이렇게 생각합니다> 두 번째 연구발표회

제주특별자치도 제도개선 방안

발표자 김평선 연구실장, 강호진 연구지원실장

▣ 2013년 1월 30일 오후 7시

▣ 장소 제주대안연구공동체

(사)제주대안연구공동체

제주특별자치도 제도개선 방안

김평선, 강호진

제주대안연구공동체 연구실장

제주대안연구공동체 연구지원실장

제1절 제주특별자치도 평가

1. 제주특별자치도 개요

2006년 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 특별법>이 제정됐다. 제주사회에서는 전반적인 기대감도 있었지만 이에 대한 비판의 목소리도 나왔다.

기대감은 당시 제주특별자치도를 추진한 참여정부 등을 중심으로 제기됐다. 참여정부는 2005년 10월 참여정부 지방분권 정책의 백미라는 찬사를 스스로 표현하며 제주특별자치도 출범을 기대감 있게 표현했다.

실제 당시 국무총리실은 2005년 10월 특별자치도가 2006년에 출범한다는 보도자료를 통해 “강화된 자치분권, 약화된 중앙통제”, “핵심산업 육성”을 목표로 하는 획기적인 자치모범도시가 내년 7월 민선4기 제주도정부터 구현될 전망이다“고 밝혔다.

국무총리실 2010년 10월15일 발표자료

<제주특별자치도 모델- 자료 국무총리실>

참여정부에서 당시 밝힌 제주특별자치도 기본계획의 내용은 다음과 같다.

국무총리실 제주특별자치도 기본계획(2010년 10월)

□ 제주특별자치도 기본계획(안)의 주요 내용

○ 첫째, 자치사무 및 입법권 확대와 재정자주권을 강화하는 등 획기적인 자치분권 시행으로 선진적인 분권 모델을 실현해 나가기로 하였다.

- 외교․국방 등 국가존립 사무를 제외한 모든 사무를 단계적으로 자치사무화 하여 자치입법권을 강화해 나가기로 하고, 이번에는 우선 350여개 사무를 제주도에 이양하기로 하였다.

- 또한 단순한 법률개정 건의보다 한 차원 높은 법률안 제출요청권을 특별자치도에 부여하여 제주도 스스로 법률개정 발의효과를 갖게 된다.

- 기초자치단체 폐지에도 불구하고 정부지원이 감소되지 않도록 재정권을 보장하고 재정운용의 자율권도 대폭 인정된다. 즉 지방세 16개 세목을 특별자치도세로 전환 및 14개 세목에 대해 세율 조정권을 확대 시행하고 지방채발행 총액한도를 폐지하여 중앙정부의 승인 없이 의회 의결로써 가능하게 된다.

- 교육감을 주민직선으로, 교육위원회를 도의회의 특별상임위원회로 설치하는 등 교육 자치를 선도적으로 실시하는 한편, 제주도형 자치경찰제를 도입하여 도지사 소속하에 자치경찰대를 설치하고 치안행정위원회를 통해 국가경찰과 업무 협조를 유지해 나가기로 하였다.

- 주민편의성과 현지성이 요구되고, 도와 유사․중복되는 부분이 많은 사무를 취급하는 지방중소기업청, 국토관리청 등 특별지방행정기관을 우선 제주도에 이관하기로 하였다.

* 그 외도 지방노동위원회, 노동사무소, 환경출장소, 해양수산청 등 업무도 이관

○ 둘째, 기관구성 및 조직․인사의 자율성을 보장하고 성과평가시스템을 통한 공무원의 경쟁력을 강화하여 자치역량을 제고함으로써 모범적인 지방자치를 실현할 여건을 마련하였다.

- 집행기관과 지방의회와의 관계에 있어 현재의 기관대립형 뿐 아니라 내각책임제적 성격의 기관통합형 등도 선택가능 하도록 하여 기관구성의 자율성을 보장하고, 기구․정원․하부행정기관 등 조직구성에 대한 사항을 조례로 위임하게 된다.

- 또한, 파격적인 성과주의 연봉제 도입 등 전문성 강화를 위한 공직경쟁체계도 구축해 나가기로 하였다.

○ 셋째, 자율성에 상응하는 자기책임성을 확보하기 위하여 감사시스템 및 주민 직접통제를 강화하고, 지방의회의 견제기능도 활성화할 예정이다.

- 주민소환제를 도입하고 조례 제정 및 개․폐 청구요건도 완화(1/20→1/50)된다.

- 또한, 정무직 및 지방공기업 사장 등 주요 공직자에 대한 임용전 청문회를 실시하고 인사위원회의 중립성 보장 및 독립적 감사위원회가 설치된다.

○ 넷째, 이 같은 자치권을 바탕으로 관광․교육․의료산업 등 핵심산업을 중점적으로 육성하고, 이의 뒷받침을 위해 산업 인프라 및 여건을 조성해 나가기로 하였다.

- 관광산업의 활성화를 위해 무사증제도 확대 시행(예외국 22개국 → 10여 개국) 및 외국인 체류기간 상한을 확대(2/3년→5년)하고 내국인 면세점 대상품목과 한도를 확대하는 한편, 특별자치도 전체를 국제회의 중심도시로 육성할 예정이다.

- 국제자유도시에 적합한 교육 서비스 제공을 위하여 초․중등 외국교육기관의 설립 및 국제학교 등 차별화된 교육기관 설치를 허용하고, 입학방법, 수업료 등 운영의 자율권도 허용 된다.

- 특화된 양질의 의료서비스 모델을 개발․육성하고 일정규모 이상의 투자 시 법인세 등 감면, 국․공유지 장기임대 및 임대료 감면 혜택 부여 등 의료분야 투자에 대한 정부지원을 강화하여 의료관광 중심지로 육성하기로 하였다.

- 청정 1차산업의 육성을 위해 농업진흥지역 지정․해제 권한 이양 등 농림업 전 분야에 걸쳐 독자적인 육성체제로 전환하고, 어장자원 및 연안관리 권한 이양 등 지역특성에 맞는 수산자원 관리체계를 구축할 수 있도록 하였다.

○ 다섯째, 그 외에도 첨단산업이 비약적 발전할 수 있도록 법인세 등이 감면되는 투자진흥지구 대상사업(현재 관광․문화․실버 등 6개)에 교육․의료, IT, BT 등 핵심산업을 포함하고 사업규모 요건도 하향 조정(1천만불 이상 → 500만불 이상)된다.

- 핵심산업발전 여건 조성을 위해 전국적인 투기억제시책 추진을 위한 토지거래 허가구역 지정권한 이외의 국토계획법 관련 권한을 일괄 이양하는 한편, 수질, 대기, 폐기물 등 국가가 통합적으로 관리해온 환경시스템을 원칙적으로 이양하고 농지․초지․연안관리 등도 제주도 특성에 맞게 관리토록 이양하기로 하였다.

○ 여섯째, 제주도의 자치역량 성숙 및 제도정착의 정도 등을 감안, 규제완화의 단계적 접근을 통하여 자유시장경제모델을 정착해 나가기로 하였다.

- 이번에는 우선 교육․의료 등 핵심산업 육성과 관련된 규제를 완화하고, 2단계로 필수규제를 제외한 정부규제를 전면 정비하여 본격적인 Negative System을 도입하기로 하였다.

□ 이와 관련, 지속적인 권한이양과 단계적 규제완화의 추진 및 특별자치도 추진에 따른 변화와 성과를 평가하고 제주도가 자치역량을 발휘하여 국제자유도시로 발돋움 할 수 있도록 범정부적 지원을 하기 위해 국무총리 소속하에 ‘제주특별자치도지원위원회’를 설치하고, 이를 뒷받침하는 사무처를 두기로 하였다.

○ 지원위원회는 제주특별자치도와 MOU를 체결하여 성과목표를 관리하면서 중앙행정기관의 특별자치도에 대한 간섭을 최대한 줄여 나갈 계획이다.

<제주자치도 발전 모형 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회 자료>

이러한 기본방향을 토대로 <제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 특별법>이 제정, 시행되고 있으며 매해 특별법 개정 방식으로 통해 법률 개정 작업이 진행되고 있다.

2012년 11월 현재까지 소위 4단계 제도개선이 이뤄진 상태며 5단계 특별자치도 특별법 개정 작업을 국무총리실과 제주특별자치도가 진행하고 있다.

그동안의 제주특별자치도 특별법의 연혁을 살펴보면 다음과 같다.

<제주특별자치도 출범 과정 정리>

○ 2003년 2월 12일 노무현 대통령 지방자치 시범도 추진 의지 표명

○ 2004년 9월 정부혁신위원회 내 제주특별자치 위원회 구성

9월 행정자치부 추진지원단 설치

○ 2004년 11월 제주특별자치도 추진계획 수립, 정부 건의

○ 2005년 5월 20일 정부혁신위원회 기본구상안 확정 발표

○ 2005년 7월 20일 국무총리 산하에 제주특별자치도 추진위원회 및 기획단 설치

○ 2005년 10월 14일 정부 제주특별자치도 기본계획안 확정

○ 2005년 12월 30일 제주특별자치도 특별법 등 제주자치도 법안 국회 통과

○ 2006년 2월 21일 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 공포됨

○ 2006년 7월 1일 제주특별자치도 공식 출범

2. 정부측 특별자치도 평가

이러한 과정을 거쳐서 제주특별자치도가 출범 한 지 6년째를 맞이하고 있다.

이에 대한 객관적 평가는 존재하지 않으나 정부와 제주도측은 미흡하지만 새로운 시도를 강조하는 반면 시민사회단체를 중심으로는 제주특별자치도 내용 중 비전의 성격인 제주국제자유도시에 대한 강한 문제제기를 해오고 있다.

평가와 관련해서는 국무총리실은 매해 제주특별자치도에 대한 성과 평가 정도를 진행하고 있다.

실제로 2010년 7월 국무총리실이 실시한 제주특별자치도에 대한 평가는 다음과 같다.

<제주특별자치도 성과평가 보고서> 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회(2010년 7월)

◦ 총 29개 지표 중 우수가 19개로 66%, 향상이 4개로 14%, 보통이 5개로 17%, 그리고 미흡이 1개로 3%로 나타남. 우수 평가를 받은 지표가 전체의 3분의 2를 차지하고 있어 성과평가의 종합평점은 비교적 우수한 것으로 판단됨.

◦ 종합부문, 자치분권부문, 국제자유도시부문 중에서 자치분권부분의 평점이 “향상” 한 개를 제외하고 모두 우수 판정을 받아 상대적으로 높게 나타났으며, 종합부문의 평점이 “우수”가 과반을 미치지 못할 뿐 아니라 “미흡”도 한 개가 나타나 상대적으로 낮은 것으로 분석됨.

◦ 종합부문은 08년도에 비해 우수 평가를 받은 지표의 비율이 낮을 뿐만 아니라 보통과 미흡평가를 받은 지표가 과반이 넘기 때문에 상대적으로 평가 결과가 더 후퇴한 것으로 보일지 모르지만 이 같은 수평적 비교는 무리가 있을 것으로 판단됨. 그 이유는 08년도의 종합부문 평가는 모두 지표에 의한 평가결과이지만 09년도의 평가는 9개 지표 중 5개가 설문조사 결과를 반영된 지표이며, 설문조사 지표 모두 보통 4, 미흡 1개로 나타났기 때문임.

종합부문은 의정활동과 민원서비스에 대한 만족도뿐만 아니라, 정책에 대한 만족도를 주민을 대상으로 하는 설문조사가 반영되었다는 점에서 현장감이 높은 평가지표라고 말할 수 있기 때문에 향후 이 부분에 대한 향상 노력이 요구됨

◦ 자치분권부문은 08년도에 비해 향상된 것으로 나타남. 자치분권부문은 중앙정부와의 협조체계, 자치경찰 운영실적, 이관된 특별행정기관 특례활용실적 등 자치권에 관한한 제주특별자치도의 설치목적 중 하나와 직결되는 부분으로서 평가 결과가 중요한 의미가 있다는 점을 감안하면 이 부분에서 모두 우수평가를 받은 사실은 매우 고무적인 결과로 판단됨.

특히 자치경찰 운영실적은 부족한 정원에도 불구하고 주민생활안전, 지역교통, 공공시설 및 지역 행사장 경비, 사법경찰관리 사무 등을 적극적으로 수행하여 지역주민에게 자치경찰에 대한 인식을 높이고 있다는 점이 높이 평가됨. 다만 도의회 운영실적은 “향상” 수준으로서 다른 자치분권부문 지표보다 상대적으로 낮게 평가되었음

◦ 국제자유도시부문에서 우수·향상·보통의 평정을 받은 지표의 비율을 보면 2008년도와 유사한 결과가 나왔음. “우수” 평가를 받은 성과지표는 세계적 수준의 종합관광휴양지 육성, 제주도 특색을 살리는 향토문화예술의 계승발전, 국제자유도시 개발프로젝트 추진실적, 청정 환경 및 지하수보전관리 실적 등으로 요약할 수 있음. “향상”이 필요한 것으로 평가받은 지표는 각종 규제를 경쟁촉진형, 투자유치형으로 개선, 해외교류협력 및 평화의 섬 특례활용 실적, 소비자보호제도 개선실적으로 나타났음. 각종 규제를 경쟁촉진형, 투자유치형으로 개선하기 위해규제완화, 철폐 및 제도개선을 국제자유도시 최종 계획과 맞추어 로드맵을 설정하고 연간 달성도에 따라 목표치를 적극적으로 설정할 필요가 있음. 또한 신설 규제 건수가 차지하는 비중이 매우 높다는 점도 유의할 필요가 있음

<국무총리실 제주특별자치도 지원위원회 평가 자료/2010년 7월>

평가	부문	성과지표
우수	종합	①청렴도 제고실적 ②내외국인 투자유치 실적 ③국제학교 및 외국교육기관 유치 실적 ④관광객 유치 실적
	자치분권	①확대권한을 활용한 조례 제․개정 및 관리실적 ②인건비 증가율 ③기본경비 증가율 ④자치조직 운영 및 특례활용 실적 ⑤우수인력 충원 및 인적자원 개발실적 ⑥자치경찰 운영실적 ⑦이관된 특별행정기관 특례활용 실적
	국제자유도시	①관광수입 증가율 ②문화예술·스포츠 진흥 특례활용 실적 ③지방어항 개발 및 유어장 활용 실적 ④개발 프로젝트 추진실적 ⑤토지이용관리체계 개선실적 ⑥지하수보전·관리 특례활용 실적 ⑦청정환경보전·관리 특례활용 실적 ⑧폐기물 발생량 및 재활용율
향상	자치분권	①도의회 의정운영실적
	국제자유도시	①조례규칙 규제완화․철폐 및 제도개선 실적 ②해외교류협력 및 평화의 섬 특례활용 실적 ③소비자 보호 제도개선 실적
보통	종합	①민원서비스 만족도 ②고객이 체감하는 서비스 향상도(자치경찰) ③고객이 체감하는 서비스 향상도(이관특행) ④출범만족도 및 추진정책 성과도
	국제자유도시	①청정1차산업 육성 특례활용 실적
미흡	종합	①의정활동에 대한 정책고객 만족도

3. 설문조사에 따른 성과평가

◦ 민원서비스에 대한 전반적인 만족도와 항목별 만족도 5개 문항에 대한 평균은 4.83으로 보통 이상의 수준이지만, 2008년에 비해서는 크게 하락함. 항목별로는 ‘고객에 대한 응대태도 개선수준’의 만족도가 가장 높은 것으로 나타남

