것이 종말이라네(This is the end)'라는 노래가 흐른다. 윌러드에게 군 정보부로부터 중요한 임무가 하달된다. 특수부대 출신으로 명분 없는 베트남전의 광기에 회의를 느껴 캄보디아 국경 밀림 지대로 잠적해 원주민들의 추앙을 받으며 사교 집단의 교주 노릇을 하고 있는 커츠 대령(말론 브란도)을 제거하라는 것이다. 카메라는 순찰선을 타고 목적지로 향하는 윌라드와 네 명의 대원을 따라 메콩강의 밀림 지역을 훑어가며 전쟁의 광기를 극사실의 풍경으로 담는다.

바그너의 음악을 크게 틀어놓고 헬기로 민간인 마을에 무차별 기총소사를 퍼붓는가 하면, 윈드서핑을 하며 오락하듯이 전쟁을 즐기는 헬리콥터 사단의 지휘관, 베트콩으로 오인해 나룻배를 타고 가는 민간인을 죽이고, 실수를 감추기 위해 남은 생존자마저 무참히 죽이는 군인들, 열광한 군인들로 순식간에 난장판으로 변해버리는 위문 공연단의 모습, 헬기 연료가 떨어져 고립된 공연단 무희들과 흥정해 두 드럼의 연료와 15분간의 섹스를 맞바꾸는 윌라드와 그 대원들의 모습을 쫓아가며 카메라는 이 전쟁의 무의미성과 맹목성을 고발한다. 밀림 속에서 발견한 프랑스 농장주 일가(프랑스는 100년에 걸친 베트남의 식민지 지배자였다) 와의 대화에서 윌라드는 베트남전쟁의 역사성을 깨닫고 전쟁의 명분에 대해 회의한다.

영화의 마지막. 윌라드로부터 담담하게 죽음을 받아들이며 커츠는 호러(공포)! 호러!를 외친다. 전쟁이 인간의 영혼에 드리운 깊은 상처가 강한 메타포로 긴 여운을 남긴다.

<플레툰>(1987년, 올리버 스톤 감독)은 맹목적인 아메리카의 영웅주의를 고취하는 <람보>시리즈가 범람하던 80년대에 자유 세계의 평화를 수호한다던 허황된 대의 명분으로 전장으로 내몰린 젊은 군인들의 인간적인 절망과 고통을 그린 작품이다. 영화의 축은 대학 생활의 권태로움을 피해 자원 입대해 베트남에 온 크리스 (찰리 쉰)일병의 시각에 따라 전개된다. 전투 소대에 새로 전입 온 크리스는 매일 같이 수색 작전과 잠복 근무에 투입되어 동료들의 죽음을 목격하며 차츰 전쟁의 의미를 회의한다. 거듭되는 전투 속에서 소대원들은 인간적인 냄새가 풍기는 일라이어스 분대장과 냉혹한 전쟁광인 반즈 중사 두 편으로 나뉘어 서로 반목한다. 수색 작전 중에 대원들이 부비 트랩에 걸려 폭사하고, 또 한 대원이 적에게 살해당하자 반즈 중사는 앙갚음으로 무고한 민간인을 죽이는데 이를 만류하는 일라이어스와 주먹 다툼을 벌인다. 일라이어스는 중대장에게 반즈의 비리 조사를 청원하지만, 다음 전투에서 적의 공격을 받는 틈을 타 반즈는 일라이어스를 사살한다. 월맹군 연대 병력의 공격을 받은  전투에서 중대는 전멸 상태에 이르고, 치열한 전투의 와중에 구사일생으로 살아남은 크리스는 부상당한 반즈를 발견해 저격하고 자신은 부상자로 후송된다.

라스트 씬에 이르러 전장에서 크리스가 내뱉는 다음과 같은 독백이 이 영화의 문제의식을 온전히 함축하고 있다. 이것은 또 올리버 스톤이 관객에게 던지는 메시지이기도 하다.

"이제 다시금 돌이켜보면 우린 적군과 싸우고 있었던 것이 아니라, 우리끼리 싸우고 있었습니다. 결국 적은 자신의 내부에 있었던 것입니다. 이제 나에게 전쟁은 끝이 났으나 남은 평생 동안 내 속에 남아 있을 것입니다. 그리고 엘리어스도 반즈와 싸우며 평생 동안 내 영혼을 사로잡을 것입니다. 가끔씩 내가 그 둘을 아버지로 하여 태어난 아이 같은 느낌도 듭니다. 그러나 그야 어찌됐던 거기서 살아남은 자는 그 전쟁을 다시금 상기해야 할 의무가 있으며, 우리가 배운 것을 남에게 가르쳐주고 우리들의 남은 생명을 다 바쳐서 생명의 존귀함과 참 의미를 발견해야 할 의무가 있는 것입니다."

<7월 4일생>(1989년) 역시 베트남전에 대한 올리버 스톤의 문제의식이 그대로 이어진 작품이다. 플레툰이 참혹한 전쟁의 와중에서 겪는 인간의 비인간화를 그리고 있다면 7월 4일생은 전쟁을 겪고 귀향한 제대 군인의 참담한 상실감과 내적 방황을 밀도 있게 형상화하고 있다. 론 코빅이라는 베트남 참전 군인의 자전적 소설을 영화화 한 이 작품에서 론(탐 크루즈)은 고교 시절 학교를 방문한 해병대 모병관들의 말에 현혹되어 친구들과 함께 해병대에 지원 입대해 그의 인생에서 돌이킬 수 없는 전쟁의 수렁 속에 빠져든다.

어느 전투에서 실수로 민간인과 아이들, 나아가 전우까지 죽이고 자신은 가슴 아래가 완전히 마비된 불구의 몸이 되어 귀향한다. 반전 데모로 술렁이는 사회에 적응하지 못하는 그는 애인 도나가 다니는 대학을 방문했다가 데모대에 앞장서 뛰어가는 도나와 학생들을 무차별 진압하는 경찰을 목격하면서, 또 자신도 반전 데모에 가담해 경찰의 구타를 당하고 휠체어에서 굴러 떨어지는 수모를 겪으면서, 폭음을 하고 집안에서까지 난폭한 언행을 일삼는 폐인의 모습으로 변한다. 감언이설로 꾀어 젊은이들을 명분 없는 전쟁터로 내몰고, 결국 돌이킬 수 없는 육체와 정신의 불구자로 만든 위정자의 비도덕성과 기성세대의 위선을 날카로운 영상언어로 비판했다.

<하얀전쟁>(1992년, 정지영 감독)은 우리의 시각으로 우리가 참전한 베트남전의 의미를 케  묻는 영화다. 이 영화는 묻는다. 왜, 우리는 무엇 때문에, 그 전쟁에 뛰어들었고, 누구를 위해서 베트남의 정글 속에 꽃다운 피를 흘리며 쓰러져야 했던가. 그 전쟁에서 우리가 얻은 것은 무엇이고, 또 잃은 것은 무엇이었나. 잃은 것은 귀중한 생명과 인간의 양심이었으며, 얻은 것은 주인공 한기주의 독백처럼 "역사와 인간에 대한 혼란" 뿐이지 않았을까. 우리는 '자유 수호'라는 거창한 명분으로 이 전쟁에 참전했다. 정확히 말해 우리에게 이 전쟁은 미국의 동아시아 정책에 편승한 박정희 정권이 전쟁특수를 노려 단행한 개발독재의 부산물이며, 미국의 대리전적인 성격을 갖는 것이었다.

미국 영화 <디어 헌터>나 <7월 4일생>처럼 이 영화도 베트남에서 살아 돌아온 병사들이 겪는, 전쟁으로 인한 정신적 황폐감과 심리적인 고통을 사실적으로 드러내고 있다. 영화는 한기주와 변진수 두 전형적 인물을 축으로 전개된다. 야간 매복에서 물소떼를 적으로 오인하여 죽이고, 수색 정찰 도중 부비트랩에 걸려 죽은 동료 전우의 처참한 모습을 보며, 그리고 베트콩으로 오인해 저격한 양민을, 문책을 두려워 한 분대장의 강압에 못 이겨 사살하면서 그들의 인간성은 서서히 마멸돼 간다. 생사의 기로에서 살아 남은 대가로 저버린 인간의 양심에 대한 참담한 회한과 분노가 끈질기게 그들을 따라다니며 괴롭힌다. 그들은 '자유의 십자군'이란 허울 좋은 수사에 아무런 명분을 찾지 못하고, 끝없이 회의하거나 절망하면서 전쟁의 허구성을 절감한다.

영화는 비극적인 결말로 치닫는다. 베트남전을 소재로 소설을 쓰고 있는 한기주는 전역 후 극한적인 전쟁 체험의 후유증으로 인한 피해망상과 정신분열로 방황하던 전우 변진수의 불행한 의식을 잠재우기 위해 권총으로 그의 가슴을 저격한다. 때는 1980년 '서울의 봄'. '계엄철폐'를 외치는 시위대에 쫓겨 들어온 서울 한복판의 한 성당이었다.

<씬 레드 라인>(1999년, 테렌스 맬릭 감독)은 1962년에 발표된 제임스 존스의 동명 소설을 독특한 영화 감각과 철학적 주제의식으로 정평이 난 테렌스 맬릭 감독이 영화로 옮긴 것이다. 태평양 전쟁이 한창이던 1942년 미군은 남태평양 진출의 유리한 거점을 확보하기 위해 일본군이 점령한 과달카날 섬 탈환 작전에 대대적인 병력을 투입한다. 15년만에 찾아온 진급 기회를 잃을까봐 안달하는 대대장 고든 대령(닉 놀테)은 병사들의 희생은 아랑곳없고, 무조건 정면 돌파를 통해 일본군의 고지를 점령하라는 무리한 명령을 내린다. 부하들의 생명을 중시하는 중대장 스타로스 대위가 고든 대령의 명령에 저항하지만 소용이 없다. 처절한 희생을 치른 참혹한 전투 끝에 미군은 고지를 점령하지만, 이긴 자나 진 자나 모두 수많은 목숨을 대가로 한 전쟁의 의미를 이해하지 못하기는 마찬가지다. 테렌스 맬릭의 가장 큰 미덕은 선악의 이분법적 구도로 피아를 나누지 않는다는 것이다. 진급에 눈이 멀어 미쳐 날 뛰는 미군의 최고 지휘관이나 고지를 빼앗기고 막다른 죽음 앞에서 넋이 빠져 울부짖거나 가부좌를 틀고 주문을 외는 일본군 병사들 모두 전쟁의 피해자일 따름이다. 이들에게 인류의 평화니 자유니 하는 거대담론은 얼마나 삿되고 허망한 것인가. 다양한 개인의 시점으로 영화는 끊임없이 선과 정의, 삶과 죽음, 사랑과 증오, 신의 의미를 묻는다.

피와 살이 튀는 살벌한 전투 씬 짬짬이 테렌스 맬릭의 카메라는 원생적인 자연의 아름다움을 한 폭의 수채화와도 같은 서정적인 앵글로 잡아낸다. 바람 부는 언덕에 하늘거리는 풀잎이나 열대 삼림과 벌레 먹은 나뭇잎 사이로 내리꽂히는 투명한 햇살들, 작렬하는 포탄 속에 클로즈업되는 뱀과 새, 악어 등 원시 생물들의 교차 편집은 전쟁의 스펙터클에 대한 과도한 몰입을 차단하고, 영화와 관객의 심리적 거리(객관적인 거리)를 유도하려는 서사적인 장치인 동시에 자연의 무구함과 전쟁의 광기를 극단적으로 대비시키려는 감독의 의도로 보인다. 아름다운 전쟁은 가능한 것일까.

