제주국제자유도시의 현재와 미래*

국제자유도시 선도프로젝트 ‘휴양형 주거단지’ 개발사업이 주는 함의

염 미 경 (제주대학교 사회교육과 교수)

제주국제자유도시의 현재와 미래

제주대안 연구공동체 창립기념 토론회 자료집

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(사) 제주 대안 연구 공동체

Ⅰ. 문제제기

한국의 지방정치과정은 오랫동안의 중앙집권화된 지방행정체제의 존속으로 인해 상대적으로 자율성을 상실하였으며 지방자치단체나 지방의회를 통한 정책수립 및 집행권을 향유할 수 없었다. 그러나 지방자치 실시 이후 지금껏 중앙정부의 역할이었던 것들이 지방단위로 분산, 위임되는 추세가 현저해졌으며 지방자치단체가 지역의 성장과 발전을 촉진해야 할 과제를 짊어지게 되면서 지방자치단체는 기업가로서 탈바꿈하기 시작하였고 자본을 유치하려는 지역간 경쟁이 심화되었다. 이러한 배경 하에서 그간 지방자치단체들이 도입한 지역경제정책은 전시성･선심성사업 남발로 지방재정만 악화시켰다는 비난의 목소리가 높아지면서 최근 1980년대 미국, 영국 등에서 풍미했던 장소마케팅(place marketing), 경영행정, 민영화 등과 같은 신지역정책이 강력하게 도입되어야 한다는 주장이 제기되었다. 정부도 지방의 자율적 책임, 효율, 경쟁을 강조하는 정책으로 지역정책을 전환해갔다. 이러한 정책에서 강조되는 것은 보다 많은 자율권을 지방에 양여하되 시장논리를 도입하여 지역간 차별적 경쟁을 강화하고 책임과 자율에 의해 지역성장을 도모한다는 것이다(박 경, 2002: 11). 이같은 측면은 우리사회에서는 신개발주의적 지역경영, 지역의 성장정치를 일반화시켰고 지방자치단체로 하여금 무리한 투자사업으로 치닫게 하는 요인으로 작용하였다.

* 이 논문은 염미경(2007). “지역개발과 주민이해의 정치.” 한국사회학회.『한국사회학』 제41집 3호에 기반하였음을 밝혀둔다.

장소마케팅은 장소를 관리하는 개인이나 조직에 의해 추구되는 일련의 경제적･사회적 활동을 포함하고 함축하는 현상으로 공적･사적 주체들(주로 지방정부와 지방기업가)이 기업가와 관광객 심지어 그 장소의 주민들에게 매력적인 곳으로 되도록 하기 위해 지리적으로 규정된 특정한 장소의 이미지를 판매하기 위한 다양한 방식의 노력들이다(Kearns & Philo, 1993: 2-3).

1999년도부터 실시된 테크노파크정책, 부산 신발산업, 대구 섬유산업 등 구조불황산업의 재구조화를 위한 시책, 그리고 2001년도부터 시도되는 지방의 잠재력 강화를 위한 지역별 전략산업중심의 지역혁신체제 구축정책 등이 이러한 기조에 서 있는 것들이다.

이러한 영미식의 지역발전정책이 지방주민의 자치수준이 낮고 지방분권화가 미흡한 한국의 지방자치 현실에 적합한지에 대해서는 우려의 목소리도 높다. 이에 대한 자세한 논의는 박 경(2002)을 참조.

신개발주의는 겉으로는 환경과 보전의 가치를 강조하면서 내실에서는 개발을 더 부추기고 있는 현상을 말한다. 즉 자연, 문화, 균형을 내걸고 더 많은 개발을 추구하며 과거의 개발주의와 마찬가지로 더 많은 개발이익을 부추긴다. 신개발주의는 경제를 여전히 팽창시키고 있는 우리사회의 ‘발전관성’이 새로운 방식으로 작동하는 현상으로, 그 특징은 신자유주의 시대의 시장논리에 따라 환경을 이용.활용하는 데 있다.

한국의 지역개발정책은 독자적인 정책 영역으로서가 아니라 경제정책과 연관된 국가의 총체적 지역계획의 일환이었고 경제개발을 공간적 측면에서 보조해주기 위한 목적에서 정부 주도로 수행되어 왔다(김진호, 2000). 따라서 과거 정부와 지역사회의 관계에서 지역사회는 지방의 사회적, 경제적, 정치적 자원에 대한 중앙권력의 통제 및 동원의 기초단위에 지나지 않았고, 그만큼 중앙정부를 중심으로 한 강력한 중앙집권적 정치와 행정이 행해져 왔다(정영국, 2000: 89). 이러한 상황에서 지방자치제의 실시는 중앙정부와 지역사회 간 관계에 변화를 가져오기 시작했고, 이후 지역의 의사결정과정은 해당 지역사회 내부 정치의 특성에 따라 상이한 양식으로 전개될 가능성이 커졌다. 지역개발을 둘러싼 중앙정부와 지역사회 간 갈등이 지역사회 내부의 갈등으로 전환되는 양상이 나타나고 있는 것이다. 물론 여전히 업무상의 한계, 재정, 조직의 자율성이 제한되어 있다는 문제를 지적할 수 있겠지만 성장정치가 지역 내에서 형성되어도 어디까지나 국가의 종속적인 틀 내에 머물렀던 지방자치제 실시 이전과는 다른 양상을 보인다. 이는 지역발전 의제의 형성과 내용이 지역 내 행위자들의 상호작용에 의해 보다 영향을 받게 되었음을 의미한다(이은진, 2000; 이성호, 1998; 이 호, 1994). 그러면, 한국의 대표적인 관광지로서 관광개발전략의 집중적인 대상이 되어온 제주도의 경우는 어떠한가?

지방자치제 실시 이후 각종 지역개발사업이나 시설입지를 둘러싼 지역 간 갈등, 지방정부와 지역주민 간 갈등, 중앙정부와 지방정부간 갈등이 빈번하게 발생하고 있고, 과거 정부가 독단적으로 처리했던 사항들이 지방정부나 지역주민과의 갈등 속에서 지연되거나 심지어 무산되는 경우도 발생하고 있다(조영석, 2003).

제주도의 지역개발은 중앙정부의 경제성장 정책의 일환으로 추진되어 온 중앙집권화의 산물로서 국가계획의 지역화에 불과한 수준이었다(오정준, 2003a, 2003b). 1970년대 이후 관광개발의 거점화가 제주도개발의 기본 방향이 되면서 제주도는 관광주도형으로 육성 발전시켜 지역주민의 소득증대와 국민경제에 기여하는 데 두어졌는데, 1973년 청와대 관광기획단 주도로 <제주관광종합개발계획(1973-1981)>이 수립되면서 지역개발이 본격화되었고, 국제자유도시 조성과 산업개발은 제주도개발을 이끌어온 또 다른 축이다. 더욱이 제주도에서는 2002년 4월 제주국제자유도시특별법 시행 이후 개발의 원칙과 방향에 대한 지역적 공감대가 미흡한 상황에서, 그리고 쇼핑아울렛을 비롯한 7대 선도프로젝트와 외국인학교･국제학교, 케이블카･관광객 전용 카지노 등을 둘러싸고 이해관계 등에 얽힌 도민 간 갈등 양상이 커졌다.

이 계획은 제주도를 국제적 관광지로 개발한다는 목표 하에 관광기반시설 재정비, 중문관광단지 개발, 감귤･축산･토산품 등 관광 관련 산업 육성 등 관광자원 개발계획 및 투자계획이 마련되었다는 점에서 본격적인 제주도 관광개발의 신호탄으로 평가된다(김태보, 1989; 이상철, 1995).

1983년도에 <특정지역제주도종합개발계획>에 따라 국제자유지역 조성계획을 수립하였으나 1984년도 경제장관회의에서 국제자유지역 조성은 발전가능성이 불투명하고 투자재원의 과다, 투자효과의 불확실성 등의 이유로 보류되었다.

이처럼 지방자치제 실시 이전부터 제주도는 국가 주도로 한국 최대의 관광지로 개발되어왔다. 현재 제주도는 ‘제주국제자유도시’ 개발계획과 지역혁신체계의 구축, 그리고 2006년 7월 특별자치도의 출범으로 지역개발계획의 수립과 추진에서 새로운 국면을 맞고 있다. 이 논문에서는 제주도의 개발사례 분석을 통해 지역의 정치적 환경과 개발주체에 따라 개발정치의 양상이 어떻게 달라지며, 정부 주도의 개발전략과 지역사회에서 자생적으로 성장한 개발전략이 공존할 때 양 개발전략간 관계를 비롯해 개발대상지 주민들 간 이해갈등 양상과 그 결과, 그리고 지방자치제 실시 이후 정부의 지역사회에 대한 관리방식을 보여줄 수 있을 것이다. 좀 더 구체적으로, 이 논문에서는 지역개발은 새로운 형태의 경쟁과 협상을 발생시키는데, 어떻게 지역개발의 의미가 지역공동체 내에서 분화되고, 경쟁과 협상, 대립과 갈등을 야기하는가에 주목한다. 분석대상은 1990년대 초반 인근 중문관광단지 개발로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지를 수용해야 했던 중문관광단지 인근 마을공동체이다.

Ⅱ. 이론적 논의와 연구방법

1. 이론적 논의와 연구의 관점

1990년대 이후 지역사회를 둘러싼 환경조건은 급격하게 변화되고 있다. 특정 현안을 둘러싸고 지역의 다양한 이해당사자들 간에 갈등이 발생할 가능성이 증가하였고, 이러한 지역차원에서 일어나는 갈등은 상호배타적으로 하나씩 순수한 형태로 나타나는 경우도 있지만 복수의 갈등이 혼합된 형태로 표출된 경우도 있다. 또한 지방자치제 실시 전에는 한국의 지역발전이 국가 주도적인 방식으로 이루어졌다면, 그 이후에는 국가통치의 분권화와 더불어 지역 단위 통치와 자치의 틀 속에서 이루어지고 있다고 할 수 있다(조명래, 2000). 이러한 측면에서 이해당사자들이 각자의 목표와 이해관계를 통합, 조정해가는 것은 중요한 의미를 갖게 된다(염미경, 2004, 2006). 그리고 지역개발을 지역정치의 장에서 다루기 위해서는 지역개발이 각 행위자에게 갖는 이해관계를 정의하고 이들이 자신들의 이해관계를 추구하고 이해관계의 갈등을 조정하고 타협하고 그리고 투쟁하는 양상을 서술할 수 있어야 한다(이은진, 2000: 69).

이러한 인식의 연장선상에서 이 논문은 지역개발사업과 그에 대한 지역사회의 대응을 살펴봄으로써 개발을 둘러싸고 전개되는 지역정치의 양상과 특성을 밝히고자 한다. 이때 정책에 대한 접근을 위해서는 정책변화와 사회세력들, 그리고 지역 행위자들 간 갈등을 연계시키는 관점이 필요하다. 즉, 지역개발사업을 계획하고 추진함에 있어 사업의 내용과 그것의 추진방식에서 각 주체의 역할 및 구조적 조건과의 연관 속에서 행위자들 간의 상호작용에 대한 분석이 결합되어야 그 자체로서 하나의 정치적 과정이 된다. 이것은 지방정치에서 행위당사자들의 전략이 갖는 중요성을 말해주며, 지방정치의 특성은 환경에 의해 결정된다기보다는 지역 내의 정치적 과정 즉 전략적 선택에 의해 형성된다는 것을 의미한다.

따라서 현실적으로 개발정책은 종종 매우 정치화되고 지역수준에서 구분되기 때문에 지역사회의 대응 형태와 효과를 파악하기 위해서는 특정 지역의 맥락을 고려해야 한다. 더욱이 지방자치시대의 개막과 함께 아래로부터의 주민참여가 강조되고 있는데, 이 논문에서는 어떻게 지역개발사업 추진과정에서 정부가 지방자치단체와 지역주민들을 협상의 틀 내로 포함시키는가에 주목한다. 좀 더 구체적으로, 이 논문에서는 개발을 경쟁, 전유, 협력과 협상은 물론 권력과 갈등까지를 포함하는 쟁점들을 제기하는 정치적 질문으로 간주하고, 어떻게 특정 지역개발사업을 통해 정부가 지역 차원의 세밀한 맥락으로 포함되는지, 이때 지역주민들은 일상적으로 그들을 소외시키는 개발사업과 마주침에도 불구하고 정부 혹은 지방자치단체에 의한 요구와 약속이 지렛대가 되어 협상에 응하는 집단이 등장하게 되는데(Mila Steele, 2003) 그 구체적인 양상을 살펴보려고 한다.

한편, 지역개발사업의 계획과 실행은 행위주체들 혹은 주민이해의 정치에 의해 인지되고 그것들이 도전받고 재형성됨에 따라 상이한 지역들에서 다르게 엮어지며, 또한 지방의 사회, 정치, 문화적 실행에 따라 특수한 형태가 주어지게 된다. 이와 관련해 지역개발을 둘러싼 주민이해의 상충에는 지역공동체의 특성이 영향을 미칠 수 있다. 지역공동체의 특성은 독특한 역사적 경험의 여부, 주민의 직업적･계층적 구성, 공동체적 요소의 존재정도, 주민의 경제생활의 전반적 추이 등이 포함되는데, 이것은 주민들의 단결에 영향을 미친다. 즉, 동질적인 역사적 경험이나 공동체적 원리의 작동은 주민단결을 강화하며, 주민들의 계층적 이해의 동질성도 주민들의 단결에 작용하는 사회적 요인으로 간주된다(정근식, 1991: 49). 따라서 주민이해의 정치 작동원리를 드러내기 위해서는 시계열적인 분석과 구체적인 지역과 단체, 그리고 주체들의 활동을 대상으로 연구하는 것이 필요한데, 이 논문에서는 개발전략에 대한 지역사회의 대응과 갈등양상을 중심으로 하여 지역개발을 둘러싼 주민이해의 분화양상에 주목한다.

구체적인 분석과 관련해, 도시체제(urban regimes)론이 유용한데, 체제론에서는 지역의 역사적 전개를 지역개발과 정치적 행동 간의 상호의존적 관계의 산물로 해석한다. 체제론의 강점은 지역개발이 단순히 도시화 또는 경제적 축적의 잔여 효과가 아니라 실천적이고 목적지향적인 과정으로 개념화한 것이다(Sites, 1997). 즉, 기존 지역권력구조론에서는 누가 통치하는가 하는 통치주체의 확인에 그치는데 도시체제론은 통치주체의 확인에 그치지 않고 어떻게 통치되는가를 질문하며, 지역권력구조의 형태가 상황과 통치의 참여자들에 의존한다는 입장을 취한다(Ward, 1997: 1495). 이렇게 보면, 지역정치과정은 한편으로 지역권력구조의 영향 속에 놓여있지만 다른 한편으로 기존의 권력구조에 대한 저항과 개입이 존재하며 그에 따른 변형의 가능성을 안고 있는 것이다. 이는 결과적으로 지배집단의 우위를 확인하게 되는 경우에라도 정치과정에 참여하는 다양한 행위주체들과 이들이 동원하는 전략과 자원이 존재할 수 있기 때문이다.

그러한 의미에서 지역정치의 행위주체와 그들의 상호관계를 확인하는 것은 지역정치과정을 이해하는 기초가 된다(김은미, 2001: 3). 지역정치의 행위주체에는 우선 지역의 자원 배분에 관련되어 있는 모든 당사자들이 포함되겠지만, 지역개발사업 추진을 둘러싼 지역정치과정을 분석하려는 이 논문에서는 정부기관으로서 제주국제자유도시개발센터(이하 ‘개발센터’), 개발대상지 지역의 주요 행위자들(토지주와 비토지주), 사례지역의 개발과 연계되어 있는 중앙부서와 지방자치단체, 그리고 지역환경단체 등이 주요 행위주체가 된다. 지방자치제의 실시로 인한 정치적 환경의 변화는 이러한 행위주체들의 의사표현기회와 함께 다양한 저항과 개입 가능성을 확대시켰다고 평가된다. 그러나 중앙집권적인 체제 속에서 지방자치제도가 갖는 한계가 지적되기도 한다. 즉, 지방자치제의 실시나 지역정치의 활성화가 곧바로 지역정치의 의미있는 변화를 뜻하는 것은 아니라는 것이다(이은진, 2000; 김은미, 2001). 따라서 지역정치과정을 분석할 경우 이에 주목할 필요가 있다. 지역정치과정은 결국 지역 내부의 사회경제적 조건과 권력구조의 성격, 그리고 특정 쟁점을 둘러싸고 전개되는 지역의 행위자들 간 상호작용과 운동정치에 영향을 받을 수밖에 없는데, 이 논문은 이에 주목하여 개발을 둘러싼 지역정치과정의 특성과 한계를 살펴본다. 아울러 개발과 관련된 논의에서 가장 먼저 제기되는 질문은 누구를 위한 개발인가이다. 어떤 지역개발이든 그것이 실효를 거두려면 지역성원들 전체가 참여하고 모두가 수혜자가 되어야 한다. 그러면, 사례마을공동체에서 환경단체가 시도한 생태마을전략은 이를 보장할 수 있을 것인가? 주민들은 공영개발방식의 휴양형주거단지개발사업에 대해 어떠한 반응을 보이는가? 이 논문에서는 이를 상호 연관시켜 살펴보는데, 이 논문이 지닌 문제의식을 정리하면 다음과 같다.

제주국제자유도시 개발사업의 성공적 추진을 위해 2002년 5월에 설립된 건설교통부 산하 정부출연기관이다. 이에 대한 내용은 제주국제자유도시개발센터 홈페이지(http://www.jdcenter.com/kor_index.html) 참조.

이 논문의 사례는 중문관광단지 인접지역으로, 1990년대 초반 인근 중문관광단지 개발로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지를 수용해야 했던 지역이다. 그러면 1990년대 초반 인근 중문관광단지로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지에 대한 주민환경운동 경험을 기반으로 하여 1990년대 말 조직된 지역환경단체가 주도한 생태마을전략에 대해 주민들은 어떠한 반응을 보였는가? 이러한 생태마을전략이 전개되는 과정에서 사례지역을 대상으로 한 ‘개발센터’의 선도사업의 하나로 휴양형주거단지개발사업 계획이 구체화되면서 주민들의 이해는 어떻게 분화되었는가? 정부는 지역개발사업계획의 추진을 위해 어떠한 방식으로 주민동의를 끌어내고, 이에 누가 협력하며 어떻게 그들이 협력과 타협으로 이르게 되는가? 만약, 정부출연기관인 '개발센터'가 주도하는 휴양형주거단지개발사업으로 인해 이해집단들 간 갈등이 야기되었다면, 어떤 집단들이 지역민들을 주변화시키는 개발사업과 마주침에도 불구하고 중앙정부에 의한 요구와 약속이 지렛대가 되어 협상에 응하는가? 그리고 사례지역이 위치해있는 서귀포시는 2005년 생태도시 선포식을 가진 바 있는데, 서귀포시행정은 정부 주도의 개발전략이 추진되는 과정에서 지역 내 이해집단 간 갈등이 있을 때 어떻게 대응하는가? 이상의 질문들을 중심으로 살펴보는 것이 이 논문의 주요 내용이다.

주민환경운동은 지역사회의 주민이 자발적으로 참여하여 운동의 주체가 되고, 그 실천을 통해 환경생태가치를 실현시키고자 한다는 점에서 환경운동과 주민운동의 단순한 결합이 아닌 더욱 적극적인 사회운동이라고 볼 수 있다(김상민, 2005: 12). 주민환경운동에 관한 연구는 환경운동이 1980년대 중반에야 본격적으로 시작된 탓으로 1990년대에 들어서 비로소 이루어지고 있다. 대표적인 연구로는 정근식(1991), 이득연(1992), 이시재(1996), 문옥표 외(1995), 박재묵(1995), 구도완(1996) 등이 있다.

2. 연구대상의 특성과 연구방법

이 논문의 구체적인 분석대상 사례는 서귀포시 중문관광단지에 인접해 있는 예래마을이다. 좀 더 구체적으로, 사례지역은 동쪽으로 서귀포시까지 17km, 서쪽으로 남제주군 안덕면과 경계를 이루고 있는 지역으로 1981년 7월 서귀읍 일원과 중문면을 통합하여 서귀포시를 설치할 때 이루어진 12개 동 중 하나로 상예동, 하예동, 색달동을 통합하여 만든 동이다. 예래마을은 감귤산업과 어업이 주 소득원인 전형적인 농어촌마을로 서귀포시의 서쪽 관문이며 중문관광단지와 인접해있는 지역으로, 인근의 중문관광단지개발로 인해 1990년대 초반 각종 혐오시설 입지를 지역공동체의 반대운동에도 불구하고 수용해야 했던 지역이다. 전체 가구 중 83.8%가 농가이며 이 중 대부분은 감귤농사를 짓고 있고, 서귀포시 타 지역에 비해 밭농사를 짓는 농가가 많은 전형적인 농어촌지역이다. 2006년 8월 현재 총 인구는 1,362세대 3,600명으로 1개의 초등학교가 있고 지역 단위 환경단체를 중심으로 활발한 주민자치활동이 이루어지고 있는 지역이다. 사례지역에서는 주민 모두가 참여하는 친환경적이고 지속가능한 개발을 통해 지역발전을 추구하면서 지역의 공동체성을 유지하는 데 목표를 둔 지역환경단체 주도의 생태마을전략이 주목할 만하다. 생태마을전략으로 인해 사례지역은 기존에 지배적이던 위로부터의 개발방식과 달리 아래로부터의 개발방식 사례로 평가되는가 하면, 개발의 계획단계부터 지속가능성이 포함된 관광개발을 지향함으로써 차후 지속가능한 관광지로 발전할 수 있는 개연성을 가지고 있는 지역으로 평가되기도 하였다(강민수, 1999; 최병길, 2000; 오정준, 2003a, 2003b).

이 논문의 사례는 지역사회 내부에서 성장한 개발전략과 정부 주도의 개발전략이 공존하면서 이해집단 간 갈등양상이 나타난 사례로, 개발을 둘러싼 이해의 정치를 보여주기에 적합한 사례이다. 뿐만 아니라 기존의 제주도 관광개발이 한반도 최남단에 위치한 섬이라는 독특한 자연경관을 중심으로 한 이국적인 이미지의 생산과 소비를 중심으로 이루어져왔지만 최근 들어 기존의 관광형태와 차별화된 관광형태들이 등장하고 있다는 점이다. 따라서 관광양식의 변화양상이나 그 의미를 이해하는 데도 일정한 시사점을 제공해줄 수 있다고 본다.

<그림 1> 연구대상지역과 휴양형주거단지개발사업 입지예정지

구체적인 분석을 위해서는 문헌조사와 현지관찰자료 및 심층면접조사방법을 병행하였다. 특히, 개발주체들 혹은 이해집단들 간 대립과 갈등양상, 그리고 그 특징을 살피기 위해서는시계열적 분석을 필요로 한다. 이때 사회환경의 변화 속에서 지역재구성을 둘러싼 주민갈등의 미시정치에 주목할 것이다. 이 논문의 시간적 분석대상 범위는 1990년대 사례지역에서의 혐오시설 입지반대 유치반대운동에서부터 이 경험 속에서 지역환경단체가 조직되어 이를 중심으로 해 생태마을전략이 성장해가는 시기를 포함하며 제주국제자유도시 선도사업의 하나로 정부 주도의 휴양형주거단지개발사업 추진을 위해 주민들의 토지매입이 완료된 2006년 말 현재 시점까지로 설정하였다.