◦ 제주특별자치도 출범 이전과 비교한 전반적인 민원서비스 개선 수준과 항목별 개선수준 5개 항목의 평가는 평균 4.91로 보통 이상의 수준이지만, 2008년에 비해서는 크게 하락함. 항목별로는 ‘고객에 대한 응대태도 개선수준’의 개선도가 가장 높게 평가됨

◦ 특별행정기관에서 제공하던 민원서비스가 제주특별자치도로 이관된 이후의 전반적인 민원서비스 만족도와 5개 항목별 만족도의 평균은 4.30으로 보통을 약간 넘는 수준으로 나타났으나, 2008년에 비해 다소 감소한 상황임. 민원서비스 처리절차 간소화, 민원서비스 처리기간 단축, 민원실 환경 개선, 민원서비스 처리과정의 공정성, 고객에 대한 응대태도 등 5개 항목의 만족도는 모두 보통을 약간 넘는 수준으로 나타남

◦ 이관된 특별행정기관 민원서비스의 전반적인 개선 수준과 항목별 개선수준 5개 항목의 평가는 평균은 4.26으로 만족도와 비슷하게 보통을 약간 넘는 수준으로 나타났으며, 2008년에 비해 다소 감소한 상황임. 민원서비스 처리절차 간소화, 민원서비스 처리기간 단축, 민원실 환경 개선, 민원서비스 처리과정의 공정성, 고객에 대한 응대태도 등 5개 항목의 개선도 역시 만족도와 마찬가지로 모두 보통을 약간 넘는 수준으로 나타남

구 분	항 목	개선도		만족도
		2008	2009	2008	2009
도 민	민원서비스	5.36	4.91	5.34	4.83
	자치경찰서비스	4.38	4.38	4.38	4.20
특별행정기관	특별행정기관 서비스	4.69	4.26	4.71	4.30

◦ 항목별 분석결과를 살펴보면 제주특별자치도에 대한 도민인지도 및 성과체감도의 구체적 항목을 살펴보면 ‘제주특별자치도의 성공조건 및 발전방향’의 점수가 5.29로 가장 높았고, 추진정책의 성과체감도는 가장 낮은 3.90수준이었음

◦ ‘이관된 특별행정기관 민원서비스 항목별 만족도’를 구성하는 5개 항목의 평균은 최저 4.21에서 최고 4.43수준이어서 항목간 차이가 존재하지 않다는 사실을 확인할 수 있었음

◦ ‘이관된 특별행정기관 민원서비스 항목별 개선도’를 구성하는 5개 항목도 역시 최저점(4.12)과 최고점(4.32)의 차이가 크게 나타나지 않았음

◦ 올해 시안적으로 실시한 외국인 대상 설문분석 결과에서는 5개 항목 중 보통수준인 4.00 이하가 2개나 나왔고, 나머지 모두 4.22 이상이었음. 보통수준 이하로 평가된 항목은 ‘자치경찰에 대한 인지도’(2.88)와 ‘제주특별자치도에 대한 일반적 평가’였음

2011년 국무총리실 제주특별자치도 성과평가 보고서<표>에서는  제주특별자치도

의 경우 전체적으로 개발사업 환경분야, 문화예술 등을 제외하고는 2010년보다

높은 평가를 받은 것으로 조사됐다.

국무총리실 제주특별자치도 성과평가 보고서(2011년)

<표> 제주특별자치도 2011년도 성과평가 보고서(국무총리실)

지난해 12월에는 제주특별자치도 5년 종합평가를 국무총리실과 제주특별자치도가 공동으로 실시해 발표하기도 했다.

5년 평가에서 성과로는 자치권 확보, 규제 완화에 대한 단계적 제도 개선으로 국제자유도시 실현을 위한 법.제도적 기반을 구축한 점이 꼽혔다. 또 노비자 제도 도입, '관광3법' 일괄이양, 내국인 면세점 이용 확대, 제주영어교육도시 조성 등 핵심산업 육성을 위한 규제 완화가 성과로 평가됐다.

뉴시스 2011년 12월 22일자

총체적인 한계점으로는 5년 종합평가에서는 제주국제자유도시종합계획과 정부 계획 간의 연계 부족, 중앙부처와의 공감대 부족 등의 문제가 ‘친환경 동북아 중심의 국제자유도시’라는 제주특별자치도의 비전 달성에 걸림돌로 작용하고 있다는 분석이다.

제주일보 2011년 11월 3일자

특별자치도의 목표 달성도에 대한 평가에서는 ‘선 이양 후 보완’이라는 제도개선 우선 정책으로 인해 국제자유도시 실현을 위한 실천적 전략 마련이 미흡했다는 점이 문제점으로 진단됐다. 또 제2차 제주국제자유도시종합계획과 정부의 계획.예산의 연계가 미흡해 국제도시종합계획의 집행력이 약화되고, 중앙부처와 공감대 형성이 부족해 특별도 추진을 위한 체계적인 지원 확보가 어려웠다는 지적이다.

이에 따라 국제자유도시 목표 일부 재조정하고 현재 4+1 핵심산업의 방향성을 생태환경도시와 관광휴양도시 및 청정 1차산업으로 재검토하는 방안 등이 보완 대책으로 거론됐다.

중앙행정기관의 권한이양 평가에서는 제주도의 여건과 능력을 제대로 고려하지 않은 상태에서 양(量) 중심의 권한이양이 추진된 사례가 발생했고, 권한이양의 내용도 행정관리 분야 중심으로 이뤄져 당초 특별자치도의 취지 실현에 한계가 있다는 지적이다.

재정특례 성과 평가에서는 권한이양에 따른 사업 수행을 위한 제주도의 재정적 부담 가중과 보통교부세 총액 3%의 법정률 제도로 인해 현실적인 제주특별자치도의 재정수요를 제대로 파악하고 반영하는 데 어려움이 따르는 문제가 제기됐다.

이와 함께 국제자유도시 개발 평가에서는 동아시아 주요 지역에 비해 세제.가격.접근성 등의 경쟁력이 취약하고, 국내 경제자유구역.기업도시.지역특구 등에 비해서도 비교우위를 점하지 못하고 있는 것으로 분석됐다.

이밖에 국제자유도시 핵심산업 평가에서는 사업 집행률이 59.2%에 머물러 있는 감귤산업과 아직 가시적인 성과가 나타나지 않고 있는 의료관광산업, 불명확한 제주형 관광조직체계 등이 문제점으로 진단됐다.

또 사무이양에 따른 추가비용을 고려치 않은 국고지원 등으로 투입재원 부족현상이 지속되고, 자체개발상업 재원의 부족 등으로 목표시기에 예상했던 성과를 얻지 못하고 있는 실정이라고 지적했다.

국가전략 차원에서 추진되는 제주국제자유도시 개발사업 지원에 대한 중앙정부 설득 논리가 부족하고, 경제 및 산업육성을 위한 민간투자 부족 및 참여가 미흡한 것으로 평가됐다.

개선과제로는 정부부처의 공감대 부족 등 넘어야 할 과제가 많은 것으로 평가됐다.

5년 평가 결과 보고서는 추진과제로 △중앙-제주간 신뢰도 회복을 통해 특별자치도 추진기반 강화 △신공항 건설을 통한 접근성 제고, 제주 전역 면세화, 핵심산업 관련 규제 완화 등 국가적 지원체계를 마련, 차별적 권한부여 및 규제특례확보 등이 제시됐다.

또 △민자 유치 확보를 위한 투자유치 지원체제 강화 등 국제자유도시 프로젝트 추진여건 확충 △복합리조트 시설 조성 등을 통한 관광인프라의 획기적 확충 △친환경 1차산업 육성기반 강화 등을 제시했다.

보고서는 주요현안으로, 구국도의 지방도로화로 국가계획에서의 배제돼 재정부담이 되던 사안을 들고, 대안으로, 구 국도의 기능을 인정해 도로법상의 도로기본계획에 국도에 관한 사항으로 포함하거나, 구국도에 대해 제주특별법으로 별도의 계획을 수립하도록 하고 그에 대한 재정지원 근거를 명확히 하는 방안으로 제도개선을 해야 한다고 제시했다.

140억원이 필요한 4단계 사무이양 경비도, 광역-지역발전특별회계 제주계정에 별도의 권한이양 소요재원 보전’ 항목을 신설하는 방안이 대안으로 제시됐다.

뉴시스 2011년 12월22일자

이와 함께 제주특별자치도 정책을 이끌어 가는 제주도 소속 공무원들의 내부 평가는 이 보다 더 혹독했다.

2012년 제주도의회 행정사무감사에서 이선화 의원은 “올 상반기 제주특별자치도 공무원들을 대상으로 제주국제자유도시 10년 성과에 대한 체감도를 조사한 결과 50.9점으로, 공직사회가 이렇다면 도민들의 체감도는 보다 떨어질 것”이라며 “국제자유도시라는 비전, 목표에 대한 검토, 재선포를 통해 도민 공감대를 가질 수 있도록 해야 한다”고 주문했다.

제민일보 2012년 11월 16일자

4. 또 다른 특별자치도 평가

그러나 이같은 정부측 평가와는 달리 6년째를 맞는 제주특별자치도 평가와 관련해서는 제주도의회를 비롯해 부정적 시각들도 존재하고 있다.

2012년 제주도청에 대한 제주도의회 행정사무감사에서도 이같은 지적이 쏟아져 나왔다.

강창수 의원은 “국제자유도시를 추진했으나 역외금융센터 등 홍가포르를 모델로 한 각 정책은 무산되고 현재 추진 중인 정책은 큰 실효성을 보이지 못하면서 도민들은 제주를 국제자유도시라는 느끼지 못하고 있다”며 “7년째 운영중인 투자진흥지구만 하더라도 세제감면액만 451억원에 이르지만 실제 도민고용 등 지역경제에 미치는 효과는 의문으로, 당초 목적대로 투자유치 활성화가 되는가를 평가할 시점”이라고 지적했다.

제민일보 2012년 11월 16일자

실제 경제적 측면에서는 세금감면 등의 혜택이 주어지고 있지만 지역주민에 대한 환원 등이 이뤄지지 못하고 있다는 지적이 제기됐다. <표 참조>

<표> 투자진흥지구 지정현황/제주특별자치도

구분	개소수	총 사업비(억원)	실제 투자액(억원)	공정율	세제감면 (억원)
운영중	12	11,730	9,014	76.8%	142.1
일부운영	9	34,774	11,465	32.9%	217.7
공사중	8	54,489	6,439	11.8%	91
계	29	100,993	26,918	26.7%	451

이와 함께 구체적인 일자리 문제에 있어서도 과연 일자리 창출 효과가 있지 않다는 점도 함께 지적됐다.

<표> 투자진흥지구 고용계획 및 현황/2012년 제주도의회 행정사무감사 자료

구분	고용계획		총 고용인원	도민고용인원
	전체	도민
인원수	24,317	16,686	2,089	1,613
계획대비 실적			8.6%	9.7%

제도 자체적으로도 불완전한 상태라는 지적도 제기됐다. 기초지자체(시.군) 폐지라는 홍역을 치른 후 2006년 7월1일 탄생한 제주특별자치도. 출범 5년이 흐르면서 성적표를 놓고 다양한 평가가 나온다. 초유의 시도여서 그런지 지금까지는 부정적 평가가 많은 게 사실이라는 지적이다.

'제주특별자치도법 시행의 경험과 과제'를 주제로 ㈔한국지방자치법학회(회장 최승원 이화여대 교수)와 제주대 법과정책연구소(소장 박규용 교수)가 함께 주관한 세미나에서 한국법제연구원 최환용 위원은 특별자치도의 불안정한 법적 지위 문제를 짚었다.

그는 "제주특별자치도의 법적 지위는 지방자치법과 개별 법률에 대한 특례조치로 창설됨으로써 개별 법률의 제.개정 여부에 의존하는 매우 불안정한 관계에 놓여있다"고 진단했다. 독립적이고 자기완결적인 법률이 아닌, 개별 법률에 대한 특례 인정에 기인하다 보니 완전한 자치권이 부여되지 못한다는 것이다.

최 위원은 "제주특별법은 현재 개별사무별 이양방식을 취하고 있고 특례규정은 포지티브방식을 채택하고 있다. 이러한 특례규정은 개별 법률의 제.개정에 종속될 수 밖에 없기 때문에 자치행정의 운용에 많은 지장을 초래할 수 있다"며 "제주특별법의 규정 방식을 법률단위 이양방식으로 전환하고 특례규정도 네거티브 방식으로 전환해야 한다"고 강조했다.

존속기한이 2014년까지인 총리실 내 제주특별자치도 지원위원회(지원위)의 상설기구화 필요성도 제기했다. 지원위가 폐지되면 제주특별도의 입법의견(입법의견제출권)은 개별 중앙행정기관의 장에게 제출되거나 아예 폐지될 가능성이 있다고 우려했다. 중앙정부 내에서 제주특별도의 입장을 대변하고 중앙행정기관과 조정할 수 있는 제도적 장치를 유지해야 한다고 했다.

최 위원은 "제주특별법은 고도의 자치권 보장과 국제자유도시 실현이라는 두 가지 목적을 달성하기 위한 정책수단들을 규정하고 있으나 중앙정부의 소극적 태도로 인한 실질적 권한이양의 미흡, 법체계의 타법 의존성, 특례에 따른 권한과 사무 수행을 위한 시스템 구축 미흡 등으로 지난 5년간 많은 성과를 거뒀으면서도 여전히 해결 과제들을 안고 있다"고 종합평가를 내렸다.

'제주특별자치도의 자치입법 강화를 위한 법적 쟁점'을 검토한 동양대학교 양승미 교수는 제주특별자치도의 '특별한 지위'가 모호하다고 지적했다.

제주특별법이 규정한, 특수한 지위를 갖는 특별자치도에 대한 구체적인 의미가 아직 분명치 않고, 일반 자치단체와 비교해 그 자치권의 '범위'와는 별도로 그 '수준'에 있어서 어떻게 다른 특별한 지위를 갖는지 분명한 규정이 없다는 얘기다.

그는 다만 지방자치법 개정으로 지자체 종류에 '특별자치도'가 추가됨으로써 제주도가 일반 지자체와는 다른 법적 지위를 가진 것으로 확인되고 있으나 자치권 확립 측면에서 정립될 필요가 있다고 조언했다.

양 교수는 특히 지자체의 재정정보 내지 통합 후의 계획 등이 불분명한 상태로 통합이 이뤄져 통합의 효과가 제대로 인식되지 못하거나 발휘되지 못했다고 평가했다. 국가가 적극적으로 통합의 대상이 되는 지자체의 재정 정보를 고지하고, 통합 후의 지역발전계획을 평가하며, 지역발전을 위한 지원계획을 수립. 공포하는게 정부의 책무라고 꼬집었다.

제주의소리 2011년 11월 11일자

제2절 제주특별자치도 특별법 문제점

1. ‘자본 중심 제주’미래 비전으로서 부적절

제주특별자치도의 비전인 제주국제자유도시에 대해서 근본적인 문제가 있다는 지적도 잇따라 제기되고 있다.

실제 제주특별자치도 특별법 목적 중 하나인 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동은 그 지향성이 신자유주의적 정책기조와 맞닿아 있으며 이를 실현하는 수단으로 제도를 설계하고 있어 제주에 맞지 않다는 지적이다.

“나는 국제자유도시가 과연 제주다운 비전인지 회의가 든다. 국제자유도시는 제주에 맞는 옷이 아니라는 생각이 들기 때문이다. 아무리 화려하고 멋있다 하더라도 자기에게 맞지 않는 옷이라면 그 옷을 입어 보았자 불편하고 어색할 뿐이다. 제주에게는 국제자유도시가 바로 그런 옷이 아닐까. 국제자유도시가 제주다운 비전이 아니라고 보는 이유는 다음과 같다.