3

제임스 존스의 원작 소설 <씬 레드 라인>에서 존스는 "전쟁의 공포는 군인들에게서 자기 존재의식까지 빼앗아가고, 심지어는 그들이 생존하는 세계에 대한 의식까지도 빼앗아간다. 이제 그들은 처음에 그들을 전쟁터로 내몰았던 애국심이나 더 나은 세상을 위한 대의명분을 위해 싸우는 것이 아니다. 다만 생존을 위해, 오직 살아남기 위해 그리고 그들의 전우를 지키기 위해 총을 겨누는 것"이라 한다.

집체화된 폭력으로서 전쟁은 필히 광기를 띠기 마련이다. 전쟁의 광기는 극한에 이르도록 인간의 양심과 존엄성을 철저히 유린하고 무화시킨다. 무릇 모든 전쟁의 비극성은 여기에 연유한다. 포탄이 터지고 파편이 튀는 전장에서 이성이니 휴머니즘이니 하는 말들은 무력하기 짝이 없다. <씬 레드 라인>에서 스타로스 대위는 뻔히 보이는 사지로 부하들을 내몰 수 없어 고민하지만, 그의 휴머니즘은 최고 지휘관에 의해 철저히 무시되고, 교체된 중대장은 부하들에게 가족주의의 온정을 강조하지만, 그도 역시 부하들을 설득할 수 없기는 마찬가지다. <라이언 일병 구하기>에서 그의 세 형제가 모두 전사한 라이언 일병을 어머니의 품으로 돌려보내기 위해 8명의 군인들을 라이언 일병을 구하러 적지로 내보낸다는 줄거리가 얼마나 현실성을 잃은 것인지 짐작할 수 있다.

전쟁은 인간의 양심과 존엄성을 짓밟아 인간의 비인간화와 인간의 자기소외를 야기한다. 제도화된 폭력 속에서 극단적인 인간상실이 노골화된다. 지금까지 본 6편의 영화는 이런 점에서 섣부른 인종우월주의나 체제우월주의를 배격하고, 전쟁이 전쟁을 직접 겪은 당사자는 물론 그의 가족과 친구, 연인에 이르기까지 인간의 영혼에 드리운 깊은 상흔에 카메라의 포커스를 맞추었다. 카메라의 시선은 따뜻하고 사려 깊다. 그 시선의 궁극적인 지향점은 반전과 평화이다.

그러나 여기서 우리가 결코 가벼이 보아 넘겨버릴 수 없는 하나의 사실이 있다. '반전영화'가 진정 그 이름에 값하기 위해선 가해자의 아픔뿐만이 아이라 피해자의 아픔마저도 끌어안을 수 있어야 한다는 점이다. 특히 베트남전을 다룬 영화가 그렇다. 베트남전에서 미국도 한국도 분명히 가해자의 위치에 있다. 피해자 민중의 고통을 외면한 영화가 어찌 진정한 반전영화의 반열에 오를 수 있을까. 이런 점에서 올리버 스톤의 <하늘과 땅>은 주목할만한 영화다. 베트남 여성 민중의 입장에서 전쟁의 아픔을 말하고 있지만 다른 영화에 비해 작품의 완성도는 많이 떨어진다.

<하얀 전쟁>에서 행군하는 한국 군인들을 향해 피로와 고통에 찌든 한 베트남 노인이 던지는 다음과 같은 말을 우리는 새겨들어야 한다.

"지금 이 길로 많은 외국 군인들이 지나갔다. 처음엔 프랑스군이 그 다음엔 영국군, 중국군, 그리고 일본군이 지나갔고, 지금은 또 미군과 당신들 따이한이 이 길을 지나가고 있다. 이 전쟁에서 누가 이기고 지든 우리는 상관없다. 다만 우리들이 원하는 건 당신들이 하루빨리 이 땅을 떠나는 것이다"

철학콘서트 1회

중세철학의 지혜에서 만나는 인간다운 삶

2012년 4월25일 제주철학사랑방, 제주대안연구공동체, 제주교육희망네트워크, 정방동연합쳥넌회 주최로 열린 1회 철학콘서트 자료입니다.

이명곤(제주대학교 철학과)

1. 담론을 위한 몇 가지 질문들

*인간답게 산다는 것은 어떻게 사는 것을 말할까?

*잘 살기 위해, 먼저 잘 존재한다는 것은 무슨 말인가?

*가치 있는 삶이란 어떤 삶인가?

*개인의 가치와 사회적 가치는 어느 것이 우선일까?

*인간의 권리, 즉 인권이란 무엇으로부터 발생하는가?

*행복은 어디서 오는가?

2. 우리시대로부터의 몇 가지 문제제기

현대사회는 고대나 중세에 비해 눈부신 발전을 이룬 사회이다. 그 중에서도 과학기술의 발전은 말 그대로 신세계를 창조한 것 같다. 하지만, 눈부신 발전을 이룬 만큼 인간의 삶도 그만큼 행복한가? 혹은 사람들은 보다 가치 있고 보다 인간다운 삶을 영위하고 있는가? 하는 질문에는 아무도 ‘그렇다’고 답할 수 없을 것이다. 특히나 자본주의와 개인주의가 극도로 발달한 미국이나 일본 혹은 한국사회에서는 이러한 질문에 대해 더욱 회의적일 것이다. 왜 그런가?

통계자료를 보면 한국사회가 OECD국가들 사이에서 부끄러운 1위를 하는 것이 무려 16개나 되는데, 그 중에는 인구대비 사망률 및 자살률, 청소년 자살 및 노년층 자살, 암환자 사망, 이혼율, 낙태율, 빈부격차, 주당노동시간, 연간 음주소비, 사교육비 지출, 부모자녀 간 불-소통, 성형수술비 등 다양하다. 말 그대로 부끄러워서 숨길 수밖에 없는 한국인의 현주소다. 그러나 숨기기만 한다고 문제가 해결되는 것은 아니다. 이 모든 것이 결국 한국사회가 비록 양호한 경제성장을 보이고 있지만 지극히 불행한 삶을 형성하고 있음을 말해주고 있기 때문이다. (2005년 영국의 한 연구소의 조사에서 한국사회의 행복지수는 102위를 기록하였다) 현재의 삶에서 지극한 스트레스와 미래의 삶에 대한 불안감, 그리고 매일 전쟁을 치르듯이 쫒기는 삶을 살고 있는 것이 한국사회의 한 단면인 것이다.

현재의 삶이 암울할 때 사람들은 종종 과거의 삶을 떠올리고 향수에 젖곤 한다. 비록 가난하였지만 훈훈한 인간미가 있었고, 아름다운 자연 속에서 별 걱정 없이 뛰어놀던 행복했던 고향의 추억은 단지 문학적인 감상이 아니다. 그것은 실재였고, 진실이었고 그리고 삶의 진리였다. 이는 인류의 역사에도 그대로 적용될 수 있을 것이다. 현대사조가 도무지 현대인들에게 희망을 줄 수 없을 때 사람들은 고전에로 눈을 돌리곤 한다. 어떤 현대의 학자나 정치가들이, 먼 옛날 소크라테스나 부처 그리고 예수 그리스도 보다 인간의 가치나 사회적 정의 혹은 삶의 진실에 대해서 더 잘 말해줄 수 있다고 하겠는가?

우리가 고대나 중세의 지혜에로 관심을 돌리는 것은 단순히 고전에 대한 향수가 아니다. 그것은 인간성의 진리는 예나 지금이나 변치 않고 동일하다는 것을 말하는 것이다. 목마른 사람에게 중요한 것은 샘물에서 나오는 물인가 최신식 정수기에서 나오는 물인가 하는 것이 중요한 것은 아닐 것이다. 중요한 것은 그 물이 얼마나 맑고 깨끗한 물인가 하는 것이다. 오늘날 현대인의 불행에 빛을 줄 수 있고, 희망을 줄 수 있는 것이라면 고전이든 최신의 것이든 그것이 곧 진리인 것이다.

3. 중세의 인간학적 지혜

3-1.  ‘인간적이다’는 것은 무엇을 말하는가?

이 질문은 이를 생각하는 사람이 어떤 가치관이나 세계관을 가지고 있는가, 혹은 그 사람이 어떠한 상황 속에 있는가에 따라 달라질 것이다. 하지만 모든 사람에게 공유될 수 있는 ‘인간적인 것’이란 무엇일까? 그것은 인간의 본성 혹은 본질에 적합하게 행동하고 욕구하고 희망하는 것일 것이다. 고양이가 가장 행복할 때는 고양이다울 때이지, 그 고양이가 헬스를 하고 미용을 하여 호랑이 비슷하게 되는 것은 아닐 것이다.

일반적으로 중세철학자들은 아리스토텔레스와 마찬가지로 하나의 실체는 그 자체 통일된 유기적인 전체로서 존재한다고 생각하였다. 토마스 아퀴나스는 이러한 유기적인 통일체에서 인간을 인간이게 규정해주는 형상(forma)은 지성적(지성적) 형상이라고 하였다. 즉 사유하고 이해하는 지성이 중심에 있고, 감각하는 것, 느끼는 것 등은 이를 도와주는 것으로 생각하였다. 즉 인간적이라고 할 때, 그 최종적인 종착점은 ‘이해하는 것’ 즉 ‘아, 그렇구나!’라고 납득할 수 있는 어떤 것을 말하는 것이다. 하지만 현대인들에게 있어서 더 이상 ‘왜’라는 질문을 던질 여유가 없다. 사회가 우리에게 부과하는 무거운 의무들을 수행하기에 벅차고, 그냥 남보다 앞서기만 하면 되고, 거대한 시대의 흐름에서 뒤처지지 않으면 그만인 것이다. 더 이상 사회의 흐름이나 자신의 행위에 대해 ‘왜’라고 묻지 않는 것, 이것이 현대인에게 모든 비-인간적인 삶의 첫 단추가 되고 있다.

*이성 중심의 사유를 비판하는 근현대철학자들의 비판이 의미가 없는 것은 아니나, 이러한 비판이 고ㆍ중세철학의 본질을 겨냥하는 것은 아니다.

3-2. ‘왜’라는 질문의 不在는 ‘善惡’에 대한 사유를 제거시킨다.

중세철학자들은 인간에게 있어서 본질적인 어떤 두 요소를 지성(intellectus)과 의지(voluntas)로 보고 있는데, 지성은 ‘진실’ 혹은 ‘眞理’를 지향하며, 의지는 ‘善’을 지향한다고 보았다. - 전자를 강조하면 지성주의, 후자를 강조하면 의지주의라고 불렀다 - 그런데 인간의 행위는 그 행위가 ‘선한 것(좋은 것)’이라고 믿을 때에만 실행된다. 도둑질도 그것이 자신에게 유익하다고 믿기 때문에 감행하는 것이다. 그런데 이러한 믿음은 반드시 나름대로의 어떤 이해에 근거하고 있다. 아무것도 알지 못한다면 우리는 아무것도 믿을 수도 행위 할 수 없을 것이다. 내가 알지 못하는 것, 내가 납득할 수 없는 것은 내가 행위 할 수 없고, 그럼에도 행위 한다면 그것이 진정 내가 행위 하는 것이 아니다. 매사에 내가 원치 않는 것을 어쩔 수 없이 해야 한다면 우리는 노예나 다름없다. 노예란 자기 행위의 주인이 자신이 아닌 다른 사람에게 있는 사람을 말하기 때문이다. 인간은 누구나 자기 자신이 되고 싶어 하고, 자신의 삶을 영위하고자 한다. 왜냐하면 이것이 자신에게 있어서 ‘善’이기 때문이다. 마찬가지로 사람들은 진정 ‘우리’에게 무엇인 선한 것인지, 무엇이 우리에게 악한 것인지를 질문해야만 한다. 대부분의 현대인들은 자신의 행위에 대한 ‘선악’을 문제 삼지 않거나 이러한 질문은 부수적인 것으로 생각한다. 현대인에게 가장 중요한 질문은 ‘생존’이 되어 버렸기 때문이다. 이는 과정 보다는 결과만 중시하는 풍조를 낳았다. 더 이상 선을 지향하는 않는 의지, 이는 비-인간적인 것이다.