Ⅲ. 두 개의 개발전략 형성과 이해의 정치

1. 두 개의 개발전략의 형성배경

1) 혐오시설 입지 반대 주민운동의 경험

제주도지역에서는 1980년대 후반부터 주민운동이 본격적으로 전개되기 시작하는데, 국가가 주도하는 하향식 지역개발, 외지자본과 정부가 주체가 된 외생적 개발에 정면으로 대항한 것이었다. 대표적인 것이 ‘제주도개발특별법’ 제정에 대한 지역주민의 반대운동으로, 개발특별법 제주도시안이 공개된 1990년 8월 27일부터 특별법안이 국회를 통과한 1991년 12월 18일까지 전개되었다. 사례지역에서의 주민운동도 제주도 개발논란이 한창이던 1990년 말로, 사례지역의 갯각이라는 곳에 서부하수종말처리장이 들어오게 되면서 청년들이 중심이 되어 반대투쟁위원회를 결성하여 주민반대운동을 전개하게 된다. 1990년대 초반 이 지역에서 혐오시설 입지반대 주민운동이 발생하게 된 배경적 논의를 하면 다음과 같다.

초기 제주지역의 주민운동은 일정한 지역에 한정된 소규모운동이었고, 그 예로 1983년 안덕 감산리의 ‘코오롱사건’과 1987년의 안덕 서광리의 수해보상요구운동 등을 들 수 있다. 그러나 1980년대 후반 이후 출현한 주민운동은 기존보다 대규모이고 운동조직과 운동과정 면에서도 보다 체계적이고 지속적이라는 특징을 갖는데, 1988년부터 시작된 탑동매립반대운동, 1988년의 송악산 군사기지 설치 반대운동, 1991년에 본격적으로 전개된 특별법 반대운동, 그리고 하수종말처리장과 쓰레기매립장 등 정부의 혐오시설 입지정책에 대한 사례지역 주민들의 입지반대운동 등이 대표적이다. 제주도에서 개발과 관련한 주민운동의 성장에 대해서는 조성윤(1993), 이상철(1998)을 참조.

‘제주도개발특별법’ 제정에 대한 지역주민의 반대운동은 개발특별법이 정부시안대로 제정되고 시행된다면 외지 대자본에 의한 관광위주의 개발이 이루어져 부문 간 불균형발전과 지역 및 생활환경이 파괴될 것이라는 제주도 지역민들의 인식에서 출발해 국가주도의 법안에 반대하고 국가의 정책변경을 요구하는 운동이었다.

중문관광단지 인근에 위치한 사례지역에서의 주민운동은 1980년대 말부터 본격적으로 전개되기 시작한 제주도의 주민운동과 그 궤를 같이 한다. 사례지역은 1980년대부터 국가(한국관광공사)에 의해 본격적으로 개발된 중문관광단지에 인접한 마을로, 관광단지에서 파생되는 부정적 영향을 직접적으로 체감한 지역이다. 중문관광단지 조성으로 농･어업에 종사하는 대다수 주민들이 삶의 터전을 박탈당했고, 중문관광단지의 특성상 고급 숙박업소와 시설이 주류를 이루므로 지역주민들은 단지 내 시설을 자유스럽게 이용할 수 없는 상태였다. 더욱이 사례지역주민들은 관광단지 개발 및 관리과정에서 철저히 배제되었고 국가사업이라는 명목 하에 토지를 헐값에 매도하였다. 중문관광단지 조성으로 인해 파생된 가장 큰 문제는 환경오염문제였다. 대규모 관광단지에 인접해있는 사례지역에 하수종말처리장, 쓰레기매립장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설이 집중 입지하게 되면서, 주민들은 관광단지에서 파생되는 부정적 영향만을 수용해야 했고 이러한 상황에서 주민들은 1990년 말 관련 시설의 입지반대 주민운동을 전개하게 된다.

당시 하수종말처리장 입지계획이 주민들의 의견수렴 없이 은밀하게 수립되면서 주민들은 반대를 위한 대규모 집회를 열게 되고 이 과정에서 자연스럽게 주민이 주체가 되는 개발에 대한 문제의식이 싹트기 시작했다. 주민들의 입지반대운동에도 불구하고 하수종말처리장은 지역 내 갯각으로 입지하게 된다. 다시 1990년대 중반에 대두된 것이 쓰레기매립장 및 소각장 입지문제였고 사례지역 내 S지구일대가 선정되었다. 이에 대해서도 반대운동을 전개했지만 주민들의 적극적인 참여가 없었고 일부 주민들이 입지에 찬성함으로써 무산되었다. 쓰레기매립장과 소각장 대상지 선정과정에서 입지에 찬성하는 입지예정지구 주민과 그에 반대하는 입지예정지구 밖의 주민과의 대립양상이 표출되었다. 이는 행정당국이 입지예정지구의 생활환경개선사업 등을 약속하면서 일부 주민들이 시설입지에 찬성하였기 때문이었다. 쓰레기매립장 등 혐오시설 입지에서 주민들, 특히 입지예정지 자연부락인 S지구주민들이 초기 입지 반대에서 찬성으로 돌아선 것은 중문관광단지 내 해수욕장에서의 상업활동 권리를 주민들에게 약속했기 때문이었고, 이로 인해 지역사회 내 자연부락들 간 대립상황이 야기되기도 하였다. 이러한 상황에서 운동을 주도하던 조직의 지도부에서는 실제 매립장이 입지하는 예정지 지역주민의 입장과 생각을 존중함과 동시에 마을이 분열되는 것을 막기 위해 입지 반대를 철회하고 그것에 대한 관리와 운영에 좀 더 적극적으로 개입하는 방향으로 전환하였다(오정준, 2003b: 628). 이렇게 해서 쓰레기매립장과 소각장도 사례지역에 입지하게 되었다.

당시 쓰레기소각장 건설과 관련해 쓰레기 반입료가 1톤당 63,000원이었다. 매립장의 경우 1만원 남짓 주면 되는데 누가 쓰레기소각장을 이용하려고 하겠느냐는 것인데 이러한 경제성도 고려해서 건립해야 하는데 당시 그렇지 않았다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용, 면접일자는 2005년 5월).

이상에서 살펴본 바와 같이, 사례지역은 1990년대 초반에는 지역에서 발생한 문제에 대하여 주민들이 집단적으로 반대하고 저항하는 형태의 주민환경운동을 전개하였다(최병두･이근행, 1999: 20-26). 이러한 입지 반대운동과정에서 주민들의 공동체의식 및 환경보전의식이 성장하고, 1995년 11월 지역 단위의 환경단체(예래환경연구회)가 조직되었으며 이 환경단체를 중심으로 1990년대 후반 생태마을만들기운동이 시작된다. 대체로 반대･저항형 주민환경운동은 지역현안이 발생하면서 이에 대한 대응 차원에서 자연발생적으로 형성되는 것으로, 사례지역은 과거 운동경험 속에서 주민 스스로 무엇을 만들어나가는 주창･창조형 주민환경운동으로서 생태마을전략을 구체화시켜나갔다. 주창･창조형 주민환경운동은 주민들의 의식과 참여의지가 높을 때 가능한 운동이지만 주민들의 동원이 쉽지 않은 측면이 있지만 이 유형은 지역사회의 구체적인 발전전망을 보여주는 장점을 지닌다(김상민, 2005: 14-15). 실제로 사례지역의 경우도 생태마을전략 추진에서 주민들의 동원이 쉽지 않았다는 것, 이것이 마을의 미래 비전이 될 수 있다는 인식이 존재했음에도 불구하고 일반 주민들에게 선택되고 수용되어 구체화되기는 어렵다는 것을 보여준다.

주민환경운동은 지역사회의 주민이 자발적으로 참여하여 운동의 주체가 되고, 그 실천을 통해 환경생태가치를 실현시키고자 한다는 점에서 환경운동과 주민운동의 단순한 결합이 아닌 더욱 적극적인 사회운동이라고 볼 수 있다(김상민, 2005: 12). 최병두･이근행(1999: 20-26)의 구분에 따르면, 주민환경운동은 운동의 조건 및 특성에 따라 반대･저항형과 참여･대변형, 주창･창조형으로 구분된다. 이에 대한 자세한 내용은 최병두･이근행(1999: 20-26)을 참조바람.

이처럼 주민환경운동이 반대･저항형의 성격에서 주창･창조형으로 발전한 사례에 대한 연구는 김상민(2005)의 마포구 성미산배수지건설반대운동에서 찾아볼 수 있는데, 이 운동의 경우는 운동이 성공한 사례에 속한다. 그러나 사례지역은 혐오시설 입지정책에 대해 주민들이 집단적으로 반대하고 저항하는 형태로서 처음에는 반대･저항형의 성격으로 시작되었으나 운동이 실패로 끝나고 이후 지역에 입지한 혐오시설 관리운동을 중심으로 해 지역공동체의 미래비전 차원에서 ‘생태마을 만들기’라는 주창･창조형의 성격을 가져나간 사례이다.

2) 제주국제자유도시계획과 농어촌관광자원개발지원사업

2001년 수립된 <제주국제자유도시기본계획>은 제주도를 국제자유도시로 개발하기 위한 전략으로 제주도를 내외국인이 선호하는 친환경적 관광휴양도시로 개발한다는 것, 비즈니스･첨단지식산업･물류･금융 등 복합적인 기능을 수행하는 도시로 개발한다는 것, 그리고 제주도민의 소득향상 및 국제화와 선도 기능을 담당케 함으로써 궁극적으로 한국의 국제화를 도모한다는 것을 밝혔고, <제4차 국토종합계획(2000-2020)>에서는 21세기 국가발전을 견인하고 지역경제 기반을 확충하며 삶의 질을 제고시키기 위해 관광, 비즈니스, 물류, 교역, 금융 등 지식기반산업의 복합적 전략기지로서 친환경적 복합형 국제자유도시를 건설하는 것을 미래비전으로 제시하고 있다. 그리고 <제주국제자유도시기본계획>이 수립되면서 ‘제주도개발특별법’의 전면 개정과 함께 제도개선관련 법령개정을 통하여 제주도가 국제자유도시로서 기본을 갖출 수 있도록 관련법령과 제도를 정비하였고 중점사업을 7대 선도사업(휴양형 주거단지 개발, 서귀포 관광미항 개발, 생태･신화･역사공원 조성, 첨단과학기술단지 조성, 제주공항 자유무역지역 조성, 쇼핑아울렛 개발, 중문관광단지 확충)으로 선정하게 된다. 이렇게 해서 국제자유도시 조성과 전략산업개발이라는 제주도개발의 또 다른 축이 구축되게 된다.

이 계획은 국무총리실 제주국제자유도시 추진기획단에서 관계 행정기관 및 제주도 등과 협의를 거쳐 제주도를 “사람, 상품, 자본이동이 자유롭고 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아의 중심도시”로 발전시킴으로써 국가개방거점개발과 제주도민의 소득과 복지를 향상시키는 것을 미래비전으로 하여 2001년 11월에 수립, 발표되었다('개발센터' 홈페이지 참조).

이에 대한 자세한 내용은 염미경(2005)을 참조바람.

다른 한편, 최근 제주도에서는 지역사회 주도의 소규모 관광지화 현상이 나타나고 있다. 이것은 국가가 주도하는 시설 위주의 대규모 관광지 개발에서 벗어나 지역사회가 주관하면서 동시에 생태 및 체험관광을 표방하는 소규모 관광지가 나타나고 있는 전국적 추세를 반영한다(오정준, 2003a, 2003b). 관광유형의 측면에서도 그 변화를 포착할 수 있는데, 관광객의 다변화된 기호를 고려하거나 지역의 고유성이 가미된 관광자원 개발이 나타났고 교육적이고 가치지향적인 방향으로 관광의 성격이 변화하기 시작했다. 그 결과 생태, 녹색, 문화, 체험, 농촌관광 등 새로운 관광유형을 표방하는 관광지가 등장하게 되는데 이러한 새로운 유형 중 대표적인 것이 생태관광으로 지역사회가 주도하면서 관광지 규모도 소규모인 것이 특징이다.

이를 기존의 대중관광(mass tourism) 중심의 관광개발과 구분하여 대안관광(alternative tourism)이라고 한다. 대중관광과 대안관광, 그리고 그 상호관계에 대한 자세한 논의는 Krippendorf(1982),  Bramwell and Lane(1993), 김남조･조광익(1998), 오정준(2003a, 2003b) 등을 참조바람.

이러한 상황은 정부부처의 농어촌관광자원개발지원사업이 추진되면서 보다 활성화되고 있다. 대표적인 것이 농림부가 1984년부터 농어촌관광자원개발사업의 일환으로 추진하기 시작한 농어촌관광휴양사업으로, 이 사업은 주로 개별단위(관광농원, 농어촌휴양단지, 민박)에 대한 지원 사업이다. 2000년대 들어 정부 각 부처에서 추진하고 있는 마을단위 사업으로 농림부의 녹색농촌체험마을 조성사업, 행정자치부의 아름다운 마을 가꾸기 시범사업, 농촌진흥청의 전통테마마을조성사업, 그리고 환경부의 자연생태 우수마을 및 생태복원우수사례사업 등이 있다. 그 밖에 해양수산부의 어촌체험관광마을조성사업, 강원도의 새 농어촌건설운동 등이 있다. 이러한 마을단위 사업들은 직･간접적으로 농촌관광을 통한 마을정비와 지역활성화를 추진하고 있다(박윤호, 2003: 23-26).

이 사업은 자연마을, 수목원, 저수지 등을 대상으로 하여 자연생태가 잘 보전되었거나 훼손된 생태계를 잘 복원한 사례를 발굴해 홍보하여 환경친화적 농촌마을 조성을 위해 기획된 것으로, 환경기초시설 등의 선정된 경우 국고보조사업 시행 시 우선 지원받을 수 있다. 이 사업은 2002년부터 시행되어 현재에 이르고 있다.

주목할 만한 것은 사례지역에서 1990년대 후반부터 시작된 생태마을전략이 2000년대 들어 정부 부처의 각종 지원 사업에 선정되어 정부부처의 각종 지원을 받아온 점이다. 지역환경단체를 중심으로 한 사례지역의 생태마을전략은 2002년 5월 농림부에서 시행한 녹색농촌체험마을조성사업에 공모해 ‘녹색농촌체험시범마을’로 선정되었고, 이와 관련해 2억 원의 예산을 배정받았으며 녹색농촌체험시범마을 조성사업 추진을 위해 각종 체험 프로그램 발굴과 지역생태문화복원사업을 추진해오고 있다(예래생태마을 홈페이지). 그리고 2002년 6월 28일 한국반딧불이보호학회는 사례지역에 있는 예래천을 전국 제1호 ‘반딧불이 보호지역’으로 지정하였다. 더욱이 사례지역은 2006년 5월 8일 환경부에서 발표한 <2005년도 자연생태우수마을>로 재지정되었다.

생산개념에서 벗어나 도농교류를 통해 농가소득을 꾀하는 방향으로 시선을 돌린 것으로 대표적인 사업이 2002년부터 시행되어 현재에 이르고 있는 농림부의 녹색농촌체험마을조성사업이다. 이 사업의 근거법령은 농업･농촌기본법으로, 농촌관광 활성화를 통한 농외소득 증대, 다양한 소프트웨어 개발 및 정보시스템 구축을 목적으로 하고 있고 사업내용은 농촌체험기반시설 및 마을 경관조성, 생활편의시설 등 하드웨어 정비와 사업추진방법과 주민참여 및 사업수익모델 발굴 및 제시 등이며, 사업비는 2억을 지원해주는데 국비와 지방비 각 1억 원으로 구성되어 있다.

환경부의 자연생태우수마을 및 자연생태복원우수마을 지정제도는 자연생태계가 잘 보전, 조성되었거나 훼손된 생태계를 성공적으로 복원된 사례를 적극적으로 발굴, 지원･홍보함으로써 지역주민 스스로 환경을 보전･관리하고 전 국민적인 자연보전의식을 함양하기 위한 것으로, 2001년 처음 시작한 이래 2004년까지 총 54개 지역을 지정한 바 있고, 2006년도에 12개 지역을 신규로 지정하고 7개 지역을 재 지정함으로써 총 58개 지역이 지정･운영되고 있다. 자연생태우수마을은 자연환경이 잘 보전된 상태로 주민과 자연이 조화를 이루며 살고 있거나 지역주민의 공동노력을 통해 자연친화적 생활양식으로 운영 중인 마을을 지칭한다. 이들 마을에 대해서는 환경분야에 대한 국고보조사업 신청 시 우선 지원되고 환경부에서 지정서 수여 및 환경부 인터넷 홈페이지 게재, 사례집 발간 및 배포, 사진전 개최, TV 등 언론매체 홍보 등 인센티브가 부여된다.

이처럼 지역환경단체를 중심으로 한 생태마을전략이 정부부처의 지원을 받게 되면서, 그리고 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업계획이 발표되고 사례지역이 속해있는 서귀포시가 2005년 상반기에 ‘생태도시’ 선포식을 가지면서 새로운 국면에 접어들게 된다. 즉, 정부부처의 지원사업과 관련해 지역사회 내부에 새로운 조직이 만들어지는가 하면, 휴양형주거단지 입지예정지 토지매도과정에서 토지소유자집단 간 이해갈등양상이 나타나게 된다.

2. 지역개발의 의미 분화와 이해의 정치

1) 두 개의 개발전략

먼저 지역환경단체 주도의 생태마을전략이다. 전형적인 제주의 해안변 농촌마을이었던 사례지역에서 생태마을전략이 출현하게 된 것은 인근 관광단지 개발에 따른 비용부담 반발과 이에 대한 반대운동을 벌인 지역환경단체 구성원들을 중심으로 오랫동안 이루어진 환경보호운동, 환경교육, 마을사랑운동 등을 통해 자신의 지역사회에 대해 새롭게 인식하게 된다. 1990년대 혐오시설 입지 반대운동과정에서 지역 내 환경시설(쓰레기매립장, 서부하수처리장 등)에 대한 감시활동이 필요하다고 느낀 지역주민을 중심으로 1995년 11월 지역 단위의 환경단체(예래환경연구회)를 발족시키면서이다. 이 지역환경단체는 초기 13명으로 출발했지만 2005년 현재 50여 명의 회원을 갖고 있고 제주도내 유일의 지역 단위 환경단체로, 환경감시활동, 하천생태 복원 및 문화유적 복원사업 추진, 환경농업 관련 사업(환경농업연구회 구성, 환경농업 관련 정기교육 실시, 저농약 품질인증 신청, 환경농업 현장 견학 등), 자연정화활동, 전통문화 및 유적복원사업 등을 해오고 있다. 환경감시활동의 경우 쓰레기처리매립장, 재활용공장, 서부하수종말처리장 등 환경기초시설, 중문관광단지, 골프장 등 관광위락시설에 대해 주기적으로 방문하고 감시활동, 특히 골프장 현장조사를 강화하여 제주도 보건환경연구원과 공동으로 조사(연 2회)하는 활동을 해오고 있다. 이와 함께 기존 주민환경운동에서 실천적 대안사업으로 전환하는 운동방향의 전환을 모색해왔는데, 그 하나가 아동 대상의 ‘녹색별 어린이’라는 어린이 환경학교 운영을 통해 평생학습차원의 적극적인 환경교육을 실시한 것이었으며 그 연장선상에서 고구마밭 체험, 철새도래지탐방, 오름체험 등 프로그램을 운영해오고 있다. 또 다른 실천적 대안으로 제시된 것이 생태마을만들기 계획으로, 주민 스스로에 의해 주변의 문화 및 자연자원을 개발하여 마을을 생태관광지로 전환시키는 것이었다. 이 지역환경단체 구성원들이 주축이 되어 현재의 아름다운 자연을 이용해 마을주민들이 소득을 마련할 수 있는 방안이 무엇인가에 대한 고민에서 시작하여 다른 지역의 생태마을을 둘러보고 생태마을 조성 방향을 위한 워크숍을 2000년 5월에 개최하게 되었고, 이 과정에서 지역환경단체는 주민자치위원회와 생태마을만들기의 기초가 되는 여러 사업을 개발하고 시행해오면서 생태마을이라는 마을발전전략이 구체화되게 된 것이다(김경훈, 2002).

사례지역 생태마을전략의 기본 방향을 정리하면 다음과 같다(강민수, 1999). 우선 마을이 가지고 있는 전통문화와 자연환경 요소에 적응하면서 자연자원을 생산해내는 산업을 바탕으로 하여 생태적인 건전한 취락구조를 유지･개발하는 것이다. 다음으로, 마을에 지속적으로 이용할 수 있는 토지와 취락구조를 개선할 때에 친환경적 방식을 유도하여 환경적으로 모범이 되는 공동체를 창출하고, 중장기적으로 생태, 문화, 예술이 조화된 공동체를 조성하여 관광객에게 체험의 기회를 부여할 뿐만 아니라 생태관광으로 발전할 수 있는 환경을 조성하고 주민의 소득증대에 기여하는 것이다(오정준, 2003b: 621). 그리고 중문관광단지와 인접한 지리적 여건을 고려하여 관광의 하드웨어 및 소프트웨어의 개발 및 자연환경의 특성을 활용하여 환경농업과 관련된 관광문화를 구축하는 것 등이다. 특히, 사례지역의 생태마을전략 속에는 환경농업 관련 사업이 포함되어 있다. 사례지역은 주민 대부분이 감귤농업에 종사하는 전형적인 농촌마을로 마을 차원의 확고부동한 생존산업 없이는 생태마을만들기 자체가 불가능하다고 판단해 무농약 유기농법을 통한 농작물 재배로 감귤뿐만 아니라 채소류, 감자, 고구마 등 모든 분야에서 환경농업의 보급에 주력하기로 했고, 자연정화활동으로는 마을 도로변, 해안 및 군산일원 마을회, 연합청년회 등 각 자생조직과 함께 현재의 청정마을이 지속될 수 있도록 노력하는 것이다. 전통문화 및 유적복원사업으로는 사라져가는 농기구나 살림도구들을 수집해 보전하고, 전시를 통해 지역문화를 계승하며 이를 관광자원화할 수 있도록 연구하고 지원하는 것이 포함되어 있다. 그리고 어린이 환경의식 형성을 위해 ‘어린이 환경학교’를 운영해오고 있다. 주로 Y초등학교 학생들을 대상으로 한 이 사업은 지역환경단체의 자체 프로그램으로 2006년 현재 7년째 운영해오고 있다. 농업체험, 하천탐사, 오름 및 식물탐사, 가족사랑 환경캠프, 바다체험 등 다양한 프로그램을 통해 어린 학생들의 환경에 대한 관심을 자연스럽게 이끌어내고 있고 이 과정을 통해 올바른 환경의식 형성을 돕고 있다. 이와 함께 천연생태현장을 관광자원화하고 학생들의 자연학습장화하여 주민소득이 창출되도록 하는 것도 생태마을전략에 포함되어 있다. 반딧불이가 사는 생태마을을 만들어 이를 관광자원화하고 자라나는 청소년들의 환경학습장이 되도록 적극 추진한다는 것이다. 도농 교류 프로그램으로 서울 서초동과 자매결연을 맺어 추진해오고 있는 감귤직거래 장터, 체험관광 등이 있고, 생태관광 시범 프로그램을 운영하기도 하였다.