국제자유도시는 이상적인 자유시장 경제모델의 구축을 목표로 한다는 점에서 신자유주의를 그 이념적 기반으로 하고 있다. 신자유주의란 정부의 시장개입을 억제하고 상품ㆍ서비스ㆍ자본의 자유로운 이동을 허용하면 시장기능이 제대로 작동되어 이윤과 효율이 극대화될 것이라고 주장하는 이론으로 그 핵심가치는 자유로운 경쟁을 통한 이윤추구다. 누구나 능력만 있으면 자유롭게 경쟁하여 얼마든지 돈을 벌 수 있도록 하자는 것이다. 그러나 신자유주의는 그 호불호를 떠나 기본적으로 강자의 논리임을 명심해야 한다. 제주가 거대자본과 맞설 수 있는 경쟁력을 갖추고 있다면 모를까 그렇지 않은 상태에서 제주를 신자유주의의 메카로 만들게 되면, 그래서 사람과 상품, 그리고 자본이 자유롭게 이동하는 곳이 된다면 제주의 토착자본과 기술은 붕괴되고 제주도민들은 원주민으로 전락할 가능성이 매우 크다. 따라서 다수의 제주도민들은 이에 대하여 정서적으로 상당한 거부감을 가질 수밖에 없고 국제자유도시에 걸 맞는 정책이 체계적이고 적극적으로 이뤄질 수가 없다.“

제주특별자치도, 「제주국제자유도시종합계획 보완계획」, 2006, 4쪽.

신자유주의는 한국에서 주로 규제완화, 노동 시장의 유연화, 재정 긴축(감세와 복지 축소), 자유무역협정 (FTA) 추구, 공기업의 민영화, 의료 영리화 등의 형태로 나타나고 있다.

신용인 제주대학교 로스쿨 교수/ 제주특별자치도 제도개선 관련 자문의견(2012년 11월)

“제주사회의 제도적 근간은 제주도개발특별법에 이에 제주국제자유도시특별법, 제주특별자치도특별법 등으로 이어지고 있다. 근본적으로는 특별자치도는 제주도개발특별법- 제주국제자유도시특별법에 이어 개발지상주의를 특별한 자치로 포장한 것에 불과하다. 이러한 제주특별법들이 과연 제주도민들에게, 양용찬 열사가 추구했던 참된 제주와는 거리가 있어 보인다.

오히려 정부의 실험대상으로, 철지난 신자유주의 정책들만 난무하는 곳으로 전락하고 있다.“

김상근 양용찬 열사 18주기 정책토론회 (2009)

조명래 교수 역시 제주도의회가 주최했던 토론회에서 다음과 같이 제주특별자치도에 대해서 진단했다.

조명래 교수 <도시개발의 비판적 성찰 > 제주지속가능발전포럼 발표문(2011년 6월9일)

“이 모델은 참여정부의 분권시책 일환으로 검토되었지만 ‘탈규제(국가->시장)’와 ‘개발자치권의 이양(중앙정부->지방정부)’을 통해 제주도를 ‘이상적 국제자유도시’로 육성한다는 점에선 지역개발전략의 일환이기도 함.

즉, 신자유주의 시대 권력이양(분권)의 한 방식이면서 동시에 이를 통해 탈규제적 지역발전을 추구한다는 점에서 ‘제주특별자치도’ 모델은 1963년부터 자유항, 특정자유지역, 국제자유지역 등의 이름으로 추진되어 온 제주도 지역개발전략의 최신판이라 할 수 있음.

제주도의 지역개발은 아름다운 자연환경을 관광상품화 하는 전략에 의거해 왔음. 반면 제주특별자치도 구상에서 ‘친환경적 동북아중심도시’를 위해 3대 핵심 산업(관광, 교육, 의료)과 첨단산업에 관한 종합발전계획을 자체적으로 수립해 추진하도록 되어 있음.

섬 지역으로서 제주도는 생태환경용량이 제한되어 있음. 따라서 개발밀도와 환경부하량이 높은 신자유주의식 지역개발이 강도 높게 전개되면 제주도는 ‘환경불가역성 가설’이 현실화될 지역이 될 수 있음(예, 지하수 고갈로 지하수면이 해수면 아래로 떨어져 해수가 기저 지하수에 역류할 경우 제주도는 만성적인 물부족 상황에 처할 수 있음)“

실제 제주특별자치도가 궁극적으로 지향하는 제주국제자유도시는 자본중심의 효율성 논리가 법제도 개선 과정에 반영됐다고 분석되고 있다.

전반적으로 특별자치도 내용은 고도의 자치권 보다는 규제완화를 통한 개발중심으로 진행되고 있다는 평가다.

특히 제주도 관련 개발 절차와 권한이 사실상 도지사에게 집중되면서 ‘개발자치도’라는 비판도 제기되고 있다.

<표 > 제주자치도 특별법 중 경제관련 부분

주제	내용*
국제자유도시 여건조성	관광진흥관련 지방공사의 설립·운영
	관광사업의 권한 이양
	관광진흥개발기금에 관한 특례
	외국교육기관의 설립대상 확대 및 설립요건 완화
	초·중등학교 운영의 자율권 확대
	의료기관 개설에 관한 특례
	의료산업에 대한 행정규제의 완화
	청정1차산업의 육성을 위한 여건마련
국제자유도시 개발계획	제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대
	국토의 계획 및 이용에 관한 특례
	제주국제자유도시개발센터의 기능강화
환경·교통·보건복지 및 기타 부분	건설·교통 분야 권한 이양
	환경관리분야의 권한 이양
	수자원의 종합적 관리체계 구축
	보건복지제도에 관한 특례
	단계적인 규제자유지역화의 추진

국제자유도시 개발 계획(종합계획)의 수립권자는 제주자치도 도지사이며 수립·변경시 중앙정부(예전 추진위원회)의 심의가 생략되어 도의회의 동의만으로 법적 효력을 갖게 되었다.

이에 대해서는 자치권 확대라는 측면도 존재하지만 역으로 개발위주의 정책을 펼치는 현행 지방정부의 입장에서는 개발을 위한 효율적 체제를 구축해 놓은 셈이다. 특히 시군이 폐지되면서 기존 기초자치단체장의 의견수렴 등을 거치는 과정과 중앙정부와의 협의절차 등이 생략되면서 개발을 위해서는 매우 효율적 구조가 갖춰진 셈이다.(그림 참조)

실제 공간연구집단은 이에 대해서 “종합계획은 제주국제자유도시특별법(2002)과 큰 변동은 없으나, 특별자치도 설치관련 중앙정부의 권한이 이양되고, 시·군의 폐지로 인해 종합계획의 수립절차가 변경되었다. 이로 인해 중앙정부 및 시장·군수의 권한이 사라져, 종합계획과 관련된 권한은 제주자치도로 일원화되어, 하나의 영토에 하나의 통치권력이 수립되었다.”고 분석했다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석 보고서」(2006)

구법과 비교하면, 별도 조항으로 규정한 연도별투자계획이 특별자치도법에서는 종합계획의 한 부분으로 포함되었으며, 광역시설계획, 민자유치추진계획 등은 이전과 동일하다.

종합계획심의회의 인원 구성 및 심의 사항은 이전과 동일하고, 시·군의 폐지로 심의회 당연직위원에서 시장·군수가 삭제되었다.

<그림> 제주도특별법과 특별자치도법 수립절차 비교

또한 특별법에 의해 종합계획이 이미 승인을 받았기 때문에 (2003년 1월) 기존 종합계획(2002~2011)은 특별자치도법에 의한 변경대상이 된다. 종합계획의 변경절차는 도의회 동의가 원칙이며, 변경 내용이 경미한 경우(대통령령으로 규정) 종합계획심의회 심의로 변경된다. (제223조) (그림 참조)

<그림> 종합계획 변경절차

2. 풀뿌리 기초 자치권 후퇴

특히 전국 16개 시․도 가운데 제주만 기초자치권을 없애는 방식으로 정리가 되면서 풀뿌리 자치권 확대와는 역행한다는 지적도 많았다.

분권과 자치의 ‘백미’라는 특별자치도 출범 기조와는 오히려 역행했다는 비판의 목소리가 5년 내내 제주사회에서는 끊이질 않았다.

실제 2010년 지방선거에서도 기초자치권 부활 문제는 최대 정책 쟁점 중 하나였으며 2012년 11월 현재 우근민 도정은 행정체제개편위원회를 구성해 행정체제 개편 논의를 진행하고 있기도 하다.

우근민 도정은 현재 권한없는 행정시장 직선제와 기초자치권 확보를 최종안으로 마련해 제주도의회 절차를 기다리고 있다.

시민사회단체를 중심으로 기초자치권 부활해야 한다는 의견이 지배적이며 2012년 10월24일 <제주특별자치도 기초자치권 부활 도민운동본부>를 결성해 활동 중이다.

참여단체는 다음과 같다., 곶자왈사람들․전국공무원노조제주지역본부․전국교직원노동조합제주지부․전국민주노동조합총연맹제주지역본부․전국여성농민회총연합제주도연합․제주민주민생평화통일주권연대․제주여성인권연대․제주주민자치연대․제주참여환경연대․제주환경운동연합․탐라자치연대․서귀포시민연대․제주평화인권센터․양용찬열사추모사업회

제주도에서 4개 시군이 없어지는 기초자치권 폐지 과정을 되돌아보면 다음과 같다.

특히 기초자치권 폐지 문제는 국제자유도시 추진 과정에서 제기 된 바 있으며 이는 개발의 효율성 측면에서 제기된 것 셈이다.

결과적으로 자치와 분권을 강조했지만 노무현 정부에서 풀뿌리 자치를 말살하는 과정을 밟은 것이다.

- 2000년  국제자유도시 추진과정용역에서 단층제 제안(존스 랑 살사)

- 2002년  국제자유도시특별법 제정

(권한조정모형과 단일자치구역모형)

*권한조정모형-1도2시2군, 1도2시, 동서군, 1도4시

*단일자치구역모형-시장군수임명제

- 2003년  행정개혁추진위원회 구성

- 2003년  제주형자치모형개발 연구용역(점진적 대안과 혁신적 대안 제시)

-2005년 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)중 주민투표 실시

2006년 7월1일 현 제제 출범.

이러한 2006년 행정체제개편 이후 나타난 문제점도 적지 않다.

그동안 기초자치단체를 폐지하고 광역행정체제로 6년간 운영해 본 결과 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등 여러 부분에서 재검토가 필요한 것으로 나타났다.

배기철 제주주민자치연대 대표 풀뿌리 행정체제 개편 방안 토론회 발표자료(2012년 6월19일)

그래서, 현재의 특별자치도 시스템은 풀뿌리 민주주의 약화로 인하여 도민들이 불편이 많아져서 도민들은 어떠한 형태로든 현행 행정체제의 변화를 원하고 있는 실정이다.

그러나 현재 우근민 제주도지사측에서 내심 기대하고 있는 소위 ‘시장직선제안’은 엄밀하게 기초자치권 부활을 하겠다는 내용은 아니다.

실제 이를 주도하고 있는 행정체제개편위원회도 소위 시장직선제안에 대한 단점으로

▲ 도지사가 임명한 시장과 주민이 선출할 읍면동장간에 정책갈등과 마찰이 발생할 수 있다. ▲기초자치단체에 비해 사무의 내용과 범위가 제한되고, 자치권과 재정권 등이 없어 주민의 실질적인 참여 및 자치권 확보에 한계가 있다. ▲ 행정시가 존치하면서 읍면동의 자치기능을 강화하기 때문에 인력이 중복되고 행정의 비효율성이 증대될 수 있다고 지적하고 있다.

제주도행정체제개편위원회 주민 설명회 자료 중 인용

[행정시와 직선시장 및 자치단체의 비교- 행개위 도민설명자료]

구분		행정시	직선시장	지방자치단체
법인격		𐌢	𐌢	○
직선 자치단체장		𐌢	○	○
지방의회		𐌢	𐌢	○
자치사무처리권		𐌢	○	○
자치 조직권	기구설치	𐌢	△	○
	인사	𐌢	△	○
자치 입법권	조례제정	𐌢	𐌢	○
	규칙제정	𐌢	○	○
독자적 조세권		𐌢	𐌢	○
예산심의원		𐌢	𐌢	○

현재 진행되고 있는 행정체제 개편 논의 과정에 대한 문제점도 지적되고 있다.

우선 지난 행정체제개편과정과 그동안 운영되어진 행정체제에 대한 평가에 제대로 근거하지 못하고 있다는 것이다.

지난 행정체제개편 과정에서 ‘혁신안’과 ‘점진안’이라는 명칭으로 인한 혼란과 그 내용에 있어서도 제대로 검증되지 않은 사례와 기대효과를 제시하여 주민들의 판단을 흐렸던 과정에 대해 엄밀한 평가가 존재하지 않는다.

또한 6년간의 운영된 단일광역행정체제의 문제점에 대한 분석과 평가가 정확히 이루어 지고, 이에 근거한 구체적 대안의 모색이 부족한 실정이다.

셋째 도지사의 공약실천을 위한 실현가능성이 아니라 주민의 불편을 해소하고 참다운 자치를 실현하는데 초점이 맞추어져야 한다.

현재 행정체제개편 논의는 단일광역체제에서 제기된 행정의 비효율성, 지역간 불균형 심화, 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등으로 인하여 현행체계에 대한 주민들의 만족도가 떨어지고 이의 변화를 바라는 여론에 의해 진행되고 있다고 밝히고 있다.

그런데도 불구하고 행개위의 설명회를 보면 대중앙설득 가능성, 실현가능성에 많은 비중을 두고 있다. 물론 행정체제의 개편은 중앙정부와의 관계에서 해결되어야 함이다. 그럼에도 불구하고 현재 제기되는 문제와 주민의 불편을 해소하고 올바른 자치의 실현에 그 중심이 없다면 이는 다시 졸속적이고 어리석은 실험이 될 뿐이다.

올바른 행정체제의 논의와 실현은 모든 부분, 즉 법류의 개정까지도 포함하여 열려 있는 논의가 되어야 하고, 이를 실현하기 위한 모든 수단이 강구되어야 한다.

행정체제 개편을 위한 주민의사를 묻는 방식에 있어서 행개위 차원에서는 현재로서는 도의회 동의 절차를 상정하고 있다. 고충석 행개위 위원장 역시 최근 주민설명회 과정에서 도지사의 몫으로 돌리면서 회피한 바 있다.

그러나 전체적인 행정체제 개편 문제 역시 도민적 의사를 제대로 묻는 과정이 있어야 하는 것 역시 매우 중요한 문제이다.
주민투표법 제7조에 의하면 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의  주요결정사항에 대하여 주민투표에 부칠 수 있도록 하고 있다.

따라서 주민투표 실시 여부에 대해서 행개위는 물론 우근민 도지사는 명확하게 할 필요가 있다.

근자에 편향적 흐름이 형성된 법인격 없는 시장직선제를 고집하면서 주민투표를 피해가려는 경향도 있는 만큼 이에 대한 책임있는 태도를 우근민 도정이 보일 필요가 있다.

실제 2012년 6월18일자로 발표된 전국공무원노동조합 제주본부 의견조사를 보더라도 주민투표를 통해 결정해야 한다는 의견이 압도적이다.

행정체제개편과 관련해서 주민투표를 통해 결정해야 되는지에 대한 질문에 대해서는 응답자 791명 가운데 79.1%인 626명이 주민투표로 결정해야 한다고 응답했다.

반면 ‘주민투표가 불필요’하다는 응답은 응답자의 14.5%인 115명, 잘 모르겠다’는 응답이 41명(5.2%), 기타 의견이 9명(1.1%)로 각각 집계됐다.