3-3. 가치의 위계질서가 조화를 가져온다.

오늘날 현대사회의 대부분의 문제는 가치에 대한 다양성의 不在에 있다. 모든 것을 경제적 가치로 환산한다는 것은 가치를 하나의 지평에로 환원하는 것이다. 하지만 이는 본질적으로 불가능한 것이다. 어떤 이에게 있어서 하나의 가곡은 너무나 소중한 가치를 가지나 어떤 이에게 있어서 음악은 있어도 그만 없어도 그만일 것이기 때문이다. 중세철학은 세계를 가치들의 조화로 이해하였다. 이 조화 속에는 위계질서가 있다.

‘가치(좋음, bonum)’란 ‘바랄만한 것’이다. 즉 사람들이 추구(욕구)하는 것은 무엇이나 ‘가치’있는 것이다. 그런데 욕구에는 다양한 차원이 있다. 토마스는 이를 ‘사랑’이라고 칭하고 있다. 포도주를 사랑하는 것, 꽃을 사랑하는 것, 음악을 사랑하는 것, 한 인간을 사랑하는 것, 진리나 자유를 사랑하는 것 등은 모두 욕구의 대상이라는 차원에서 ‘가치’이지만 이 가치는 엄연히 위계질서가 있다. 하위의 가치가 아무리 양적으로 많아도 상위의 가치에 견줄 수는 없는 것이다. 하지만 자본주의와 물질문명이 발달한 사회에서 가치들은 ‘경제적 양’으로 환원되어 버린다. 비-인간화는 인다운 삶의 다양한 가치의 조화를 부셔버리는데서 발생한다.

3-4. 사회는 합의에 의한 것이 아니라, 인간본성의 발로이다.

교회가 신도를 위해서 있는가? 신도가 교회를 있는가? 혹은 국가가 국민을 위해서 있는가? 국민이 국가를 위해서 있는가? 이러한 질문에 이상적인 대답은 서로가 서로를 위해서 있다는 것일 것이다. 하지만 중세철학자들은 분명하게 교회가 신도를 위해서 있고, 국가가 국민을 위해서 있다고 할 것이다. 왜냐하면 개인이란 가장 최후의 실재이고 가장 최후의 가치이기 때문이다. 즉 사회가 존재하는 궁극적인 목적은 ‘개개인의 가능성(인격)’을 최상으로 실현하기 위해서 존재하는 것이다. 현대인에게 있어서 대다수의 개인들은 사회발전이나 국가발전을 위해서 자신의 ‘자아와성’을 포기하라는 요청을 받게 되고 이를 당연히 하고 있다. 이러한 구조나 분위기 자체가 곧 비-인간적인 삶을 형성하고 있다.

3-5. 신을 보지 않고는 인간을 알 수 없고, 인간을 알지 못하고는 신을 상상할 수 없다.

人權이란 ‘인간으로서의 인간’이 가지는 권리이다. 인간이라는 이유만으로 가지게 되는 당연하게 무엇을 요청할 수 있는 것을 말한다. 모든 능력이나 가치가 박탈된 인간이 그럼에도 ‘인간다운 삶’을 요청할 수 있는 권리이다. 이 권리는 우선적으로 ‘자아실현’의 권리이다. 이를 위해서 다양한 다른 권리들 ‘행복추구권’ ‘자유권’ ‘생존권’ 등이 발생하는 것이다. 왜 인간이라는 이유만으로 이러한 권리를 가지는 것인가? 그것은 그가 존재하는 최초의 이유가 이것이며, 이것 때문에 탄생하였기 때문이다. 인간이라는 이유만으로 가지는 이 신성한 의무이자 권리인 이것은 그 어떤 이유로도 양도 되거나, 무효화 될 수 없다. 이를 절대적으로 보장하기 위해서 중세인들은 ‘인간을 신을 닮은 존재’로 규정하였다. ‘새’라는 이유만으로 날수 있는 권리가 있고, 물고기라는 이유만으로 물에서 헤엄칠 권리가 있듯이 인간이라는 이유만으로 즉 신을 닮은 고상한 존재로서 ‘자아실현의 권리’ 즉 ‘인간다운 삶을 영위할’ 권리가 있는 것이다. 이러한 인간으로서의 인간의 존엄성이 긍정되지 않는다면, 사형제도, 안락사, 낙태, 정리해고 등을 근원적으로 부정할 수 있는 근거는 어디에도 없다.

3-6. 행복은 자아의 실현에 있고, 자아의 실현은 신적 현존과의 관계성을 요청한다.

아리스토텔레스는 목적론적 윤리관에 근거하여 ‘행복론’을 말하였다. 하나의 행복은 그 다음의 행복을 다른 하나의 행복은 또 그 다음의 행복을 위해서 존재한다는 것이다. 그리하여 그 최종적인 목적은 ‘영원히 불변하는 것’들을 관조하는 것이며, 이를 神적인 어떤 것으로 보았다. 아우구스티누스는 행복은 ‘신을 아는 것’과 ‘자신을 아는 것’에서 주어진다고 하였고, 토마스 아퀴나스 역시 궁극적인 행복은 ‘신을 알고 신과의 관계성’을 회복하는데서 주어진다고 보았다.

이러한 행복론을 보다 현대적으로 해석하면, 인간은 ‘인간이상의 어떤 것’을 지향할 때 인간적인 행복이 보장 받는 다는 것이다. 더 이상 인간이 인간이상의 어떤 것을 긍정하지 않고 ‘인간이 최고’라는 생각을 가지게 되면, 인간은 무엇이건 할 수 있는 존재가 된다. ‘인간들끼리의 합의’ 이것이 곧 진리의 기준이 되기 때문이다. 오늘날 현대의 정치가들은 더 이상 ‘올바른 것’ ‘선악’ ‘인간적인 것’ 등을 문제 삼지 않고 ‘어떤 것이 가능한 것인가’만 문제 삼는다. 생태에 있어서, 유전공학에 있어서, 자원에 있어서 등 모든 분야에서 한계를 두지 않고 오직, ‘가능하다면 실행하는 것’,이것이 현대사회의 한 문화가 되어버렸다. 가능하다면 하고 보는 것, 이는 사회전반에 비-인간화를 야기하고 인류의 삶 자체를 위협하는 것이 되고 있는 것이다.

* 참고도서 : 이명곤, 『토마스 아퀴나스에게 듣는 인간학의 지혜』, 역락, 2011.

대안연구공동체 알림방

● 두 번째 철/학/콘/서/트 인문의 향기, 영혼의 불꽃을 찾아

우리시대의 생명·평화 /윤용택 교수

* 일정 : 2012년 5월2일 저녁 7시

* 장소 :서귀포시 삼매봉 도서관

* 주최 : 제주철학사랑방, 제주대안연구공동체,                       제주교육희망네트워크, 서귀포시정방동연합청년회

● <협동조합> 제주정책아카데미 알림

한살림제주, 제주지역자활센터협회, 제주대안연구공동체가 공동으로 협동조합 관련 정책 공부 모임을 준비하고 있습니다.

6월19일부터 7월24일까지 매주 화요일 1회씩 6강으로 마련되고 있으며 강연장소는 제주수눌음일자리지원센터에서 진행됩니다. 세부적인 내용은 59호에서 최종 알려드리겠습니다.

협동조합 공부합시다.

6/19 [1강] 협동운동의 전략으로서 사회적경제의 이해: 장원봉(사회투자지원재단 상임이사)

6/26 [2강] 한국협동조합운동사: 박승옥(한겨레두레공제조합연합회 대표)

7/3  [3강] 협동조합의 조직과 운영- 7원칙을 중심으로: 조완형(한살림연합 전무)

7/10 [4강] 협동조합운동과 지역사회: 김성훈(의료생협연합회 정책위원)

7/17 [5강] 협동조합운동과 민주주의: 하승우(사회투자지원재단 연구위원)

7/24 [6강] 협동조합기본법의 이해: 김동언(협동조합연대회의 간사)

시민사회 소식

● 7대 경관 관련 시민사회단 기자회견 자료

kt, 제주7대경관 선정투표 국제전화 사기사건

입증자료 공개 및 엄정처벌 촉구

시민사회단체 기자회견

○ 일시 : 2012년 4월 25일(수) 오전 11시

○ 장소 : 제주도의회 도민의 방

제주참여환경연대ㆍ제주환경운동연합ㆍ제주주민자치연대ㆍ곶자왈사람들ㆍ탐라자치연대ㆍ서귀포시민연대 죽음의 기업 KT․계열사 노동인권 보장과 통신공공성 확보를 위한 공동대책위원회ㆍ참여연대ㆍKT새노조ㆍ민주사회를 위한 변호사모임 노동위원회

(KT공대위 소속 단체 : 세상을 바꾸는 민중의 힘(준) 소속 40개 단체(민주노총, 전농, 전여농, 전빈련, 빈민해방실천연대, 한국청년연대, 21C한국대학생연합, 전국학생행진, 전국여성연대, 전국장애인차별철폐연대, 민주노동당, 진보신당, 사회당, 한국진보연대, 사회진보연대, 노동전선, 평통사, 노동사회과학연구소, 범민련, 다함께, 전국노동자회, 한국비정규노동센터, 노동인권회관, 사월혁명회, 추모연대, 전태일재단, 전태일노동대학, 민주노동자전국회의, 현장실천연대, 민자통, 진보사랑, 21C코리아연구소, 불안정노동철폐연대, 민교협, 빈곤사회연대, 반빈곤빈민연대, 천주교정의구현전국연합, 불교평화연대, 서울연대, 부천민중연대),

민주노총 서울본부, 민주노동당 서울시당, 진보신당 서울시당, 민주사회를 위한 변호사모임 노동위원회, 노동인권 실현을 위한 노무사모임, 공공운수노조/공공운수연맹, 전국비정규노동조합연대회의, 서울비정규노동조합연대회의, 산업노동정책연구소, 원진노동환경건강연구소, 학술단체협의회, 한국비정규교수노동조합, 인권단체연석회의 노동권팀, 민주노동자연대, 이윤보다인간을, 투기자본감시센터, 문화연대, KT새노동조합, KT노동인권센터, KT민주동지회, 전국사무연대노동조합, 국제민주연대, 전북평화와인권연대, 에너지노동사회네트워크, 희망연대노동조합(ktis지부, ktcs지부))

kt의 제주7대 경관 국제전화 사기사건 규탄 및 엄중처벌 촉구

시민사회단체 기자회견문

제주 7대 자연경관 투표를 둘러싼 kt의 국제전화 사기행각이 드디어 만 천하에 그 추악한 모습을 드러냈다. 통화일자 2011년 10월 24일, 착신번호 ‘001-1588-7715’, 착신국가 ‘영국’이라고 선명하게 찍힌 kt가 발행한 어느 고객의 통화사실 확인내역서는 지금껏 kt가 해명이랍시고 내놓은 모든 것이 거짓임을 선명히 보여주고 있다.

제주 7대 경관 투표와 관련 국제전화가 아니라는 의혹이 지난 2월 최초로 KBS 추적 60분에 방영되었을 때 kt는 001-1588-7715 전화번호는 영국으로 걸려가는 전화의 단축번호라고 주장했다.  그러나 국제전화가 하루 200만통이 걸려나가는 것이 불가능하다는 증언이 kt 내부에서 제기되자 그 이후 말을 바꾸어 2011년 4월부터는 전화 호는 해외교환기를 거치지 않고 국내 지능망 교환기에서 처리되었지만 일본에 소재한 kt Japan에 설치한 해외서버에 전용회선을 통해 데이터를 전송한 국제투표서비스라고 주장하기 시작했다.