사례지역을 대상으로 한 또 다른 개발전략인 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업은 2002년 5월 제주국제자유도시의 원활한 추진을 위해 건설교통부 산하 정부출연기관으로 설립된 '개발센터'가 주도하고 여기에 민간사업자가 참여하는 형태로 계획된 사업으로, 2002년 4월 1일부터 시행된 ‘제주국제자유도시특별법’에 근거해 추진되는 제주국제자유도시 선도사업의 하나이다. 2006년 12월에 토지취득을 완료한 상태이며, 2011년 12월에 운영 및 관리를 개시하기로 되어 있다. ‘주거, 레저, 의료기능이 통합된 세계적 수준의 휴양 주거단지’를 조성하여 21세기 친환경적 고부가가치 휴양관광산업을 육성하는 것을 목적으로 추진되는 것으로, 국내외 고소득 노년층을 유치하는 사례지역의 해안부지 일대에 대한 개발사업으로, 총사업비는 1조원 대에 달한다. 독일 바이에른의 보양클리닉센터(Johannesbad Reha)와 미국 플로리다주의 셀리브레이션시(Celebration City)가 모델이며 개발규모는 22만평(744천m2), 주거시설(단독형 주택, 빌라형 공동주택), 의료시설(전문병원 및 부속주거시설, 보양종합센터), 휴양문화시설, 숙박시설(보양콘도), 공공편익시설(생활편의시설, 공공기반시설) 등이 건립될 예정이다(http://www.jdcenter.com/kor _index.html).

원래 휴양형 주거단지는 주거와 휴양을 동시에 추구하는 새로운 시대의 주거유형으로 정의된다. 생산을 위한 휴식의 기능에 머물렀던 주거 개념이 여가 자체를 위한 공간으로 변화한다는 점과 주거공간이 도시를 떠나 자연을 지향하는 열린 공간을 지향한다는 점을 특성으로 가진 주거단지 및 리조트공간의 한 개발방향이다(이현숙, 2003: 11-12).

2007년 4월 현재 SK건설, KCC건설, 동부건설이 컨소시엄으로 참여한 ‘건원 PPC컨소시엄’에 사업제안서를 제출했고 ‘개발센터’가 적격통보를 내린 상태이다. 건원 PPC컨소시엄‘에는 외국인투자자로는 화흥, 시공사는 SK건설, 동부건설, KCC건설이며, 국내 재무적 투자자로는 삼성생명, SK증권, 행복부동산이 참여하고 있다(<제주의 소리> 2007년 4월 20일자).

초기 휴양형주거단지개발사업계획을 보면, 2003년 사업비 집행으로 804백만원(영향평가 및 실시계획 수립 등)을 지출하였는데 타당성 조사(2002.3-2003.1) 후 자체계획을 수립하였고, 주민설명회 개최(2003.10.10) 후 용지보상협의를 해왔다. 그리고 당초 한국토지공사가 2003년 1월 제안한 계획에 의하면, 예래마을 일원 77만8800m2에 빌라형 및 콘도형 주거시설, 골프장(9호)･수영장 등 운동시설, 의료 및 상가시설, 생활지원시설 설치를 제안했고 2006년 9월 완공을 목표로 2004년 4월 부지조성공사에 착공하는 것이었다. 그러나 ‘대왕수천을 매립한 골프장은 바람직하지 않다’는 여론에 밀려 수정작업에 들어갔고(「제민일보」2003년 10월 1일자), '개발센터'는 2003년 10월 7일 예래동사무소에서 가진 주민대표와의 간담회에서 ‘제주휴양형주거단지’개발계획안을 통해 ‘골프장을 배제한 주거･레저･의료기능이 결합된 세계적 수준의 휴양형 단지로 개발키로 했다’고 밝혔고 개발면적도 토지공사가 제시했던 77만8800m2(23만 6000평)에서 7%정도 줄어든 72만7600m2(22만평)로 축소했으며, 2009년 12월 완공을 목표로 하였다. 개발면적의 23.2%인 5만 1000평에는 주거시설이, 23.1%인 5만9000평엔 휴양문화시설, 1만5400평(7%)엔 의료시설이, 나머지 10만2700평(46.7%)에는 공공편익시설이 들어선다. 주거시설의 경우 1-2층 규모의 저층형단독주택과 3-6층 규모의 빌라형공동주택이 조성되는데 저층형은 국제적인 수준의 휴양주거시설로 빌라형은 고품격 연립빌라 개념으로 개발되며 일부는 전문병원과 연계한 보양주거시설로 활용된다. 의료시설은 심장의료센터･노화방지의료센터･생명연장센터 등 동서양학 전문병원과 부속주거시설 및 스파치료센터･아로마요법센터와 성형 및 마사지센터 등이 조성된다(「제민일보」 2003년 10월 8일자).

2) 개발을 둘러싼 이해집단 간 갈등

지역환경단체 주도로 추진되던 생태마을전략이 주민소득에 도움이 될 것이라는 확신을 심어주지 못한 상태에서, '개발센터', 즉 정부기관이 주도하는 대규모 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 생태마을전략은 답보상태에 있고, 이 사업 추진을 위한 토지매입과정에서 주민들 간 이해갈등양상이 나타났다. 다음에서는 이에 대해 좀 더 구체적으로 살펴본다.

사례지역은 농림부의 녹색농촌체험 시범마을이 되면서 생태마을위원회가 구성되고 지역외부 전문가 중심으로 전문위원회도 만들었으나 1년 여 남짓도 못돼서 활동을 거의 중단한 상태이다. 즉, 사례지역은 2002년 녹색농촌시범마을로 선정되면서 2002년 9월 생태마을 조성사업의 성공적인 추진을 위해 주민과 환경 및 관광분야 전문가 등 17명으로 구성된 ‘생태마을위원회’(4개의 통장 각 1인과 각 통에서 추천한 2인씩, 지역환경단체 3인, 주민자치위원장 1인, 청년회장 1인 등)와 사업의 상담, 분석 등을 위한 ‘전문위원회’(도외전문가 10여명을 자문 성격의 전문위원으로 위촉)가 구성되었다. 생태마을위원회는 녹색농촌시범마을 선정으로 받게 된 2억 예산의 관리주체로서 조직은 위원장(L씨), 부위원장, 사업국장, 행정지원단의 세 개의 분과로 조직되어 있고, 분과는 민속자원분과, 해양자원분과, 농수산 분과로 구성되어 있다(2006년 생태마을위원회 관계자와의 면접내용). 2003년 10월에는 생태마을로 알려진 강원 화천군 상서면 신대리 주민들이 방문해 정보교류와 협력을 위한 자매결연을 맺기도 하였다. 이외에 지역환경단체 중심으로 감귤따기 체험축제, 자전거를 이용한 환경순례(다운힐 프로그램) 등 체험프로그램을 시범운영하는가 하면 어린이 체험환경교실(야생화심기, 식물탐사, 오름탐사, 고구마심기, 생태환경농업체험 등) 운영, 관내의 쓰레기매립장과 하수처리장, 골프장 등에 대한 꾸준한 감시활동 등을 해왔다.

생태마을위원회는 서귀포시의 생태도시전략과 연계하여 사업을 추진하고 있지는 않은 상황이다. 2006년 현재 시에서 1억 5천의 예산을 배정받았지만 진행 중인 서귀포시의 생태하천만들기사업과는 큰 연계 없이 추진되고 있다(지역환경단체 관계자와의 면접내용).

한편, 서귀포시는 시범마을 조성을 위한 구체적인 사업으로 16억 원의 예산을 투여하여 방문객센터를 건립하고 테마박물관 조성하기로 했으며 주변 자연자원인 예래천을 복원하고 인문자원인 전통초가 및 사당 재현사업을 2005년까지 완성하기로 밝힌 바 있다(「동아일보」 2002년 5월 16일자, 「동아일보」 2002년 7월 24일자). 서귀포시는 생태하천복원사업을 전개하면서 생태하천만들기를 추진해오고 있는데, 생태하천만들기는 지역의 과거를 재현하고 그렇게 재현된 환경을 통해서 사람들이 체험을 통해 자연의 소중함을 느낄 수 있도록 하는 취지로 계획되었다. 이 과정에서 예래천 주변 토지를 매입하게 되는데, 2005년 4월 현재 10여 명 정도의 토지를 평당 7만2천원에 매입하였다. 하지만 국책사업으로 추진된 휴양형주거단지개발사업과 맞물리면서 현재 답보상태에 있다. 이는 '개발센터'의 휴양형주거단지 건설예정부지에 서귀포시가 생태하천복원사업 대상지가 존재하기 때문이다. 게다가 생태하천 인근 토지가 평당 17-22만원까지 하면서 서귀포시가 토지가를 재평가했더니 14만원이라는 평가액이 나왔고, 2004년 당시 서귀포시에 토지를 판 주민만 손해를 본 것이다. 이렇게 되면서 주민의 불만이 커지고 있는 상태이다. 현재 서귀포시는 생태하천만들기사업과 관련해 14만원에 하천주변 토지를 매입하고 있는 중이지만 토지소유주들이 토지를 매매하지 않으려고 하는데, 이는 토지가격이 이후 더 올라갈 것임을 다른 개발사업 사례를 통해 주민들은 알고 있기 때문이다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용). 서귀포시의 생태하천복원사업은 추후 휴양형주거단지개발사업에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에 현재 거의 중단한 상태이다(전 지역환경단체 대표와의 면접결과, 면접일자는 2005년 5월).

'개발센터'의 휴양형주거단지개발사업이 구체화된 이후 생태마을전략의 현황에 대해 전 지역환경단체 대표는 “그냥 숨만 쉬고 있다,” 그냥 “놀고 있다.”는 표현을 하였다. 생태마을전략을 주도한 지역환경단체 구성원들은 휴양형주거단지개발사업에 대해 특정 입장을 표명하지는 않았다. 전 지역환경단체 대표는 “이는 사례지역 자체가 중문관광단지 인근에 있기 때문에 언젠가는 개발이 될 수밖에 없는데 민간개발을 허용하게 되면 난개발이 될 가능성이 있기 때문에 어떻게 보면 휴양형주거단지 개발을 함으로써 체계적인 개발이 될 수 있다고 판단해 휴양형주거단지 개발의 일정한 의의를 부정할 수 없고 휴양형주거단지의 경우 지역에서 추진해오고 있는 생태관광과는 다른 맥락에 있기 때문에 특정 입장을 취하지 않았다.”고 했다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용).

다음으로 휴양형주거단지개발사업을 둘러싼 이해집단 간 갈등이다. 앞에서 언급한 바와 같이, 사례지역은 1990년 말 하수종말처리장 건립 반대를 위한 주민운동이 일어났던 지역이다. 당시 주민운동과정에서 지역주민 전체가 하나의 협의체로 단합하였고 주민의 90% 이상이 운동에 참여해 공권력에 대항한 경험을 가지고 있다. 그러나 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 주민들 간 갈등과 분열 양상이 나타났고 건설예정지 토지매입이 순조롭게 이루어지지 않으면서 당초 계획대로 진행되지 못하였다. 휴양형주거단지 개발대상부지의 토지소유주는 약 410여 명 정도인데, 2005년 4월 당시 1/3 가량이 토지를 매도한 상태였지만 대다수 토지소유자의 토지를 매입하지 못했기 때문이다.

주민들 간 갈등 양상으로는 먼저 토지주와 비토지주 간 분열을 들 수 있다. 토지주들은 휴양형주거단지개발사업을 통해 자신들이 소유한 토지가 자신들이 원하는 수준의 감정가로 거래되기를 원했고 '개발센터'는 이를 이용하고 사업추진상의 편의를 위해 토지주만으로 구성된 협의체가 구성되기를 원했는데, 이러한 상호 필요성에 의해 ‘토지주협의체’가 구성되었다. 그리고 이 과정에서 비토지소유자들은 자동적으로 주변화하게 되었는데 이것은 개발사업에 대한 주민들의 무관심을 부추긴 한 요인이었다. 그리고 사업추진과정에서 소외된 대다수 비토지주들은 토지주들 간 분열양상이 나타나고 갈등이 표출되자 어떤 입장도 표명하지 않은 채 침묵으로 일관하였다.

실제로 이는 농어촌공동체에서 흔히 나타나는 현상이다. 비토지주인 한 상인은 “나와는 이해관계에 있지 않고, 토지주들 간에 대립하고 있는 상황에서 이후 껄끄러운 관계가 될 수 있기 때문에 어느 쪽에도 끼지 않고 조용히 침묵하고 있다.”고 하였다. 이와 관련해 전 지역환경단체 대표도 괸당으로 연결된 제주도의 경우 부득이한 경우를 제외하고 서로 간에 얼굴 붉히려고 하지 않는다고 했다(비토지주 주민과 전 지역환경단체 대표와의 면접내용). 제주도의 괸당문화에 대해서는 한석지･염미경(2006)을 참조바람.

토지주협의체가 결성된 이후 '개발센터'는 사업대상지역을 유원지 외 지역으로 10만여 평 확대하게 되는데 이 과정에서 '유원지 외 지역토지주협의회'가 만들어지게 된다. '유원지 외 지역토지주협의회’는 ‘토지주협의회’와 성격을 달리하는데 토지주 내부에서의 이러한 갈등은 사업추진과정에서 토지주들의 의견결집을 어렵게 하였다. 따라서 휴양형주거단지개발사업 추진과정에서 토지매도를 둘러싸고 지역주민 및 토지주들 내부에서 분열과 갈등양상이 나타났다.

휴양형주거단지개발사업계획과 관련해 사례지역 주민대책위원회는 2003년 7월 '개발센터'가 휴양형주거단지개발사업 관련 주민설명회에 앞서 마련한 간담회에서 관광시설 도입과 주변지역과의 연계도로 확충 등을 요구했다. 계획안이 너무 의료시설과 휴양과 주거에만 집중돼 있다. 여미지식물원이나 차이나타운 같은 관광시설이 있어야 단지가 활성화될 것 아니냐고 자치위원들은 지적했다. 이들은 주변과 연결되는 도로가 하나밖에 없는데, 연계도로가 확충돼야 사람들이 돌아다닐 것 아니냐면서 특히 당초 용역보고서에 있던 골프장이 계획에서 빠진 만큼 중문단지 내 골프장을 활용할 수 있도록 중문단지와의 연계도로는 필요하다고 요구했다. 이어 휴양형주거단지개발사업 관련 1차 주민설명회가 2003년 9월 22일에 있었다. 주민설명회에서 지역주민대책치위원회가 '개발센터'측이 자료도 제대로 갖추지 않은데다 모든 사업을 비공개로 일관하고 있다고 강력 반발하면서 이날  설명회는 사실상 무산되었다. 이후 10월 10일 열린 2차 주민설명회에서 '개발센터'측은 2009년 12월 완공을 목표로 사업비 공공 780억 원과 민간 3,586억 원 등 총 4,366억 원을 사례지역의 72만 7,600m2에 투입, 주거･레저･의료기능이 결합된 세계적 수준의 휴양형주거단지로 개발하겠다고 공식 발표했지만 주민설명회에 참석한 주민들은 개발에 대해 기대감을 표시하면서도 계획의 실현 가능성과 개발로 인한 기존 마을의 소외 등을 우려하면서 그에 대한 대책을 마련해줄 것을 요구하였다.

주민설명회에서 임시 배포된 초안에 따르면 휴양형주거단지의 면적은 당초 토지공사가 제시한 77만 8천 8백 m2(23만6천 평)에서 72만 7천 6백 m2(22만평)로 축소되었고 사업비는 약 4천 3백억 원으로 사업기간은 2004년부터 2009년까지로 되어 있다. 주민설명회에서 주민대책위원회 위원들은 “최근 한 민간업체가 저촉 토지보상비를 공시지가의 3.5배를 제시하며 가지고 온 사업계획서 만큼도 준비가 안 되어 있다”며 “제주도에 제출한 자료라도 공개하라”고 주장했다(「한라일보」 2003년 9월 23일자).

현지주민들은 토지보상에 대해 높은 관심을 나타내는가 하면, 한 지역주민은 “휴양단지 운영인력의 80%인 1,300명을 지역주민들 중에서 고용한다고 하는데, 입주업체들이 그렇게 따라줄 것 같으냐.”고 하면서 우선고용 약속에 의문을 제기했다(「제민일보」 2003년 10월 10일자).

다음으로 토지주들 간의 갈등이다. 2003년 9월 22일 1차 주민설명회 과정을 거치면서 ‘주민협의체(주민대책위원회)’(2003년 11월), ‘토지주협의회’(2003년 11월), ‘유원지외 지역 토지주협의회’(2004년 2월)가 설립되었다. 먼저, ‘주민협의체(주민대책위원회)’는 2003년 11월에 설립된 것으로 2003년 10월 주민설명회 때 '개발센터'와 구체적 논의를 하기 위해 각 통에서 몇 명씩 대표를 선정하여 17명 내외로 구성하였으나 한 두 차례 모임을 가졌을 뿐 구체적인 활동을 해오고 있지 않다. 이 조직은 휴양형주거단지 개발 추진에 대해 적극적인 찬성도, 반대도 아닌 중도적인 입장을 취했고, 토지보상가가 낮게 책정된 데 대해 불만이 컸다. 이 조직은 주로 토지보상가에 관심이 크며 개발이 지역에 미치는 영향에 대해서는 그다지 관심이 없었다.

'개발센터'에서 주민협의체(주민대책위원회)로 보낸 협조공문을 이유로 토지주협의회에서는 주민협의체(주민대책위원회)를 '개발센터'의 이해를 대변하는 관변단체라고 규정해 대립하였다.

주민대책위원회는 휴양형주거단지개발사업의 환경영향평가 당시에는 참여하였지만 형식적 수준이었다. 마을과 주거단지와의 분리를 막기 위해 주거단지와 마을 사이의 연계도로 확충 등을 요구하였다. 그리고 주민대책위원회와 지역주민(토지주협의회)과의 관계를 보면, 주민대책위원회는 토지주협의회가 결성되던 2004년에 만들어진 주민단체이다. 이 위원회는 주거단지 개발과정상에서 주민소득 창출 등 '개발센터'에 주민의 이익을 반영하기 위해 만들어졌고, 이 위원회와 토지주협의회와의 관계는 2006년 현재 대립적이었다. '개발센터'가 주민대책위원회로 협조공문을 보냈는데, 이를 문제 삼아 토지주협의회는 주민대책위원회를 '개발센터'의 이익을 대변하는 관변단체라고 판단했기 때문이다. 주민대책위원회가 지역의 다른 단체와 특별히 대립되거나 연대하는 양상은 보이지 않는다(관계자와의 심층면접결과 종합).

‘토지주협의회’는 2003년 11월 설립된 것으로, 휴양형주거단지 개발구역 내 약 300여 명 가량의 토지주들로 구성되었는데, 대부분의 구성원들은 휴양형주거단지개발사업 추진과정이나 그 영향에 대해 잘 모르는 상황이었던 반면, 이들 가운데 휴양형주거단지개발사업의 내용과 제주도내 지가 시세에 밝은 토지주들은 토지감정가가 자신들이 책정한 수준만 되면 토지를 매도하겠다는 입장을 가졌다. ‘토지주협의회’는 대체로 휴양형주거단지개발사업에 대해 명확한 입장표명을 유보하였다.

한편, ‘유원지외 지역 토지주협의회’는 2004년 2월 설립되었는데 휴양형주거단지개발사업이 확대되면서 지구로 포함되게 된 토지주들의 모임으로 약 60여 명이 참여하였다. 이 조직은 휴양형주거단지 개발에 반대의사를 표명하였는데, 일부 토지주들은 개발면적에서 자신의 토지를 제외시켜줄 것을 요구하였다(「한라일보」 2003년 11월 22일자). 이들은 ‘개발센터의 개발사업에 반대하는 이유로 생존권 침해를 내세웠는데, 집성촌 형태를 띠는 마을공동체에서 대대로 거주하고 있는 주민들이 휴양형주거단지 개발로 마을을 떠나야 하는 사실을 받아들이기 어려워 반대 입장을 표명한 주민들이다. 그러나 이들의 활동에서 개발에 영향을 미칠만한 것은 없었고 초기의 반대 입장에서 중립을 지키다가 현재 ‘토지주협의회’와 통합한 상태이다. 여기에는 경제적 보상이 큰 요인으로 작용하였다. 즉, 유원지외 지역토지주들 가운데 일부는 규모 확장에 대해 불만을 품어 토지를 매도하지 않는 경우도 있었지만 대다수 토지주들은 보상가격으로 인해 토지를 팔지 않고 있는 사람들이었고, 따라서 이에 일정한 합의를 하면서 통합하였다. 다음에서는 이에 대해 좀 더 구체적으로 살펴보기로 한다.

토지보상가격으로 인해 토지를 매도하지 않는 토지소유주가 대다수이며 유원지 외 지역 토지소유주들 가운데 일부는 휴양형 주거단지 개발규모가 확대되는 것에 반대해 토지를 매도하지 않으려 한다(현지 관계자 면접결과).

휴양형주거단지개발사업에 대한 감정평가기준이 마련되면서 '개발센터'는 2004년 2월 20일 토지주와 지역주민 100여명이 참석한 가운데 감정평가기준 공개설명회를 개최하였다. 공개설명회에서 토지주들은 “중문관광단지와 인접해있고 폐수처리장 등 기반시설이 갖춰진 만큼 이런 지역요인을 제대로 반영해야 한다.” “공시지가 기준이 턱 없이 낮아 현실적 보상기준 마련이 필요하다.”고 문제제기하였다. 또한 개발과 관련 유원지 외 지역에 대한 감정평가를 제외하라는 일부 토지주들의 요구에 대해서 '개발센터'는 ‘어렵다’는 공식입장을 표명하였다. 이후 '개발센터'는 개발대상지역의 토지와 건물을 감정 평가한 결과 보상가액이 5백 26억 원이라고 밝혔는데, 이에 대해 토지주들 중심으로 구성된 ‘토지주협의회’ 소속 대표와 유원지외 지역토지주들이 모여 '개발센터'의 토지 감정평가에 대해 강한 불만을 나타냈다. 한 토지주는 “현재 감정가로는 토지를 매각할 토지주가 거의 없을 것이다.”는 의견을 내는가 하면 “감정가와 '개발센터'에 대한 불만으로 인해 토지주들의 집단적인 반감과 불신이 커지고 있다.” “'개발센터'가 여론몰이를 통해 토지주들의 불만을 오히려 부치기고 있다.”고 지적하기도 하였다(「한라일보」 2004년 6월 25일자).

사례지역주민들이 휴양형주거단지개발사업에 대해 불만을 갖게 된 요인을 정리하면 다음과 같다. 우선, 한국토지공사가 최종용역보고서를 제출한 이후 9개월 만에 '개발센터'에서 처음으로 주민공청회를 실시하였다는 점을 지적할 수 있다. 지역개발의 본질적 특성상 그 계획단계부터 주민의 의견을 수렴해야 하는데 '개발센터'는 사업의 최종용역보고서를 제출한지 9개월 만에 주민설명회를 개최함으로써 지역주민의 알 권리를 침해하였다. 다음으로, 낮게 책정된 토지감정가의 문제이다. '개발센터'에서 낮은 가격 선에서 토지감정가를 산출함으로써 토지주들로부터 거센 반발을 샀다. '개발센터'는 계획 초기에 자신들이 선정한 감정평가법인 하나와 지역주민이 선정한 감정평가법인이 합동으로 토지감정가를 산출하기로 하였지만 '개발센터'의 토지감정가 산출방법은 초기 '개발센터'가 제시한 방법과 달라 '개발센터' 단독으로 선정한 두 개의 감정평가법인 합동으로 토지감정가를 산출하였고 그 감정가는 토지주들이 생각한 감정가와 현격한 차이를 보였다. 더욱이 정부는 개발 추진과정에서 주민들의 의견을 수렴하지 않았고 형식적인 수준에서 주민설명회 등을 개최함으로써 전형적인 위로부터의 개발형태를 보였다. 토지주들은 개발사업에 별다른 관심을 보이지 않았고 토지감정가에만 집착함으로써 사업추진과정에서 개발대상지 내 토지주들과 비토지소유주들 간 갈등이 야기되었다. 이렇게 된 배경에는 개발대상지에 대한 '개발센터'의 전략도 작용하였다. 즉, '개발센터'는 휴양형주거단지개발사업과 관련해 2004년 2월 20일 열린 주민공청회 참석대상을 개발대상지 토지주들로 한정시킴으로써 비토지소유자들은 이 개발사업에 관여할 명분이 없어져 무관심한 상태가 되었고 토지주들도 일반 주민들이 '개발센터'와의 관계에 개입하는 것을 달갑지 않게 여기게 되었다. 이렇게 하여 휴양형주거단지개발사업 추진과정에서 사례지역은 토지주와 비토지소유주로 이원화되었고 토지주가 아닌 주민들은 개발사업 추진과정에 무관심으로 일관하게 되었다. 이러한 '개발센터'와 토지주들과의 단일관계 형성은 개발사업과 관련해 지역차원에서 '개발센터'에 주민소득 및 고용창출대책 마련 요구를 집약적으로 하지 못하게 만든 요인이 되기도 하였다(관계자와의 면접내용과 신문자료 종합).