주민투표를 통한 행정체제 개편 의견/전국공무원노동조합 제주본부 설문결과 단위 명, %)>

질 문	빈 도	퍼센트
주민투표 필요	626	79.1
주민투표 불필요	115	14.5
잘 모르겠다	41	5.2
기타	9	1.1
합계	791	100.0

3. 영리학교, 영리병원 추진 등 잘못된 실험 정책

제주특별자치도 추진 과정에서도 나타났듯이 영리학교, 영리병원 추진 등 신자유주의 정책이 노무현 정부에 이명박 정부에 이르기까지 제주사회의 잘못된 실험정책으로 진행됐다.

실제 제주특별자치도 특별법이 도입되는 과정인 2005년도에는 제주사회에서 영리병원, 영리학교에 대한 강력한 저항도 진행됐다.

1) 영리학교

그러나 결국 현재 영리학교인 제주국제학교가 운영 중에 있다. 영리병원의 경우 해외자본에 대한 영리병원은 허용되고 있으나 내국인 영리병원은 2011년 이명박 정부가 국회에서 제주특별자치도법 개정을 통해 강하게 추진했으나 시민사회의 반발로  일단 무산된 상태다.

제주지역 영리병원 도입 과정과 저항과정은 <의료민영화 및 국내영리병원 제주대책위원회 백서(2012년 9월) 참조

실제 운영되고 있는 제주국제학교에 대해서는 평가가 다양하다. 귀족학교라는 평가도 적지 않다. 제주도의회 교육위원회 이석문 의원은 2012년 11월 16일 제주도교육청에 대한 행정사무감사에서 "자녀 1명을 제주영어교육도시에 들어서는 제주국제학교에서 공부시키려면 3억7000만원이 든다"고 주장했다.

제주에서 운영 중인 국제학교는 노스런던컬리지에잇스쿨 제주( www.nlcsjeju.co.kr/kindex.php> 브링섬 홀 아시아(www.branksome.asia),  KIS 제주캠퍼스<www.kis.ac/ 세 곳이다.

세계일보 2012년 11월17일자

이 의원은 "영어교육도시 공립 국제학교 위탁운영 협약서에는 초등학교 1700만원, 중학교 1800만원으로 수업료를 정하고 있으나 이는 기숙사비를 제외한 금액"이라며 "연간 기숙사비 예상액인 1200만원을 더할 경우 2011년 기준 중학생 1명당 1년 학비가 3000만원으로 예상된다"고 밝혔다.

초등학교 4학년부터 고등학교 3학년까지 교육비가 3억7000만원이 드는 셈이다. 이 의원은 "자녀 한명 교육비가 이 정도 된다고 할 때 과연 누가 입학할 수 있는지 의문"이라며 "자녀 2명을 공립국제학교에 보내고 싶다고 하면 7억5000만원이 필요하다"고 지적했다.

그러면서 그는 "학교운영계획을 보면 학생 수(고등학교, 유치원 포함)가 900명인데 학생 1명당 1200만원 정도의 수익을 올리는 것으로 계산된다"며 "영리를 목적으로 하는 게 그대로 나타나고 있다"고 지적했다.

제주교육청이 설립하고 YBM시사가 운영하는 제주국제학교는 초·중학교 과정(4학년∼9학년)의 기숙형 학교다. 미국 교육과정으로 운영 되며, 내년 신입생은 9학년을 제외한 4학년에서 8학년까지 360명을 모집한다.

또한 YBM시사의 학교운영계획과 관련하여, 현재 419명으로 2015년~2016년도에 계획된 평균 학생수까지 도달하여 이미 5억원의 수익이 예상되고 있으며, 2015년이 되면 학생수 900명을 충분히 넘길 것으로 예상되어 이에 따라 순익만도 107억원을 보인다고 밝힌 바가 있다.

이석문 의원 2012년 제주도의회 행정사무감사 발표 자료

공립학교와 함께 사립인 노스런던컬리지에잇스쿨의 상황은 더욱 심각하다. 매해 국정감사에서는 이 문제가 집중적으로 다뤄지고 있다.

2012년 국토해양위 국정감사에서도 국제학교 운영에 관한 문제점 등이 집중 거론됐다.

민주통합당 김관영 의원은 "제주국제학교가 귀족학교로 전락하고 있다"며 "노스런던컬리지잇스쿨제주(이하 NLCS제주)의 입학생 658명 중 서울 강남구와 서초구, 송파구 지역출신이 225명으로 34%를 넘는다"고 지적했다.

김 의원은 "NLCS제주 고등학생의 학비를 보면 등록금과 기숙사비를 포함해 한 학기에 5000만원에 달한다"며 "돈 없는 사람은 갈 수 없는 귀족학교"라고 날을 세웠다. 그는 "또 공립학교인 한국국제학교(KIS)도 한 해에 1900만원의 학비를 받고 있는데, 이는 이유여하를 떠나 국민들에게 허탈감과 상실감을 키워주는 결과"라며 "사회적 소외계층대상에 대한 장학금 지원 확대 등 공공성 확보 방안을 마련하라"고 주문했다.

< NLCS-Jeju 연간 납부 등록금 총액 > (환율 1$당 \1,150 적용)
학년	연간 수업료			기숙사	발전기금	총계
	KRW	USD	합계
유치원~ 6학년	￦14,490,000	＄8,400	￦24,150,000	＄12,000	\3,000,000	\40,950,000
7~9학년	￦15,180,000	＄8,800	￦25,300,000	＄13,000		\43,250,000
10~11학년	￦17,250,000	＄10,000	￦28,750,000			\46,700,000
주) 발전기금은 학생 1인당 입학당시 납부해야할 금액 / 자료 : 제주국제자유도시개발센터

비싼 학비에 비해 장학금 지원혜택이 매우 열악하다는 점도 지적됐다.

통합진보당 오병윤 의원은 "사회적 소외계층에 대한 장학금 지원자는 NLCS제주에서 단 1명이고, 브랭섬홀아시아(BHA)는 아예 장학제도가 없다"고 꼬집었다. 그는 "올해 NLCS제주의 장학금 예산은 약 2억2000만원인데, 이는 전체 수업료 이익에 1.3%에 불과한 수치"라고 힐책했다.

특히 지난해까지만 해도 3억8000만원 선이었던 장학금이 올해들어 40% 삭감됐다는 부분도 눈총을 샀다.

헤드라인제주 2012년 11월23일자

□ NLCS Jeju와 BHA의 한해 총 비용

(단위 : 천원)

	NLCS				BHA
구분	Junior	Middle	Upper	Sixthform	JK~SK	1~6학년	MYP	DP
비용	35,810	37,710	39,870	41,240	35,669	39,578	41,487	41,896

<오병윤 의원 홈페이지 >

2) 영리병원

외국인 영리병원의 경우 제주의 도입됐지만 현재까지 사실상 외국인 투자유치가 이뤄지지 않아 현실화되지 못했다.

이에 이명박 정부와 우근민 도정은 국내 영리병원 도입을 위한 법안 개정에 사활을 걸었으나 현재 국회 논의가 중단된 상태다.

정부가 개정안으로 낸 당초 영리병원 등 제주특별자치도 개정안의 주요 내용은 다음과 같다.

■ 제주자치도특별법 의료분야 개정 주요 내용

○ 제주특별자치도지사는 제주도내 일정 지역을 의료특구로 지정·고시 할 수 있음 (192조: 개정)

○ 상법상의 회사는 제주도지사가 지정한 의료특구 내에 의료기관을 개설할 수 있음(192조의2: 신설)

- 회사 종류와 요건, 의료기관 개설주체, 종별 등에 관한 필요 사항은 도조례로 정함

- 국회 법 제개정보다 손쉬운 도조례 제정으로 민간의료보험회사,제약회사, 의료기기회사 등이 의료기관 개설 가능

- 개설 가능한 의료기관 범위가 병원에 국한되었던 것에서 의원까지 확대되는 의미

○ 외국인이 설립한 법인은 법인 지분에 관계없이 제주자치도 어느 곳에든지 종합병원, 병원, 치과병원, 요양병원 개설 가능(192조의3: 신설)

- 외국인 설립법인 개설 병원은 건강보험과 의료급여 대상 제외

- 외국인 설립법인 개설 병원은 외국어로 의무기록 기재 가능

○ 제주자치도 의료기관 개설 의료법인 및 회사에 대해 의료법에 적용받지 않고, 도조례로 정하는 부대사업 운영 허용(200조의2: 개정)

- 현재 의료법 개정안에 반영되어 논란이 되고 있는 경영지원회사(MSO) 설립가능

- 실질적으로 의료법인에 대해서도 부대사업을 통해 자본을 조달하고, 의료기관에 투자할 수 있으며, 투자수익을 배당받을 수 있는 제도 허용

- 도 전역에 영리법인병원 허용하는 것과 동일한 효과를 발휘할 것

○ 제주자치도에 한해 방송되는 방송매체에 의료광고 허용

제주영리병원 문제가 불거진 것은 제주의 문제라기 보다는 제주에서 일단 허용되면 전국화의 문제가 따르기 때문이었다.

이같은 제주영리병원 허용의 문제점으로 다음과 같은 점들이 지적되고 있다.

이하 <의료민영화 및 국내영리병원 저저 제주대책위원회> 정책자료/박형근 제주대 의대 교수 작성

첫째 ‘제한 없는 영리법인 의료기관 설립 허용 및 제한없는 부대사업 허용’의 문제점

○ 제주자치도특별법 개정안이 통과되면 상법상 회사는 누구나 제한 없이 영리법인의료기관(의원포함)을 개설할 수 있도록 허용할 수 있게 됨

○ 또한 비영리의료법인에 대해 제한 없는 부대사업을 개설·운영할 수 있도록 허용함으로써 기존 의료법에서 의료기관의 영리적 부대사업 운영을 제한하던 규제 폐지

- 의료법인이 부대사업으로 주식회사형태의 부대사업을 법인을 개설하여 영리법인병원과 같은 투자 자본조달, 수익배당을 할 수 있도록 허용하고 있어 향후 이러한 법안이 확정되면 제주자치도내 의료기관들의 영리화가 본격화할 것으로 전망

둘째 제주도민들의 의료비 부담 증가

○ 2009년 12월 공개된 한국개발연구원과 한국보건산업진흥원이 공동 수행한 ‘투자개방형 의료법인 도입 필요성 연구’에서 한국보건산업진흥원 측 연구내용에서도 확인된 것처럼 영리법인병원이 허용되면 의료비 상승은 불가피함

○ 이번 법안에는 1차의료기관인 의원까지 영리법인형태의 개설이 허용되고 있는데 이러한 법안이 최종 확정될 경우 의료비 상승은 더욱 가파르게 진행될 것임

셋째 제주자치도 영리법인병원 허용은 영리법인병원 전국화의 돌파구로 활용될 것임

○ 이명박 정부는 인수위시절부터 영리법인병원 전면 허용, 민간의료보험 활성화, 건강보험당연지정제 폐지를 내걸고 의료기관 영리화와 건강보험 민영화를 추진하고 싶어 했으며, 2009년 서비스산업선진화 정책의 핵심으로 의료민영화를 추진한 바 있음. 이러한 맥락을 놓고 볼 때 제주도를 시발로 전국화의 길로 나가고자 하는 것으로 밖에 판단할 수 없는 상황임

넷째 ‘영리병원 허용=해외환자 유치 성공’ 논리, 의료관광에 대한 오해와 왜곡에서 비롯된 주장

□ 영리법인병원을 허용하면 의료비만 높여 가격 경쟁력을 떨어트리게 됨

○ 태국이나 인도와 같은 국가들이 주도하는 중저가 의료관광이 빠르게 성장한 배경은 수요과 공급 두 측면에서 살펴볼 수 있음

○ 수요측면의 요인을 짚어보면, 선진국 의료보장체계의 부실화로 인한 의료소외계층이 대거 만들어진 때문임. 미국에는 엄청난 의료비로 인해 5천만명에 육박하는 의료보험미가입자와 보장성이 낮은 의료보험에 가입한 수천만명이 존재하고, 유럽과 캐나다 같은 경우 대기환자(waiting list)들 양산되고 있는 상황임

○ 높은 의료비로 인해 ‘파산’ 아니면 ‘죽음’ 밖에 선택의 대안이 없던 미국 저소득층과 무작정 기다리는 것 밖에 다른 방법이 없던 유럽의 대기환자들에게 양질의 값싼 대안을 마련해 준 개도국 영리법인병원의 등장이 공급 측 요인임

□ 개도국 영리법인병원 경쟁력의 실체

○ 개도국 영리법인병원 경쟁력의 핵심은 낮은 인건비와 부대비용에 있음

○ 태국이나 인도에도 미국이나 영국에서 수련 받거나 연수를 다녀온 우수한 의사들이 있는데, 이들을 영리법인병원에 불러 모으고 선진국 명품 병원 못지않은 고급시설과 첨단장비를 구비하여, 개도국의 저렴한 인건비와 부대비용을 무기로 양질의 의료를 미국 대비 최고 10% 수준의 가격으로 제공하면서 선진국 소외계층을 빠르게 흡수하고 있는 실정임

○ 병원서비스 노동자 임금 비교의 근사치로 제조업 노동자 평균임금을 비교해보면 2003년 한국제조업 노동자 월평균 인건비를 100으로 보면, 태국은 9.6%, 인도는 1.4% 불과함. 여기에 덧붙여 숙박비 등 부대비용이 저렴해 양질의 서비스를 저가로 내놓을 수 있었던 것임

□ 현재 활성화되고 있는 의료관광은 가난한 선진국 국민을 개도국 우수인력이 영리법인병원을 통해 진료하게 되면서 촉발될 것으로 이미 우리나라 국민소득과 인건비 수준을 고려할 때 신중한 접근이 요구됨

○ 그럼에도 불구하고 해외환자 유치를 위해 영리법인병원을 허용해야 한다는 주장이 나도는 것은 영리법인병원 허용론자들이 만들어낸 거짓말에 많은 이들이 현혹된 결과일 뿐임

○ 의료관광 성패는 영리냐 비영리냐에 의해 좌우되는 것이 아니라 양질의 서비스를 얼마나 저렴한 가격에 내놓을 수 있느냐에 의해 결정되는 것이기 때문에 영리법인병원을 허용해야 의료관광이 성공한다는 주장은 넌센스에 불과함

<표- 제주영리병원 도입 방안과 경제자유구역 비교>

구분	제주특별자치도	경제자유구역
개설주체	· 외국인이 설립하여 제주자치도에 소재지를 둔 법인(법인형태: 유한회사, 주식회사(조례) · 상법상의 (국내)회사에게 제한없이 영리법인병원 설립 허용(법안)	· 외국인이 의료업을 목적으로 설립한 상법상 법인(합명회사, 합자회사, 유한회사, 주식회사)
개설허가	· 보건복지가족부장관의 승인 → 도 보건의료정책심의위원회의 심의 → 도지사의 허가	· 경제자유구역위원회 심의 · 의결 → 보건복지가족부장관의 허가
개설가능 의료기관	· 종합병원·병원·치과병원·요양병원	· 종합병원·병원·치과병원·요양병원
법인 요건	· 외국인 출자총액이 100분의 50 이상(조례) · 투자금액 500만 달러 이상(조례)	· 외국인투자비율이 100분의 50 이상 일 것 · 자본금 규모 50억원 이상(시행령)
건강보험 적용여부	· 외국인 병원은 적용 배제 · 국내 회사 병원은 적용(법안)	· 적용배제
특례	· 외국의 의사·치과의사·간호사 외국의료기관에 종사 가능 · 부대사업 허용 -여행업, 관광숙박업, 목욕장업, 세탁업(도조례) · 제주자치도 의료기관 개설 의료법인 및 회사에 대해 의료법에 적용받지 않고, 도조례로 정하는 부대사업 운영 허용(법안)	· 외국의 의사·치과의사 외국의료기관에 종사 가능 (제·개정 법안은 간호사·의료기사까지 확대) · 부대사업 허용 -목욕장업, 보양온천, 관광숙박업, 관광객 이용시설업, 국제회의업(시행령) · 의약품, 의료기기 등의 수입 허가기준, 신고기준 및 절차 등에 관한 사항 완화·면제 가능(제정안)

구분	제주특별자치도	경제자유구역
특례	· 특수의료장비 설치·운영시 시설기준을 도조례로 정함 · 외국의 의사·치과의사에게 원격의료 가능 · 건강보험 가입자나 피부양자가 아닌 재외국민 또는 외국인환자 소개·알성·유치 가능 · 제주특별자치도 내에서 비전속 진료 가능 · 제주자치도에 한해 방송되는 방송매체에 의료광고 허용(법안) · 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 외국의 의료기관 평가를 받으면 국내 의료기관 평가 면제 · 진단서, 검안서, 증명서, 처방전, 진료기록부 등 외국어로 기재 가능 · 명칭 및 진료과목 외국어로 표시가능 · 의료광고를 제주자치도에만 방송되는 방송매체에 한해 방송 가능	· 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 외국의 의료기관 평가를 받으면 국내 의료기관 평가 면제(제·개정 안) · 진단서, 검안서, 증명서, 처방전, 진료기록부 등 외국어로 기재 가능(제·개정 안) · 명칭 및 진료과목 외국어로 표시 가능(제·개정 안) · 특수의료장비 설치·운영시 시설기준을 보건복지가족부령으로 정함(제·개정 안) · 외국의 의사·치과의사에게 원격의료 가능(제·개정 안) · 외국인환자 유치행위 가능(제정안)

자료: ‘국회 보건복지가족위원회 수석전문위원, 경제자유구역의 외국의료기관 등 설립운영에 관한 특별법안 검토보고, 2009. 2’에 제시된 표 일부 수정

4. 공공성 외면하는 ‘특별자치도’

교육, 의료 분야 영리법인화 문제 이외에도 제주특별자치도는 공공성을 외면하고 있다는 지적이다.