그러나 우리 시민단체가 이 전화를 이용한 제주도민들의 통화내역서를 확인한 결과, 놀랍게도 2011년 10월에 001-1588-7715로 걸려간 전화의 요금은 국제전화요금으로 부과되면서 그 착신국가가 영국으로 명시되어 있었다.  도대체 해외교환기를 거치지 않은 서비스에 대해 국제전화 요금을 부과한 것 자체도 말이 안 되는 거짓인데, 게다가 kt 스스로도 일본 소재 서버에 투표결과를 전송해서 국제투표라더니 도대체 착신국가가 ‘영국’으로 명시된 것은 무엇이란 말인가!

지난 3월 19일 이석채 kt회장은 국제전화가 아니라는 의혹이 거세게 제기되자 이를 일축하면서 이렇게 말했다. “수취인이 외국에 있는데 어떻게 국내전화로 메시지를 보내나?”  우리는 똑 같이 kt 이석채 회장에게 묻지 않을 수 없다.  “서버가 일본에 있는데 어떻게 착신국가가 영국으로 청구되나”

우리는 이번 사건은 kt가 전국민을 상대로 저지른 매우 악질적인 사기사건임을 다시 한번 확인하였다. 첫째로 이 투표와 관련해서 온갖 기술 방식이 다 동원되었는데 이는 kt가 이 전화서비스가 국제전화가 아님을 분명하게 인지하고도 이를 국제전화인 것처럼 고의로 기망하고자 온갖 노력을 했음을 보여준다.  주관사로부터 국내투표로 전환하라는 권고를 받고도 굳이 국제전화요금을 부과할 근거를 마련하기 위해 전화호가 어떤 해외전화망에도 접속되지 않은 채 국내에서 모두 처리되었음에도 불구하고 투표 결과만을 일방향으로 전송받아 집계할 서버는 굳이 일본에 가져다 놓았다. 그리고 이를 근거로, 즉 국내에 놓아두어도 아무런 문제가 없는 집계 서버를 굳이 일본에 놓아두었다는 이유로 이 서비스가 국제전화투표가 맞다고 거듭 우기기까지 하였다.  이는 기술적으로 스스로 국제전화가 아님을 알면서도 국제전화 요금을 청구하기 위해 기술적 조작을 통해 스스로 알리바이를 만든 것에 해당한다.

둘째로 요금 청구에 있어서도 철저히 고객을 속이기 위해 착신국가를 영국으로 명시하였다. 즉 2011년 4월 투표시스템의 기술적 구성을 국내교환기에서의 통화종료 처리와 전용회선을 통한 일본 소재 서버로의 투표결과 전송이라는 방식으로 바꾸었고 그에 따라 요금이 약간 변경되었으므로 요금부과를 위한 전산도 변경했을 것이다.  그럼에도 불구하고 국제전화 요금 부과에 가장 결정적인 중요성을 갖는 착신국가를 영국으로 그대로 두었다. 주지하다시피 국제전화란 착신국가에 따라 요금이 다르다.  그래서 요금고지서에 착신국가가 반드시 명시된다.  그리고 이는 국제전화 요금 부과에 가장 기본에 해당하는 내용이다.  이 대목에서 실수란 있을 수 없는 일이다.  그렇다면 이는 kt가 고객을 속이기 위해 매우 조직적으로 착신국가에 관한 전산데이터를 거짓으로 왜곡하면서 사기를 자행했음을 보여주는 충분한 증거가 아니겠는가!

마지막으로 이런 정도의 기술적 조작과 착신국가에 관한 전산 조작이 가능한 것은 실무 단위에서 가능한 일이 아니며 이석채 회장을 비롯한 최고경영진이 관련되지 않았다면 결코 가능할 수 없었던 일이라고 우리는 믿는다. 그 점에서 kt 이석채 회장은 사법적 책임을 반드시 져야 한다.  더구나 이러한 진실을 용기있게 폭로한 kt새노조와 kt공대위 간부들을 명예훼손으로 고발하는 등 의혹이 불거진 이후에 kt와 이석채 회장이 보인 진실 은폐 행태는 공공성이 강한 통신기업으로서는 결코 해서는 안 될 매우 비윤리적인 행태였으며 악질 사기범들이나 할 법한 범죄은폐 행태였음을 지적하지 않을 수 없다.

KTX 민영화, 서울지하철 9호선 요금 인상 등을 둘러싸고 공공부문 민영화에 대한 폐해가 전 사회적으로 논의되는 시점에서 터져나온 kt의 희대의 국제전화 사기사건은 규제기관(방통위)방치와 기업범죄에 관한 검찰의 솜방망이 처벌 속에 대한민국의 평범한 국민들이 어떻게 대기업에 유린될 수 있는가를 보여주는 대표적 사례라 할 것이다.  그런 면에서 우리는 이 참에 검찰이 우선 일벌백계 식으로 kt 이석채 회장에 대해 엄중한 처벌을 내릴 것을 요청한다.  또한 방통위는 이번 사건에 대해 책임있게 진실을 규명하고 그에 상응하는 강력한 제재조치를 취할 것을 요구한다. 그리고 감사원은 지금까지의 방통위의 직무유기에 대해 철저하게 감사해줄 것을 요구한다. 아울러 정치권은 국회 개원과 동시에 kt 민영화에 대한 철저한 평가를 바탕으로 통신의 공공성 회복에 맞는 정책 대안을 적극 수립할 것을 요구한다.

끝으로 우리는 이번 사건에 대해 kt가 이제라도 분명하게 사과할 것을 요구한다.  그리고 이석채 회장은 이번 사기 사건을 책임지고 즉각 퇴진할 것을 요구한다.  우리는 kt가 이번 사기사건에 대해 계속 버티기로 나선다면 제주도를 중심으로 모든 피해 시민들을 모아 kt를 상대로 부당이익금 환수를 요구하는 등 kt와의 전면전을 전개할 것임을 선언한다.

2012년 4월 25일

기자회견 참여단체 일동

경과 및 우리의 요구

1.  kt는 뉴세븐원더스재단이 주관한 세계7대 경관 투표와 관련하여 001-1588-7715라는 전화를 통해 최소한 2011년 4월경부터는 이 전화가 국내전화망에서 전화 호처리가 종료되어 해외전화망을 전혀 접속하지 않은 국내전화임에도 불구하고 이를 국제전화인 것처럼 전 국민을 속여 엄청난 부당 이익을 취한 바 있습니다.  현재 확인된 바로 제주자치도에게 청구된 전화요금이 211억 원일 뿐 국민적 피해액은 가늠조차 되고 있지 않습니다.  이에 대해 kt공대위는 지난 3월 15일 이석채 kt 회장을 사기혐의로 고발조치하였고 현재 수사가 진행되고 있습니다.

2.  애초 영국 소재의 국제전화번호로 진행되던 n7w 재단 주관의 소위 세계7대 경관 투표는 2010년 12월부터 kt의 001-1588-7715 전화번호가 출시되었는데, 이 전화번호에 대해 kt는 영국으로 가는 국제전화의 통화완료율을 높이기 위해 다이얼 수를 줄인 단순한 단축번호로 출시된 것이나, 2011년 4월부터는 주최측의 요청에 의해 국내 소재 지능망교환기에서 전화 호처리를 종료하고 일본에 소재한 서버에 투표결과를 일방향으로 전송한 ‘국제전화가 아닌 국제투표서비스’로 변경되었다고 주장하고 있습니다.  그런데 이 국제투표서비스는 해외의 전화교환기와 전화망을 전혀 통하지 않고 국내에서 전화호가 종료처리된 것이어서 국제전화망과는 어떤 연결도 없었던 서비스입니다. 전화는 국제전화든, 시내전화든, 시외전화든 발신지를 기준으로 착신지 위치(서울-서울, 서울-제주, 서울-일본, 서울-영국)와 통화시간(30초냐, 3분이냐, 10분이냐)에 따라 요금이 다르기 때문에 해당 착신 교환기에서 호종료 신호를 보내줘야 발신교환기에서 과금이 처리되는 쌍방향 시스템입니다.  따라서 해외교환기를 거치지 않고 국내 교환기에서 호 처리를 종료하고 일방향으로 일본 소재 서버에 전용망으로 투표결과를 전송했다는 kt의 투표시스템 주장은 국제전화통화료를 부과할 수 있는 국제전화서비스가 아닐뿐더러, 이 국제투표서비스라는 것 자체가 kt의 약관에도 없는 서비스이므로 요금을 부과할 그 어떤 근거도 없습니다.  따라서 이러한 약관에도 없는 미인가 통신서비스에 대해 국제전화통화료로 요금을 부과한 것은 전적으로 부당한 것이며 고객을 기만한 행위라 하지 않을 수 없습니다.

3.  또한 2011년 4월부터는 문자투표도 시행되었는데 이에 대해 150원의 요금을 부과하였는 바, 이는 약관에 명시되어 있는 국제SMS 요금 100원(국가와 관계 없음)보다 50% 비싼 바가지 요금을 부과한 것입니다.  이에 대해서는 kt는 정보료가 포함된 것이라고 주장하고 있지만 정보료는 별도로 청구되어야 하는 것이므로 이 또한 위법한 요금부과라 하지 않을 수 없습니다.

4.  게다가 7대경관 투표와 관련해서 kt로부터 청구된 요금 고지서에는 국제문자투표이든, 국제전화투표이든 관계없이 요금이 국제통화료로 항목으로 부과되었을 뿐 아니라 착신국가가 영국으로 명시되어 있었습니다.  이는 2011년 4월부터는 일본에 서버를 놓았다는 kt 스스로가 해명한 내용에 비추어 볼 때도 도저히 납득이 가지 않는 요금청구이며 이는 고객들로 하여금 001-1588-7715 번호가 마치 영국과의 국제전화를 통해 이루어지는 투표인 것처럼 보이기 위해 고의적으로 고객을 기만한 행위로 밖에는 볼 수 없습니다.  더구나 2011년 4월부터 새롭게 전용선을 통해 일본에 서버를 구성하는 등 기존의 방식과 전혀 다른 서비스를 구성하였고 이 과정에서 요금이 조정되었다는 점에서 착신지를 영국으로 명시해서 요금 청구를 한 것은 결코 실수로 치부될 수 있는 게 아니라는 점에서 이는 kt가 대국민 사기극을 의도적으로 자행한 것임을 명백히 입증하는 결정적 증거라 할 것입니다.

5.  한편 kt는 거듭된 해명을 통해 단 한 푼의 이익도 보지 않았으며 수익금 전액을 사회 환원했다고 주장하고 있습니다.  그리고 실제로 제주자치도에 41억원의 전화요금을 감면해준 것을 그 근거로 제시하고 있습니다만 일반 국민들이 이 전화를 통해 입은 피해액수의 규모나 보상에 대해서는 그 어떤 해명도 내놓고 있지 않습니다, 게다가 여전히 kt는 n7w재단과의 계약 내용을 공개하라는 요구에 대해서도 영업기밀이라며 공개를 거부하고 있어서 kt가 이 사기극을 통해 취득한 부당이익금의 규모조차 파악이 안 되고 있습니다. 그러면서도 오히려 kt의 이러한 사기행각을 고발한 kt공대위 공동대표와 kt새노조 위원장 등을 무고죄와 명예훼손 등으로 고발하는 등 뻔뻔한 사기행각 은폐마저 시도하고 있는 것입니다.

6.  이러한 kt의 뻔뻔한 행위에 대해 우리 시민사회단체 일동은 무엇보다도 kt가 먼저 전 국민 앞에 머리 숙여 사과를 할 것을 요구합니다.  그리고 이번 국제전화 사기극을 통해 kt가 취득한 부정 이익의 규모를 스스로 밝히고 전 국민적 피해를 즉각 보상해야 합니다.  특히 n7w 재단과의 수익 배분 구조가 담긴 계약서를 반드시 투명하게 공개해야 합니다.  또한 이석채 kt 회장은 이번 사기사건에 대해 책임을 지고 즉각 물러나야 합니다.  국민에게 저렴한 통신 서비스를 구현한다던 민영화 당시의 약속을 지키지 못한 것은 물론이려니와 오히려 국민을 등쳐먹는 대국민 사기극을 자행하였고 나아가 진실 은폐를 위해 ‘국제전화가 맞다’고 발언하는가 하면 진실을 알린 시민단체와 노조를 허위사실 유표 등을 고소하는 등 대기업의 힘으로 진실을 은폐하려 한 최악의 비윤리적 기업경영의 책임자로서 이석채 회장이 즉각 퇴진할 것을 우리 시민사회 일동은 요구합니다.