사례지역의 상황을 보면, 주민협의체는 활동을 거의 하지 않고 있고, 토지주협의회는 유원지외지역과 연합해 ‘토지주협의회’라는 명칭으로 한 단체가 되어 자신들의 이익을 표출하였다. 토지주협의회는 단일조직 형성 당시에는 서로 토지를 매도하지 않기로 합의하였다가 지도부에서 토지를 매도하자 조직내부 분열이 생겨 거의 활동하지 않게 되고, 조직내부 분열 이후 그 외의 토지주들도 토지를 매도하게 된다.

휴양형주거단지개발사업과 관련해 현재 22만평 규모에 토지소유주는 410여 명이다. 위에서 지적한 것처럼 기존 토지주협의회와 유원지외 지역토지주협의회는 현재 통합된 상태이다. 이들 가운데 52% 정도가 사례지역주민이고 23%정도가 제주도내 사람이고 25%가 제주도지역 외 사람이다. 이들 가운데 1/3 가량이 토지를 매도한 상태였고, 보상가격으로 인해 팔지 않고 있는 사람이 대다수이며 유원지외 지역토지주들 가운데 일부는 규모 확장에 대해 불만을 품어 토지를 매도하지 않은 경우도 있다.

2005년 말부터는 토지보상업무 추진을 위한 '개발센터'와 서귀포시의 공조체계가 본격 가동되었는데, 2005년 8월 '개발센터'와 서귀포시는 토지보상업무 기본협약을 체결하고 개발사업 시행 이후 서귀포시가 본격적으로 토지보상업무에 돌입했고 10월 5일 개발사업 시행승인을 거쳐 11월 29일 세부협약 체결 시 서귀포시에 배정할 토지보상금 집행계획을 확정하였다. 이후 토지보상금 잔여액에 대해서도 보상실적에 따라 순차적으로 서귀포시에 위탁되었다(「제주의 소리」 2005년 12월 22일자).

서귀포시는 2005년 생태도시 선포식을 가졌고 생태하천복원사업을 추진해오고 있었지만 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업계획으로 인해 2006년 말 현재 생태하천복원사업 추진은 중단되었고, 초기 서귀포시가 생태하천복원사업을 추진하면서 매입한 토지의 보상가문제도 야기되었다.

서귀포시는 초기 생태하천복원사업 추진 시 대상지인 예래천 주변 토지를 7만원으로 책정해 매입했는데, 재평가 이후 14만이 돼 주민들은 서귀포시를 불신하게 되었고, 정부로부터 생태하천복구사업비 예산을 쉽게 배정받기 위해 복원사업도 수해방지업무를 담당하는 부서가 하고, 이렇게 생태 마인드가 부족한 부서에서 사업을 추진하다보니 생태하천이 오히려 파괴되고 있다는 지적을 받게 된다(전 지역환경단체 대표와의 면접결과).

이처럼 2006년 6월 현재 사례지역의 생태마을전략과 연계될 수 있었던 서귀포시의 생태하천복원사업은 사례지역의 생태마을전략과 그다지 연관 없이 되고, 주민협의체(주민대책위원회)도 거의 활동하지 않고 있다. 주민협의체는 휴양형주거단지개발사업 관련 환경영향평가에 참여하였지만 지역차원의 요구사항으로 마을의 주요 거주지와 휴양형주거단지 입지예정지 간 분절을 막는다는 명분을 내세운 두 지구 간 연계도로 확충 등을 요구하는 수준에 그쳤다. 또한 조직 설립 당시 '개발센터'에 토지를 팔지 않기로 합의했던 토지주협의회는 유원지 외 지역 토지주협의회와 연합해 '개발센터'에 대적하기도 했지만 토지주협의회 지도부가 '개발센터'에 토지를 매도하게 되면서 조직분열 양상이 나타났고, 그 외 토지주들조차 토지를 매도하게 되면서 휴양형주거단지개발사업은 본격적으로 추진될 수 있게 된다.

'개발센터'가 휴양형주거단지개발사업 입지예정지 토지매입을 위해 주민들을 대상으로 전개한 활동을 정리하면 다음과 같다. 먼저 '개발센터'는 휴양형주거단지 토지확보를 위해 3년간 1,600여회 접촉을 하였다. 휴양형주거단지는 2004년 토지보상업무에 착수한 이래 3년간 1,600여회에 걸쳐 토지주 및 설득, 토지주 자녀 국내외 어학연수 실시, 감귤수확 일손 돕기 봉사, 서귀포시와 공동전략 모색 등 다각적인 방법을 시도하였다. 다음으로, '개발센터'는 2006년 말에 사례지역 토지주 등 주민들의 선진지역 휴양형주거단지 운영 사례 탐방을 지원하였다. 2006년 10월 지역주민 14명의 경기도 이천 소재 독일식 온천리조트와 충남 예산 소재 스파를 테마로 한 휴양 및 건강형 럭셔리 리조트 견학을 지원하였다. '개발센터'는 주민들의 견학을 지원한 목적을 “국제자유도시 선도사업으로 추진하고 있는 휴양형주거단지 입지예정지 주민들에게 보양시설 및 리조트 조성사례를 직접 보고 경험할 수 있는 기회를 제공해 휴양형주거단지개발사업에 대한 이해를 돕고, 토지주 등 지역주민의 적극적인 협조와 공감대를 형성하기 위해서.”라고 밝히고 있다. 다른 한편, 청소년을 대상으로는 영어캠프, 영어 말하기대회, 해외연수 등 영어지원사업을 해왔고, 2007년부터는 도민 소득증대사업을 계획하여 그 첫 번째 사업으로 2007년 1월 11일 사례지역 해안가에 전복 종패 2만 마리를 방류하기도 했다.

‘개발센터’의 이러한 주민친화전략과 토지주협의회의 내부 분열과정을 거치면서 2006년 12월 7일 휴양형주거단지개발사업 추진을 위한 토지확보가 완료되게 되고, 2007년 착공할 수 있게 되었다. 휴양형주거단지개발사업은 2005년 11월 제주도로부터 사업승인을 받은 이후 2006년 7월 기술분야 자문회의를 개최해 휴양형주거단지를 제주의 청정 환경과 지역실정에 맞는 휴양형주거단지가 될 수 있도록 실시설계 방향을 맞추기로 합의하였다. 현재 추진 중인 실시설계는 휴양형주거단지개발 기반시설공사를 하기 위한 것으로, 2005년 말 입찰을 실시해 (주)동명기술공단과 제주도내업체인 (주)원엔지니어링이 공동으로 수행하고 있다(「제주의 소리」 2006년 7월 20일자). 그리고 민간사업자 선정을 위해 공모에 들어간 상태이고 2007년 4월 13일 관련 제안서가 마감되었으며 조만간 협상대상자가 선정될 예정이며, 2007년 7월 전 SPC(특수목적회사)합작법인을 설립해 부지조성공사에 들어가 2011년 오픈을 목표로 해 2009년 건축공사에 착수할 계획이다(「제주의 소리」 2006년 12월 7일자, 2007년 2월 6일자).

Ⅳ. 맺음말

지금까지 살펴본 바와 같이, 이 논문의 사례지역은 인근의 중문관광단지 개발에 따른 비용부담에 대한 반발과 이에 대한 혐오시설 입지 반대운동 경험 속에서 지역자생조직을 중심으로 생태마을전략을 추진해왔던 곳이다. 사례지역에서 생태마을전략이 출현하게 된 데는 선도적인 지역환경단체가 있었기 때문이며, 이를 중심으로 생태마을만들기 방안을 모색해오는가 하면, 지역 어린이 환경교육프로그램을 실시하고 환경감시운동 등을 추진해오게 된다. 사례지역의 환경단체는 생태마을만들기운동을 주도하면서 지역사회 보존과 환경교육 및 지역활성화를 위해 행정기관이나 지역주민, 그리고 다른 지역의 환경단체와 유대관계 만들기를 해왔다. 이처럼 1990년대 초반 사례지역에서의 주민환경운동이 혐오시설 입지 반대운동이었다면, 1990년대 후반 출현한 생태마을전략은 지역환경단체의 구성원들이 주축이 되어 지역의 생태환경을 지키고 보호하면서 지역발전을 꾀하기 위해 직접적으로 정부부처의 각종 지역지원프로그램에 공모하거나 적절한 대안을 제시하는 등 아주 적극적인 형태를 띠고 있다. 시간이 흐름에 따라 주민환경운동이 다양한 형태와 방식으로 전개되는 것을 이 논문의 사례를 통해 확인할 수 있다.

이처럼 지역환경단체 주도로 시작된 생태마을전략이 아직 일반 지역주민들에게 지역의 미래 비전으로 수용되지 않은 상태에서 정부기관 주도의 휴양형주거단지개발사업 추진은 생태마을전략의 미래를 불투명하게 만들었다. 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 토지매도를 둘러싸고 주민들 간 이해가 상충하는 양상이 나타났는데, '개발센터'의 사업예정지구 토지매입이 구체화되면서 개발사업자와 개발대상지 주민 및 토지소유주, 토지주와 토지 비소유주, 토지주들 내부 등 다양한 수준에서 분열과 갈등양상이 나타났다. 이러한 과정을 거치면서 토지주들 간에 이해를 결집해 자신들의 이해를 표출하려는 움직임이 나타났고 ‘토지주협의회’와 ‘유원지외지역토지주협의회’가 연합하면서 사례지역 토지주들의 협의체로써 ‘토지주협의회’가 재출범되게 된다. 재출범한 ‘토지주협의회’는 '개발센터'에 토지를 매도하지 않기로 합의했지만, 토지주협의회 지도부가 토지를 매도하면서 ‘토지주협의회’ 조직은 분열되었고 이후 다른 토지주들까지 토지를 매도해버림으로써 휴양형주거단지개발사업은 추진될 수 있게 된다. 이때 '개발센터'는 지방자치단체(서귀포시)와의 공조체계를 구축해 토지보상업무의 원활한 추진을 시도하는가 하면, 주민들의 선진지역 사례 견학을 지원하는 등 주민친화전략을 활용하였다. 그리고 사례지역의 환경단체는 휴양형주거단지개발사업 추진으로 토지매도를 둘러싸고 마을 내 이해집단 간 갈등이 첨예해지는 상황에서 인근에 중문관광단지가 있어 추후 개발이 될 수밖에 없고 민간 주도 개발보다 관 주도 개발이 난개발을 막을 수 있다고 판단하여 특정 입장을 표명하지 않았다. 이렇게 하여 토지소유주들의 타협으로 휴양형주거단지 개발대상지 토지거래는 완료된 상태이며 2007년 현재 휴양형주거단지개발사업의 착공을 앞두고 있다. 이렇게 하여 휴양형주거단지개발사업은 제주국제자유도시 조성을 위한 7대 선도 사업들 중에서 가장 먼저 추진되는 사업이 되었다.

이러한 지역환경단체의 태도는 지방자치시대에 지역운동의 제도화와 지역운동과 관이 협력하는 민관협력의 단면을 보여준다고 해석할 수 있는데(김은미, 1999; 장세훈, 2002), 이에 대해서는 향후 보다 면밀한 분석이 요구된다.

이 논문의 사례와 관련해, 지방자치제 실시 이후 한국사회에서 중앙의 지방에 대한 통제가 사라지고 있는 것으로 볼 것이 아니라 아직은 지방에 대한 중앙의 통제가 간접적이면서도 더 정교해지는 것으로 보아야 한다는 주장(이은진, 2000: 73)은 일정한 설득력을 지니고 있다. 또한, 개발에 대한 지역 내 집단들 간 이해분화가 더욱 뚜렷해지는 경향이 있다. 이것은 지방자치제 실시 이후 지역사회의 내적 자율성의 범위가 확대되면서 개발이해를 둘러싸고 지역사회 내의 주민이해가 분화될 가능성이 커졌음을 의미하는 동시에, 지역사회의 역사적 경험과 지역사회 권력구조의 특성에 따라 다양한 방식으로 개발정치가 전개될 가능성도 그만큼 확대되었음을 의미한다. 이는 지역정치의 특성은 환경 그 자체에 의해 결정된다기보다는 지역 내의 정치적 과정, 즉 행위당사자들의 상호관계에 의해 영향을 받는다는 것을 의미한다. 개발은 종종 지역문제의 만병통치약으로 보이지만 이를 둘러싼 갈등은 성장(pro-growth) 혹은 반성장(anti-growth)이라는 이분법에 의해 제시하는 것 이상으로 복잡하다. 따라서 개발정치 분석에서 어느 집단이 개발에 관심이 있고 개발 수혜를 받는가라는 질문을 넘어서 정부나 지방자치단체의 개발정책이 장기적인 지역발전과 일정한 거리가 있음에도 불구하고 지역환경단체나 주민들은 어떻게 해서 상위의 정부나 지방자치단체의 정책을 선택하고 수용하게 되고, 주요 행위주체들 간 연계 내지는 선호관계는 어떠하며, 단순한 지역수호투쟁의 단계를 넘어서서 새롭게 지역공동체를 건설하려는 지역만들기운동을 전개해온 지역환경단체가 민간자본에 의한 개발보다 정부에 의한 개발이 낫다는 인식 하에 ‘개발센터’의 휴양형주거단지개발사업에 대해 별다른 입장을 보이지 않은 것에 대한 보다 심층적인 분석이 여러 수준에서 이루어질 필요가 있다.

한편, 개발사업에서 문제는 개발의 정치화 혹은 권력화이다. 제주도에서의 각종 개발사업도 마찬가지이다. 개발의 정치화 혹은 권력화는 권력의 민주적 행사를 어렵게 하며 이는 민주적 정치과정을 통해 이룩해야 할 국민적 삶의 질의 실현을 어렵게 한다. 전자가 개발주의로 인한 절차적 민주주의의 퇴행을 가리킨다면 후자는 실질적 민주주의의 퇴행을 지칭한다. 개발의 권력화는 개발가치를 사회의 최우선목표로 설정하고 폐쇄적, 하향적, 기술관료적 방식으로 이러한 목표를 달성하는 과정의 제도화를 고착시켜 사회 전반에 민주주의의 절차성을 퇴행시킨다. 또한 개발의 권력화는 경제적 목적의 물량적이고 토목적 발전을 비민주적으로 추진하는 가운데 주민들의 삶의 질을 좌우하는 생명적, 복지적, 문화적 삶의 차원을 배제함으로써 민주주의의 실체성을 퇴행시킨다.

개발이 민주적으로 통제되지 않으면 개발주의는 그 속에 담고 있는 본연의 논리를 십분 발휘하고자 할 것이다. 개발독재시대, 개발주의 논리는 독재자의 권력의지나 기술관료들의 세계관을 반영하겠지만 민주화 이후 신개발주의시대에는 신자유주의 논리, 즉 시장경쟁의 논리, 자본의 논리, 돈과 상품의 논리를 우월하게 반영할 것이다. 따라서 오늘날의 대규모 개발프로젝트들은 철저한 경제주의와 시장경쟁주의 원칙과 방식으로 추진되는 것이 대세를 이룬다. 개발프로젝트에 의해 지역환경은 경제적 가치재로 치환되고(예, 녹지가 주거지로 조성), 공급되는 자원과 시설(예, 주택과 도로)들은 경제적 재화, 즉 시장을 통해 거래되는 상품으로 전환되어 개발정책의 소비자에게 다가오게 된다. 개발을 통해 공간환경이 상품으로 전환되면 상품을 구입할 수 있는 자와 그렇지 않는 자를 구분해 공간환경이란 상품이 소비되고 전유된다. 그 결과 개발의 혜택은 계층 차별적으로 분배된다. 생활세계로 상품화의 논리를 띤 개발주의가 침투하게 되면 생활세계 속의 일상관계는 철저한 상품소비의 관계 혹은 화폐관계로 배열되어 일상 삶의 전반이 분열되고 불안정해진다. 이러한 과정을 견디지 못한 사회약자들은 결국 도태될 수밖에 없다.

결국 지역개발에서 필수불가결한 것은 지역 구성원들의 참여와 합의의 정도이다. 우선적으로 지역개발사업에 참여하는 주체간의 역할분담과 협력체제가 구축되어야 할 것이다. 이는 도시개발이 단순한 경제정책의 차원을 넘어서는 사회문화적인 요소까지도 포괄하는 매우 복합적인 측면을 지니고 있기 때문이다. 이와 함께 어떤 개발이든지 개발사업에서 무엇보다 먼저 이루어져야할 것은 지속 가능한 발전에 대한 지역구성원 모두의 이해와 지역에 대한 관심, 그리고 적극적이고 자발적인 노력이라는 것이다. 이를 위해서 시민생활과 관련된 환경, 소비, 복지, 지역생활 등의 분야에서 사적 이윤논리나 공권력에 의해 일방적으로 침해되지 않는 시민적인 삶의 권리와 의무를 공론화하고 이를 제도화하는 것이 필요하다. 어떤 지역발전방안이든 그것이 실효를 거두려면 지역구성원들 전체가 참여하고 모두가 수혜자가 되어야 한다. 이를 위해 지역사회가 주민들과 손을 잡고 주민들이 자신들의 지역에 자부심과 공동체의식을 가질 수 있도록 해야 하는 것이다.

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참고자료>

이주민들과 공생하는 ‘국제자유도시’ 만들기를 위한 제주의 과제

결혼이민자 지원서비스체계의 실태를 중심으로

염 미 경 (제주대학교 사회교육과)

이주민들과 공생하는 ‘국제자유도시’ 만들기를 위한 제주의 과제

1. 서론

그동안 우리사회는 ‘인종’이란 용어를 언급할 필요조차 없을 만큼 ‘살색’의 피부색을 지닌 한국인들만이 존재하는 균질적인 공간으로 인식되어 왔다. 그러나 1990년대 이후 다른 피부색과 생김새를 지닌 이주노동자들이 한국사회에 가시화되면서, 이들을 통해 한국인들은 다른 피부색, 생김새, 그리고 문화 차이를 인식하게 되었다. 지금까지 우리사회를 지배해온 혈통을 중시하는 배타적 민족주의는 국제적 현상인 이들의 증가에 대해 어떠한 처방도 없이 세계화와 보편적 인권의 증진이라는 국제적 규범에 어긋나는 사회적 현상을 양산하고 있다. 보편적인 세계화의 흐름과 초국가적 현상 속에서 날로 증가하는 결혼이민자들을 비롯한 이주자들과 그들 자녀들이 한국사회에서 사회적 약자로 취급되는 현실, 이러한 환경에서 자라나는 다문화가정 자녀들이 따돌림 당하거나 편견의 대상이 될 수 있다.

2005년 10월 현재 국내 초․중․고등학교에 다니는 다문화가정 학생 수는 6.121명이다. 특히 농촌사회의 특성상 지방의 학교들 중 상당수는 다문화가정 학생들로 채워지고 있다. 전문가들은 이같은 추세대로라면 2020년에는 20세 이하 인구 5명 중 1명(21%)이 다문화가정 자녀가 되고 신생아 3명 중 1명(32%)이 다문화가정 자녀가 될 것이라고 전망한다.(이갑진, 2007: 2)

특히, 제주는 지역과 국가 그리고 세계와의 교류를 확대하는 ‘국제자유도시’와 인권과 희망이 숨 쉬는 ‘평화의 섬’ 구현을 지역의 미래상으로 천명한 바 있다. 따라서 제주는 이주민에 대한 배려와 다문화공생이 어느 곳보다 절실한 실정이다. 즉 ‘국제자유도시’를 향한 첫걸음은 배타성의 극복이라고 볼 때 제주사회, 나아가 한국사회의 새로운 구성원으로 자리잡아가고 있는 결혼이민자들을 포함한 이주민들의 문화다양성을 존중하면서 사회적 통합을 이뤄나가는 다문화공생정책과 이주민에 대한 제주사회의 인식전환이 필요한 시점이다.

이에, 이 글에서는 제주국제자유도시를 지역의 미래상으로 천명한 제주사회를 중심으로, 결혼이민자들에 대한 민관지원서비스체계의 현실을 살펴보고 향후 과제를 도출해내고자 한다. 최근의 이주현상에서는 여성의 수와 비중이 현저히 증가하는 ‘이주의 여성화’와 외국인 여성과 한국남성간의 국제결혼이 주목할 만한 흐름이 되고 있다. 이에, 이 글은 특히 국제결혼을 통해 제주에 들어와 살고 있는 여성결혼이민자와 여성결혼이민자에 대한 지원프로그램을 기획･운영해오고 있는 정부부처와 지방자치단체를 비롯해 공공기관, 민간단체와 시민단체를 연구대상으로 한다. 여성결혼이민자들의 지역사회 적응을 돕고 사회적 통합을 꾀하기 위해 여성결혼이민자에 대한 지원프로그램을 기획･운영해오고 있는 정부부처와 지방자치단체를 비롯한 공공기관과 시민단체의 활동도 조사대상에 포함시켰다. 이들이 추진하고 있는 정책이나 활동을 살펴봄으로써 제주사회와 여성결혼이민자 간의 문화적 대면관계가 공적, 사회적 영역에서 어떻게 제도화되고 있는지를 보여줄 수 있다고 보기 때문이다. 특히, 2006년 10월 제주특별자치도 여성정책과 내에 설치되었다가 2007년 들어 제주외국인근로자센터(‘제주이주민센터’로 변경)에 위탁한 결혼이민자가족지원센터, 다문화이해교육을 추진하고 있는 제주특별자치도교육청, 제주시 여성결혼이민자를 위해 운영되고 있는 ‘사이버쉼터’, 그리고 이주여성 혹은 여성결혼이민자를 위한 활동을 전개해오고 있는 서귀포종합사회복지관 공공도서관, 농협제주지역본부, 그리고 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로자센터(제주이주민센터) 등이 이 글의 조사대상이다. 이들 관련 기관과 단체의 활동에 대해서는 관계자들과의 심층면접방법을 사용해 자료를 수집하였다. 지방자치단체를 비롯해 공공기관과 시민단체들 관계자와의 인터뷰조사는 2007년 7월부터 10월 사이에 수행되었다.