현행 제주특별자치도법 목적 조항에 대해서 비교해 보면 2003년 제주국제자유도시특별법보다 후퇴하고 있다.

실제 국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.

반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.

		제주국제자유도시특별법(2002)		제주특별자치도법(2006)
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
국가의 책무		국제자유도시로 개발하기 위한 종합적인 시책을 수립․추진 및 지원방안 강구		지방자치 보장, 국제자유도시 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 지방분권 실현과 국제자유도시 조성을 위한 방안 및 시책 마련 국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정․재정적 우대방안 마련
제주도의 책무		제주도민의 참여와 다른 지방자치단체와의 협력을 통하여 제주도가 국제자유도시로 발전될 수 있도록 필요한 계획과 시책을 수립․시행		제주자치도에 대한 국가 정책 수립·시행에 적극 협력 특별법의 취지에 맞게 도조례 제정․개정 국무총리와 제주자치도의 성과목표 및 평가에 관한 협약 체결
<그림 > 특별자치도법의 목적 및 정부의 책무: 출처 제주특별자치도 특별법 영향추정에 관한 연구(공간연구집단 2006)

행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

이에 대해서 “2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다.

여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다”고 분석했다.

이경선 「제주특별자치도 2주년 평가 토론회 발표문」 인용 2008년 6월30일

실제 사회적 공공성을 외면하고 있는 특별자치도 관련 구체적인 사례 중 ▲ 토지비축제, 토지특별회계 도입 ▲연안개발권한 강화 등 두 가지는 쟁점화되지는 못했지만 중요한 부분이다.

제주특별자치도 내용 중에는 개발사업을 위한 토지비축제 및 토지특별회계 규정을 명문화하고 있다. 하지만 이는 토지의 공공성을 훼손하고 있다는 평가다.

현행 특별자치도법상으로도 토지특별회계와 관련하여 도지사는 도의회 동의 없이 개발용 토지를 취득·처분할 수 있도록 되어 있다.

이로 인하여 도지사가 토지특별회계를 이용하여 개발대상 토지를 국유화할 경우 개발사업시행자는 보다 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되며, 이러한 수용과정에서 도의회 및 도민의 견제는 사실상 불가능해지는 셈이다.

대부분 주목하지 않은 채 넘어가고 말았지만 4면의 바다인 제주의 연안에 대한 공공성이 훼손된다는 지적도 있다. 현행 특별자치도 특별법 상에서는 기존 해양수산부장관(현재 국토해양부)의 승인 및 중앙연안관리심의위원회 심의를 거치도록 했던 연안관리지역계획 절차가 대폭 간소화됐다.

즉 제주특별자치도의 경우 도지사는 이러한 과정을 생략한 채 독자적인 연안관리계획을 수립할 수 있는 권한을 부여받았다.

특히 특별자치도 체제로 개편되면서 연안관리지역 계획 도의회 동의 절차마저 생략되어 있어 연안공공성이 훼손되고 있다.  따라서 연안의 사적이윤 추구의 장이 될 수 없는 공공의 영역으로서 의미를 담은 법 개정과 함께 최소한 도민의 대의기관인 도의회 동의 절차를 밟도록 해야 연안 공공성 확보가 이뤄질 수 있다고 본다. (표-참조)

<표-> 연안관리 지역계획 개정안

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

이 밖에도 특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리가 강화되고 그 수혜 대상이 서민이 아닌 자본편향이라는 점들이 나타나면서 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다는 지적이다.

5. 실질적인 고용에 도움이 되고 있나

관광분야로만 보면 제주지역 관광업체 등록현황에서 업체수가 800여개에 이르고 있으며 고용통계상으로 분류되지는 않지만 숙박, 음식업, 도매, 소매업, 운수업 등을 제외하고 관광지구 등 관광개발사업장에 고용된 현황도 추정이 가능하다.

현재 관광개발 운영중인 16개 관광지구의 2008년말 현재 종사자는 4152명에 이르고 있으며 관광지구 외 관광개발사업장으로 지정된 9곳까지 포함하면 4305명으로 파악되고 있다.

안동우 제주도의회 의원 제주도의회 서면질의에 대한 제주자치도 답변서(2009년 3월)

관광분야 고용의 문제점으로 계절적인 영향에 따른 고용 불안도 문제로 지적되고 있다. 한국은행 제주본부가 분석한 자료에 따르면  제주경제가 관광산업에 대한 의존도가 높음에 따라 겨울철 관광수입 부진은 제주경제의 전반적인 겨울철 고용부진으로 이어지고 있다고 분석했다.

한국은행 제주본부 「제주지역 관광수입의 계절적 불균형 및 완화방안」(2008년 5월)

농림어업부문을 제외하고 제주지역 전체의 고용*을 살펴보면 계절간 변동성이 크게 나타나고 있다. 제주지역의 경우 겨울철 감귤 수확과 관련하여 12월의 고용이 크게 증가하는 특성이 있어 그 영향을 제거하기 위해 농림어업부문을 제외한 취업자수를 기준으로 한국은행 제주본부가 분석한 결과 여름철 최성수기(7~8월)대비 겨울철 최비수기(1~2월)의 농림어업부문을 제외한 취업자수 감소율이 제주지역은 2.3% 수준으로 전국평균(1.4%)보다 크게 나타났다.

이는 겨울철 최비수기(1~2월)중 관광부문의 고용이 부진한 데 상당부분 기인하는 것으로 추정된다고 밝혔다.

제주지역 고용 전체적으로는 최비수기와 최성수기간 2.3%가 차이가 나는 것으로 추정된 반면 관광분야의 경우 최비수기 14만9000명 최대 성수기 15만5000명으로 3.9%의 고용격차가 있는 것으로 분석됐다. 이는 같은 조건에서 전국평균인 고용격차 1.4%보다 매우 큰 수치이다. 이러한 관광부문을 중심으로 한 겨울철 고용부진은 소득부문에도 부정적 영향을 미칠 것으로 한국은행 제주본부는 추정했다.

관광개발과 관련해서 주민우선고용제도가 있다. 제주도개발특별법 당시 시안에는 없었으나 주민참여방안의 하나로 주민우선고용제도가 법에 반영됐다.

이어 제주국제자유도시특별법과 제주특별자치도 설치 및 국제자유자유도시 조성에 관한 특별법에 명문화되어 있었다.

제주특별자치도 특별법(제242조) 인근지역 주민의 우선 고용 조항의 경우 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.

그러나 이 조항은 2009년 3월 정부와 김태환 도정의 공동으로 마련한 제주특별법 개정과정에서 삭제됐다.

이에 따라 제주도 조례 등을 통해 그동안 제주지역에 관광개발지구 등으로 지정받기 위해서는 사업자가 사업계획서상에 지역주민 고용계획을 제출해 왔다.

2008년 기준으로 제주지역 관광사업지별 고용실적을 분석해 보면 운영중인 16개 관광지구 등 관광개발사업장 26곳의 총고용인원은 4305명으로 이 가운데 86%인 3666명이 지역주민이 고용된 것으로 파악됐다.

<표 > 2008년말 제주지역 관광개발 사업장 주민우선 고용 현황 및 실적

사업장명	구분	총고용계획			‘08고용실적
		총고용	지역주민	비율	총고용	지역주민	비율
합 계 (27개소)	계	27,389	21,372	78%	4,305	3,666	85%
	정규직				2,155	1,726	80%
	비정규직				1,147	1,064	93%
	아웃소싱				1,003	876	87%
운영중 (16개소)	소계	14,947	12,479	83%	4,152	3,551	86%
	정규직				2,051	1,660	81%
	비정규직				1,098	1,015	92%
	아웃소싱				1,003	876	87%

도내 골프장 고용현황을 보더라도 26개 운영되는 골프장 총 인원은 2561명이며 이 가운데 타·시도를 제외한 제주도민 고용인원은 2331명이나 되는 것으로 조사됐다.

그러나 실제 고용된 인원 가운데서 비정규직 형태가 적지 않은 것으로 나타났다. 26개 골프장 고용인원 2561명 가운데 정규직은 1621명이었으며 비정규직은 940명으로 비정규직 비율이 30% 가까이 되는 것으로 분석됐다.

특히 관광단지 등 관광개발사업장 역시 총 고용인원 4305명 가운데 정규직 2155명이었고 비정규직은 1147명, 아웃소싱도 1003명으로 절반 가까이가 고용이 불안한 상태인 것으로 조사됐다.

<표 > 2008년말 제주지역 골프장별 고용현황

골프장명		계	지역주민			타시도
			소계	골프장소재지	그 외
				읍면동지역주민	지역주민
계	계	2,561	2,331	722	1,609	230
	정 규 직	1,621	1,413	347	1,066	208
	비정규직	940	918	375	543	22

그러나 이 역시도 2008년 주민우선고용제도가 제주특별자치도 특별법 개정과정에서 삭제되면서 개발과 주민고용이라는 상생효과는 축소되어 가고 있는 실정이다.

제3절 공공성 강화를 위한 특별법 제도개선 방향

1. 제주사회 재설계를 위한 특별법 개선

현행 제주특별자치특별법은 제2조에서 국제자유도시를 “사람ㆍ상품ㆍ자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위”라고 정의해 국제자유도시의 의미를 그대로 받아들이고 있다.

그러나 사람, 상품, 자본의 국제적 이동과 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위라는 의미에 대해서는 근본적인 개선이 필요하다.

법률적으로도 국제적 기준이 무엇인지 불불명한 상태이고 전체적인 제주의 방향과 관련해서도 신자유주의적 정책기조를 법률로 강제하려는 내용이 주를 이루고 있다.

제2장에서도 언급했듯이 그 목적 역시 “제주도민이 주체되어” 와 “제주도민의 복지향상에 이바지 한다”는 내용에서 “행정규제의 폭 넓은 완화 및 국제적 기준 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써”를 목적으로 함으로써 기존 법률보다 크게 후퇴됐다는 지적이 많다.

특히 기존 제주국제자유도시특별법(그림 참조)에도 명문화됐던 도민주체와 도민복지향상이라는 내용 조차 삭제되면서 특별자치도의 의미를 반감시키고 있다고 밝혔다.

또한 현행 특별자치도 특별법의 경우 일부 지방분권의 취지를 담고 있긴 하나 해석상 애매모호한 국제적 기준 적용과 행정규제의 폭넓은 완화 등으로 인하여 누구를 위한 특별법인가에 대한 근본적인 의구심을 갖게 하고 있다고 밝혔다.

		제주국제자유도시특별법(2002)		제주특별자치도법(2006)
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

따라서 현재의 목적 조항을 “실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 지속가능한 제주특별자치도를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다”로 개선할 필요가 있다.

<제주특별자치도 특별법 목적 조항 개정 방향>

현재	개정안
제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 지속가능한 제주특별자치도를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

나아가 현행 법률안의 명칭은 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법>이다.

이 특별법은 현재 제주사회를 규정하는 최고의 규범적 성격임과 동시에 제주의 미래에 대한 법률적 좌표이기도 하다.

따라서 제주의 미래를 ‘국제자유도시’로 설정하는 것이 맞느냐에 대한 이견도 적지 않으며 새롭게 비전에 대한 재설계를 통해 법안의 명칭 역시 전면 개정하는 방식을 취해야 할 필요성도 있다.

신용인 교수는 현재 제주국제자유도시라는 비전에 대해서 ‘제주에 맞지 않는 옷’이라면서 다음과 같이 비판했다.

신용인 제주대 로스쿨 교수 2012년 11월 공공성 강화를 위한 제도개선 관련 자문 내용

“제주는 2002년 ‘제주국제자유도시특별법’을 제정하고 이를 근거로 하여 ‘제주국제자유도시종합계획’을 수립ㆍ확정함으로써 국제자유도시를 본격적으로 추진하였다. 그로부터 10년 가까이 지난 오늘날 제주도민들이 잘살고 행복해졌는가. 그러기는커녕 오히려 제주는 총체적인 위기에 처하게 되었다.

국제자유도시의 추진으로 개발의 논리가 제주사회의 주류 패러다임으로 자리 잡게 되어 무분별한 난개발이 이루어지고 있다. 그로 인해 천혜의 아름다움을 자랑하는 제주의 자연과 제주인만의 고유한 정체성을 담은 지역의 문화는 심하게 훼손되고 있다. 그러면서 정작 국제자유도시 조성을 위한 6대 핵심프로젝트와 5대 전략프로젝트 사업도 투자지연으로 제대로 진척이 되지 않고 있다.

6대 핵심프로젝트는 ⅰ) 첨단과학기술단지, ⅱ) 휴양형 주거단지, ⅲ) 신화ㆍ역사공원, ⅳ) 서귀포 관광미항, ⅴ) 헬스케어타운, ⅵ) 영어교육도시를 말하고, 5대 전략프로젝트는 ⅰ) 쇼핑아울렛, ⅱ) 생태공원, ⅲ) 공항자유무역, ⅳ), 중문관광단지 확충, ⅴ) 제2 첨단과학단지를 말한다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=97318.

제주의 미래 좌표나 비전으로는 자치와 분권을 토대로 한‘생태평화의 섬’,‘생명평화의 섬’전략에 대한 의견도 나오고 있다.

강봉수 제주대 교수 역시 제주의 미래비전으로써 ‘생태, 인권, 평화의 섬’을 발전비전으로 삼아야 한다고 다음과 같이 지적하고 있다.