7.  제주자치도의 행정 책임자로서 우근민 지사의 반성을 요구합니다. 만 천하에 7대 경관 투표가 국제전화가 아님이 폭로되었는데도 여전히 ‘국제전화 맞다더라, 아니면 감옥간다더라’ 는 등 황당무계한 발언으로 세상의 웃음거리가 된 우근민 지사는 이제라도 제주도민의 혈세를 제대로 지키지 못한데 대해 사과하고 kt를 상대로 부당이익금 환원을 요청하여야 합니다.  더구나 최소한 kt가 서버를 일본에 두었다고 밝힌 2012년 3월 이후에라도 제주자치도에 부과된 KT의 통화내역서를 한 번 확인하기만 했어도 우리 시민단체가 밝힌 것처럼 kt의 요금 청구서에 ‘영국’으로 찍힌 사실을 알 수 있었을 것이고 그랬다면 이 전화가 매우 부당하게 요금이 청구 된 것임을 알 수 있었음에도 불구하고, 이러한 노력 없이 kt의 해명만을 믿고 ‘국제전화가 맞다’는 취지의 부적절한 발언으로 일관한 행태는 혈세 집행자로서의 무능함을 보여준 것이라 하지 않을 수 없습니다. 우리는 다시 한 번 강조하거니와 제주자치도는 kt에 미납 요금이 남아 있는 게 아니라 오히려 과오납된 요금을 돌려 받아야 할 상황입니다. 이에 우리는 우근민 지사가 국민혈세를 집행하는 최고 책임자로 부적절한 처신을 한 것에 대해 제주도민에게 사과할 것을 요구하며 거듭 계속 KT의 사기극을 감싸는 처신을 한다면 이는 또 다른 의혹을 증폭시킬 뿐이라는 점을 지적하고자 합니다.

8.  검찰은 이번 7대 경관 투표와 관련한 kt의 악질적 사기사건에 대해 엄정한 사법처리를 해야 합니다.  명백하게 기망할 의도를 갖고 아무런 관련도 없는 ‘영국’을 최종 착신국가로 명기한 고지서를 보내고, 해외전화망에 접속하지도 않은 전화연결에 대해 국제통화요금을 부과하고, 약관에 명시된 국제SMS요금에 무려 150%의 바가지 요금을 부과하고, 나아가 진실은폐를 위해 무고한 시민단체와 kt새노조 위원장 등을 고발한 kt와 이석채 회장의 행위는 용서될 수 없는 범법행위입니다. 뿐만 아니라 그 피해자가 사실상 전 국민이고, 특히 제주도민들의 순수한 애향심과 시민들의 참여의식을 이용해 기업이 부당한 수익을 올렸다는 점에서 최악의 기업범죄라 하지 않을 수 없는 만큼 검찰의 엄정한 사법처리를 우리는 요구합니다. 아울러 이번 국제전화투표 사기사건은 다른 국가의 사례로 볼 때, 7대 경관 선정 투표과정에서 발생한 국민들의 통화료를 KT와 N7W 재단이 수익 배분하는 방식의 계약에 따라 이루어졌고 이에 따라 통화료를 부풀리기 위해 비싼 국제전화요금을 부과하고 국제문자SMS에 대해서도 바가지 요금을 부과하여 수익을 극대화하려는 데서 발생된 것으로 추정되는 바 검찰이 이 사건 수사를 통해 kt로부터 반드시 n7w와의 계약서를 확보하여 온갖 구린내가 진동하는 제주 7대 경관 투표의 모든 진실을 속 시원히 밝혀줄 것을 요청합니다.

9.  방송통신위원회는 이번 일을 계기로 근본적으로 깊은 반성이 있어야 합니다.  지금까지도 통신업계 이익의 대변자라는 비판을 받아 온 방송통신위원회이지만 이번 사기 사건처럼 kt가 노골적으로 인가 받은 약관을 무시하고 전 국민을 상대로 사기행각을 벌인 것이 언론 등을 통해 충분히 드러났음에도 불구하고 이에 대해 어떤 제제조치도 취하지 않은 채 고의적인 묵인 내지 방조 등의 직무유기로 일관해서 그 피해가 고스란히 전 국민의 몫이 되고 말았습니다. 이에 우리는 방송통신위원회가 이제라도 이번 사기 사건에 대해 kt에 대한 엄중한 조사와 제재초치를 취할 것을 강력히 촉구합니다.  아울러 감사원도 이미 참여연대가 청구한 ‘kt의 제주 7대 경관 선정사업에 대한 방송통신위원회의 고의적인 묵인, 방조에 관한 감사 청구’에 대해 철저하게 방송통신위원회를 감사하여 줄 것을 요청합니다.

10.  마지막으로 정치권에 요구합니다.  이번 선거에서 그리고 그 이전의 선거에서도 모든 정당과 후보들이 통신비 인하에 대해 얘기하고 있지만 통신비는 천정부지로 오르고 이제는 통신사가 나서서 자신들의 돈벌이를 위해 전 국민에게 사기를 치는 지경까지 이르렀습니다.  이에 대해 정치권이 나서서 국민들이 저렴한 가격에 안심하고 통신서비스를 사용할 수 있도록 통신기업의 사회적 책임과 공공성 회복을 위한 실질적 정책을 강력하게 추진해야 합니다.  이를 위해서도 가장 우선적으로 이번 사기 사건에 대해 국회가 나서서 제주 7대 경관 투표에 관한 국민적 의혹 전체를 밝히기 위한 활동에 나서야 합니다. 그리고 이를 바탕으로 통신사들의 공공성 회복 방안에 대해 진지한 논의를 해 줄 것을 요구합니다. 더 나아가 이번 사례 검토 등을 통해 ktx 민영화 등 향후 국정 운영에 방향에 대해 보다 확대된 고민을 시민사회와 함께 기울여 줄 것을 요청합니다.

우리 시민사회 일동은 kt가 이번 사기극에 대해 계속 반성 없이 진실을 호도하면서 그 진실을 스스로 밝히지 않는다면 향후 우리 시민사회는 제주도를 중심으로 7대 경관 전화 투표 사기피해자들을 모아서 kt를 상대로 부당이익금 환수 소송을 제기할 것이며 아울러 전 국민적 서명운동을 통해 이 사기 사건의 진실을 알려나가고 이를 바탕으로 새로 국회가 구성되는 대로 이 사건 진실 규명을 청원하는 등의 활동을 전개할 것임을 밝히는 바입니다.

우리는 한 때 국민의 사랑을 받던 대표적 국민기업이었던 kt가 민영화 이후 오로지 수익에만 혈안이 되어 이렇게 엄청난 사기사건까지 일으키게 된 데 대해 깊은 우려를 표하며 이를 계기로 현재 우리 사회의 날카로운 쟁점이 되고 있는 ktx 민영화, 서울지하철 9호선 요금인상 등 우리 사회 곳곳에 스며있는 공공영역에 대한 수익성 우선 논리에 맞서 공공성을 확대하기 위한 사회적 활동 강화를 위해 함께할 것임을 밝히는 바입니다.

자료실

● 강정해군기지 공유수면 매립공사 정지처분에 대한

법률적 검토

언론사 제공

2012년 4월 26일 (목)

제주대학교 법학전문대학원 대강당

주최: 포럼 제주 인(人)

목차

서론

1. 제주특별자치도지사의 공사 정지처분과 국토해양부장관의 취소

2. 주무부 장관의 취소 정지권과 헌법

(1) 지방자치법 169조와 헌법 101조 1항

a) 지방자치법 169조 1항과 헌법 101조 1항

b) 지방자치법 169조 2항과 헌법 101조 1항

(2) 지방자치법 169조와 헌법 117조, 118조

a) 지방자치에 대한 헌법상 보장

b) 지방자치권의 제한과 그 한계

c) 지방자치권의 본질

d) 비례의 원칙

(3) 취소 정지권에 대한 외국 지방자치법의 입법례

a) 독일과 프랑스

b) 일본

3. 제주특별자치도지사와 국가의 관계 그리고 제주특별자치도지사의 권한

(1) 국가와 지자체의 관계

a) 일본에서의 국가와 지자체의 관계

b) 한국에서의 국가와 지자체의 관계; 지방자치법 169조와 1조

(2) 국가와 제주특별자치도의 관계

a) 지방자치법과 제주특별자치도 설치 및 제주특별자치도법의 관계

b) 제주특별자치도의 법적 지위

c) 특수한 지위에 있는 제주특별자치도와 국가의 관계

제주특별자치도의 특수한 법적 지위

제주특별자치도와 국가의 관계에 대한 근본적 의문

제주특별자치도지사는 지방자치법 169조에 구속되는가

(3) 제주특별자치도지사의 권한에 대한 특별 규정

4. 공유수면 매립공사 정지처분의 사유와 그 위법성

(1) 이슈 선택의 문제

(2) 정지처분 사유의 위법성

(3) 3가지 시나리오

강정해군기지 공유수면 매립공사 정지처분에 대한 법률적 검토

오 수 용

제주대학교 법학전문대학원 교수. 미국 Temple대 법학전문대학원 LLM, 미국변호사.

서론

해군기지를 둘러싼 논란과 갈등의 5년이 되는 올해, 상황이 급격히 변하기 시작하고 제주의 운명은 벼랑 끝에 서 있는 형국이다.

제주도는 지난 3월 7일 해군참모총장에게 해군기지 공유수면매립 공사에 대한 정지 명령을 내리기에 앞서 이에 관한 사전예고 공문을 보냈다.

국방부는 이에 대해 만약 제주도가 공사 중지를 위한 행정명령을 통보해오면 주무부인 국토부와 협조해서 제주특별자치도지사의 공사 정지명령을 취소하도록 대응하겠다는 뜻을 밝혔다.

법제처가 공사정지 명령에 대한 해군본부의 질의에 이미 "위법"이라는 판단을 내린 상태에서 공유수면 매립공사 정지 처분에 따른 청문도 지난 12일 끝났다.

이에 해군기지 반대 측의 공사정지 처분을 내리라는 강력한 요구를 받고 있는 제주도는 적법하고 합목적성 있는 행정처분을 둘러싸고 고심하지 않을 수 없다.

이러한 대립과 갈등, 그리고 고통 속에서 법률가들 역시 자유로울 수 없었다. 그 사회적 책임에 대한 고민의 나날에서 그 뜻을 모아 이번 토론회를 준비 개최하게 되었다.

제주 강정 해군기지 문제의 해결을 애타게 기원한다.

1. 제주특별자치도지사의 공사 정지처분과 국토해양부장관의 취소

제주특별자치도지사가 제주특별자치도법 144조에 의거하여 이양된 권한에 근거해서 강정해군기지 공유수면 매립공사에 대해 제주특별자치도의 자치사무 처리의 일환으로 정지 처분을 내리면 주무부장관인 국토해양부장관은 그 처분이 법령에 위반된다고 인정될 경우 지방자치법 169조 1항에 근거해서 제주특별자치도에 대하여 기간을 정하여 서면으로 시정할 것을 명하게 되며 그럴 경우 제주특별자치도지사는 공사정지처분을 집행해서는 안 된다.

지자체장의 명령 처분과 관련해서 개념을 혼동할 수 있다. 명령이라함은 지자체의 자치입법으로서의 규칙과 내부규칙을 말하며 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다 (행소 2조 2항).

그러나 제주특별자치도지사가 그 기간에 시정명령을 이행하지 아니하면 국토해양부장관은 지방자치법 169조 1항에 근거해서 이를 취소하거나 정지할 수 있다.