2. 제주사회의 (여성)결혼이민자 실태

국제결혼형태로 우리나라에 들어오는 여성결혼이민자는 현 단계 한국사회의 특성을 극명하게 보여준다. 즉, 1960년대부터 지속된 가족계획과 남아선호사상으로 인해 적령기 여성이 절대적으로 부족한 것이 우리의 상황, 게다가 교육수준이 높은 한국여성들이 농어촌에서 생활하기를 꺼려하면서 여성결혼이민자들의 존재는 이제 부인할 수 없는 현실이 되었다. 이들의 존재와 더불어 가족과 지역사회, 학교, 직장 등 다양한 장에서 민족국가를 넘어선 문화 주체들 사이의 일상적인 대면이 현실화되었다는 것이야말로 이전에는 찾아보기 힘든 우리사회의 새로운 현상이다. 이를 반영하듯 제주지역에서도 다문화가족이 꾸준히 늘고 있다. 제주출입국관리사무소의 제주도내 외국인등록현황 자료(2007년 12월 말 기준)에 의하면, 제주지역에는 4,130명의 다양한 국적의 외국인이 살고 있다.

제주도출입국관리사무소의 제주도내 외국인등록현황 자료(2007년 12월 말 기준)에 의하면, 2007년 12월 말 현재 결혼을 통해 제주에 거주하는 결혼이민자는 총 1,032명으로, 중국(조선족 포함) 425명, 베트남 239명, 일본 80명, 필리핀 82명, 타이완 102명, 미국 23명, 몽골 5명, 캐나다 12명, 러시아 6명, 기타 58명 등으로 수적으로 증가추세일 뿐만 아니라 출신국가는 물론 거주지역과 남편의 사회적 지위가 다채로워지고 있다(<표 1> 참조).  또한 제주지역 결혼이민자들 중 한국국적을 가진 사람은 182명으로 중국(조선족 포함) 144명, 필리핀 22명, 일본 7명, 베트남 4명, 대만 2명, 기타 3명이다(제주출입국관리소 자료). 이 가운데 국적을 취득한 여성결혼이민자는 177명으로 중국(조선족) 142명, 베트남 4명, 필리핀 21명, 일본 7명, 기타 3명이다.

‘여성결혼이민자’ 개념은 2006년 4월 한국정부가 관련 정책을 발표하면서 공식적으로 채택한 것이다. 기존 연구들에서는 외국 출신자로서 한국인 남성과 결혼하여 국내에 거주하는 여성을 ‘국제결혼이주여성’, ‘외국인주부’, ‘이주여성’ 등의 용어가 혼용되어 사용되었다. 이와 관련해 김혜순(2008)은 이민은 동시적이든 순차적이든 가족단위의 이동으로, 이동 후 국적과 시민권을 취득하고 대부분 그 지역에 정착하기 때문이라는 것, 그리고 여성 개인과 그 가족의 경제적 이해관계 실현을 위한 여러 이주경로 중 결혼이주가 선택된 것t임을 주목하기 위해 ‘여성결혼이민자’라는 용어 대신에 ‘결혼이주여성’으로 지칭하고 있다. 이 논문에서는 ‘여성결혼이민자’라는 용어를 사용하기로 한다.

<표 1> 제주도내 체류외국인등록현황(국적별, 체류자격별)

자격/국적	총계	타이완	중국	일본	미국	캐나다	필리핀	인도네시아	러시아	몽골	베트남	기타국가
총계	4,130	303	1,977	168	225	103	142	252	25	105	449	381
D-2(유학)	276	5	221	6	0	1	1	0	4	11	0	27
D-3(산업연수)	150	0	84	0	0	0	4	18	0	5	18	21
D-6(종교)	26	0	0	2	18	0	3	0	0	0	0	3
D-8(기업투자)	10	0	2	3	1	0	0	0	1	0	0	3
E-1(교수)	15	0	5	4	2	0	0	0	2	0	0	2
E-2(회화지도)	274	0	22	10	118	79	0	0	0	0	0	45
E-6(예술흥행)	165	0	53	0	0	0	3	0	6	30	0	73
E-7(특정활동)	59	0	36	1	3	1	0	1	0	5	0	11
E-8(연수취업)	108	0	47	0	0	0	3	8	0	14	5	31
E-9(비전문취업)	654	0	281	0	0	0	22	72	0	17	153	104
F-1(방문동거)	177	14	58	34	37	4	4	0	2	0	2	22
F-2(거주, 배우자)	1,032	102	425	80	23	12	82	0	6	5	239	58
F-3(동반)	58	1	2	0	20	5	1	0	3	1	2	23
F-5(영주)	213	177	4	24	2	1	1	0	1	0	0	3
E-10(선원취업)	361	1	179	0	0	0	0	153	0	0	27	2

* 기타국: 호주, 뉴질랜드, 우즈베키스탄, 스리랑카, 태국, 캄보디아, 파키스탄, 영국, 인도 등

자료: 제주출입국관리사무소

제주사회에서 국제결혼을 통해 다문화가족이 늘어난다는 것은 여러 민족의 문화가 제주사회에 자연스럽게 녹아듦을 의미한다. 그럼에도 불구하고, 우리사회는 여성결혼이민자들에 대해 경제적인 이유로 결혼이주를 선택한 ‘외국인 여성’으로 보는가 하면, 새로운 환경에 쉽게 적응하지 못하고 생활고나 폭력 등에 시달리며 힘들게 살아가는 피해자로 보는 등 획일적으로 바라보는 경향이 있다. 이러한 상황에서 우리나라에 입국해 거주하고 있는 여성결혼이민자들은 한국인 남성과의 결혼, 국경을 넘은 이동, 그리고 한국에 들어온 이후적응과정에서 다양한 문제에 직면해 있다.

먼저 한국인 남성과의 결혼을 통해 국내로 이주한 외국인 여성들, 즉 여성결혼이민자들이 기존 한국사회의 문화적 스펙트럼에는 포함되지 않았던 다양한 문화를 운반해오는 결정적 역할을 하면서 서로 다른 문화적 배경을 지닌 주체들이 상시적으로 관계를 맺는 상황을 만들어내고 있다는 점을 지적할 수 있다. 다시 말해 국제결혼을 통해 ‘외국인’ 여성들은 한편으로는 출발지에서와는 전혀 다른 문화적 지형 속에, 모두 다 한국인인 남편과 시댁식구, 이웃, 그 외의 다양한 한국인들에 둘러싸여 있게 되었다. 이와 동시에 여성결혼이민자의 남편과 시댁식구들은 단순히 배우자와 며느리를 맞이한 게 아니라 이제까지 경험하지 못한 새로운 문화를 운반해온 주체와 마주앉게 되었다. 이와 더불어 여성결혼이민자들은 가족과 사회에서 문화적 차이를 인정받지 못한 채 고립된 상황에서 일방적인 감내와 적응을 요구받고 있다.

다음으로 여성결혼이민자들은 결혼과정에서 인권침해의 위험성이 있을 뿐 아니라 결혼 후나 이혼할 경우 한국국민으로서의 온전한 자격을 인정받지 못한 채 각종 제도의 혜택으로부터 소외될 우려가 크다. 즉, 한국인 남성과 외국인 여성의 결혼이 일반화되면서 세계 각국 출신의 여성, 그 가운데서도 특히 동남아와 중국을 비롯한 아시아개발도상국 출신으로 한국인 남성과 결혼한 여성결혼이민자의 사회적 위상과 삶의 현실에 드리워진 한국사회의 편견과 제도적 미완비, 그리고 상식으로 내면화된 차별과 억압의 문화가 그것이다. 국제결혼문제가 전적으로 개인에게 전가되어 있는 우리의 현실 또한 문제이다. 즉, 여성결혼이민자들은 결혼과정에서 인권침해의 위험성이 있을 뿐 아니라 결혼 후나 이혼할 경우 한국국민으로서의 온전한 자격을 인정받지 못한 채 각종 제도의 혜택으로부터 소외될 우려가 크다.

3. (여성)결혼이민자 지원서비스체계 현황

1) 정부와 지방자치단체 차원

2005년까지는 중국인과의 국제결혼이 증가하다가 2006년 들어서 중국인을 제외한 외국인과의 국제결혼이 증가하고 있다. 특히 베트남출신 여성과의 결혼은 2003년 이후 해마다 큰 폭으로 증가하고 있다.

여기에는 최근 재중동포 등 재외동포를 대상으로 한 취업관리제와 특례고용허가제 및 방문취업제의 실시가 주요 요인으로 작용하였다. 방문취업제는 재외동포에게 대한민국 국민과 거의 다름없는 경제적, 사회적 권리를 부여하기 위해 제정한 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률(이하 재외동포법)’을 전면적으로 적용하기 힘든 현실을 고려하여 정부가 2002년 12월 9일부터 실시해온 ‘취업관리제’와 2004년 8월 17일부터 실시해온 ‘특례 고용허가제’를 획기적으로 개선한 제도이다. 방문취업제가 실시되면서 재중동포의 국내입국이 쉬워짐에 따라 중국국적의 동포가 결혼을 입국수단으로 선택할 필요성이 줄어들었기 때문으로 보인다.

2003년 1,522건, 2004년 2,358건, 2005년 5,638건, 2006년 9,812건에 달했다.

여성결혼이민자에 대한 정부차원의 관심은 2004년 ‘한국이주여성인권센터’가 여성결혼이민자의 가정폭력을 비롯한 인권문제를 정책심포지엄에서 다루면서 촉발되어, 이후 여성가족부(당시 여성부)가 로또기금으로 가정폭력 이주여성을 위한 쉼터 2곳을 개설하게 된다. 여성결혼이민자에 대한 정부차원의 본격적인 관심은 ‘태평양화학’이 이주여성을 위해 5년 동안 2억원, 총 10억의 기금을 여성가족부에 제공하면서이다. 이 기금으로 2005년에는 ‘한국이주여성인권센터’에 대해 여성결혼이민자들의 한국어교육과 모성보호지원사업을 하도록 해 전국 6개 지역에서 실시된 바 있다. 이러한 과정에서 국제결혼 실태와 여성결혼이민자들의 한국사회 적응과 인권문제가 사회적 쟁점으로 부각되게 된다.

2005년에는 보건복지부가 여성결혼이민자 실태조사를 실시하는가 하면, 이 실태조사를 기초로 하여 여성결혼이민자들에 대한 정부정책이 구체화되기 시작하였다. 정부는 2006년 4월 ‘여성결혼이민자가족, 혼혈인 사회통합을 위한 지원대책’을 마련해 시행하게 되고, 이렇게 해 국제결혼을 통해 한국에 들어온 이주여성에 대한 정부차원의 지원대책이 마련되게 된다.

이와 관련해, 여러 법률이 개정되게 된다. 먼저 ‘출입국관리법’을 들 수 있다. ‘출입국관리법’의 개정내용을 보면, 여성결혼이민자의 영주자격 요건을 기존 5년 이상 국내거주에서 2005년 9월부터 2년 이상 거주로 완화했다. 또한 결혼이민자가 이혼하게 되어 간이귀화하는 경우 배우자(남편)의 이혼에 대한 귀책사유를 입증하지 못하면 불법체류자가 되는 등 체류불안정에 처하게 되었던 기존 내용을 개정하였다. 그리고 2006년 5월 9일자 ‘국적업무관리지침’ 일부 개정안에서는 이주여성들이 귀책사유를 증명하기가 어려운 점을 감안하여 여성단체가 작성한 확인서를 입증자료로 인정될 수 있도록 하는 여성단체확인서제도를 도입하였다. 그러나 여전히 한국인과의 사이에 자녀가 있는 경우에 영주자격을 우선적으로 부여하는 등 제한적 조치를 담고 있어 일정한 한계점을 갖고 있다.

2004년 간이귀화제도가 마련되었다.

개정내용을 살펴보면, ①국민인 배우자가 사망하거나 국민인 배우자에게 귀책사유가 있는 이혼이나 별거 시 거주(F-2) 자격으로 체류허가와 취업이 가능하다. ② 별거의 귀책사유가 양측에 있거나 외국인 배우자에게 있는 경우라도 자녀양육 등 가족부양 시에는 방문동거(F-1)자격으로 변경, 취업이 허용된다. ③ 당초 국내체류 5년 이상이어야 가능하던 영주자격(F-5)을 2년 거주자로 했다. ④ 자유취업제도 마련- 국민의 외국인 배우자에 대해 별도체류허가 절차 없이 국민에 준하여 자유로운 취업을 허용하였다.

한편, 2006년 11월 9일에는 이주여성 전용 긴급전화 1577-1366이 설치되어 폭력상황과 어려움에 처한 이주여성들이 도움을 받게 되었다. 또한 2007년부터 여성결혼이민자들에 대해 국민기초생활보장법이 적용되게 되었다. 그러나 이것은 자녀가 있는 여성결혼이민자에게만 제한적으로 적용되고 있다. 또한 2007년부터 다문화가정자녀를 위한 방과후 교실과 지역아동센터가 개방되며, 영유아보호시설도 개방되며, 사회통합을 위한 한국어교육과 문화교육, 정보화교육 지원이 이루어진다.

2007년 5월 17일에는 ‘재한외국인처우기본법’이 제정되어 공포되었다. 이 법안에서는 “국가 및 지방자치단체가 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 정책수립을 위한 책무를 부담한다.”고 규정되어 있고(제3조), “외국인정책에 관한 사업 중 일부를 민간에 위탁하고 지원할 수 있도록 하고 있다.”(제21조) 또한 “외국인정책에 관하여 관계 중앙행정기관의 장과 민간전문가 등으로 구성된 외국인정책위원회, 실무위원회, 분과위원회의 심의를 거치도록 되어 있다.”(제8조)

이 법은 체류 외국인들이 한국사회에 잘 적응할 수 있도록 지원하는 관계 부처 간 개별 단편적인 정책들이 중복 수립되면서 정책 간 충돌과 예산이 낭비되는 문제를 방지하기 위해 외국인들에 대한 통합관리정책 차원에서 마련된 것이다. 이 법은 “재한외국인에 대한 처우 등에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 재한외국인이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다.”(제1조).

다른 한편, 2007년 5월 3일 국무조정실 주재로 개최된 법무부와 여성가족부의 회의 결과, 결혼이민자를 포함한 재한외국인 정책을 법무부가 총괄하기로 하였고, 여성가족부는 외국인정책실무위원회 산하의 결혼이민자 관련분과 위원회의 위원장을 맡아 결혼이민자대책을 주관하기로 합의하였다. 한국정부부처의 결혼이민자가정에 대한 주요 지원서비스를 정리하면 <표 2>와 같다.

<표 2> 한국정부부처의 국제결혼가정에 대한 지원서비스

법무부	- 결혼이민자의 영주자격 신청요건 완화(05.9) - 결혼이민자의 이혼･별거 시에도 자녀접견 위해 국내 체류허가
여성가족부	- 부부교육 및 가족상담 - 여성결혼이민자 멘토링 - 한국어교재 개발 - 한국어교실 운영 - 모성보호가이드 발간 - 결혼이민자지원센터 설립
보건복지부	- 혼혈인 생계비 및 학비보조(펄벅재단 위탁) - 빈곤층 혼혈인에 생계, 의료, 주거급여 지원 - 결혼이민자가족이 기초생활보장 수급신청 시 여성결혼이민자 소득･재산 제외(05/8) - 건강보험 가입안내 외국어 리플릿 제작(05.11)
문화관광부	- 국제결혼이주여성 언어사용실태조사‘실시(국립국어원) - 이주여성자녀 위한 한국문화체험 행사 - 한국어강좌 개설과 운영(한국어세계화재단) - 사회문화예술교육 지원사업을 통해 문화예술교육 지원
교육인적자원부	- 다문화가정자녀 교육지원대책 마련해 발표(시작단계)

특히 주목할 만한 측면으로, 국제결혼중개업을 관리하는 내용을 담은 법률을 2007년까지 제정하고, 각 지역마다 ‘결혼이민자가족지원센터’를 설치하도록 한 것이다. ‘결혼이민자가족지원센터’는 여성가족부에서 주관하고, 교육인적자원부에서는 다문화시범학교운영 및 이주민자녀교육 지원업무를 관장하고 있다. 이 가운데 여성가족부가 주관하는 ‘결혼이민자가족지원세터’와 ‘결혼이민자 찾아가는 서비스’사업의 실적(2006)을 보면 <표 3>, <표 4>와 같다.

<표 3> 전국 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업(2006)

	사업명	인원(명)	비 고
교육프로그램 실시	한국어교육	38,887	한국어 교실 운영
	문화교육	9,729	한국문화, 배우자 국가문화교육
	정보화 교육	8,636	컴퓨터 교실 등
	직업교육	992	외국어강사, 기술교육 등
	가족교육	2,786	통합가족교육, 부모교육 등
기타	상담사업	7,080	개인 심리상담, 부부문제 등
	자녀보호사업	15,095	부모 교육 시 아동보호, 방과 후 학습 등
	자조집단사업	2,158	결혼이민자 자조집단 육성지원
	홍보 및 네트워크 형성	1,095	지역 내 유관기관네트워크구성 및 사업연계
	문화정서 지원사업	5,824	친정어머니 및 후원가족 매칭 등
합계		92,282	-

<표 4> ‘결혼이민자 찾아가는 서비스’ 사업(2006)

	한국어	다문화	상담	자녀지원	산전․후 도우미파견
서울 베들레헴	208	50	50	72	125
대전 모이세	303	14	21	23	145
한우리가족사랑센터	229	26	16	10	70
강원도지부(사)고향을 생각하는 주부들의 모임	492	232	0	252	219
나주 결혼이민자가족지원연대	273	52	20	20	125
합계	1,505	374	107	377	684

<표 3>, <표 4>와 같이 최근 들어 여성가족부 등 정부부처를 중심으로 해 결혼이민자와 그 가족을 위한 다양한 서비스가 마련되어 실시되고 있다. 다음에서는 제주사회를 중심으로 지방자치단체 차원의 사업들을 살펴보기로 한다. 먼저 국제결혼중개업을 관리하는 법률의 제정이다. 제주도는 2007년 4월 ‘제주특별자치도 국제결혼가정지원에 관한 조례’를 제정하였다. 이 조례는 “제주에 거주하는 35세 이상의 미혼남녀의 국제결혼을 지원하여 건강한 가정을 이루게 하고 저출산, 고령사회에 능동적으로 대응함을 목적으로 하고 있다.”(제1조) 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)를 비롯해 지역시민단체들은 이 조례가 “국제결혼가정을 지원하는 조례가 아니라 국제결혼중개업을 양산하는 결과를 초래할 것”이며, 이주여성을 통해 한국의 저출산문제를 해결하려 한다는 점이 이 조례의 가장 큰 문제라고 지적하면서 조례 철회를 요구해오고 있다. 2007년 현재 제주지역에서 활동하는 국제결혼중개업체는 20곳이 넘는다. 이들이 이 조례의 실질적인 수혜자가 되고 그들의 상업적 결혼중개사업이 증대될 가능성이 크다.

경남 남해, 전남 해남 같은 지방자치단체는 국제결혼 커플에 평균 5백만 원씩 결혼비용까지 대주고 있다.

제주지역의 시민단체들이 조례철회를 요구하는 근거로, 정부가 이미 재한외국인이나 다문화결혼가정에 대해 동화주의를 골간으로 하면서 다문화주의를 견지하는 법안과 정책을 이미 마련했거나 마련 중이라는 사실을 들고 있다. 즉, 2007년 7월 18일부터 재한외국인이 한국사회에 빨리 적응할 수 있도록 하고, 서로의 문화와 역사를 이해하고 존중하는 사회환경을 조성하여 사회통합을 위해 ‘재한외국인처우기본법’이 제정되어 시행되고 있고, 이외에 여성가족부의 ‘다문화가족지원법안’(다문화가정지원법)에 의해서도 다문화가정의 어려움과 문제들을 극복할 수 있다는 것이다. 더욱이 2007년 3월 9일 제주도는 ‘거주외국인 지원조례’를 공표하여 시행하고 있기 때문에 다문화가족지원에 관한 별도의 조례 제정이 오히려 여성결혼이민자의 인권보호에 역행할 수 있다는 것이다. 국제결혼중개업체가 이 조례의 실질적인 수혜자가 되고 그들의 상업적 결혼중개사업이 증대될 것은 불을 보듯 뻔하다.

다음으로 ‘결혼이민자가족지원센터’ 설치로, 정부의 지원대책에 의거해 전국적으로 9개 지역에서 이미 결혼이민자가족지원센터가 설치, 운영되게 되었다. 제주도는 2006년 10월부터 제주도청 여성정책과에 ‘결혼이민자가족지원센터’를 설치하였고, 대부분의 지방자치단체가 그렇듯 이주외국인 분야에 전문성을 가진 시민단체가 이를 맡아 위탁운영을 하고 있다. 제주도도 이를 2007년부터 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)에 위탁해 운영하고 있다.

제주도는 ‘결혼이민자가족지원센터’ 설치 이후 첫 사업으로 결혼이민자가족현황 조사를 실시하였다. 조사결과, 여성결혼이민자의 연령은 26-30세 미만이 177명(25%), 25세 미만 172명(24%), 31-35세 미만 116명(16%), 35세-40세 미만 103명(14%), 41-45세미만 67명(9%), 45세 이상 78명(11%) 등으로 조사됐다. 특히 한국에 입국한 지 3년 미만인 여성결혼이민자는 484명(68%)로 최근 3년 사이 국제결혼이 급증한 것으로 분석되었다. 여성결혼이민자의 배우자 직업(무응답 472명)은 농업 및 축산업 종사자가 92명으로 가장 많았고, 단순노무 및 건설업 50명, 미취업 40명, 자영업 32명, 회사원 22명, 공무원 5명 등이다. 자녀수(무응답 409명)는 1인 115명, 2인 59명, 3인 22명, 4인 이상 1명 등이고 자녀가 없는 여성이민자는 107명으로 집계됐다. 한국 국적을 취득한 여성이민자는 53명에 불과했다. 이는 국적취득이 2년 이상일 때 가능하고 여성이민자 가운데 68%가 한국에 입국한 지 3년 미만이어서 국적 취득을 못했기 때문인 것으로 보았다. 이 조사결과는 결혼이민자들 가운데 조사에 응답한 이민자만을 대상으로 이루어진 것으로, 전체 결혼이민자들을 대상으로 한 조사가 아니라는 점에 일정한 한계가 있다.

제주외국인근로자센터(제주이주민센터)가 제주도의 ‘결혼이민자가족지원센터’를 위탁받아 운영하게 된 뒤, 추진하고 있는 사업을 보면 <표 5>와 같다.

제주결혼이민자가족지원센터의 2007년도 예산액은 45,437천원(국비34,750천원, 도비8,687천원)이다(관계자와의 인터뷰내용).

<표 5> 제주 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업(2007)

구분	사업(프로그램명)	사업량 또는 회기	참여예정인원(명)	기타
한국어교육	한국어교육	1주 1~2회	150	<3월~12월> 기초반 월,수10시 초급반 월,수14시 중급반 화,목14시 주말 토10,13시 야간 월,목,금 19시
문화 이해 교육	풍물교육	주1회	10	<3월~12월> 매주토 19시
	생활요리교실	24회	60	<6월~11월> 밑반찬, 계절음식
	취미교실	20회	20	<6월~11월> 종이접기, 비즈공예
	베트남어교육	24회	20	<6월~11월> 매주일 19시
	문화체험	3회	60	<분기별 4~8월> 문화유적지 탐방 한라생태학교 체험
가족 상담	상담서비스 제공	100회	100	.
	부부교육	2회	10	.
	자조집단육성	24회	60	.
캠페인	다문화인식개선	3회		분기별
다문화교류사업	결혼이민자가족캠프	15가정	15가정	10월
	외국인가족송년모임	200가정	200가정	12월
실태조사	결혼이민자가정 실태조사	100가정	100가정	결혼이민자욕구조사

또한 제주도는 ‘결혼이민자가족 아동양육지원 사업’을 ‘결혼이민자가족지원센터’에 위탁하여 실시하고 있다. 이와 관련해 ‘결혼이민자가족지원센터’에서는 결혼이민자아동양육도우미를 파견하고 있으며, 4월, 8월에 파견가정을 모집하고 있다. 또한 결혼이민자 자녀들을 위해 센터에서는 방과후 교실을 실시하여 몇 명의 학생들이 학원 대신 ‘결혼이민자가족지원센터’에 와서 공부를 하고 있다.