강봉수 제주대 교수 <제주특별자치도 공공성 강화를 위한 제도개선 방안 연구> 자문의견(2012년 11월30일)

“차라리 나는 ‘생태․인권․평화의 섬’을 발전비전으로 삼아야 하고, 그것을 실현할 전략으로써 ‘국제도시’ 건설을 주창한다. 여기서 ‘국제도시’는 신자유주의적 기획으로부터 탈피한 명실공히 ‘생태․인권․평화의 국제도시’이어야 한다. 이러한 비전이어야 제주문화의 패러다임과 결을 같이 하면서, 동시에 21세기 문명사의 흐름과도 배치되지 않는 발전모델이 된다.

따라서 향후 제주의 생태․인권․평화의 섬 만들기는 대외적 선언으로서가 아니라 실질적이고 궁극적인 제주인의 삶과 제주발전의 이념적 지표가 되어야 한다. 생태․인권․평화의 섬은 자연과 인간과 문화가 공존 공생하는 정의로운 복지공동체의 실현을 의미하기 때문이다.

나아가 이를 실현하기 위한 구체적인 실천전략으로써 제주국제도시는 지속가능한 발전과 인간의 얼굴을 가진 세계화를 지향해야만 할 것이다.

즉, 그것은 청정한 제주의 자연환경을 보전하고 가꾸는 친환경적인 생태도시, 인권과 자유와 평화 등 인간적 가치와 삶의 질을 중시하는 복지사회, 제주의 고유한 문화와 정체성을 견지하는 가운데 다문화를 관용하는 세계도시, 지역주민과 사회적 약자의 참여와 권익을 최적으로 보장하는 정의사회가 되어야 한다. 나는 이러한 제주사회의 비전을 총괄하여 이른바 “제주다움 공동체”라 부른다.“

2. 주민이 선택할 수 있는 기초자치권 부활

우선 풀뿌리 자치 사회 실현을 위해서는 제도적으로 통치관리의 효율성과 개발 정책 수단으로 전락해가고 있는 제주만의 특별한 행정구조를 다시 재구성할 필요가 있다.

자치는 쉽게 주민들이 스스로 제주사회와 지역공동체를 결정하는 구조를 만들어가는 것이다.

하지만 현재와 같이 주민들이 선택해왔던 기초자치권이 훼손된 반면 중세시대 제왕적인 도지사의 권한만 강조되는 제주사회는 풀뿌리 자치의 관점에서는 더 이상 지속해서는 안 될 제도이다.

“제주지역만 자치계층을 단층화해야 할 절실한 이유가 없는 한, 제주지역도 다른 지역처럼 광역-기초의 2단계 자치계층을 복원하는 것이 타당하다. 지방행정체제 개편 이후에 드러난 문제점들을 보더라도, 자치계층을 단층화한 것은 중앙정부와 당시 제주도정의 명백한 실책으로 볼 수밖에 없기 때문이다.

제주가 섬지역이라거나 제주지역의 인구가 적기 때문에 광역-기초의 2단계 자치계층이 필요없다고 생각하는 것도 오산이다. 프랑스의 코르시카나 포르투갈의 마데이라 같은 곳도 본토에 비해 인구가 적은 편이지만 복수의 자치계층을 유지하고 있다.“

하승수 풀뿌리 자치실현을 위한 계층구조 개편 발표문(2012년 6월19일)

이미 기초자치권의 복원에 대해서는 시군폐지 이후에도 학계와 시민사회를 중심으로 논의가 어느 정도 진행되어 왔으며 주민들 입장에서도 기초자치권 부활에 대한 공론화가 되어가는 과정이다.

그 방안에 대해서도 안들이 제기되고 있다. ▲기존 4개 시군을 부활시키는 방안(과거로의 회기라는 비판도 있음) ▲동서군 등 구역조정을 통한 기초자치단체 부활 방안 ▲자치권 있는 광역읍면동 개편방안(행정시 폐지- 읍면동장 주민직선) 등 안들이 제시되고 있는 만큼 이에 대한 세부적인 논의가 진행될 수 있을 것이다.

기본적인 관점은 지방자치의 확충, 강화가 행정체제개편의 기본이라는 인식이 전제되어야 한다. 주민의 편익과 권리의 확대는 내팽개친 채 과거처럼 행정의 효율성, 중앙의 요구 등이 우선시 되어 졸속적이고 반자치적인 논의의 과정이 되어서는 안된다. 또한 지역적 논의에만 머물러 중앙과 지방자치단체의 권한의 분배문제도 떨어놓아서는 안 된다.

또한 주민들에게 선택권을 우선하여야 한다. 행정체재개편의 결과는 직접적으로 지역주민의 생활에 영향을 미치기 때문에 주민들의 활발한 논의 참여가 필수이어야 하며, 주민들의 선택에 의해 결정되어져야 한다.

무엇보다 이러한 자치권 회복방안이 중앙정부의 설계도에 의해서가 아니라 주민들이 선택할 수 있도록 특별자치도 특별법에 법률적 근거를 마련할 필요가 있다.

제주기초자치권 부활과 관련해 관심을 기울여 온 하승수 변호사는 다음과 같은 법 개정기조를 제시하기도 했다.

하승수 풀뿌리 자치실현을 위한 계층구조 개편 발표문(2012년 6월19일) 제주대안연구공동체 등 주최

“사람에게도 인격이 중요한 것처럼, 지방자치단체에도 법인격은 필수적인 것이다. 법인격이 있어야 자기 명의로 재산을 소유할 수 있고, 자치입법권이나 자치재정권도 상당 수준 누릴 수 있지만, 법인격이 없을 경우에는 그러한 부분은 인정되기 어렵거나 인정되는 범위가 협소해 것이다.

법인격이 있고 자치입법권과 자치재정권을 가진 기초지방자치단체로 부활되어야 광역-기초의 역할구분도 가능하고, 지역주민들의 의견을 책임 있게 수렴하는 것도 가능하다. 기초지방자치단체가 부활해야 ‘제왕적 도지사’의 폐해도 줄일 수 있다.

물론 과거의 4개 시-군을 단순 부활하는 형태보다는 새로운 형태를 모색할 수도 있다. 그것이 2개 행정시를 자치시로 전환하는 방식이든 새로운 형태의 기초지방자치를 설계하는 것이든 간에 여러 가지 가능성을 탐색할 수 있다. 중요한 것은 자치권이 있는 기초지방자치단체여야 한다는 것이다.“

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

의 안 번 호			제출연월일 : 200 . . . 제 출 자 :

제안이유

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제주특별자치도 출범과 함께 기초지방자치단체가 폐지되고 행정시가 설치되었으나, 행정시의 존치로 인해 행정계층 개편의 취지를 살리지 못하고 있고, 그로 인해 지방행정의 민주성ㆍ효율성이 저해되고 주민불편이 초래되는 등의 부작용이 심화되고 있으므로, 행정시를 폐지하고 새롭게 제주형 풀뿌리자치모델을 추진할 근거를 마련하고자 함.

주요내용

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가. 행정시를 페지함.

나. 기초지방자치제 실시 근거의 마련

(1) 제주도의 지역실정을 고려하여 조례에서 정하는 바에 따라 자치구를 설치할 수 있도록 함.

(2) 새롭게 실시할 기초자치제에서는 기존의 기관대립형 외에 다른 기관구성 모형을 시도할 수 있는 근거를 마련함.

이와 함께 대의민주주의 한계를 극복하기 위한 직접참여제도를 대폭 확대해야 한다. 정부와 우근민 도정에서도 그동안 주민참여제도 확대를 여러 차례 강조했지만 현실에서는 제대로 이뤄진 것이 없다.

▲실질적인 행정과정에 주민참여 도입 ▲재정민주주의 실현을 위한 제대로 된 주민참여예산제 실질적 도입 ▲지역주민들이 자치입법권한 보장을 위한 주민발안제 도입 등도 제주특별법 개정 과정에 반드시 새롭게 반영 되어야 할 것이다.

3. 재정 권한 이양 등 재정분권 시범도 육성

제주특별자치도 출범과 함께 재정자치권 확보 문제는 언제나 뜨거운 화두였다.

제주특별자치도특별법에서는 “국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정, 재정적 우대방안 마련이 되어야 한다”고 규정되어 있다.

이와 함께 동법에서는 자치재정의 확보를 위해 특례 조항을 제시하고 있다. 지방세 세율 조정, 지방교부세, 광역, 지역발전특별회계에 별도의 계정을 설치하도록 했다.

특히 지방채 발행, 기금 관련해서도 특례를 적용하고 있다.

제주특별법 제4조(국가의 책무)

③ 국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다.

④ 국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.

제주특별법 제76조(제주자치도에 대한 국가의 재정지원)

② 국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.

그러나 제주사회에서는 제주특별자치도 출범에 따라 오히려 재정적으로 불이익을 받고 있는 것 아니냐는 비판의 목소리가 이어져 왔다.

실제 2012년 기준으로 순계기준 세입목별 비중을 살펴보면 다음과 같다.

국고보조금(33.6%)> 지방교부세(31.8%) > 지방세(19.7%) > 세외수입(11.9%) > 지방채(2.9%) 순으로 중앙재원(국고보조금등+지방교부세)에 의존하는 비중이 전체의 65%가 넘어 의존도가 높은 실정이다.

또 주요 의존재원인 지방교부세와 북고보조금의 2011년과 2012년의 변화를 보면 상대적으로 국고보조금의 비중이 적어지고 지방교부세 비중이 높아지고 있다.

자체수입(지방세 + 세외수입)은 전체 제주예산의 31.6% 수준으로 전국 평균 56.9%에 비해 낮은 비중이며 2011년 대비 2012년 의존재원인 지방교부세의 제주의 증가율(8.1%)은 전국평균(6.6%)보다 높지만 상대적으로 국고보조금의 증가율(1.5%)은 전국평균(4.7%) 보다 낮은 편이다.

김동욱 교수 <제주특별자치도 재정특례 제도의 진단과 법제화 과제> 2012년 11월9일

<표> 전국 및 제주 예산규모 추이(당초예산)

(단위 : 십억, %)

회계별		2007	2008		2009		2010		2011		2012
		금액	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비
전국	순계예산(A)	111,986	124,967	11.6	137,535	10.1	139,856	1.7	141,039	0.8	151,095	7.1
	총계예산(B)	143,721	161,202	12.2	178,103	10.5	183,226	2.9	185,467	1.2	198,912	7.2
제주	순계예산(C)	2,202	2,369	7.6	2,601	9.8	2,598	-0.1	2,729	5.0	2,928	7.3
	총계예산(D)	2,312	2,472	6.9	2,696	9.1	2,750	2.0	2,853	3.8	3,076	7.8
C/A(%)		1.97	1.90		1.89		1.86		1.93		1.94
D/B(%)		1.61	1.53		1.51		1.50		1.54		1.55

예산: 일반회계+특별회계

자료: 제주특별자치도 예산정보, 행정안전부 재정고

실질적으로 국세의 지방세 이양은 이뤄지지 않았으며 4단계에 걸쳐 특별행정기관, 제주특별자치도에 3838건의 사무가 이양됐으나 이에 대한 재원 이양은 진행되지 않았다.

제주특별법 재정 관련해서는 자치재정권을 확보할 수 있는 정책방향을 중심으로 이뤄져야 한다.

우선 특별법에 명시된 데로 정부의 책무에 맞게 실질적 개정을 통해 국세의 지방세로의 과감한 이양 등이 필요하다.

배인명 <국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략> 제주특별자치도 재정 특례 세미나 2012년 11월9일

아래 표에서 알 수 있듯이 제주 지역에서 발생하는 국세는 매해 3500억-4000억원 수준이며 이를 상당부문 비율로 지방세로 전환된다면 재정 확충의 획기적 전기를 마련할 수 있어 보인다.

<표 > 연도별 국세 징수현황(제주지역)

(단위 : 억원)

구 분			2006		2007		2008		2009		2010		2011
			징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)
전국 징수액			1,302,609		1,530,628		1,575,286		1,543,305		1,660,149		1,801,532
제주 징수액			3,736		4,389		3,890		4,491		4,394		4,657
(전년대비증가율)				5.5		17.5		△11.4		15.4		△2.2		5.98
소 계			3,579	95.8	4,179	95.2	3,695	95.0	4,543	101.2	4,473	101.8	4,744	101.9
내국세	직 접 세		2,080	55.7	2,554	58.2	2,252	57.9	2,322	51.6	2,603	59.2	2,874	61.7
		소 득 세	1,469		1,861		1,459		1,565		1,694		2,068
		법 인 세	505		530		646		627		784		690
		상속 및 증여세	106		163		147		130		125		116
	간 접 세		1,321	35.4	1,379	31.4	1,239	31.9	1,859	41.3	1,566	35.6	1,607	34.5
		부가가치세	1,163	31.1	1,213	27.6	1,069	27.5	1,697	37.7	1,407	32.0	1,459	31.3
		개별소비세	21		22		24		11		12		14
		주 세	133		138		142		146		143		129
		증권거래세	4		6		4		5		5		5
	인 지 세		1		1		1		1		1		4
	과년도수입		177		245		203		361		304		259
교 통 세			0		0		-23		-184		-193		-188
교 육 세			59		62		62		36		31		29
농어촌특별세			26		35		37		26		26		24
종합부동산세			72		113		118		70		56		48

※ 작성근거 : 국세청 통계연보 * 자료 : 제주특별자치도 내부자료

이와 함께 지방소비세 개선 2011년 현재 제주특별자치도에는 총 지방소비세의 약 1.74%가 배분되고 있는데, 전국에 비하여 제주의 재원순증효과(4.6%)는 가장 낮게 나타나고 있다.

따라서 지방소비세도 보통교부세와 같이 3% 이상의 법정률제도를 도입함으로써 지방소비세 도입에 따른 제주도의 상대적 재정 감소의 문제를 해결할 필요가 있다.

배분의 기준이 되는 민간최종소비지출 지표가 관광객의 소비지출 등이 미반영되는 등 지역소비와 연계성이 부족하다.

따라서 거주지원칙에 입각한 지표인 민간최종소비지출통계를 소비지 원칙에 입각하여 배분될 수 있도록 하여야 할 것이다.

배인명 <국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략> 제주특별자치도 재정 특례 세미나 2012년 11월9일

<표>  2011년 지역별 지방소비세 세입순증액 비교

구분	지방소비세 배분율	보통교부세 배분율	미도입시	지방소비세 도입(부가세의 5%)
			보통교부세 (’11 추정)	보통교부세		지방소비세			지역상생발전기금(제주 3%)
				2011년	감소액	2011년	순증액	비중 (%)
전 국	100.0%	100.0%	262,956	257,755	-5,201	29,606	24,405	100	2,999
서 울	15.70%	0.00%	0	0	0	4,649	4,649	19.05	120
부 산	8.04%	3.36%	8,829	8,654	-175	2,381	2,206	9.04	136
대 구	5.39%	2.77%	7,287	7,142	-144	1,595	1,451	5.94	337
인 천	3.00%	1.27%	3,337	3,271	-66	887	821	3.37	92
광 주	3.21%	1.94%	5,091	4,990	-101	951	850	3.48	308
대 전	3.56%	1.43%	3,750	3,676	-74	1,054	979	4.01	265
울 산	2.70%	0.61%	1,600	1,568	-32	799	767	3.14	272
경 기	14.03%	6.47%	17,004	16,668	-336	4,153	3,817	15.64	111
강 원	4.45%	10.67%	28,061	27,506	-556	1,318	763	3.13	182
충 북	4.32%	7.20%	18,941	18,567	-375	1,280	906	3.71	161
충 남	6.00%	9.24%	24,307	23,826	-481	1,777	1,296	5.31	136
전 북	5.07%	10.41%	27,379	26,837	-542	1,502	961	3.94	148
전 남	4.89%	14.58%	38,330	37,572	-758	1,446	688	2.82	232
경 북	7.63%	16.66%	43,796	42,929	-866	2,259	1,393	5.71	231
경 남	10.27%	10.40%	27,359	26,818	-541	3,041	2,499	10.24	178
제 주	1.74%	3.00%	7,886	7,730	-156	514	358	1.47	90

* 자료: 제주특별자치도 내부자료(단위 : 억원)

이와 함께 재정 분권을 위한 방안으로 제주자치도의 실절적 재정력을 반영하는 재정력지수가 미산출 되고 있는데 일정기간마다 재정력 지수를 산출하고, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 방안 마련이 필요하다.