이처럼 국토해양부장관이 취소 정지권을 행사하기 위해서는 그 행사가 적법 타당해야 한다. 우선, 제주특별자치도지사의 위법한 처분이 있어야 하고, 둘째로 국토해양부장관이 기간을 정한 서면 시정 명령이 있어야 하며, 셋째로 지자체가 시정명령을 정해진 기간 안에 이행하지 아니해야 한다.

위와 같은 요건을 충족하는 취소 정지의 의사표시가 제주특별자치도에 도달하면 제주특별자치도지사의 공사정지처분은 효력을 잃게 된다.

그런데 제주특별자치도지사의 공사정지처분도 법령에 반하지 말아야 하겠지만 그에 대한 주무부장관의 대응 역시 헌법 및 기타 법률에 위배되지 말아야 할 것이다.

그러기 위해서는 다음과 같은 네 가지 쟁점의 해결이 요구된다.

첫째로, 주무부장관의 취소 정지권 행사의 법률적 근거가 되는 지방자치법 169조 1항이 헌법에 반하지 않는가가 검토되어야 한다.

둘째로, 지방자치법 169조 1항이 헌법에 위배되지 않는다 해도 도지사의 공유수면 매립공사 정지 처분이 지방자치법 제169조 1항의 주무부 장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되는 자치단체장의 명령 처분에 해당하는가가 문제되지 아니할 수 없다.

셋째로, 설령 도지사의 공사정지 처분이 지방자치법 제169조 1항의 주무부 장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되는 자치단체장의 처분에 해당한다 해도 취소 정지의 요건을 충족할만한 도지사의 위법한 행동이 존재하는가 여부가 다퉈질 수 있다.

넷째로, 도지사의 공사정지처분이 지방자치법 제169조 1항의 주무부 장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되는 자치단체장의 처분에 해당하고 또한 취소 정지의 요건을 충족했다할 지라도, 주무부 장관의 취소 정지권 발동은 헌법재판소법 61조의 “...국가기관과 지방자치단체 간의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼”이 있는 경우에 해당되고 따라서 주무부장관의 시정명령 또는 취소 정지가 “헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인(도지사)의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험”이 있으므로 권한쟁의심판 청구의 사유가 되지 않는가라는 점이 문제가 된다.

이번 발제에서는 이 네가지 문제중 앞의 세가지 이슈를 중심으로 다루려 한다.

2. 주무부 장관의 취소 정지권과 헌법

첫 번째 이슈는 제주특별자치도가 사전 예고한 바 있는 공사정지 처분에 대하여 국방부가 대응방침으로 밝힌 바 있는 주무부장관의 취소 정지권 행사와 관련해서 적용되는 지방자치법 169조 1항이 헌법에 반하는 지 여부이다.

(1) 지방자치법 169조와 헌법 101조 1항

a) 지방자치법 169조 1항과 헌법 101조 1항

한국 헌법은 입법권은 국회에(40조), 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에(66조 4항), 사법권은 법관으로 구성된 법원에(101조 1항) 속한다고 규정하여 3권분립주의에 입각하고 있다.

이러한 헌법의 삼권분립 원칙에 충실히 따른다면, 지자체장의 자치사무에 대한 명령 처분이 법령에 위반된다고 인정될 경우 주무부장관은 기간을 정하여 시정을 명할 수는 있으되, 지자체장이 이를 이행하지 아니할 경우 주무부장관이 지자체장의 자치사무에 대한 명령 처분에 대해 취소 정지를 하려면 헌법 101조 1항에 근거하여 법원에 소를 제기하고 법원이 위법하다고 판단할 경우 주무부장관이 법원의 판단에 따라 지자체장의 명령 처분을 취소하거나 정지하여야 마땅할 것이다.

그럼에도 우리 지방자치법 169조 1항은 지자체장의 자치사무에 대한 명령 처분이 법령에 위반된다고 인정될 경우 주무부장관은 기간을 정하여 시정을 명할 수 있고 그 기간내에 이행하지 아니할 때에는 이를 (쟁송이 아니라 직권으로) 취소하거나 정지할 수 있다고 함으로써 권력분립주의 이념에 어긋나며 헌법 101조 1항에 반한다.

b) 지방자치법 169조 2항과 헌법 101조 1항

그런데 지방자치법 169조 2항의 “지방자치단체의 장은 제1항에 따른 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있으면 그 취소처분 또는 정지처분을 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다”는 규정이 169조 1항의 위헌성을 치유할 수 있는가?

169조 2항에서처럼 최종적인 사법적 판단권만 법원에 유보된다면 1차적인 판단권을 법원이외의 기관에 부여할 수 있으므로 지방자치법 169조는 전반적으로 위헌이 아니다는 주장도 있다.

홍정선, 신지방자치법,  박영사, p. 647.

그러나 이러한 주장은 지방자치법에 근거하여 헌법을 자의적으로 해석한 결과이다. 설령 그 주장을 받아들인다 해도 법원이외의 기관이 1차적으로 사법적 판단을 하여 시정 명령을 할 수는 있으나 법률상 쟁송인 위법성 여부를 가지고 지자체장의 처분을 취소 정지하는 것은 주무부장관이 사법적 판단을 하는 데에 그치지 않고 그 판단에 법적 강제력을 부여한 것인 바 명백히 헌법에 반한다.

지방자치법 169조 2항의 입법상의 존재 이유는 지방자치법 169조 2항은 동법 169조 1항에 대한 구제방식을 규정한 것일 뿐 후자의 위헌성을 치유할 수 있는 조항이 아니다.

그리고 지방자치법 169조 1항이 헌법에 반하지 않는다는 주장을 펴는 학자마저도 동조항의 개정의 필요를 인정하고 있다.

홍정선, 전게서, p. 648.

더욱이 법운영의 통념상 법령 위반 여부임을 다툴 때에는 위법을 주장하는 국가(주무부장관)가 그 취소 정지를 구하는 소를 법원에 제기 해야 하지 위법이라고 판단한 국가가 일단 지자체장의 명령 처분을 정지해 놓고 지자체장이 불복할 경우 법원에 소를 제기토록 하는 것은 법 상식에도 어긋난다.

정세욱, “중앙과 지방간의 관계,” 지방자치연구 (1989.12), p.91.

(2) 지방자치법169조와 헌법 117조, 118조

a) 지방자치에 대한 헌법상 보장

우리 헌법은 지방자치권을 기본권으로 규정하고 있지는 않다. 그러나 헌법은 117조와 118조를 통하여 지방자치를 제도로서 보장하고 있다.

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

지방자치를 제도로서 보장한다함은 무엇을 의미하는가?

우선 지자체의 포괄적인 사무의 보장, 자기책임성의 보장, 자치권의 보장으로 이해할 수 있으며 둘째로 지방자치제도를 법률에 의해 폐지할 수 없고 셋째로는 그 제도의 폐지까지는 나아가지 않더라도 입법자가 그 제도를 실질적으로 공동화시킬 수 없다는 것 등을 의미한다.

홍정선, 전게서, p.132

b) 지방자치권의 제한과 그 한계

입법자는 헌법상 보장된 내용과 전혀 상이한 형태의 제도를 실시하지 아니하는 한 헌법의 위임에 따라 지방자치의 구체적 내용을 형성할 수 있으며 그 범위 내에서 지자체의 자치권 행사를 제한할 수도 있다. 그러나 입법자가 지자체의 포괄적인 사무의 보장, 자기책임성의 보장, 자치권의 보장 등을 제한 할 수는 있지만 이러한 제한이 헌법이 보장하고 있는 지방자치제의 본질을 해칠 수는 없다.

따라서 지방자치제도의 포기할 수 없는 요소인 자기책임성과 관련해서 첫째, 지자체는 국가에 의한 합목적성의 지시에 구속받음이 없이 자치사무를 자기 권한과 책임하에 처리할 수 있어야 하고 둘째, 국가로부터 적법성에 대한 감독을 받을 수는 있으나 지자체가 법적 근거 없이 주민의 권리를 침해하지 아니하는 한 지자체의 자기 책임을 최대한 보장되어야 하며 셋째, 국가의 감독을 배제할 수는 없으나 지자체의 자치사무 수행에 있어 지자체가 국가의 지시에 따르도록 강제해서는 안되고 넷째로 자치행정권을 제한하는 법규범은 법치국가원리에 근거하며 그래서 학설과 판례에 의해 인정된 비례의 원칙을 준수하여야 한다.

만약 지방자치법 169조처럼 이러한 제한의 한계를 벗어나는 입법이 있다면 이는 지방자치에 대한 헌법상 보장을 부정하는 것이다.

c) 지방자치권의 본질

직권 취소 정지권은 본질상 상급행정기관이 하급기관에게 행사하는 행정 행위이다.

행정조직은 본질적으로 여러 크기의 다양한 피라미트형 계층구조가 중층화되어 있는 것이다. 직을 최소 단위로 해서 직무와 책임이 분배되고 계, 과 또는 국이라는 각각의 피라미트의 정점에 서 있는 관리직 (계장, 과장, 국장 등)에 의해 의사통일이 행해지며 부 전체로서는 장관에 의해 의사 통일이 기해진다. 이 의사통일이 가능하기 위해서 상급기관에게 하급기관에 대한 지휘감독권이 인정되는 것이다.  지자체의 경우도 광역자치단체장은 기초자치단체 및 하부행정기관에 대해 지휘 감독한다.

지휘권이란 상급기관이 하급기관에 대하여 그ㅡ 소장 사무에 대하여 방침 등을 명령하는 권한이고 감독권은 하급기관의 행위를 감시하고 그 행위의 적법성 및 합목적성을 담보하는 권리이다. 지휘 감독권은 통상 감시권, 동의(승인)권, 지휘권, 취소 정지권, 대행권, 재정권 등을 들 수 있다.

홍정선, 전게서, pp. 379-380

그렇다면 법령에 위반된다고 인정되는 지자체장의 자치사무에 대한 명령 처분에 대하여 국가가 시정 요구를 하는 것까지는 국가의 정당한 감독권 행사라 하더라도 법원의 판단 없이 그 명령 처분에 대한 취소 정지권을 주무부장관에게 허여하는 것은 중앙 정부의 감독의 정도를 지나치게 강화함으로써 중앙정부와 지자체간의 관계를 지방분권이 아닌 중앙집권적 입장에서 상급기관과 하급기관의 관계로 전락시키는 것은 아닌가.

그리고 그러한 지자체가 중앙정부와 상하 주종관계에 있다는 의식하에 중앙정부의 뜻을 거스르는 사무처리를 하지 않는 이른바 자기 검증 기제의 작동을 통하여 자치권이 왜곡되고 더 나아가 직권 취소 정지권이 감독편의주의로 흘러서 지자체의 정상적 활동을 제어함으로써 자치권의 실현을 불가능하게 하며 지자체를 외견상의 존재로 만듦으로써 헌법이 보장하는 지방자치제도의 본질적 내용을 침해했다할 수 있다.

d) 비례의 원칙

감독관청이 갖게 되는 재량은 무제한한 것은 아니며 법치국가의 원칙들과 재량권을 부여한 법의 목적에 부합해야 한다. 그러므로 자치권을 제한하는 법규범은 법치국가원리에 근거하는 비례의 원칙을 또한 준수하여야 한다.

이기우 하승수, 지방자치법, 대영문화사, p.214.

홍정선, 전게서, p.70.

그런데 지방자치법 169조 1항은 지방자치단체장의 처분을 감독하는 데 그치지 않고 주무부장관이 직권으로 취소 정지토록 함으로써 지방자치단체의 자치권을 제한하고 있는 데 이와 같은 자치권에 대한 제한은 감독편의주의에 의한 것에 불과하다.