이 사업의 예산액(복권기금)은 76,800천원(국비100%)이며, 지원대상은 만 0세에서 만12세 이하 (또는 초등학생 이하)의 자녀를 양육하고 있는 결혼이민자가정(지원 대상가정 90가정)이다. 사업기간은 4월부터 12월까지이다.

현재 제주도가 추진해오고 있는 이러한 사업들의 문제점으로, 한 시민단체 관계자는 결혼이민자가족에 대한 기본적인 DB가 구축되어 있지 않은 상태에서 여러 사업을 실시하게 되면 유사한 사업이 될 수밖에 없고 참여인원도 제한될 수밖에 없다고 지적한다. 이와 관련해, 제주도(여성정책과)는 향후 결혼이민자가족지원정책을 수립하기 위한 기초로 결혼이민자가족에 대한 DB구축하기로 하였는데, 행정 시 읍･면･동 담당 공무원들이 조사를 하였고 제주발전연구원 여성정책연구센터가 분석하였다. 조사항목에는 결혼이민자 가구특성(가족구성원 및 복지지원 실태), 국적관련 사항, 국제결혼 가정, 입국연도, 결혼연도, 결혼하게 된 동기, 경제활동 분석, 한국적응과정, 가정생활분석, 자녀양육실태, 정책적 욕구조사 등이 포함되었다. 조사기간은 2007년 7월부터 9월까지였다.

조사대상은 제주도내결혼이민자 1,009가구였으며, 이 가운데 745가구가 조사에 응했다. 조사결과, 조사대상 결혼이민자의 78.2%가 아직 국적을 취득하지 못한 것으로 나타났는데, 이것은 혼인신고 후 2년이 지나야 주어지는 국적 취득자격에 해당하지 못한 결혼이민자가 조사대상자에 많이 포함되었기 때문이기도 하다. 이것은 최근 제주사회에 결혼이민자가 급증하고 있음을 보여준다. 이에 대한 자세한 내용은 제주특별자치도(2007)를 참조바람.

<표 6> 여성발전기금 지원사업

단체	사업	지원액(천원)	시행시기
계	5개 사업	16,930
제주YWCA	결혼이주여성의 행복 가꾸기 프로젝트 ‘친정어머니가 되어드립니다’	4,655	6~11월
(사)제주특별자치도 국내여행사안내사협회	이주여성 내 고장 바로 알기	1,853	6월초
제주시여성단체협의회	결혼이민여성과 함께 하는 한마당 축제	3,753	9~10월
전국주부교실 제주시지회	국제결혼가정의 행복과 희망 만들기	4,351	5~10월
제주생활개선회	이주여성을 위한 기회사업	2,318	5~11월

다른 한편으로, 여성결혼이민자 관련 사업은 제주도의 여성발전기금 지원사업 차원에서도 기획되었다(<표 6> 참조). 제주시 차원에서는 급증하는 여성결혼이민자의 조기정착을 지원하기 위해 여성결혼이민자를 위한 ‘사이버쉼터’ 운영을 활성화하고 국가별 인터넷 사이버카페를 개설하는 한편, 정보화 무료교육을 실시하고 있다. 이외에 기초지방자치단체 차원에서 동(洞) 단위 주민자치센터를 통해 마을 단위 결혼이민자들을 위한 컴퓨터교육과 한글교육 프로그램을 운영하고 있다. 그러나 동 단위 프로그램의 경우 수강자가 적고 동사무소 여건상 다양한 프로그램을 운영하기 힘든 상황이다(동사무소 관계자와의 인터뷰결과).

이외에, 제주도교육청 차원의 다문화교육지원활동을 들 수 있다. 제주도교육청은 2007년부터 6천만여원의 예산으로 다문화국제이해교육의 활성화, 다문화가정을 위한 지도자료 개발, 생활지도 및 상담 활성화, 유관기관 및 단체와 교육지원 협력 등 4대 사업을 추진 중에 있다. 좀 더 구체적으로, 다문화국제이해교육을 통해 더불어 사는 인성교육을 강화하고, 다문화 가정자녀의 문화이해와 학습적응을 돕는 지도자료(다문화국제이해교육자료, 다문화가정 초등학교 신입생 학교생활안내자료, 다문화가정자녀를 위한 한국어자료, 글로벌에티켓자료 등)를 개발･보급함으로써 생활적응과 학습이해력을 신장하는 방안을 시도하고 있다.

제주도교육청 관계자와의 인터뷰내용에 의하면, 제주지역의 결혼이민자 자녀수는 125명(초등학생 107명, 중학생 15명, 고등학생 3명)이다. 이 통계는 일선학교를 통해 조사한 것이지만 다문화가정임을 숨기려는 가정도 있기 때문에 그 수는 더 많을 수 있다고 한다(제주도교육청 관계자와의 인터뷰내용).

2) 민간과 시민단체 차원

여성결혼이민자를 비롯한 이주여성, 외국인노동자와 그 가족 및 그 외 외국인들의 지역사회 정착을 돕기 위해 다양한 활동을 전개해오고 있는 대표적인 지역시민단체로는 제주외국인평화공동체와 제주외국인근로제센터가 있다. 제주외국인평화공동체는 평화문화확산운동을 해오고 있는 단체로, 다문화가정의 안정적 정착과 일반인들의 인식변화를 위한 활동을 전개해오고 있는 시민단체이며, 최근 제주도의 ‘국제결혼가정 지원에 관한 조례’와 관련해서 조례철회를 주장해오고 있다. 제주외국인근로자센터는 이주노동자를 비롯해 최근에 급증하고 있는 여성결혼이민자와 유학생들을 위한 활동을 해오고 있는 단체로, 제주도로부터 ‘결혼이민자가족지원센터’ 사업을 위탁받아 운영해오고 있다. 크게 교육사업(한국문화학교 운영), 다문화가정 상담을 비롯한 상담사업, 의료사업, 다문화가정 쉼터 운영, 인권향상을 위한 인권사업, 제주국제평화봉사단 등을 운영하고 있고, 평화활동가 육성사업을 중심으로 한 국제협력사업과 함께 추석명절 때는 제주다민족문화제를 주관하는가 하면 설 연휴 때는 외국인가족 페스티벌과 같은 절기행사를 개최해오고 있다.

제주외국인근로자센터(제주이주민센터)는 이주노동자에 관심을 가진 종교계와 시민단체 관계자들이 주축이 되어 2002년 3월 26일 설립된 시민단체이다. 주로 이주노동자의 한국사회 적응을 돕기 위한 활동을 전개해왔는데, 외국인을 위한 평생교육기관으로 2004년부터 한국문화학교를 개설하여 운영하고 있다. 최근에 여성결혼이민자들이 급증하면서 이들을 위한 지원프로그램을 실시해오고 있고 2007년 제주도로부터 결혼이민자가족지원센터를 위탁받아 운영해오면서 여성결혼이민자들을 위한 사업들을 해오고 있다. 2008년부터 제주이주민센터로 명칭 변경하였다.

다음으로 서귀포종합사회복지관을 들 수 있는데, 이 단체는 서귀포시를 중심으로 해 ‘결혼이민자 서귀포시민 거듭나기 지원사업’을 추진해오고 있다. 세부 추진사업으로는 교육사업(한국어교육, 가정적응교육, 정보화교육, 밑반찬 만들기 등), 상담사업(결혼이민자 및 가족대상 생활상담), 문화정서지원사업(영화관람, 가족체험학습, 도내문화탐방, 다문화가족 어울림 한마당, 김장 김치 만들기, 가족사진 제작 등), 결혼이민자 자조집단 육성(국적별자조모임), 홍보 네트워크 조성(리플릿 제작, 결혼이민자 지원사업 수행기관 단체와 네트워크 구축 및 정보제공), 취업알선사업 등이 있다.

서귀포외국인근로자센터는 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)가 위탁받아 운영해오고 있는 결혼이민자가조지원센터의 사업과 연계해 서귀포시에 거주하는 결혼이민자 지원 사업을 전개하고 있다. 최근에 주관한 사업으로 추석음식페스티벌이 있는데, 이것은 2007년 추석명절 행사로 결혼이민자들과 그 가족들이 각 나라의 명절음식을 만들어보는 체험행사로 기획된 것이다.

서귀포시 여성회관에서도 한글교육 등 서귀포시의 여성결혼이민자들을 위한 행사를 실시하였다. 또한 제주서부종합사회복지관에서도 제주도 사회복지공동모금회의 후원을 받아 한글교육, 밑반찬배우기, 출산･육아교육 등 자녀양육 및 교육사업, 건강가족캠프, 제주전통테마순례 등 프로그램 운영을 통해 여성결혼이민자의 한국생활 적응과 다문화가정을 위한 사업을 하고 있다. 이외에, 농협중앙회 제주도지부가 주관하는 친정부모 맺기 사업과 고향방문사업이 있다. 농협중앙회 제주도지부에서는 농촌결혼이민자가 증가하고 있는 상황에서 이들의 복지증진을 목표로, 자체 예산을 편성해 여성결혼이민자와 한국여성의 친정부모 맺기 사업과 여성결혼이민자들이 자신의 고향을 방문할 수 있도록 지원하는 고향방문사업을 실시해오고 있다.

이외에 여성결혼이민자들이 가정폭력 등 인권적 문제를 중심으로 여성결혼이민자에 대한 지원활동을 전개해오고 있는 단체로, 제주여성인권연대를 들 수 있다. 제주여성인권연대의 상담소에는 6-7건의 가정폭력, 생활고 등을 겪고 있는 여성결혼이민자들의 상담의뢰가 있었는데, 이들에게 외상이 있는 경우 병원을 연계시켜주고 생활고를 겪고 있는 여성결혼이민자들에게는 해당 지역의 사회복지사를 연결해 이들이 복지수혜를 받을 수 있도록 해주고 있다(제주여성인권연대 상담소 관계자와의 인터뷰결과).

가정폭력문제로 여성결혼이민자의 상담의뢰를 많이 받고 있는 단체는 ‘결혼이민자가족지원센터’를 운영해오고 있는 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)이다. 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)의 경우 2006년도 총 118건의 상담의뢰가 있었다. 이혼 건, 쉼터 입소 건, 교육프로그램 문의 등 상담의뢰가 있었는데, 가정폭력으로 인한 상담의뢰가 많았고 2007년에도 가정폭력으로 인한 쉼터 입소 건이 2007년 상반기만 해 30건이나 되었다. 가정폭력문제로 상담의뢰를 한 여성결혼이민자는 중국(조선족 포함), 베트남, 필리핀 순으로 많았다(제주외국인근로자센터 관계자와의 인터뷰결과). 현재 가정폭력을 겪고 있는 여성결혼이민자들이 제주외국인근로자센터(제주이주민센터)나 제주여성인권연대를 찾아가 상담의뢰를 하면, 단기간 ‘쉼터’에 입소하고 남편과 얘기를 해 남편에게 향후 폭력을 행사하지 않겠다는 각서를 쓰도록 한다. 이후 다시 남편이 폭력을 행사하고 여성결혼이민자가 이혼을 원할 경우 이혼에 관련된 절차를 알려준다. 또한 남편이 알코올중독으로 인해 상습적인 폭력을 행사할 경우 ‘알코올상담센터’에 보내 상담을 받도록 한 이후에 남편과 일정한 논의를 한다. 가정폭력이 심각해 여성결혼이민자가 이혼을 원하는 경우, 가정폭력법률상담소를 통해 이혼소송을 할 수 있도록 상담의뢰를 받은 단체가 도와주고 있다.

4. 결론

앞에서 살펴본 바와 같이, 최근 제주사회는 여성결혼이민자들을 위한 법적, 제도적, 정책적 장치들을 본격적으로 마련해가고 있음을 알 수 있다. 그러나 여성결혼이민자들을 위해 정부와 지방자치단체 차원에서 지원을 하게 되면서 여성결혼이민자들을 위한 사업들이 자칫 실적 위주나 일회성 행사로 그칠 수 있고 정부나 지방자치단체 사업들의 민간위탁이 이루어지면서 전문성을 갖지 못한 단체들이 사업을 전개할 가능성도 커졌다. 이와 함께 정부와 지방자치단체, 그리고 NGO들을 중심으로 한 여성결혼이민자들에 대한 지원활동이 주로 한국어교육, 한국요리교육, 한국문화교육 등 한국문화에 대한 여성결혼이민자들의 적응을 돕는 활동에 치중되어 있음을 알 수 있다. 즉 현재 정부와 지방자치단체, 그리고 NGO들의 활동에서 여성결혼이민자들의 남편이나 가족을 대상으로 한 프로그램은 거의 없다는 점을 문제로 지적할 수 있다. 여성결혼이민자들이 한국사회에 ‘적응’할 수 있도록 지원하는 활동도 중요하지만 문화적 다양성, 상대 문화에 대한 존중차원에서 남편과 시부모 등 여성결혼이민자들의 가족이 그들의 가족성원이 된 여성결혼이민자들의 문화를 이해할 수 있도록 돕는 프로그램이나 사업들이 마련될 필요가 있다. 이것야말로 여성결혼이민자들이 진정으로 한국사회에 적응할 수 있도록 돕는 것이며, 제주사회, 나아가 한국사회가 진실로 다문화가 공생하는 다문화사회로 나아가기 위해 갖춰야 할 가장 중요한 기반이라고 본다.

한편, 여성결혼이민자들이 가정에서 겪고 있는 어려움 가운데 가장 큰 문제로는 언어소통, 문화갈등, 법적･제도적 문제, 경제적 사정, 자녀교육 등을 꼽을 수 있다. 특히, 언어차이로 인해 가정에서의 일상적인 의사소통문제가 있는 것은 물론, 시댁과의 문제나 제사나 예절 등 문화를 이해하는 데 있어 어려움이 있고, 언어문제는 다시 자녀교육에 어려움을 초래하고 있다. 이 연구의 조사대상 구술자들의 대부분도 자녀양육과 교육을 어려워하고 있고 걱정하였는데, 이에 대한 지원체계의 구축과 내실화가 필요하다.

그리고 여성결혼이민자들은 제주사회 속에서 성공하고 싶어 하지만 시댁의 가족들은 가정살림을 잘 이끌어가는 며느리, 밭일을 잘하는 며느리를 원한다. 하지만 밀감농사나 마늘농사, 당근농사 등을 지어본 적이 없는 여성결혼이민자들은 일을 하는데 있어서 어려움을 호소하고, 이러한 모습을 여성의 시댁에서는 ‘일을 못한다.’ ‘덜 떨어졌다.’는 식으로 일축해 버린다. 여성결혼이민자를 인격체가 아닌 한 명의 ‘일꾼’으로 바라보는 것은 물론, 일을 숙달하는 데 걸리는 시간조차 인정해주지 않는 것에서 어려움을 느끼고 있다.

따라서 여성결혼이민자들을 위한 프로그램의 확대와 내실화도 중요하지만, 여성결혼이민자의 가족과 지역사회 차원의 관심과 지원이 매우 중요하다. 이와 관련해, 한 여성결혼이민자는 “어떤 국가적, 지역적 차원의 지원보다 가족의 존중과 관심이 필요하다.”고 구술했다. 여성결혼이민자가족 교육 관련 프로그램이 다양하게 마련될 필요가 있다. 앞에서 지적한 바와 같이, 여성결혼이민자들이 한국사회에 ‘적응’할 수 있도록 지원하는 활동도 중요하지만 문화적 다양성, 상대 문화에 대한 존중차원에서 남편과 시부모 등 여성결혼이민자들의 가족이 그들의 가족성원이 된 여성결혼이민자들의 문화를 이해할 수 있도록 돕는 프로그램이나 사업들이 마련될 필요가 있다. 이때 지역사회의 각 장(場)을 중심으로 한 다문화교육이나 인권교육은 무엇보다도 중요하다. 여성결혼이민자들의 가족 교육과 지역사회 차원의 수용성을 확대해나가는 방안이 필요하다. 덧붙여, 여성결혼이민자들이 한국생활에 적응하는 과정에서 겪는 정신적, 심리적 고민이나 문제들에 대해 상담해줄 수 있는 전문상담사의 양성과 교육, 그리고 이들의 상담소 배치가 필요하다(제주 여성결혼이민자들과의 심층면접자료). 이와 함께 여성결혼이민자와 그 자녀의 권리를 보장하기 위한 범국민적인 인권교육의 필요성은 대단히 절실하고도 중요한 문제이다. 무엇보다도 중요한 것은 여성결혼이민자의 인권과 권익보호일 것이다. 다양한 문화의 존중과 공존을 추구하는 다문화사회로의 진전 속에서 사회의 소수자(minority)로서 여성결혼이민자를 우리사회의 당당한 구성원의 한 사람으로 존중해야 하며 이들의 시민적 권리를 보장해야 한다.

특히, 여성결혼이민자들에 대한 인권침해가 결혼절차에서부터 발생한다는 점에 주목한다면, 국제결혼동기와 경로가 먼저 개선되어야 한다. 즉 여성결혼이민자들은 결혼중개업체의 잘못된 정보와 인신매매형태의 알선업무로 인해 입국하기 전부터 인권이 침해되고 있으며, 한국어도 모른 채 대부분 빈곤가정으로 시집와 어려움을 겪는다. 이들이 국제결혼을 하게 되는 과정은 대체로 아는 사람의 소개나 직접적인 만남, 종교단체나 결혼중개업체를 통한 방법이 가장 많다. 결혼중개업체의 경우 수요와 공급의 불균형 속에서 영리를 추구하면서 평균 1천만 원에서 2천만 원의 중개료를 요구해, 결혼하는 사람의 대부분이 결혼중개업체에 돈을 지불하고 있다. 제주의 한 결혼중개업체의 경우 1천2-3백만 원 정도의 돈을 받고 있다. 신랑이 돈을 지불하는 경우는 50%, 외국인여성은 18%, 양쪽 모두 지불하는 경우도 14%에 달해 영리목적으로 국제결혼을 중개하고 있음을 알 수 있다. 더욱이 보건복지부가 2005년도에 실시한 실태조사에서도 보듯이, 이들 결혼중개업자들이 사전에 전해준 신랑에 대한 정보가 사실과 너무 달라(44%) 결혼생활을 실망감 속에 시작하고 있고, 잘못된 정보는 경제적 능력과 관련된 분야만이 아니라 연령차에서도 나타나 부부간 나이차가 10살 이상 나는 경우가 60%에 가깝다. 이 연구에서도 이를 확인할 수 있었다. 실제로 외국인여성과 결혼한 국내남성의 상당수가 저소득층이거나 장애인 또는 혼기를 넘긴 고령자로 파악되었고 재혼자도 45.3%에 달한다. 최근에는 결혼중개업체들이 농촌총각에서 도시하층민과 장애인에게까지 그 대상을 넓히면서도 정확한 혼인당사자에 대한 정보를 제공하지 않아 문제가 되고 있다. 여성결혼이민자들에 대한 인권침해가 결혼절차에서부터 발생한다는 점에 주목한다면, 국제결혼동기와 경로가 먼저 개선되어야 한다. 여성결혼이민자의 거주권을 보장하기 위해서라도 국제결혼중개업체에 대한 정부나 지방자치단체의 감독체제 정비가 필요하다.

한편, 여성결혼이민자는 한국의 법과 제도를 잘 모르는 것은 물론, 이혼 후 체류자격 문제, 이혼조정이나 재판을 할 경우 통역문제 등 복잡한 절차로 인해 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 지원방안 마련이 절실하다. 여성결혼이민자가 한국에 체류하면서 취업하며 생활하는 데 관련되는 국내법으로는 ‘출입국관리법’, ‘재외동포의 출입국과 체류에 관한 법률, ‘외국인 배우자에 관한 체류관리지침’ 등이 있다. 이 법안들에 의하면, 외국인이 한국인과 결혼하면 그 외국인에게 ‘국민배우자’ 비자를 발급받아 1년의 체류자격이 부여되며 이 기간이 만료되면 결혼이민자는 주소지 관할 출입국관리소에 배우자와 동행하여 체류기간 연장신청을 해야 한다. 국적취득과 관련한 사항과 체류연장과 관련된 모든 행정절차가 한국인 배우자 또는 시댁식구의 동의나 배우자의 신원보증, 경제적 요건 등이 필수적이기 때문에 국제결혼으로 이주해온 결혼이민자의 합법적 국내체류여부가 한국인 배우자에게 달려 있어서 배우자에 대한 종속을 심화시키고 있고 불평등한 부부관계가 형성되기도 한다. 게다가 많은 여성결혼이민자들이 농어업에 종사하고 있으며 경제적 어려움을 겪고 있다. 관련 법적, 제도적 정비가 필요하다.

동시에 여성결혼이민자와 그 자녀의 권리를 보장하기 위한 범국민적인 인권교육과 캠페인의 필요성은 대단히 절실하고도 중요한 문제이다. 인권이란 무엇을 할 수 있는 권리만이 아니라, 무엇을 당하지 않을 권리도 포함하는 만큼, 이주와 출생 시부터 시작되는 여성결혼이민자들과 그들의 자녀에 대한 차별을 예방하기 위해서는 대국민적인 인권교육이 가장 절실하고도 근본적인 대책이 될 것이다. 특히 놀림과 왕따 등 구체적인 인종차별이 시작되는 유아원에서부터 지속가능한 인권교육을 실시해야하며, 각 지방자치단체나 대학의 부설교육기관은 물론 반상회 등을 통해서도 평생교육으로서 인권교육이 병행되어야 할 것이다. 앞에서 지적한 바와 같이, 국제자유도시를 향한 첫걸음은 배타성의 극복이다. 제주사회, 나아가 한국사회의 새로운 구성원으로 자리잡아가고 있는 결혼이민자를 비롯한 이주민들의 문화다양성을 존중하면서 사회적 통합을 이뤄나가는 정책과 함께 이주민들이 제주사회에 적극적으로 참여할 수 있는 방안에 대한 모색이 필요한 때다.

다행스럽게 2009학년도부터 연차적으로 도입되는 초등학교와 중학교 새 교과서에 인권교육이 대폭 강화될 전망이다. 국가인권위원회는 새 교과서 집필과정에 적용되는 개정 교육과정 지침 등을 살펴본 결과 초등학교 저학년부터 국어, 도덕, 사회, 영어 등의 통합교과 형태로 인권교육이 실시될 것임을 밝혔다. 특히 도덕과목과 사회과목에서 인권교육이 집중적으로 실시될 전망이다. 즉, 도덕 과목에는 ‘생명의 소중함'(초등 3학년), `편견극복과 관용'(초등 6학년), `평화적 해결과 폭력예방'(중등 2학년), `인간존엄성과 인권', `세계평화와 인류애'(이상 중등 3학년) 등이 반영돼 생명존중, 인권과 소수자 보호, 편견과 폭력 예방 등을 강조한다. 사회 과목은 `우리나라 민주정치'(초등 6학년)에서 인권을 존중하는 태도를 가르치고 있으며 `인권보호와 헌법'(중등 2학년), `인권'(고등 1학년) 등의 내용을 통해 인권의 기본개념과 발달과정 등을 배울 수 있게 했다. 영어와 국어에도 `남녀평등', `인권과 민주시민 생활' 등 민주의식을 고취하는 데 도움이 되는 내용을 수업 소재로 활용하도록 하고 있다. 이번 개정 교육과정에 따라 한국은 유엔이 인권교육 10개년 후속 조치로 제안한 세계인권교육프로그램의 권고사항인 `초ㆍ중등학교 등 정규 교육과정 내 인권교육 도입 권고'를 이행하게 됐다고 국가인권위는 밝힌 바 있다.(<한겨레신문> 2008년 2월 9일자) 올 들어 제주도교육청도 다문화가정 자녀의 교육지원과 일반학생들의 다문화이해교육 강화를 위한 다문화･국제이해 교육자료 개발을 위해 자료개발팀을 구성해 추진 중에 있다.