또 국가 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설 요구하거나 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토 및  광특회계의 규모변동과 연계한 제주계정 예산 배정요구 하는 방안이 필요하다는 의견도 제시되고 있다.

김동욱 교수 <제주특별자치도 재정특례 제도의 진단과 법제화 과제> 2012년 11월9일

4. 일자리, 노동 친화적 제도 개선

제주지역 산업구조가 1차 산업과 관광 등을 중심으로 한 3차 산업이라는 점을 감안하면 지역주민들을 위한 고용안정의 정책에 대한 대책이 있어야 한다.

제주지역 관광분야 노동자들의 고용안정을 위한 제도개선 과제로는 법률과 조례를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째 제도개선을 위한 과제로는 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법(이하 제주자치도법)>에서 폐지된 개발사업에 있어서 지역주민우선고용조항을 부활시킬 필요가 있다.

제242조 (인근지역 주민의 우선 고용) 제229조의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.                                            <삭제된 주민우선 고용 조항>

기존에는 (인근지역 주민 우선 고용)는 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용해야 한다고 규정되어 있었다.

권고적 조항이 아니라 강행규정의 성격으로 실제 이 조항으로 인해 제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례상에서는 지역주민 우선 고용제 (80%) 이상 고용하도록 명문화되어 있었다.

실제 개발사업시행예정자의 경우 개발사업 인허가를 위해서는 개발사업에 따른 고용계획서를 제출하면서 이 조항이 준용되어 왔다.

하지만 전경련의 제안과 김태환 도정의 수용으로 2008년 3월 제주자치도법 개정으로 주민우선고용조항이 폐지됨에 따라 개발사업자의 경우 이러한 고용의무를 져야할 법적 근거가 사라졌다.

지난 김태환 도정 역시 지난 제주자치도법 229조 인근지역 주민우선고용조항 폐지에 따라 2009년 7월27일 조례상 80% 이상으로 규정된 조례상 규정을 폐지하는 조례 개정이 통과되기도 했다.

제주지역 경제구조에서 관광을 중심으로 한 개발사업의 중요성을 감안하고 개발 이익의 지역고용 창출 효과라는 관점에서 지역주민우선고용제도는 다시 부활시킬 필요가 있다.

둘째 제주지역차원에서 시범적으로 고용영향평가제를 시범적으로 도입할 필요가 있다. 현재의 개발 사업에 있어서 환경영향평가제도가 존재한다. 환경영향평가제도는 대규모 개발사업 등에 있어서 환경파괴에 대한 사전적 검토와 환경 및 사회적 영향을 평가하는 제도다.

그러나 하지만 현재 한국 경제에 있어서 가장 중요한 고용영향에 대해서는 제대로 된 '사전 평가' 제도가 존재하지 않는다. 이런 이유로 최근 '고용영향평가 제도'를 도입해야 한다는 주장이 일각에서 제기되기 시작했다.

고용영향평가제 도입의 필요성에 대해서는 새로운사회를여는연구원 긴급제언 참조(2009년 6월30일) http://www.saesayon.org/sight/sightview.do?paper=20090630100946805&pcd=EA01

고용영향평가제는 현재 고민수준에 머물러 있다. 따라서 제주지역의 경우 전국적 기준 마련 이전에 특별법인 제주자치도법 개정을 통해 도입해 볼 만한 필요가 있다.

실질적인 고용영향평가제의 내용으로는 구조조정 과정에 나서기 전제 사전적으로 기업 또는 구조조정의 주체가 고용창출과 유지에 대한 전망과 계획을 제출할 것을 명문화해야 한다는 것과 함께 지역차원에서도 일정 기준 이상 개발사업의 경우 고용영향에 대해 평가 제출을 의무화할 필요가 있다.

새로운사회를여는연구원 긴급제언 참조(2009년 6월30일)

제주특별법상에 이러한 근거조항을 만들고 세부적인 고용영향평가제의 내용에 대해서는 조례로 위임하는 방식을 통해 지역적 상황이 반영될 수 있어야 할 것이다.

따라서 제주특별법을 통한 고용영향평가제를 도입할 경우 형식적인 영향평가제도가 아니라 지역주민우선고용제도 부활과 함께 투자대비 의무고용인원 기준 마련 등 좀 더 규정력을 갖는 내용을 검토해볼 필요가 있다.

셋째 제주특별법에 근거조항을 마련하고 제주도 자치단체 차원의 고용 대책 마련이 필요하다. 현재까지 제주도의 고용정책은 사실상 정부차원의 대책을 지역차원에서 구현하는 수준에 머물러 있다.

2009년 민주노총, 제주대안연구공동체 등이 조사한 바에 따르면 제주도가 적극적으로 고용정책을 세우고 있고 잘 수행하고 있는가에 대한 질문에 대해서 긍정적인 답변이 6.3%에 불과할 정도로 본 연구의 설문대상자인 비정규직 노동자들은 체감하지 못하고 있는 실정이다.

민주노총제주본부, 공공노조제주지부, 제주대안연구공동체 관광서비스분야 비정규직 실태조사 토론회(2009년 10월21일)

실제로도 제주지역의 경우 노사정협의회 조례가 제정되어 있고 이에 따른 위원회까지 구성되어 있으나 유명무실한 실정이다.

‘제주비정규직대책 미온적 질타’ 제민일보 2009년 7월12일자

따라서 제주특별자치도 특별법에 근거규정을 만들고 이를 토대로 조례 등을 통해 제주지역 차원의 고용위원회 신설 등을 통해 전반적인 제주도의 고용동향을 파악하고 관광분야를 비롯해 총체적인 고용정책을 수립할 필요성이 있다.

강호진 <제주지역 관광서비스 분야 비정규직 해소 정책 과제> (제주대안연구공동체 2009년 11월)

5. 국제자유도시 개발센터 이익금 지역 환원 필요

제주국제자유도시 개발센터의 경우 제주 7대 선도프로젝트 등을 추진해 왔으나 근본적인 체질개선이 필요하다.

특히 내국인 면세점 수익금이 지역으로 환원될 수 있도록 관련 규정을 의무화해야 한다고 주장했다.

현행 제주특별자치도 특별법 201조의 규정의 경우 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다고 명문화되고 있지만 현재까지 개발센터가 내국인 면세점 운영을 통해 막대한 이익(아래 표 참조)을 남기고 있지만 지역농어촌진흥기금에 출연이 미미한 실정이어서 개발센터의 이익의 지역 환원의 관점에서 명문화된 규정으로 변경되어야 할 필요가 있다.

특히 그동안 특별자치도 특별법 개정과정에서는 개발센터의 권한 강화가 이뤄진 반면 이에 대한 지역환원에 대해서는 개발센터가 특별한 관심을 기울이지 않았던 만큼 201조 법 취지를 제대로 살리기 위해서는 의무규정으로 변경되어야 한다.

<표- 제주국제자유도시개발센터 면세점 수익>

년도별	면세점 수입 (A)	영업비용 (B)	순이익 (A-B)
2007년	2,052	1,527	525
2008년	2,266	1,680	586

<제주국제자유도시개발센터 관련 규정 개정안>

현재	개정안
201조(농임축수산업진흥) ④제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터(이하 "개발센터"라 한다)는 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다.	개정안) 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 제주특별자치도내에서 운영중인 내국인 면세점 이익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연해야 하고, 출연율은 도 조례로 정한다.

6. 1차 산업 혁신, 사회적 경제 도입

제주의 양대 산업인 농업과 관광업도 점차 경쟁력을 상실해가며 지역경제는 회생의 기미를 보이지 않고 있다. 이러한 제주의 현실은 여과 없이 제주도민의 삶에 반영되어 도민의 살림살이는 날이 갈수록 피폐해져만 가고 있다. 이 점은 1인당 GRDP(지역내 총생산) 통계를 통해 여실히 알 수 있다.

2008년 기준으로 제주도민 1인당 GRDP는 1,619만 원으로 전국 1인당 GRDP 2,116만 원의 76.5% 수준이다. 이는 10년 전 86.7% 수준에서 10.2%나 하락된 것으로 국제자유도시 추진 전보다 오히려 격차가 더욱 벌어졌음을 알 수 있다.

2010년 기준 1인당 GRDP는 제주(1,886만5,000원)가 전국 평균(2,404만5,000원)의 78.5%에 불과하다.

호남지방통계청 제주사무소, 「2010 통계로 본 제주의 어제와 오늘」, 2010, 44쪽.

특히 지역경제에서 차지하는 1차 산업에 대한 획기적인 대책마련이 필요하다.

소득보전형 1차 산업으로 전환하고, 친환경 농업을 전면해 나가야 하는 시점이다.

실제  FTA 위기 속에 제주농업은 단순 피해 예방 차원의 아닌 미래 산업 전략, 생명산업 전략으로써 1차 산업의 지속가능성이 담보되어야 하며 그 핵심 정책은 생산 농가의 기본 소득을 보전해 줄 수 있는 1차 산업으로 전환시켜야 한다.

아울러 구호 수준에 머물러 있는 친환경농업의 전면화로 생태환경사회 전환을 위한 기본적인 토대를 만들어야 하며 전면적 친환경 농업을 위한 제도 정비가 필요하다.

법률로 제도화해야할 주요 정책 과제를 제시하면 다음과 같다.

강호진 18대 대선 대통령 선거 정책제안

1 농가단위 소득보전형 직불제 도입

- 감귤, 밭작물 농가 생산비 보장, 시장 가격 차액 보전

- 농어촌진흥기금 소득보전기금 전환(JDC 면세점 등 이익금 소득보전기금 출연 의무화)

2. 친환경농업 전면화

- 국가차원의 친환경농업 시범지역 선정, <친환경농업육성공사> 설립, 친환경농업지원센터

- 권역친환경농업유통센터 설치, 토지비축제도 <친환경농업> 적용, 공공분야 친환경급식 확대

3. 제주농업의 미래화 전략

- 광역 종자, 종묘, 종축 센터 구축(기존 씨드밸리 사업 확대)/

-‘제주푸드’지원 정책 실현(내추럴 제주 1차 생산물 육성 정책)

- 친환경 주곡 자립 기반 조성 등 지역식량 자급률 기준 지표 마련

- 로컬푸드 시스템 도입

대기업 중심의 경제구조가 지속되면서 풀뿌리 경제 체제가 붕괴 위기를 맞고 있으며 역외유출 규모가 한 해 5조원을 넘어서고 있어서 제주경제의 자립성이 심각하게 위협받고 있어 풀뿌리 경제를 활성화 시킬 대책이 필요하다.

지역 경제의 선순환 구조로 전환을 위해서는 사회적 경제 모델을 제주사회에서 먼저 구축할 필요가 있다.

지역 풀뿌리 경제와 사회적 경제로의 전환을 위해서는 다음과 같은 정책과 제도개선이 필요해 보인다.

특히 열악한 도내 중소기업의 새로운 출구를 모색하고 협동조합과 사회적 기업으로 전환 육성하기 위해 사회적 경제시스템을 선도적으로 연구, 실천하는 도시로 육성할 필요도 제기되고 있다. 사회적 경제를 전면화 할 수 있는 시범도시 만들어 내 협동과 연대의 경제로 전환시켜나가자는 의견도 제시됐다.

강순원 한 살림 제주 상무 제주 미래 비전 워크숍(2012년 11월 29일) 발표자료 중

강순원 한 살림 제주 상무 제주사회적경제 토론회 발표(2012년 11월7일)에서  다음과 같이 제안했다.

○사회적 경제 거버넌스 구성 및 사회적 경제 헌장 제정

○ 사회적경제 투자기금 조성

○ 사회적경제 시장구축 지원과 이를 위한 교육, 연구, 집행기능 확충

- 공공부문 최적가치낙찰제, 사회책임조달, 공공시장 중개센터, 지역자활센터의 사회적경제개발센터 확대 등의 요구에도 주목해야 함

○ 공공재산의 사회적경제 투자 활용 촉진

1, 풀뿌리 경제 희망 펀드 설치

- 중소자영업자, 청년 창업가, 실버 일자리를 위한 희망펀드 1000억 조성

- 국가, 지방정부, 관련 기금 출연

2. 2020년 제주 사회적 경제 20%․ 지역경제순환센터 설립

- 협동조합, 자활, 사회적기업, 마을․공동체기업 등 사회적 경제 단위 20% 육성

- <지역경제순환센터> 설립을 통한 사회적경제 체계적인 지원

3. 미국식 <지역재투자제도> 도입

/대기업군 금융, 유통산업 현지법인화

7. 지속가능한 생태환경 공공성 확보

제주국제자유도시 출범 10년을 맞이하면서 환경적으로는 많은 악영향을 끼쳤다.

제주환경운동연합이 지적해 온 국제자유도시와 생태․환경적 문제를 요약하면 다음과 같다.

김동주 제주환경운동연합 대안사회팀장 19주기 양용찬열사추모사업회 토론회 발표 자료(2010년 11월7일)

○  골프장 건설 확대로 인한 자연환경 파괴 및 세입 감소

- 계획수립 당시 8개였던 골프장이 현재 28개로 증가(2001년 → 2010년 10년 사이).

- 골프장 건설에 따른 각종 조세(취득세, 종합토지세, 재산세) 및 부담금(개발부담금, 대체조림비, 대체초지조성비, 농지조성비) 감면으로 인한 세입감소

○ 7대 선도 프로젝트 추진으로 인한 영향

- <생태신화역사공원> 조성으로 인한 안덕곶자왈 훼손

- <서귀포 관광미항> 개발(새연교 건설과 새섬의 출입)로 인한 천연보호구역 위협

- <첨단과학기술단지> 조성으로 인한 중산간 지역 생태계 훼손 및 하류 재해영향 증가

- <휴양형 주거단지> 변경으로 초고층 빌딩 건립에 따른 경관훼손과 주변 용천수 영향

- <쇼핑 아울렛> 추진으로 인한 지역 상가의 반발

○ 교통 부문 신교통수단 도입 관련 갈등

- 1100도로의 모노레일 도입계획으로 인한 갈등

- 한라산 보호를 명분으로 한 ‘삭도’ 추진에 따른 갈등

○ 도로 신설․확장으로 인한 환경 파괴

- 도로 건설 시 절․성토량 증가로 인한 기존 경관 훼손

- 한라산과 해안가를 잇는 중산간 지역에 고속화도로 건설로 인한 생태축 훼손, 로드킬 증가

- 폭우 내습시, 도로가 물길을 차단하거나, 아니면 물길이 되어버려 수해발생

○ 대규모 관광단지 개발로 인한 환경훼손

- 3개 단지, 20개 지구 지정방식의 개발은 환경성에 대한 고려보다는 경관 및 토지확보 위주로 진행 되어서 대규모 환경 훼손 및 지역갈등 유발

- 사례 : 구좌읍 김녕리 묘산봉 관광지구, 대정읍 상모리 송악산관광지구 등

- 지구지정방식의 관광개발계획은 폐지 및 개별법에 따른 인허가로 전환(2009)

○ 규제완화로 인한 개발편의

- 투자진흥지구 지정으로 인한 각종 면세/부담금 감면(법인세, 소득세, 취득세, 등록세)

- 국․공유지 헐값 매각(묘산봉관광지구, 한라산리조트)

- 골프장 허용면적기준 폐지(총임야면적 5%내외- 2008년)

- 지역주민의무고용제도 폐지

- 개발 인․허가 기간 단축(22개월 → 8개월)으로 환경영향 검토 부실화

○ 지역개발계획의 추진결과에 따른 환경영향 종합

- 관광산업 인프라 구축으로 인한 환경파괴와 자원소비 증가 : 도로와 골프장, 에너지와 용수

- ‘보전(계획) 후 개발’은 지난 10년 동안 개발을 위한 수사에 불과

- 개발계획과 보전계획의 상충. 환경계획보다는 개발계획을 우선시

- 개발계획 또한 잘못된 계획, 외자유치 실패, 지역 내 갈등으로 제대로 시행되지 않았음

조명래 교수 역시 제주특별자치도와 환경분야에 대한 문제점을 다음과 같이 지적했다.