주무부장관의 직권 취소 정지권은 자치권이 달성하고자 하는 공익을 실현하기 위한 수단이 아니며(수단의 목적 적합성 위반), 공익을 위해 적합한 수단이 취소 정지 말고도 여러 가지 있을 경우 그 중 지자체의 자치권을 최소로 침해하는 수단을 선택하지 않는 것이고(최소 침해의 원칙 위반), 설령 취소 정지가 최소의 침해를 가져오는 수단이라 할 지라도 그로 인해 달성되는 공익보다 희생되는 공익이 현저히 더 크다 (최소적정비례의 원칙 위반). 그리고 사법부의 판단 없이 중앙정정부의 일방적 판단으로 지자체의 자치사무를 취소 정지함으로써 과잉금지의 원칙이라는 비례의 원칙을 위반한 것이다.

이기우 하승수, 전게서, p.53.

설령 지방자치법이 지방자치의 핵심영역에 대한 침해가 아니라 할 지라도 모든 국가권력을 구속하는 헌법원칙인 비례원칙의 위반이 있으면 그것만으로도 입법자의 지방자치권 제한은 헌법 위반이 된다.

“그런데 근년에 독일연방헌법재판소는 핵심영역이 아닌 영역에 있어서 자치행정권의 침해에 대한 평가의 척도로서 비례원칙을 활용하지 않고 그 대신에 제도적 보장으로서 지방자치행정의 본질을 활용하는 바, 이를 둘러싸고 헌법재판소가 비례원칙의 척도를 폐기한 것인가의 여부에 관해 논란이 있다.” (홍정선, 전게서, p.71)

(3) 취소 정지권에 대한 외국 지방자치법의 입법례

이처럼 직권 취소 정지가 3권분립주의에 반하고 헌법이 보장하는 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하며 비례의 원칙을 위반하게 됨으로써 헌법에 반하기 때문에 우리 지방자치법 169조와 같은 입법례를 타국에서는 찾아보기 어렵다.

a) 독일과 프랑스

독일의 경우에는 감독청이 지자체장의 위법한 명령에 대하여 일정 기간 내에 폐지를 요구할 수 있는 이의제도를 두고 있을 뿐이며 프랑스는 상급기관인 도의 지방장관이 꼬뮌의 결정이 위법적이라고 판단하는 경우에는 사후적으로 행정재판소에 제소할 수 있을 뿐이다.

홍정선, 전게서, p. 651.

한국지방자치법학회, 지방자치법주해, p. 717.

b) 일본

지방자치에 관한 한 우리나라와 거의 흡사한 법 체계와 내용을 가지고 있는 일본의 경우는 좀 더 구체적으로 살펴 볼 필요가 있다.

우리 지방자치법 169조와 유사한 제도로서 일본지방자치법에는 ‘시정의 요구’(자치법 245의 5), ‘시정의 권고’(동법 245의 6), ‘시정의 지시’(동법 245의 7)가 있다.

그런데 이 중에서도 국가는 지방공공단체의 ‘자치사무’ 처리에 대해 시정을 ‘요구’하거나 ‘권고’할 수 있지만 시정을 ‘지시’할 수는 없다. 국가가 지방공공단체에 대하여 ‘시정 지시’를 할 수 있는 것은 지방 공공 단체의 ‘법정수탁사무’의 처리에 한 한다.

그리고 국가(각각의 대신)가 지방공공단체의 자치사무 처리에 시정을 요구하거나 권고할 때에도 “지방공공단체의 사무처리가 법령의 규정에 위반하였거나 또는 현저하게 적정성을 결하고 또한 공익을 해하고 있다고 인정”될 경우에 한하여 자치법의 해당 규정을 근거로 해서 행사가능하다.

松本英昭, 地方自治法の槪要 (第2次改訂版, 平成20年), p. 330.

그리고 전술한 요건이 충족되었다할 지라도 시정을 요구하거나 권고할 때 그 목적 달성을 위해 필요한 최소한도여야 하고 지방공공단체의 자주성 및 자립성을 배려해야 한다 (자치법 245의 3①, 최소한도의 원칙).

지자체는 시정 요구를 받은 경우 “ 위반의 시정 또는 개선을 위해 필요한 조치를 강구”해야할 의무가 있다고 명시하고 있지만 개선조치의 내용은 시정요구를 받은 지자체의 판단에 맡기고 있다.

시정요구는 “공권력행사에 해당”(동법 250조 13)하므로 계쟁처리수속(係爭處理手續)의 대상이 되지만 행정 강행 또는 벌칙 따위의 실효성 담보 수단은 없다.

人見 剛, 須藤陽子, 地方自治法, 2010, p. 160.

한마디로 일본에서는 시정요구의 요건이 우리와 유사하지만 국가관여가 헌법에 보장된 자치권의 본질적 내용을 해칠 수 없도록 하기 위해 최소한도 관여하도록 아예 명시하고 있고 더 나아가서는 지자체의 처분이 위법하다 해도 국가에게 이에 대한 취소 정지권을 부여하고 있지 않고 있다.

3. 제주특별자치도지사와 국가의 관계 그리고 제주특별자치도지사의 권한

첫 번째 이슈와 관련하여 주무부장관의 취소 정지권 행사의 법률적 근거가 되는 지방자치법 169조 1항이 헌법에 반한다라는 견해를 밝혔다.

이번에는 두 번째 쟁점으로서 설령 지방자치법 169조 1항이 헌법에 위배되지 않는다 해도 도지사의 공유수면 매립공사 정지 처분이 지방자치법 제169조 1항의 주무부 장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되는 자치단체장의 명령 처분에 해당하는가라는 문제를 검토하고자 한다.

(1) 국가와 지자체의 관계

헌법에서는 국가와 지자체의 관계에 대한 근거 규정이 없다. 그렇다면 법률상 근거 규정은 무엇인가

a) 일본에서의 국가와 지자체의 관계

일본 지방자치법의 경우 제11장에서 ‘국가와 보통지방공공단체의 관계 및 보통지방공공단체의 관계’라는 제목으로 제1절에서 국가의 보통지방공공단체에 대한 관여‘ 제3절에서 ’보통지방공공단체 상호간의 협력‘에 대해 규정하고 있다.

일본 지방자치법 제11장 1절의 254조에서는 관여의 의의, 254조 2에서는 관여의 법정주의, 254조 3에서는 관여의 기본 원칙, 254조 4에서는 기술적인 조언 권고 및 제출의 요구, 254조 5에서는 시정의 요구, 254조 6에서는 시정의 권고, 254조 7에서는 시정의 지시, 254조 8에서는 대집행(代執行), 254조 9에서는 처리 기준을 정하고 있다.

(관여의 의의) 제245조 「보통 지방공공단체에 대한 국가 또는 도도부현(都道府県)의 관여」란 보통 지방공공단체의 사무의 처리에 관해, 국가의 행정 기관  또는 도도부현의 기관이 실시하는 다음과 같은 행위를 말한다. 조언 또는 권고, 자료 제출의 요구, 시정의 요구, 동의, 허가, 인가 또는 승인, 지시, 대집행

일본에서는 11장 1절의 제목을 국가의 보통지방공공단체에 대한 관여라 규정하고 후속하는 254조-254의 9에 걸쳐 국가와 보통지방공공단체의 관계를 상호병립 대등관계에서 규정하고 있다.

일본 지방분권추진법에 근거하여 설치된 지방분권추진위원회 권고(1차)에서도 “국가와 지방공공단체의 관계를 상하․ 주종의 관계로부터 대등․ 협력의 관계로 전환”시킨다라고 함으로써 지방공공단체의 자기결정과 자기책임을 철저히 다하도록 하였다.

松本英昭, 전게서, p. 322.

그리고 과거 일본의 중앙집권형 행정 시스템의 중추적 부분이었던 기관위임사무 및 이것에 관계된 포괄적이고도 일반적인 지휘 감독권을 폐지하기도 하였다.

松本英昭, 전게서, p. 323.

결국 일본의 경우 국가와 보통지방공공단체의 관계는 후견적 감독관계가 아니라 상호병립 대등관계임을 알 수 있다.

b) 한국에서의 국가와 지자체의 관계; 지방자치법 169조와 1조

한국지방자치법 제1조(목적)에서 “이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.”고 하고 있다.

이러한 “국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함”에 있어서 지방자치법은 제8장의 제목을 “지방자치단체 상호 간의 관계”라 하고 147조로부터 165조에 걸쳐 그 관계를 구체적으로 규정하고 있으면서도 9장의 제목을 국가와 지방자치단체의 관계라고 하는 대신에 “국가의 지도 감독”이라고 함으로써 국가와 지자체간의 관계가 감독관계에 있음을 보여주고 있다. 그리고 그 지도 감독의 일환으로 동법 169조에서 주부부장관의 시정 명령 및 취소 정지권을 규정한 것은 그 감독관계가 후견적 감독관계가 아니고 상급기관과 하급기관간의 상명하복적 관계임을 선언한 것인 바 이는 국가에게 감독권을 부여한 지방자치법의 목적에 부합하지 않는다.

요컨대 지방자치법 169조는 전술한 바처럼 헌법 117조와 118조에서 두드러지는 지방분권의 이념을 거부한 것일 뿐만 아니라 중앙정부에 감독권을 부여한 지방자치법 1조(목적)에도 위배된다. 지방분권화를 통해 지방자치법 1조에 규정된 바처럼 “지방자치행정을 민주적...으로 수행”할 것을 목적으로 해야 함에도 불구하고 동법 169조 1항은 중앙 정부에 직권 취소 정지권을 부여함으로써 민주적인 지방자치행정 수행에 필수적이라할 상호 대등관계를 상명하복적 관계로 격하시키고 “대한민국을 민주적으로 발전”시키기는커녕 중앙집권적 사회로 후퇴시키는 논리적 모순에 빠지게 된다.

한마디로 지방자치법 169조는 중앙집권제의 유물인 상하 주종관계를, 지방자치법 1조는 최소한 후견적 감독관계 또는 지방분권사회에서의 대등한 관계를 뒷받침하는

조항이라 요약할 수 있다.

(2) 국가와 제주특별자치도의 관계

a) 지방자치법과 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (이하 “제주특별자치도법”)의 관계

지방자치법 1조에서 동법이 “..지자체의... 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고 국가와 지자체 사이의 기본적인 사항을 정”하고 있고 동법 174조 2항에서 “제주특별자치도의 지위·조직 및 행정·재정 등의 운영에 대하여는 행정체제의 특수성을 고려하여 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다”고 하였다.

그런데 제주특별자치도법 6조 1항에서는 동법이 “제주특별자치도의 조직 운영...등에 있어서” “다른 법률에서 제주특별자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 경우를” 제외하고는 “다른 법률의 규정에 우선한다” 고 하였다.

이는 제주특별자치도의 조직 및 운영에 관한 한 제주특별자치도법이 지방자치법의 상위법이라는 것을 명시한 것이다.

b) 제주특별자치도의 법적 지위

또 제주특별자치도법 10조 3항에서는 “제주자치도는 이 법이 정하는 범위 안에서 특수한 지위를 가진다” 고 하였다.

이러한 제주자치도의 법적인 특수한 지위는 물론 제주특별자치도법이 정하는 범위에 국한된다는 제한은 있지만, 전술한 바의 하위법인 지자체법 상의 국가와 지자체 사이의 기본적 관계(지방자치법 169조에 충실하여 상명하복 관계라 할 지라도)를 상위법인 제주특별자치도법에 근거한 제주특별자치도와 국가의 관계에 까지 확대해석하는 것을 배제할 수 있는 명시적 단초가 된다.

c) 특수한 지위에 있는 제주특별자치도와 국가의 관계

그렇다면 제주자치도의 법적인 특수한 지위에 대하여 제주특별자치도법은 어떻게 구체화하고 있는가 그리고 이러한 법적인 특수한 지위가 국가와 제주특별자치도 사이의 관계를 어떻게 규정할 것인가?