<참고문헌>

김혜순, 2008, “결혼이주여성과 한국의 다문화사회 실험: 최근 다문화담론의 사회학,” 『한국사회학』 제42집 2호.

염미경, 2008, “제주 여성결혼이민자 지원서비스체계 현황과 문제점,” 『2008 전기 사회학대회 자료집』, 한국사회학회.

염미경․김규리, 2008, 『제주사회의 여성결혼이민자들: 선택과 딜레마, 그리고 적응』(한국어판과 영어판 합본), 선인(유네스코 동아시아지역사무소)

이갑진, 2007, “사회과 인권교육의 내용과 방법론 연구,” 전남대학교 석사논문.

제주특별자치도. 2007, 「결혼이민자가족 생활실태 및 욕구 전수조사 결과」.

각종 신문자료 및 전문가집단 인터뷰자료

정부부처 홈페이지.

제주특별자치도 미래사회의 대안인가?

제주특별자치도 현재와 과제

제주특별자치도 미래사회의 대안인가?

김 상 근 (제주대안연구공동체 이사)

1. 제주특별자치도 도민은 안녕한가?

특별자치도 출범 2주년을 맞아 특별자치도 체제에 대한 평가와 과제에 대한 의견들이 제시되고 있다.

김태환 도정은 출범 2주년을 통해 특별자치도가 제주도민만의 독특한 색깔로 차별화되고 있다고 자평하면서 홍보하고 있다.

하지만 각종 언론에서도 평가하고 있듯이 제주도민들의 만족도는 그리 높지 못한 것이 현실이다.

기초자치단체인 시군폐지에 대한 문제점을 지적하는 여론이 다시 일고 있으며 ‘특별자치도’라는 것에 대해 제대로 체감하지 못한다는 의견도 지배적이다.

객관화된 지표상으로 나타난 현실로도 특별자치도 출범 2년은 그리 만족할 만한 것은 되지 못하고 있다.

도민들이 체감하는 경제 실태를 반영하는 소비자 물가의 경우 10년 만에 최고를 기록할 정도다. 7월 1일 통계청 제주통계사무소가 발표한 소비자물가동향에 따르면 6월 소비자물가는 지난해 같은 달에 비해 6.4%나 급등했다.

지난해 같은 달 대비 소비자물가가 이처럼 높은 수준을 기록한 것은 우리나라가 IMF체제에 돌입한 지난 1998년 11월(6.9%) 이후 9년7개월만에 처음이다.

생활물가지수도 9.9%로 IMF 이후 최악으로 나타나 서민가계가 ‘질식’한다는 언론보도도 잇따랐다.

한국은행 제주본부가 최근 자료에 따르면 발표한 저신용등급자 및 개인 채무자회생제도 이용자 등 금융소외자 비중이 전국 시도 중에서 세 번째로 높은 것으로 나타났다.

또한 제주지역 기초생활보장 수급자수(그림-1)는 2006년말 현재 2만2000명으로 15세 이항 인구의 5.5% 수준으로 전국 평균 4.1%보다 매우 높게 나타나고 있다.

(그림-1)전국 시․도별 기초생활보장 수급자 현황(통계청)

제주지역 중소제조업체들의 상황도 갈수록 악화되고 있다.

제민일보 2008년 7월3일자

중소기업중앙회 제주지역본부가 조사한 2008년 6월 제주지역 종업원 5인 이상 300 인 미만 중소제조업 대상 경기동향 조사 결과 중소제조업 업황실적 건강도지수 (SBHI)는 74.0으로 10개월만에 최처지를 나타냈다 .

생산실적 SBHI는 지난달보다 무려 25.0P가 떨어졌으며 경상이익실적 SBHI 역시 63.0으로 5월보다 수익성이 크게 악화되는 등 전반적인 어려움이 회복될 기미를 보이지 않고 있다.

제주지역 주요 현안 역시 특별자치도 출범 2주년이 지나고 있지만 여전히 해법을 찾지 못한 채 표류하고 있다.

제주해군기지 문제는 강정주민들과 시민사회의 반발이 2년 가까이 지속되고 있지만 김태환 도정은 강정 주민들의 의사를 외면하고 있다.

영리병원, 영리학교 강행, 한라산 케이블카 재추진 검토, 내국인카지노, 역외금융센터 등 그동안 제주사회에서 찬반양론으로 나눠지면서 갈등을 빚었던 사안이 불거져 나오면서 제주특별자치도는 또 다른 갈등을 예고하고 있다.

하지만 김태환 도정은 특별자치도 출범 2년에 대한 성과만 앞세우고 있는 반면 갈등이 심화될 정책사안에 대해서는 강행만을 외치면서 시민사회단체마저 등을 돌리고 있는 현실이다.

또한 특별자치도 시작과 함께 약속했던 정책사안에 대한 김태환 도정의 이행률이 매우 낮게 나타나면서 제대로 일을 했는가에 대한 평가도 부정적이다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부가 평가한 바에 따르면 시민사회단체와 약속했던 공약 이행률은 20%에 머물렀다.

조례운동본부 「시민사회가 본 김태환 도정 2주년 평가와 과제 토론회」 2008년 6월30일

또한 7월3일 한 중앙언론사의 평가결과에 따르면 김 지사의 209개 공약 가운데 이행된 것은 15%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다.

특히 특별자치도 행정체계에 대한 근본적 문제제기가 이어지면서 출범 2년을 맞은 특별자치도는 도정의 홍보와는 달리 주민들로부터 큰 호응을 얻지 못하고 있는 상태다.

2. ‘개발자치도’로 변모해가는 특별자치도

‘고도의 자치권 보장’이라는 화려한 구호를 갖고 출범한 특별자치도의 모습을 어떨까?

이명박 정부가 들어서면서 제주특별자치도가 자랑해왔던 각종 특별함은 점차 사라지고 있다는 분석이다.

근본적으로 규제자유화를 추진하는 이명박 정부의 정책들과 기존 제주특별자치도 중 국제자유도시 정책의 유사성으로 인해 기존 제주특별자치도에만 적용됐던 정책들이 전국적으로 풀려져 가능 상황이다.

이러한 상황에서 김태환 도정의 특별자치도 정책은 더욱 더 파격적인 권한을 갖고 싶어하는 형태로 나타나고 있다.

이에 대한 대표적인 정책이 국내영리병원, 국내영리학교 추진 정책들이다. 이러한 정책들이 발표되자마자 시민사회단체와 관련단체를 중심으로 별도의 대책기구를 구성하는 등 반발하고 있다.

이러한 정책들이 실제로 입법 예고될 경우에는 관련단체를 중심으로 정책저항운동과 함께 김태환 도정에 대한 저항운동의 형태로 나타날 것으로 예상되고 있다.

근본적으로는 특별자치도는 제주도개발특별법- 제주국제자유도시특별법에 이어 개발지상주의를 특별한 자치로 포장한 것에 불과 하는 지적이 많다.

특별자치도 중 자치분야의 경우 이미 여러 번 평가됐듯이 ‘연방제 수준의 특별한 자치’라기보다는 특히 풀뿌리 주민참여 제도의 경우 김태환 도정은 주민참여기본조례, 주민참여예산제 등에서도 알수있듯이 전국 평균 이하 수준을 고집하면서 그 의미조차 퇴색시키고 있다는 평가다.

특별자치도 중 국제자유도시분야의 경우 기존 제주국제자유도시특별법을 대부분 계승했다. 국제자유도시특별법은 2002년 만들어져 2011년까지 집행될 종합계획을 작성한 상태였다.

이 법이 새로 개명된 이유는 중앙 행정기관 장들의 권한이 도지사에게 이양되어 각종 승인 및 법 적용에서 기존 대통령령이 도조례로 전환되어야 할 필요성이 대두되었기 때문일 수도 있다.

그러나 지역 경제 정책의 총괄자로서의 지방정부 경제계획이기도 한 특별자치도법은 몇몇 조항들의 추가 및 변경으로 인해 기존 특별법과는 전혀 다른 맥락을 만들었다.

특별법의 경제계획분야를 보면 크게 국제자유도시여건조성, 개발계획, 환경·교통·복지부분으로 나눌 수 있으며, 각 분야별 특징은 아래 표(표-1)와 같다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석」 2006년

<표 1> 제주자치도 특별법 중 경제관련 부분

주제	내용*
국제자유도시 여건조성	관광진흥관련 지방공사의 설립·운영
	관광사업의 권한 이양
	관광진흥개발기금에 관한 특례
	외국교육기관의 설립대상 확대 및 설립요건 완화
	초·중등학교 운영의 자율권 확대
	의료기관 개설에 관한 특례
	의료산업에 대한 행정규제의 완화
	청정1차산업의 육성을 위한 여건마련
국제자유도시 개발계획	제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대
	국토의 계획 및 이용에 관한 특례
	제주국제자유도시개발센터의 기능강화
환경·교통·보건복지 및 기타 부분	건설·교통 분야 권한 이양
	환경관리분야의 권한 이양
	수자원의 종합적 관리체계 구축
	보건복지제도에 관한 특례
	단계적인 규제자유지역화의 추진

1> 개발중심 특별자치도

하지만 전반적으로 특별자치도 내용은 고도의 자치권 보다는 규제완화를 통한 개발중심으로 진행되고 있다는 평가다.

특히 제주도 관련 개발 절차와 권한이 사실상 도지사에게 집중되면서 ‘개발자치도’라는 비판도 제기되고 있다.

국제자유도시 개발 계획(종합계획)의 수립권자는 제주자치도 도지사이며 수립·변경시 중앙정부(예전 추진위원회)의 심의가 생략되어 도의회의 동의만으로 법적 효력을 갖게 되었다.

이에 대해서는 자치권 확대라는 측면도 존재하지만 역으로 개발위주의 정책을 펼치는 현행 지방정부의 입장에서는 개발을 위한 효율적 체제를 구축해 놓은 셈이다. 특히 시군이 폐지되면서 기존 기초자치단체장의 의견수렴 등을 거치는 과정과 중앙정부와의 협의절차 등이 생략되면서 개발을 위해서는 매우 효율적 구조가 갖춰진 셈이다.(그림 2 참조)

실제 공간연구집단은 이에 대해서 “종합계획은 제주국제자유도시특별법(2002)과 큰 변동은 없으나, 특별자치도 설치관련 중앙정부의 권한이 이양되고, 시·군의 폐지로 인해 종합계획의 수립절차가 변경되었다. 이로 인해 중앙정부 및 시장·군수의 권한이 사라져, 종합계획과 관련된 권한은 제주자치도로 일원화되어, 하나의 영토에 하나의 통치권력이 수립되었다.”고 분석했다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석 보고서」(2006)

구법과 비교하면, 별도 조항으로 규정한 연도별투자계획이 특별자치도법에서는 종합계획의 한 부분으로 포함되었으며, 광역시설계획, 민자유치추진계획 등은 이전과 동일하다.

종합계획심의회의 인원 구성 및 심의 사항은 이전과 동일하고, 시·군의 폐지로 심의회 당연직위원에서 시장·군수가 삭제되었다.

<그림 2> 제주도특별법과 특별자치도법 수립절차 비교

또한 특별법에 의해 종합계획이 이미 승인을 받았기 때문에 (2003년 1월) 기존 종합계획(2002~2011)은 특별자치도법에 의한 변경대상이 된다. 종합계획의 변경절차는 도의회 동의가 원칙이며, 변경 내용이 경미한 경우(대통령령으로 규정) 종합계획심의회 심의로 변경된다. (제223조) (그림-3 참조)

<그림 3> 종합계획 변경절차

2> 공공성 외면하는 ‘특별자치도’

교육, 의료 분야 영리법인화 문제 이외에도 제주특별자치도는 공공성을 외면하고 있다는 지적이다.

시민사회단체가 주최한 특별자치도 2주년 평가 토론회에서도 특별자치도법 목적 조항에 대한 비교를 통해 문제제기를 했다.

실제 국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.

반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.

행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

이에 대해서 “2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다. 여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다”.고 분석했다.

이경선 「제주특별자치도 2주년 평가 토론회 발표문」 인용 2008년 6월30일

실제 사회적 공공성을 외면하고 있는 특별자치도 관련 구체적인 사례 중 ▲ 토지비축제, 토지특별회계 도입 ▲연안개발권한 강화 등 두 가지는 쟁점화되지는 못했지만 중요한 부분이다.

제주특별자치도 내용 중에는 개발사업을 위한 토지비축제 및 토지특별회계 규정을 명문화하고 있다. 하지만 이는 토지의 공공성을 훼손하고 있다는 평가다.

현행 특별자치도법상으로도 토지특별회계와 관련하여 도지사는 도의회 동의 없이 개발용 토지를 취득·처분할 수 있도록 되어 있다.

이로 인하여 도지사가 토지특별회계를 이용하여 개발대상 토지를 국유화할 경우 개발사업시행자는 보다 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되며, 이러한 수용과정에서 도의회 및 도민의 견제는 사실상 불가능해지는 셈이다.

따라서 ▲ 토지특별회계의 목적을 토지공공성 확보 및 공공토지 비축으로 변경 ▲토지특별회계에 대한 도의회 감시 및 동의권한 부여 ▲개발사업 시행자의 토지수용 불허 등을 담은 법개정 작업이 있어야 한다는 제안도 나왔다. (표-2참조)

민주노동당 제주도당 제주특별자치도 특별법 개정 제안서 2007년 1월

<표-2 특별자치도 특별법 개정의견>

현재	개정안
제233조(제한적 토지수용) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국․공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.	제233조(제한적 토지수용) -> 삭제
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ -> 삭제

대부분 주목하지 않은 채 넘어가고 말았지만 4면의 바다인 제주의 연안에 대한 공공성이 훼손된다는 지적도 있다. 현행 특별자치도 특별법 상에서는 기존 해양수산부장관(현재 국토해양부)의 승인 및 중앙연안관리심의위원회 심의를 거치도록 했던 연안관리지역계획 절차가 대폭 간소화됐다.

즉 제주특별자치도의 경우 도지사는 이러한 과정을 생략한 채 독자적인 연안관리계획을 수립할 수 있는 권한을 부여받았다.

특히 특별자치도 체제로 개편되면서 연안관리지역 계획 도의회 동의 절차마저 생략되어 있어 연안공공성이 훼손되고 있다.  따라서 연안의 사적이윤 추구의 장이 될 수 없는 공공의 영역으로서 의미를 담은 법 개정과 함께 최소한 도민의 대의기관인 도의회 동의 절차를 밟도록 해야 연안 공공성 확보가 이뤄질 수 있다고 본다. (표-3 참조)

<표-3> 연안관리 지역계획 개정안

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

이 밖에도 특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리가 강화되고 그 수혜 대상이 서민이 아닌 자본편향이라는 점들이 나타나면서 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다는 지적이다.

3> 누구를 위한 3단계 제도개선인가?

특별자치도 특별법 제정에 이어 2007년 2단계 제도개선이 마무리되고 1년이 지난 시점에서 다시 3단계 제도개선 작업이 추진되고 있다.

이번에 등장한 구호는 ‘고도의 자치권 완수’가 아닌 차등적 분권 확대를 내걸고 있다.

이명박 정부와 김태환 도정은 지난 6월3일 제주특별자치도 지원위원회 회의 결과를 발표하면서 이번 3단계 제도개선안에 대해 관광, 교육, 의료 등 핵심산업 분야에 대한 파격적인 권한이양과 규제완화가 이뤄졌으며 제주특별자치도에 대한 차등적 분권이 확대되었다고 밝혔다.

하지만 이에 대한 제주도민들의 반응은 싸늘하다. 특히 3단계 제도개선 과제에 의료, 교육 국내영리법인 문제가 포함되면서 다시 한번 논란을 불러 일으키고 있다.

교육, 의료 관련단체들로부터는 별도의 대책기구 설립을 통해 대응태세를 만들어가고 있다.

국내영리병원 허용에 대해서는 전국적인 반대움직임까지 일고 있으며 이에 대해서서울의 시각에서는 제주부터 실험을 통해 전국으로 확산될 수 밖에 없다면서 반대운동에 나서는 형국이다.

제주특별자치도의 경우 국내영리병원 허용 문제 이외에도 ▲ 외국의료기관 개설시 복지장관 사전 승인 폐지 ▲ 외국의료기관 사용 의약품, 의료기기의 수입 허가 기준․절차 완화 등의□의료개방, 선진화의 테스트 베드□로 명명된 정책들 역시 의료의 공공성을 후퇴시키는 정책들이라는 분석이다.

시민건강증진연구소는 이명박 정부의 의료민영화 정책을 다음(그림-4)과 같이 개념화하고 있다.

2008년 6월19일 발표자료

의료민영화

<병원>

․영리법인 허용 추진

․병원경영지원회사

(MSO) 설립 허용

<민간보험>

․활성화 지원

․전국민 개인질병정보

민간보험회사 공유

「의료법」 개정

의료민영화를 위한

법률적 지원

제주특별자치법

제주도 의료민영화

경제자유구역을 통한

의료민영화의 전국화

<그림-4이명박 정부가 추진하는 의료민영화의 구성도> 출처=시민건강증진연구소

이런 분석에 따르면 김태환 지사가 잘못된 여론조사를 강행하면서 추진하려는 국내영리병원 추진은 특별한 정책이기보다는 결국 큰 틀에서는 이명박 정부의 정책기조에 복속되는 결과로 밖에 나타나지 않는다.

결국 제주도민의 입장에서는 제주도 전체를 실험용 대상으로 삼겠다는 것에 불과하며 의료민영화의 시험장으로 활용당하는 것에 불과한 셈이다.

시민건강증진연구소는 또한 세부적인 분석자료를 통해 제주의료민영화 추진에 대한 5대 악법을 제시하고 있다.

▲ 외국병원 개설시 복지부장관 사전승인 폐지 ▲ 국내영리병원 허용 ▲영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 ▲ 영리병원에 대한 재무제표 제출 의무 생략 ▲ 외국의료기관 의약품 수입 허가기준 개선 등의 사안과 문제점(표-4)에 대해 지적했다.

<표-4 제주의료민영화 추진 요약/시민건강증진연구소>

제주도 의료민영화 추진 5대 악법	문제점
□ 외국병원 개설시, 복지부 장관 사전승인 폐지	○ 의료기관 개설시 복지부장관 사전승인제도를 폐지하 는 등의 외국영리병원 설립 조건을 완화함. ○ 의료기관 개설 권한을 사실상 경제부처에 이관
□ 국내 영리병원 설립 허용	○ 제주도에 외국병원 뿐만 아니라 국내병원에게도 영리병원 설립 허용 ○ 향후 다른 경제자유구역에도 확대 적용 가능성 큼.
□ 영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 검토	○ 사실상 건강보험 당연지정제 폐지 검토 ○ 부분적으로 자율적 수가 결정 허용 검토 ※ 차기과제로 이월됨. 아직 최종확정된 것은 아님.
□ 영리병원에 대하여 재무제표 제출 의무 생략	○ 영리병원 경영의 투명성과 정보공개 원칙 폐기 ○ 영리병원에 대하여 지나친 봐주기, 특혜 ○ 세금포탈로 악용될 가능성 큼.
□ 외국의료기관 의약품 수입 허가 기준 개선	○ 의약품의 효과성, 안전성, 가격적절성 등을 검증하는 절차를 무시하고 의약품을 들여오도록 허용 ○ 제주도내 유통되는 약값을 올리고, 제주도 약값을 기준으로 전국적인 약값이 올라갈 우려가 있음.

교육분야의 경우 영어교육도시 내 설립되는 유치원, 초중고 등 국제학교에 대해 국내외 법인에 상관없이 영리법인 설립의 길을 터줬으며 외국교육기관의 과실송금도 허용하기로 했다.

특히 김태환 도정은 영어교육도시 관련 사립학교 유치를 위한 본격적인 행보에 나서는 등 ‘1% 만을 위한 귀족교육’을 추진하고 있다.

하지만 이는 공공성이 가장 우선시 되어야 할 학교마저 주식회사로 만들겠다는 이명박 정부식 발상에 지나지 않는 것이며 김태환 도정의 기본적인 철학마저 의심스럽게 만드는 정책에 불과하다는 지적이다.

또한 지난달 6월 19일 전교조 제주지부를 비롯한 지역 27개 단체들은 교육공공성 강화와 교육복지실현을 위한 제주교육연대를 출범시키는 등 대응을 본격화하고 있다.

제주교육연대는 특히 "교육양극화 해소와 공교육의 질 확보를 위한 최우선 필수과제가 교육재정 확보임에도 불구하고 극도로 악화된 지방교육재정을 10% 줄이면서 계층간 교육격차를 조장하고 있다"며 "또 제주도정은 자치도의 성과에만 급급한 나머지 모든 것을 투기자본에 내주며 제주도민의 삶의 질 향상에 도움이 되지 않을 돈벌이 수단인 영리법인 국제학교 설립을 추진하고 있다"고 이의 철회를 촉구하고 있다.

제주교육연대는 ▲영리법인 초중등 국제학교 설립 저지 ▲ 교육시장화 정책 철회를 전면으로 내세우는 등 의료, 교육 문제는 3단계 제도개선 과정에서도 태풍의 눈으로 부각되고 있다.

조례운동본부 등은 이 밖에도 이번 3단계 제도개선은 투자유치에만 매몰된 나머지 도민들의 문제에 대해서는 등한시 하는 결과를 초래했다고 보고 있다.

내국인 면세점 시내 확대 정책도 기존 지역 상권과의 조화방안에 대한 구체화된 조치가 없다면 제주지역 풀뿌리 상권에 미칠 파장은 클 것으로 보이며 분야별로 규제자유화 일변도 정책은 공공성이 담보되어야 할 정책마저 무력화시킬 가능성이 매우 크다는 점을 지적하고 있다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조레 제개정운동본부 성명(2008년 6월9일)

특히 개발사업 추진시 인근 지역 주민 우선 고용 의무제 폐지의 경우 그동안에도 제대로 지켜지지 않았던 내용임에도 불구하고 이마저도 제도적으로 폐지해버리는 것은 ‘개발과 지역이익의 조화’라는 취지조차 망각하고 말았다고 규탄했다.

또한 국제자유도시개발센터 내국인 면세점 수익금 지역 환원 문제의 경우 그동안 도의회 차원에서도 1차 산업 등 제주지역 관련 분야 환원 의무화에 대한 적극적인 요청과 김태환 도정에서도 이를 적극 추진하겠다고 공언했었지만 전혀 반영되지 못하는 등 도민은 없고 오로지 외자유치에만 혈안이 된 제도개선에 머물렀다고 혹평하고 있는 실정이다.

앞으로도 문제다. 3단계, 4단계 등  제주특별자치도의 미래는 규제자유화를 통한 전략으로

자본중심적 개발정책을 지속적으로 추진해 나갈 것임을 밝히고 있다.

특히 이명박 정부의 등장과 김태환 도정의 성과주의가 결합되면서 그 추진강도 높아질 것으로 예상되는 만큼 그야말로 제주사회는 규제자유화 논리 속에 진행되는 민영화와 사회적 공공성의 충돌되는 곳으로 변모해하고 있는 시점이다.

3. 특별자치도 다시 재구성을 시작하자

앞에서 살펴봤듯이 현재와 같은 제주특별자치도는 개발중심 담론으로 제주사회의 미래대안으로 적절하지 않다.