조명래 <제주 도시 개발의 비판적 성찰> 2011년 6월 9일

생태적으로 민감한 개발로 인한 지역생태계의 훼손

제주도는 화산섬으로 구성되어 있으면서 아열대 기후대에 속해 전국 생물종 다양성의 40%를 보유하고 있음. 이러한 환경적 특성과 자원 덕택에 제주는 감귤산업, 제주 삼다수의 생산, 자생식물을 이용한 신물질의 생산, 연 500만 명을 끌어드리는 관광산업 (관광은 제주도 지역총생산액의 25%, 총고용의 70% 차지함) 등이 가능했음.

ㅇ 그러나 제주도의 이러한 생태환경은 인위적 변화에 대단히 민감해 개발로 인한 훼손, 파괴, 오염의 효과가 두드러지게 나타남. 때문에 제주도에 이루어지는지는 각종 개발은 지역생태환경에 민감한 영향을 끼치기에 이로부터 자유로운 개발지역이 많지 않음.

ㅇ 개발지역이 부족하여 최근의 지역개발이 해안 저지대에서 환경적으로 민감한 중산간지대(예, 곶자왈 지역)로 옮겨가면서 녹지의 훼손, 지하수 고갈, 생물종의 소멸, 생태계의 교란 등의 문제를 야기하고 있음(예, 현재 운영 중인 16개 골프장 중 7개, 앞으로 개장할 24개 중 6개가 곶자왈 지역에 걸쳐 있음).

ㅇ ‘사람∙상품∙자본의 자유로운 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로’의 제주도의 육성, 즉 신자유주의식 제주도 개발은 ‘환경적으로 민감한 개발 수요’를 점증적으로 야기하게 됨. 그 결과 이를 둘러싼 개발세력과 보전세력간의 대립과 갈등이 촉발되고 지역환경관리 비용이 증가하게 됨.

ㅇ 제주도의 생태환경이 가지는 구성적 취약성과 민감성으로 인해 훼손과 단절이 쉽게 이루어지고, 일단 훼손과 단절이 되면 회복이 불가능하거나 고비용을 요구하게 됨(예, 제주도 자생종 소멸, 지하수의 오염 및 고갈 상태의 복원의 한계 등, 해안선의 파괴 등).

개발지의 확산에 따른 지역환경 훼손

ㅇ 제주도의 용도지역 지정현황을 보면 총 1,848.195km2 지역 중  도시지역 21.0%, 관리지역 60.5%, 농림지역 8.1%, 자연환경보전지역 10.4%로 다른 지역에 비해 개발가능지역(도시지역+관리지역, 81.5%)이 상대적으로 넓게 지정되어 있음.

ㅇ 국토의계획및이용에관한법률 등에 규정된 중앙정부의 권한이 도시자에게 넘어가면, 이러한 개발가능지역은 국제자유도시로의 육성을 위한 각종 개발과제를 추진하는 지구(예 첨단과학기술단지, 향토문화관광지구, 영상산업진흥지구, 투자진흥지구, 관광진흥지구 등)나 용지(예, 국제학교 용지, 도로용지 등) 등으로 지정 개발될 수 있음.

ㅇ 개발지의 지정과 개발은 계획수립이나 환경성 검토 등과 같은 절차를 통해 이루어지지만, 이를 감시감독하는 권한이 제주특별자치도에 주어지는 한, 이는 형식적으로 이루어질 공산이 큼.

ㅇ 그 결과 개발지의 확산과 그에 따른 지역환경의 훼손이 현재 보다 더욱 현저해질 것으로 예견됨.

이에 따라 시민사회, 환경단체를 중심으로는 개발중심 체계인 현행 법률을 아예 제주특별자치도 설치 및 생태도시 특별법으로 만들자는 의견도 나오고 있다.

실제로 최소한의 지속가능한 제주를 위해 ‘선 보전 후 개발’이라는 제주사회의 합의된 정신은 이미 사라진지 오래다.

정부와 제주도 역시 환경을 강조하고 있지만 개발을 이유로, 국가정책사업을 이유로 생태환경을 파괴해 온 사실은 이 앞에서 살펴본 바와 같이 여러 곳에서 확인되고 있다.

구체적인 정책으로는 지속가능한 제주를 위해서는 개발총량제 도입, 보존을 위한 GIS등급 재설정 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이미 포화상태에 이른 골프장의 경우에도 임야면적 5% 이내 개발규정을 철폐하는 등 정책기조는 환경은 뒷전이고 개발일변도로 나가고 있다.

개발을 위해서 국공유지나 사유지를 매입해 제공하는 토지비축제도를 중단할 수 없다면 개발과 환경의 형평성 논리에서 친환경농업이나 환경분야에서도 토지비축제도가 도입되어야 한다.

따라서 ▲ 토지특별회계의 목적을 토지공공성 확보 및 공공토지 비축으로 변경 ▲토지특별회계에 대한 도의회 감시 및 동의권한 부여 ▲ 개발사업 시행자의 토지수용 불허 등을 담은 법개정 작업이 필요하다.(표-참조)

<표- 특별자치도 특별법 개정의견>

현재	개정안
제233조(제한적 토지수용) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국․공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.	제233조(제한적 토지수용) -> 삭제
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ -> 삭제

나아가 제주도차원에서 나름의 노력을 기울이고 있는 신재생에너지 추진 역시 생태환경이라는 원칙을 견지하면서 에너지자립체제를 구축해 나가야 한다.

▲먼저 사유화되고 있는 신재생에너지 관련 풍력, 태양열 등 에너지 시스템 공유화 ▲스마트그리드와 연계한 국가신재생에너지센터 설치 ▲지역 풀뿌리 친환경에너지 사업 도입 등에 대한 세부적인 법률적 근거를 만드는 일 역시 필요하다.

8. 보편적 복지실현을 위한 ‘좋은 정책’ 실험도

그동안 제주는 신자유주의 정책 실험장으로 전락했다는 비판이 많았다. 영리병원, 영리학교에서도 알 수 있듯이 정부의 잘못된 정책 실험으로 인해 사회적 갈등만 초래했다.  또한 보건복지부가 2010. 3. 18. 발표한 ‘2009년 지역사회 건강조사’에 의하면 도민의 건강상태는 전국 최하위 수준으로 전락하는 등 ‘삶의 질’은 악화일로에 놓여 있다. 이대로 가다가는 제주의 미래가치는 훼손되고 후손들에게 남겨줄 것은 아무 것도 없게 될 것이다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=77299.

따라서 제주를 보편적 복지실현을 위한 좋은 실험 정책을 적용하는 방안도 필요하다. 특히 영리병원 논쟁을 벗어나 공공의료 차원에서 적극적인 정책을 실현할 필요가 있다.

-‘보호자 필요 없는 제주’의료 체계 지원

-  제주형 주치의 시범 제도 도입

- <의료비 연 100만원 상한제> 시범 실시

- 장애인등급제 폐지, 여성친화도시 육성, 기초노령연금 두 배 확대,

- 2020년 사회주택 20% 확보, 제주 사회연대은행 설립, 지원,

9. 공교육 활성화를 위한 재정 특례로 개정해야

공교육 활성화를 위해 공교육에 한정한 지방교육재정교부금 특례와 공교육에 한정한 지방채 발행할 수 있도록 개정될 필요가 있다.

현행 제주특별자치도 특별법에는 국제자유도시 조성과 관련해 보통교부금 외에 대통령이 정하는 바에 따라 지방교육재정교부금을 특별 지원 할 수 있도록 하고 있다. 하지만 국제자유도시 조성에의 교육목적 달성이라는 기준이 애매한 만큼 이를 공교육으로 한정해 공교육 재정 활성화를 도모할 필요가 있다.

또한 교육지방채 발행의 경우 공교육에 대한 것을 명문화해 취약한 공교육 육성에 도움이 될 수 있도록 제도를 개선해야 한다.

제주특별자치도 공공성 강화를 위한 조례 재개정운동본부 특별법 의견서(2008년 8월20일)

현재	개정안
제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련하여 교육목적 달성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.	제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련한 공교육활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.

현재	개정안
제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.	제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등, 공교육발전에 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.

10. 실질적인 평화의 섬 실현 방안 마련

평화․인권사회로의 전환은 현재 구호 수준에 머물러 있는 평화의 섬 정책들에 대해서 실질적인 정책으로 변환시켜야 한다.

그 시작은 평화의 섬에 대한 구체적인 정책 실현이 이뤄가는 과정이 필요하다.

4․3의 역사를 평화의 가치로 승화시키는 도민적 노력이 필요하다. 지금과 같이 4․3평화재단 설립을 두고도 ‘선거전리품’으로 여기는 수준으로는 갈 길이 요원하다.

제주도는 2005년 1월 27일 정부로부터 공식적으로 ‘세계 평화의 섬’ 으로 지정받았다. 한반도와 동북아의 평화공동체를 21세기의 미래 비전으로 제시하고 있는 노무현 정부가 제주도를 그 평화의 거점으로 삼기 위해 제주를 세계 평화의 섬으로 선포한 것이다.

제주도 평화의 섬은 정부차원의 동북아 평화정책과 관련이 있지만, 제주도 입장에서는 미래 비전과 관련된 중요한 발전 전략이라는 의미를 갖는다.

특히 신자유주의적 개발정책을 기조로 하는 제주특별자치도 정책으로 인해 제주사회의 미래전략에 대한 시급한 대책마련이 필요하다는 점에서 ‘평화의 섬’은 단순한 기계적 적용이기 보다는 제주의 미래의 전략으로 풍부한 논의와 제도화가 필요하다.

하지만 평화의 섬을 둘러싼 환경은 매우 불분명하다. 세계평화의 섬이 선언적 의미에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 관광단지 조성하듯 평화시설 중심으로 개념화되거나 이를 추진하는 흐름 역시 기존 관변운동으로 진행되고 있다는 비판도 있다.

특히 정부가 제주를 세계평화의 섬으로 지정해 놓고 해군기지를 추진하는 모순된 제주의 현실에서 시민사회가 나서 구체적인 평화의섬 전략을 수립할 필요가 있다.

이를 위한 정책을 예로 들면 적극적인 평화의 개념을 도입해 상징적이고 실질적인 ‘비핵화 선언’을 실현할 필요가 있다.

제주를 핵물질의 지하, 지상, 상공 통과 및 반입, 저장, 생산을 거부하는 곳으로 만들어 나가자는 것이다. 비무장지역으로 나가야 한다는 주장도 대두되고 있다.

지역차원의 비핵자치체 동향에 대해서는 평화네트워크(www.peacekorea.org) 자료실 참조

제주지역 시민사회단체나 정당에서도 이에 대해서 언급한 바 있다.

이를 토대로 제주특별자치도 특별법 세계평화의 섬 조항 중 평화헌장 관련 근거를 만들고 이를 지역차원의 제도로 평화기본조례 제정의 내용에 대해서 검토할 수 있을 것이다.

● 제주평화헌장 최소 반영 필요 내용

- 제주가 지향해야할 평화와 인권의 이념 기초

- 평화가 제주사회의 중요한 미래 비전이라는 점

- 제주지역 비핵화에 대한 의지 표명

- 군사기지 신규 설치 억제에 대한 명문화 등

이러한 법률적 근거를 토대로 <평화헌장>으로 명시한다는 것으로 전제로 그동안 시민사회진영 등에서 제기됐던 내용 등을 토대로 ‘평화기본조례’에 포함되어야 할 내용을 제시하면 다음과 같다.

● (가칭) 평화기본 조례 주요 내용

1. 도지사의 책무 중 핵물질 반입 등 관련 규정 반영

- 책무로 강제해야 이후 도차원에서 제도화가 가능함

2. 교육감의 책무 중 평화 교육 교과과정 반영 노력

3. 도지사 직속 평화실천위원회

4. 평화실천위원회 기능

- 평화정착을 위한 평화실천기본계획 마련.

- 평화 교육프로그램 마련 및 도민참여 방안

-. 평화실천을 위한 연구, 조사사업.

- 평화실천을 위한 국내․외 홍보사업.

나아가 제주를 생명평화의 섬으로 선언하고 제주특별자치도 특별법의 명칭도 변경해 이를 제도화하자는 의견도 있다.

신용인 교수는 거칠게나마 생명평화의 섬을 다음과 같은 곳으로 스케치할 수 있을 것 같다고 제안했다.

● ‘최선의 발은 곧 보전’이라는 공감대를 바탕으로 인간과 자연이 건강하게 공생하며 생태적으로 지속가능한 발전이 이루어지는 곳

● 친환경 농업의 육성, 휴양ㆍ치유 중심의 관광 개발, 자연의학의 활성화 등을 통해 자연과 건강이 어우러지는 쉼과 치유의 본향인 자연치유의 섬이 이루어지는 곳

● 실질적인 지방분권과 주민참여를 제도화하여 중앙정부의 손이 아닌 제주도민의 손으로 제주의 미래를 만들어가는 진정한 지방자치가 이루어지는 곳

● 모든 정책에 있어 도민의 존엄과 행복이 최우선적으로 고려되고 지역사회 소수자의 인권이 제대로 보장받을 수 있는 곳

● 상호 이해와 존중을 기반으로 소통과 공감이 이루어지는 평화로운 지역공동체가 이루어지는 곳

● 비무장지대화(DMZ)를 통해 한반도의 평화통일과 아시아ㆍ태평양 평화공동체를 구현하는데 디딤돌이 되는 곳

제주를 생명평화의 섬으로 만들자는 비전은 제주의 독특한 역사와 문화, 지정학적 위치, 그리고 천혜의 자연환경을 비교적 잘 담아낼 수 있다는 점에서 국제자유도시보다 훨씬 제주다운 비전이라고 할 것이다. 또한 4ㆍ3의 아픔에 대한 성찰 부족, 도민 공감대의 미비, 비무장지대화 논의 상실 등 세계평화의 섬 지정이 지니고 있는 태생적인 한계를 극복할 수 있다는 점에서도 매력적이다.

그러나 현재의 특별법을 전면 개정해「제주특별자치도 설치 및 생명평화의 섬 실현을 위한 특별법」을 통해 생명평화의 섬을 실현해 나갈 필요가 있다.

국제자유도시를 대체하는 제주의 공식적인 미래 비전이 되기 위해서는 무엇보다도 제주해군기지 건설 관련 갈등이 생명평화의 문제의식과 논리에 따라 해결되어야 하며, 생명평화의 섬의 이념에 걸맞으면서도 도민의 삶의 질을 높이는 구체적인 제도와 정책을 어떻게 마련할 것인가 등 넘어야 할 산이 많은 것도 사실이다.

신용인 <제주특별자치도 공공성 강화를 위한 제도개선 방안 연구> 자문의견(2012년 11월)