제주특별자치도의 특수한 법적 지위

제주특별자치도법은 제주도에 대해 획기적인 자치권을 부여하고 새로운 분권제도를 선도적으로 실시함으로써 제주도가 연방주 수준의 자치권을 가진 국제자유도시로 발전하게 한다는 취지로 추진되었다.

김부찬, “제주특별자치도의 의의와 자치입법권에 대한 고찰”, 지방자치연구 제6권 제1호, 한국지방자치법학회, 2006, p. 20.

이에 따라 제주도 특별자치도법 1조는 “이 법은 .... 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로”고 하였다.

또 동법 12조는 “지원위원회는 제주자치도에 있어서는 외교, 국방, 사법 등 국가존립사무를 제외한 사무에 대하여 ... 단계별로 제주자치도에 이양하기 위한 계획... 을 수립하여야 한다.” 고 하였다.

그 취지와 전술한 특별자치도법 조항에 비추어 볼 때, 첫째로 제주특별자치도에는 “자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 하는 고도의 자치권이 보장”된다고 함으로써 기존의 자치권과는 다른 획기적인 자치권이 부여되었음을 확인할 수 있으며,

둘째로 “실질적인 지방분권을 보장”토록 함으로써 기존 지방자치법 상의 낡은 분권제도와는 다른 새로운 분권제도를 실시하게 되었고,

셋째로, “행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성할 것을 ...목적”으로  “지원위원회는 .... 외교, 국방, 사법 등 국가존립사무를 제외한 사무에 대하여 ... 단계별로 제주자치도에 이양” 토록 함으로써 분리 독립의 기준이라할 외교 국방 사법을 제외한 사무에 대한 단계적 이양을 통해 제주도가 연방주 수준의 자치권을 가진 국제자유도시로 발전할 것을 기대하게 되었다.

제주특별자치도와 국가의 관계에 대한 근본적 의문

앞에서 보았듯이 지방자치법 169조는 제주특별자치도와 국가의 관계를 규정하는 유일한 규정도 아니며 최고의 규정도 아니다.

지방자치법 169조는 헌법에 위배된 조항일 뿐 아니라 동법 1조의 지방자치법 자체의 목적에 반한다. 그리고 지방자치법 169조는 제주특별자치도법 1조, 10조 3항 및 12조 등과 충돌한다. 이러한 충돌이 있을 경우 지방자치법과 제주특별자치도법 중 어느 것이 우선하는가의 문제로 귀착된다.

따라서 제주특별자치도와 국가의 관계는 지방자치법 169조에 나타난 국가와 지자체의 일반적 관계인 상명하복적 감독관계일 수 없다.

특수한 법적 지위에 근거하여 고도의 자치권과 실질적 분권을 보장 받음과 동시에 규제완화와 국제적 기준을 통해 국제자유도시로 발전할 제주특별자치도와 국가의 관계는 지방자치법 1조 더 분명하게는 제주특별자치도법 1조, 10조 3항 및 12조 등의 논리적 귀결로서 상호대등관계에 있다는 것이 발제자의 견해이다.

제주특별자치도지사는 지방자치법 169조에 구속되는가

전술한 바대로 지방자치법 169조는 국가와 지자체간의 관계가 상명하복적 감독관계에 있음을 규정하고 있으며 그 지도 감독의 일환으로 주부부장관의 시정 명령 및 취소 정지권을 부여함으로써 지방자치권을 제도적으로 보장하고 있는 헌법에 반한다는 비판에 노출되게 되었다.

다시 말해 국가의 직권 취소 정지권의 자치단체장 일반에 대한 구속력 근거는 근본적으로 빈약하다.

더욱이 지방자치법에 우선하는 제주특별자치도법에 따르면 제주특별자치도는 특수한 법적 지위에 근거하여 고도의 자치권과 실질적 분권을 보장받아야 한다. 그런데도 제주특별자치도지사는 지방자치법 169조에 구속되어야 하는가.

제주특별자치도법은 과연 실효성 없는 한낱 선언에 불과한 것인가. 그렇다면 제주특별자치도법이라는 약속을 믿는 제주 특별자치도민은 헛된 꿈에 빠진 어리석은 이상주의자인가.

(3) 제주특별자치도지사의 권한에 대한 특별 규정

설령 제주특별자치도와 국가의 관계를 상명하복적 감독관계로 규정하고 제주특별자치도지사의 지위와 권한을 소극적으로 해석한다 해도 특정 업무에 관한 한 제주특별자치도지사가 특별한 지위와 권한을 가진다는 별도의 명시적 특별 규정이 있다.

제주특별자치도법에서는 제12장 ‘특별지방행정기관의 사무의 이관’이라는 제목 하에 제140조(이관기준 등), 제141조(우선 이양대상사무), 제142조(국토관리사무의 이관에 따른 특례), 제143조(중소기업사무의 이관에 따른 특례), 제144조(해양수산사무의 이관에 따른 특례), 제145조(보훈사무의 이관에 따른 특례), 제146조(환경사무의 이관에 따른 특례), 제147조(노동사무의 이관에 따른 특례), 제148조(제주지방노동위원회 이관에 따른 특례),  제149조(사무의 이관에 따른 조치 등), 제150조(우선 이양대상사무 외 특별지방행정기관의 사무의 이관), 제151조(특별지방행정기관의 설치 금지)등을 규정하고 있다.

특히 동법 제144조(해양수산사무의 이관에 따른 특례) 1항에서는 “다음 각 호에 따른 ... 국토해양부장관의 권한은 도지사의 권한으로 한다.”고 하고 동조 1항 2호에서 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」등의 관련 조항을 언급하고 있다.

그리고 동법 제245조(공유수면 관리 및 매립에 관한 특례)에서 공유수면의 도지사 관리권, 도지사의 공유수면매립기본계획 수립·변경 폐지의 의무를 규정하고 있다.

제주 특별자치도법 6조 2항에서는 “이 법에 의하여 중앙행정기관의 장 등의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 한 경우(이양되는 권한과 관련된 의무·원칙·기준 및 절차 등을 포함한다) 제주특별자치도지사의 권한은 해당 법령에 규정된 중앙행정기관의 장 등의 권한으로 보아 해당 법령을 적용한다.”고 하였다.

따라서 아무리 169조와 거기에 포함된 주무부장관의 시정명령 및 취소 정지권 발동의 헌법적 법률적 타당성을 주장한다 하여도 제주특별자치도법이 “제주특별자치도의 조직 운영...등에 있어서” “다른 법률에서 제주특별자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 경우를” 제외하고는 “다른 법률의 규정에 우선한다” 고 하는 6조 1항을 부정하지 않는 한, 최소한 6조 2항과 관련된 사무에 관한 한 주무부장관과 제주특별자치도지사는 대등한 관계에 있다.

더욱이 특별자치도법 6조 2항에서 이양된 권한에 관한 한 제주특별자치도지사의 권한은 해당 법령에 규정된 중앙행정기관의 장 등의 권한으로 간주된다고 있기 때문에 동법 144조에 의거하여 이양된 권한에 근거한 제주특별자치도지사의 명령 처분은 그 자체가 곧 주무부장관의 명령 처분으로 보아야 한다.

결론적으로 제주특별자치도법 144조에 의거하여 이양된 권한에 근거한 제주특별자치도지사의 공유수면 매립공사 정지처분은 지방자치법 제169조 1항의 국토해양부 장관의 시정명령 및 취소 정지의 대상이 되는 자치단체장의 명령 처분에 해당되지 않는다고 보아야 할 것이다.

4. 공유수면 매립공사 정지처분의 사유와 그 위법성

(1) 이슈 선택의 문제

두 번째 이슈와 관련하여 설령 지방자치법 169조 1항이 헌법에 반하지 않는다 해도, 즉 국가와 지자체간의 상하 주종적 관계를 헌법이 인정한다 해도, 제주특별자치도지사의 공사정지 처분은 지방자치법 제169조 1항에 근거한 주무부장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되지 않는다고 하였다.

그것은 첫째로, 제주특별자치도지사와 주무부장관이 대등한 관계에 있기 때문에 상하 주종적 관계를 전제로 하는 취소 정지를 행사할 대상이 되지 않으며, 둘째로 제주특별자치도지사의 공유수면 매립공사 정지처분은 그 자체가 곧 주무부장관의 명령 처분으로 보아야 하기 때문이다.

이번에는 세 번째 이슈로서, 설령 도지사의 공사정지 처분이 지방자치법 제169조 1항의 주무부 장관의 취소 정지권 발동의 대상이 되는 자치단체장의 처분에 해당한다 하여도, 취소 정지의 요건을 충족할만한 도지사의 위법한 행동이 존재하는가 여부가 다퉈질 수 있다.

사실 이 세 번째 쟁점은 두 번째 쟁점의 안정적 해결의 순간, 그 논의의 필요성은 사라진다 할 수 있으나 실제 현실에서는 제주특별자치도지사가 공유수면 매립공사 정지처분을 내릴 경우 중앙정부측이 가장 선호할 논쟁 프래임으로 예상된다.

(2) 정지처분 사유의 위법성

전술한 바와 같이 국토해양부장관의 시정 명령과 취소권 행사의 관건은 특별자치도지사가 제주특별자치도의 자치사무에 관하여 내린 명령 처분이 법령에 위반되느냐 여부이다.

결국 제주특별자치도지사의 명령 처분의 위법성은 그 명령 처분이 공유수면 매립공사와 관련된 제반 법령 규칙에 적법하게 근거하여 행사되느냐에 달려 있다할 것이다.

(3) 3가지 시나리오

세 번째 이슈와 관련해서 향후 예상되는 시나리오는 3가지이다.

제주특별자치도지사가 공사정지 처분의 사유를 면밀하게 검토하지 않고 그 처분을 내릴 수도 있다.

그러나, 만약에 제주특별자치도지사가 공사정지처분의 사유가 발생했을 때 이에 대해 정치하게 검토를 한 후 관계 법령에 근거하여 법령에 반하지 않는 공사정지 처분을 내린다면, 주무부장관은 응당 취소권을 발동할 수도 없고 발동해서도 안 된다.

그럼에도 불구하고 국토해양부장관이 이에 대해 그 처분의 위법함을 억지강변하며 취소권을 발동하는 일이 벌어진다면 어떻게 될 것인가?

국토해양부가 책임있는 국가권력의 하나라면, 무소불위에 만족하고 법령에 위반되는 방식으로 공사를 강행하면서 제주특별자치도로 하여금 대법원에 소를 제기하라고 비웃는 승자 조언의 즐거움을 마냥 만끽할 수는 없다.

실제로 이러한 일이 발생한다면 국토해양부는 국가가 지방자치법 169조 1항을 이용하여 지방자치의 본질을 침해하는 반헌법적 행위를 했다는 비판을 면치 못할 것이다.

그리고 지방자치법 169조 1항의 적용으로 인하여 생긴 문제에 대한 169조 2항의 구제방식의 실효성이 없음을 입증함으로써 그러지 않아도 빈약했던 169조 1항의 헌법적 정당성은 기로에 서게 된다. 지방자치법 169조 1항의 위헌성이 만천하에 공표되는 것이다.

그리고 그 뿐만이 아니다. 세 번째 시나리오가 현실화된다면 지방자치법 1조의 목적이 희화화됨으로써 지방자치법 자체의 존재 위기가 초래되고 제주특별자치법은 입법자의 빛좋은 개살구법의 일례로서 대한민국 입법사에 남을 것이다.

세 번째 이슈와 관련해서 제주특별자치도지사의 공사정지처분도 법령에 반하지 말아야 하겠지만 그에 대응하는 주무부장관의 취소 정지권 행사 역시 헌법 및 기타 법률을 무력화 시킬 수 없다.

만약 악법이 양법을 구축하는 “169조의 법칙”이 작동된다면 법이라는 약속과 원칙의 준수에 대한 믿음은 어디에 가서 찾아야 할까?

감사합니다.

※ 발      행 : (사)제주대안연구공동체 (www.jejuin.org)

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