이에 따라 제주특별자치도 체제에 대한 재구성이 필요하다. 이를 위한 대책은 반드시 새로운 필요는 없다.

그동안 제주사회에서 담론으로 제출됐던 내용들을 좀 더 풍부화하는 방향으로 추진하는 것만으로도 의미있는 제주사회 전환을 이뤄낼 수 있다고 본다.

▲ 풀뿌리 자치사회 ▲ 평화․인권사회로의 전환 ▲ 생태․환경가치 실현 ▲제주 문화 복원 및 문화적 다양성이 공존 ▲ 사회적 공공성 확대 등이 담보되는 제주사회로의 정책전환만 이뤄진다고 하더라도 제주사회는 살만한 가치가 있을 것이다.

세부적인 내용은 향후 시민사회와 연구공동체에서 채워나갈 것을 기대하면서 기본적인 토대를 정리하면 다음과 같다.

■ 풀뿌리 자치 사회 실현

우선 풀뿌리 자치 사회 실현을 위해서는 제도적으로 통치관리의 효율성과 개발 정책 수단으로 전락해가고 있는 제주만의 특별한 행정구조를 다시 재구성할 필요가 있다 .

자치는 쉽게 주민들이 스스로 제주사회와 지역공동체를 결정하는 구조를 만들어가는 것이다 .

하지만 현재와 같이 주민들이 선택해왔던 기초자치권이 훼손된 반면 중세시대 제왕적인 도지사의 권한만 강조되는 제주사회는 풀뿌리 자치의 관점에서는 더 이상 지속해서는 안 될 제도이다.

이미 기초자치권의 복원에 대해서는 시군폐지 이후에도 학계와 시민사회를 중심으로 논의가 어느 정도 진행되어 왔으며 주민들 입장에서도 공론화가 되어가는 과정이라고 생각한다.

그 방안에 대해서도 안들이 제기되고 있다. ▲기존 4개 시군을 부활시키는 방안(과거로의 회기라는 비판도 있음) ▲ 동서군 등 구역조정을 통한 기초자치단체 부활 방안 ▲ 자치권 있는 광역읍면동 개편방안(행정시 폐지- 읍면동장 주민직선) 등 안들이 제시되고 있는 만큼 이에 대한 세부적인 논의가 진행될 수 있을 것이다.

무엇보다 이러한 자치권 회복방안이 중앙정부의 설계도에 의해서가 아니라 주민들이 선택할 수 있도록 특별자치도 특별법에 법률적 근거를 마련할 필요가 있을 것이다.

이와 함께 대의민주주의 한계를 극복하기 위한 직접참여제도를 대폭 확대해야 한다. 김태환 도정도 그동안 주민참여제도 확대를 여러 차례 강조했지만 현실에서는 제대로 이뤄진 것이 없다.

▲ 주민참여기본조례 개정을 위한 실질적인 행정과정에 주민참여 도입 ▲재정민주주의 실현을 위한 제대로 된 주민참여예산제 도입 ▲ 지역주민들이 자치입법권한 보장을 위한 주민발안제 도입 등은 반드시 있어야 할 것이다.

■ 평화․인권사회로의 전환

평화․인권사회로의 전환은 현재 구호 수준에 머물러 있는 평화의 섬 정책들에 대해서 실질적인 정책으로 변환시켜야 한다.

그 시작은 평화의 섬에 대한 구체적인 정책 실현이 이뤄가는 과정이 필요하다.

4․3의 역사를 평화의 가치로 승화시키는 도민적 노력이 필요하다. 지금과 같이 4․3평화재단 설립을 두고도 ‘선거전리품’으로 여기는 수준으로는 갈 길이 요원하다.

제주도는 2005년 1월 27일 정부로부터 공식적으로 ‘세계 평화의 섬’ 으로 지정받았다. 한반도와 동북아의 평화공동체를 21세기의 미래 비전으로 제시하고 있는 노무현 정부가 제주도를 그 평화의 거점으로 삼기 위해 제주를 세계 평화의 섬으로 선포한 것이다.

제주도 평화의 섬은 정부차원의 동북아 평화정책과 관련이 있지만, 제주도 입장에서는 미래 비전과 관련된 중요한 발전 전략이라는 의미를 갖는다.

특히 신자유주의적 개발정책을 기조로 하는 제주특별자치도 정책으로 인해 제주사회의 미래전략에 대한 시급한 대책마련이 필요하다는 점에서 ‘평화의 섬’은 단순한 기계적 적용이기 보다는 제주의 미래의 전략으로 풍부한 논의와 제도화가 필요하다.

하지만 평화의 섬을 둘러싼 환경은 매우 불분명하다. 세계평화의 섬이 선언적 의미에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 관광단지 조성하듯 평화시설 중심으로 개념화되거나 이를 추진하는 흐름 역시 기존 관변운동으로 진행되고 있다는 비판도 있다.

특히 정부가 제주를 세계평화의 섬으로 지정해 놓고 해군기지를 추진하는 모순된 제주의 현실에서 시민사회가 나서 구체적인 평화의섬 전략을 수립할 필요가 있다.

이를 위한 정책을 예로 들면 적극적인 평화의 개념을 도입해 평화조례 제정 등을 통해 상징적이고 실질적인 ‘비핵화 선언’을 실현할 필요가 있다.

제주를 핵물질의 지하, 지상, 상공 통과 및 반입, 저장, 생산을 거부하는 곳으로 만들어 나가자는 것이다. 비무장지역으로 나가야 한다는 주장도 대두되고 있다.

지역차원의 비핵자치체 동향에 대해서는 평화네트워크(www.peacekorea.org) 자료실 참조

제주지역 시민사회단체나 정당에서도 이에 대해서 언급한 바 있다.

2006년 제주참여환경연대 평화기본조례의 주요내용은 다음과 같다.

- (전문) 평화의 섬 이념과 열린 평화의 지향 선언

- (목적) 적극적 평화실천과 인권의 보장

- (기본원칙) 적극적 평화와 비무장․비핵지대화 선언

- (평화의식과 지구시민 양성) : 평화교육, 환경교육, 평화활동 지원

- (평화사업의 추진) : 평화문화 확산, 평화 인프라(박물관 등) 지원

- (평화교류) : 외국인과의 교류, 아시아 지역과의 교류기회의 제도적 확대

- (평화기금 조성)

- (인권의식의 계발) : 종합적 인권의식, 양성평등, 장애인 존중, 고령자 존중, 어린이 존중

(고령자 헌장, 어린이 권리조약 근거 마련 등)

이를 토대로 지역차원의 제도로 평화기본조례 제정의 내용에 대해서 검토해 보면 다음과 같다.

■ 제주평화헌장 최소 반영 필요 내용

- 제주가 지향해야할 평화와 인권의 이념 기초

- 평화가 제주사회의 중요한 미래 비전이라는 점

- 제주지역 비핵화에 대한 의지 표명

- 군사기지 신규 설치 억제에 대한 명문화 등

■ (가칭) 평화기본 조례 주요 내용

일단 비핵화 방향과 군사기지 추가 설치 금지 등은 평화헌장으로 명시한다는 것으로 전제로 그동안 시민사회진영 등에서 제기됐던 내용 등을 토대로 ‘평화기본조례’에 포함되어야 할 내용을 제시하면 다음과 같다.

1. 도지사의 책무 중 핵물질 반입 등 관련 규정 반영

- 책무로 강제해야 이후 도차원에서 제도화가 가능함

2. 교육감의 책무 중 평화 교육 교과과정 반영 노력

3. 도지사 직속 평화실천위원회

4. 평화실천위원회 기능

- 평화정착을 위한 평화실천기본계획 마련.

- 평화 교육프로그램 마련 및 도민참여 방안

-. 평화실천을 위한 연구, 조사사업.

- 평화실천을 위한 국내․외 홍보사업.

■생태․환경가치 실현

최소한의 지속가능한 제주를 위해 ‘선 보전 후 개발’이라는 제주사회의 합의된 정신은 이미 사라진지 오래다.

김태환 지사도 환경을 강조하고 있지만 개발을 이유로, 국가정책사업을 이유로 생태환경을 파괴해 온 사실은 이미 여러 곳에서 확인되고 있다.

지속가능한 제주를 위해서는 개발총량제 도입, 보존을 위한 GIS등급 재설정 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이미 포화상태에 이른 골프장의 경우에도 임야면적 5% 이내 개발규정을 철폐하는 등 정책기조는 환경은 뒷전이고 개발일변도로 나가고 있다.

개발을 위해서 국공유지나 사유지를 매입해 제공하는 토지비축제도를 중단할 수 없다면 개발과 환경의 형평성 논리에서 친환경농업이나 환경분야에서도 토지비축제도가 도입되어야 한다.

또한 생태환경의 가치는 소위 환경분야에 머물러서는 안 된다.

농업에 대한 실천적인 대책이 있어야 한다. 예를 들어 친환경농업에 대한 계획들이 쏟아져나고 있다. 친환경농업5개년계획 등도 그 내용만 본다면 의미가 있는 정책들이다.

하지만 친환경농업은 현재의 시점에서는 실제 생산농가들 입장에서는 생존담보가 제대로 되지 못하고 있다.

정책적 지원이 턱 없이 부족하다 보니 계획만 화려한 정책이 되어 가고 있다 .

좀 더 적극적인 친환경농업정책을 추진하고자 한다면 ‘무제초제’의 섬 등을 구체화할 필요가 있다.

나아가 제주도차원에서 나름의 노력을 기울이고 있는 신재생에너지 추진 역시 생태환경이라는 원칙을 견지하면서 에너지자립체제를 구축해 나가야 한다.

■ 제주문화의 가치복원 및 문화적 다양성이 공존

제주문화의 가치복원과 문화적 다양성 확보를 위한 시민사회 초보적인 노력은 제도적으로는 그 첫 발을 내딛고 있다 .

전국에서는 처음으로 제주어발전기본조례가 제정됐으며 다문화가족지원조례가 제정된 상태다.

제주민예총, 학계 등이 중심이 돼 도의회와 협력 속에서 제정된 제주어조례의 경우 제주문화를 담고 있는 ‘제주어’라는 제주문화의 총체를 새로운 세기에도 이어갈 수 있는 작은 토대를 구축한 셈이다.

또한 전국에서 처음으로 여성단체와 시민사회단체가 중심이 되 노력한 다문화가족지원조례의 경우 문화적 다양성이 제주미래 공존의 조건이라는 것을 상징적으로 보여준 제도이다.

물론 이러한 조례들이 단순한 조례라는 형식에 그쳐서는 안될 것이며 구체적인 이행과 그 실행을 통한 도민사회의 실질적인 변화의 계기로 작용되도록 해야 할 것이다.

나아가 제주민예총 등에서 제시한 바 있는 탐라문화권에 대한 논의 역시 단순한 시설중심 복원이 아닌 소프트웨어측면서도 반영되고 실천될 수 있도록 해야 한다.

■ 사회적 공공성 실현

제주특별자치도가 개발, 자본중심 정책으로 변모하고 있는 만큼 사회적 공공성에 대한 우려는 커져만 가고 있다.

이명박 정부의 공공분야 민영화(사유화) 논리와 맞물리면서 제주사회의 공공성은 악화될 처지에 있다.

예를 들어 쟁점이 되고 있는 영리병원 문제의 경우 현재 제주의료원, 서귀포의료원 등 기존 공공병원에 대한 공공성 강화 정책은 제대로 진행되지 않으면서 정책불신은 더욱 가중되고 있다.

사회적 공공성 실현을 위해서는 제주사회에서 살고 있는 계급계층이 처한 현실을 제대로 분석하고 이에 대한 대책을 꼼꼼하게 수립하는 정책을 추진해야 한다.

늘어만 가는 제주지역 비정규직의 현실, 영세사업장 노동자 문제, 여성, 장애인. 비곤층 등 사회적 약자에 대한 대책이 뒷받침되어야 한다.

이미 제주지역 시민사회단체의 노력으로 어느 정도 정책은 제시되고 있는 만큼 이를 지방정부차원에서 집행할 수 있도록 활동을 해야 한다.

제주 농업의 현재와 미래상 구축을 위한 제언

김 자 경 박사

제주 농업의 현재와 미래상 구축을 위한 제언

<목     차 >

들어가며

1. 통계로 본 제주 농업의 현재

① 제주농업의 개요

② 농가인구

③ 제주 농가 소득 및 농가부채

④ 일반 농산물 경지면적과 생산량

⑤ 친환경 농산물 경지면적과 생산량

⑥ 축산물 생산현황

⑦ 비료 및 농약

⑧ 1인당 농산물 소비량 추이

2. 제주의 미래 농업에 대한 단순 추정

(1) 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가?

(2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가?

3. 제주도 농정의 방향에 관한 과제

4. 앞으로의 대응방안 - 제주농업의 구체적인 미래상을 위한 제언

(1) 농업이 아닌 푸드시스템으로의 시각확장

(2) 제주지역의 우선 소비시스템 구축

(3) 소비를 길러내는 식육프로그램의 도입

나오며

들어가며

모두들 내우외환의 농업위기라 이야기하고 있다. 이를 극복해 나가기 위해 그동안 증산 위주의 농업정책을 반성하며, 다양한 정책들이 제시되고 있다.

제주도라고 예외는 아니다. 2008년 제주도는 농축산업의 중점방향을 “돈되는 농업, 살맛나는 농촌만들기”에 두고, ① 웰빙시대 전국 최고의 친환경농축산업 생산지역화, ② 생산・유통의 과감한 체질개선, ③ DDA, FTA 대응 추진 지역 농축산업의 안정적 발전, ④농업인 소득안정과 경쟁농업 기반 구축이라는 4가지 주요 시책을 추진하고 있다. 이것만 가지고서는 기존 생산위주의 농업정책에서 소비자 중심의 정책으로 변화해 나가고 있다고 하지만, 현재의 제주 농정은 여전히 방향전환이 된 정책이라고 판단하기 어렵다.

여기에서 생각해봐야 할 과제가 하나 있다. 이러한 정책들이 추진된다면 “과연 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가” 하는 점이다.

생산측면의 정책도 중요하지만 제주는 감귤을 중심으로 한 단작경영의 형태를 주로 보이고 있기 때문에, 제주의 많은 농가는 생산자이면서 다른 농산물의 소비자이다. 따라서 우선적으로 현재 제주도민이 어떻게 먹고 있는지를 파악하고, 그 결과에 따라 10년, 20년 후의 제주농업의 구체적인 미래가 설정될 것이다. 즉 농업을 바라보는 시각의 전환이 필요하고, 어떻게 하면 제주도민이 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가라는 문제의식에 대해 우선적으로 접근해야할 필요가 있다.

이에 본 보고는 이러한 문제의식을 바탕으로 첫째, 현재 제주의 농업의 현황을 짚어본다. 둘째, 안정성의 측면에서 구체적으로  (1) 제주도민이 제주에서 생산된 것만으로도 충분히 자급할 수 있는가? (2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가? 라는 과제로 나누어, 제주농업의 미래가 어떠한 모습을 지닐지에 대해서 단순 계산을 통하여 간단하게 예측해보고자 한다. 끝으로, 이에 어떻게 대응해야 할지에 대한 논의의 장을 마련하고자 한다.

1. 통계로 본 제주 농업의 현재

① 제주농업의 개요

제주도 농업은 논농사 위주의 쌀 보다는 밭농사가 중심이 되고 있다. 제주지역은 아열대 기후의 온화한 기후적 특성과 화산회토의 토양특성을 바탕으로 밭작물 중에서도 감귤과 월동 채소류(가을감자, 당근, 마늘, 양파, 양배추)를 중심으로 생산이 이루어지고 있으며, 유채, 보리, 콩, 조 등의 전통적인 전작 작물이 재배되어오고 있다. 또한 양돈을 비롯한 제주 전통 조랑말 등 축산과 화훼도 지역농업의 생산액면에서는 비중 있게 다뤄지고 있다. 이와 같은 제주농업의 특성은 환경적 여건에 의해 앞으로도 크게 변화하지 않을 것으로 예상되며, 향후 상당 기간 동안은 전작 농업지대로서의 특징을 유지할 것으로 판단된다. 하지만 기상이변이나 지구온난화의 진전으로 인하여 어떠한 변화가 있을지는 꾸준히 지켜봐야 할 것이다.

한편 제주도는 한라산을 중심으로 동서남북의 각 지역에서 다양한 사투리를 시작으로 향토 음식 등 서로 상이한 문화적인 특이성이 존재하고 있다. 특히 토양조건에 있어서는 전 세계에 존재하는 200여통의 토양성질 중에서 제주에만 서로 다른 토양통이 60여통이나 분포되어 있는 매우 이례적인 조건을 지니고 있다. 이는 감귤을 비롯한 제주 농작물의 다양한 재배를 가능하게 하는 조건 중에 하나가 된다.

제주농업은 입지조건에 있어서 감귤을 비롯한 특정 작물(예를 들면 당근, 감자를 비롯한 월동 채소류)에 특화될 수 있는 온화한 기후와 다양한 토양을 지니고 있고, 다른 지역에 비하면 동일 작물이 비교적 동일한 지역에 집중되어져 있다. 이와 같은 특성은 다른 도에 비해 집적 또는 특화의 성향이 매우 강하며, 이는 제주농업의 특징이기도 하다.

② 농가인구

그림 1. 전국의 농가인구 추이(1970~2007년)

자료 : 통계청, 농업기본통계조사

그림 2. 제주의 농가인구 추이(1960~2005년)

자료 : 제주도, 2007 주요 농축산 현황

표 1. 제주의 산업별 취업자 인구(2006년)

단위 : 천명, %

구 분			취업자수	1차산업	2차산업	3차산업
2006	제주	인원	289	64	10	215
		비율	100.0	22.1	3.5	74.4
	전국	인원	23,151	1,785	4,185	17,181
		비율	100.0	7.7	18.1	74.2

자료 : 통계청, 경제활동인구연보

농가인구는 감소하는 추세를 보이면서도 1차 산업 종사자 비중은 전국에서 높은 편이다.

③ 제주 농가 소득 및 농가부채

그림 3. 전국의 누적 농가소득(농업소득+농외소득) 및 농가부채(1962~2007년)

자료 : 통계청, 농가경제조사

표 2. 전국의 농가소득 및 농가부채 비교(2007년)

	전 국	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
농 가 소득	31,967	43,127	30,323	31,537	35,377	29,511	27,545	27,269	29,093	41,189
부채	29,946	44,293	34,594	24,496	24,990	20,881	29,345	23,517	35,574	51,633

자료 : 통계청, 2007년 농가 및 어가경제 조사결과

농업소득은 정체하면서 농가부채는 상승하고 있는데, 그 중 제주의 농가부채는 전국에서 1위를 차지하고 있다.

표 3. 제주의 품목별 조수입 현황

단위 : 백만원

구 분			2006 (A)	2005 (B)	2004 (C)	2003 (D)	2002 (E)	2001 (F)	증 감(%)
									A/B	A/F
합 계			1,705,837	1,614,566	1,621,865	1,463,014	1,165,575	1,146,999	5.6	48.7
농산물	계		1,194,534	1,142,030	1,187,110	1,076,378	813,244	828,408	4.6	44.2
	과 수 류		693,342	621,381	627,904	485,858	334,061	384,862	11.6	80.2
		감 귤	660,288	600,639	610,491	470,415	316,494	361,667	9.9	82.6
		기타과수	33,054	20,742	17,413	15,443	17,567	23,195	59.4	42.5
	식량작물		139,939	133,017	183,707	150,831	141,160	160,263	5.2	△12.7
	채 소 류		282,168	286,249	271,068	330,250	228,926	185,637	△1.4	52.0
	특용작물		45,489	48,529	51,805	57,555	50,829	45,580	△6.3	△0.2
	화 훼 류		33,596	52,584	52,626	51,884	58,268	52,066	△36.1	△35.4
축 산 물			511,303	472,536	434,755	386,636	352,331	318,591	8.2	60.5

자료 : 제주도, 2007 주요 농축산 현황

④ 일반 농산물 경지면적과 생산량

그림 4. 농산물 생산량 추이(전국 : 1970~2007년)

자료 : 농림수산식품부, 작물통계

표 4. 제주의 주요 농산물 생산량 추이

단위 : 톤, 천본

		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
식량작물	미곡	1,120	2,301	1,657	1,544	2,700	2,536	1,982
	맥류	12,674	15,724	17,942	13,987	10,916	11,329	10,721
	서류	132,053	147,966	127,136	90,802	119,359	133,931	118,437
	두류	10,250	12,749	5,943	4,510	9,761	11,475	9,570
	잡곡류	703	556	599	31	938	1,482	1,353
채소	무	27,930	26,936	36,915	103,711	174,052	182,461	208,272
	배추	31,364	29,723	24,328	29,767	28,816	20,235	20,641
	양배추	57,512	67,570	81,320	91,987	96,041	89,959	96,385
	당근	110,600	100,830	85,392	94,905	40,050	93,095	86,887
	마늘	55,088	58,791	57,319	66,136	67,665	69,603	68,305
	양파	39,435	57,228	56,967	48,506	53,464	49,286	53,302
	시설	10,440	9,016	6,571	7,378	9,399	9,271	8,027
	기타	55,082	43,046	45,445	48,931	57,580	60,685	72,866
특용작물	유채	3,354	2,486	1,235	1,086	1,345	779	434
	참깨	1,239	1,566	849	757	1,030	1,181	809
	땅콩	271	489	351	194	202	189	137
	녹차	372	370	370	531	788	854	920
	약용	5,792	4,349	5,659	5,934	3,440	2,881	2,387
	버섯	48	41	12	14	87	251	102
	기타	2,303	1,467	6,910	10,147	10,294	6,770	4,995
화훼류	장미	5,689	6,780	5,297	1,917	2,461	2,379	1,826
	국화	9,921	7,060	8,927	10,605	7,134	7,921	8,050
	백합	28,758	28,389	22,988	25,975	26,925	25,986	21,304
	거베라	27,375	31,907	27,684	11,420	6,716	4,396	5,111
	서양란	4,965	2,287	2,954	4,468	5,976	3,563	1,755
	기타	12,302	14,939	15,602	18,917	19,831	17,763	6,676

자료 : 제주도

오랜 기간 높은 재배면적을 유지하면서 농가들의 소득원이었던 맥류, 고구마, 유채, 참깨 등이 면적은 감소한 반면 마늘, 양파, 양배추, 당근, 무 등 월동채소류 면적은 증가추세를 보이고 있다. 또한 기능성 채소류인 브로콜리, 잡곡류 재배면적이 점진적으로 증가하고 있다(제주도[1]).

⑤ 친환경 농산물 경지면적과 생산량

표 5. 제주의 친환경인증 및 품질인증농산물 생산현황 변화

구 분	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년
농 가 수(호)	2,579	2,503	2,363	2,194	2,023	1,964
재배면적(ha)	3,709	2,844	2,920	3,175	2,731	2,623
생 산 량(톤)	16,619	21,217	24,720	23,224	30,822	48,457

자료 : 국립농산물품질관리원(2006. 12. 31)

⑥ 축산물 생산현황

그림 5. 전국의 축산물 생산현황

자료 : 농림수산식품부

표 6. 제주의 축산물 생산현황(2007년)

구 분	한․육우		젖 소		돼 지		닭
	마리수	가구수	마리수	가구수	마리수	가구수	마리수	가구수
전 국	2,200,573	184,457	453,403	7,657	9,605,831	9,832	119,365,107	3,420
제 주	25,697	873	4,907	59	436,771	236	1,164,200	53
(%)	1.2	0.5	1.1	0.8	4.5	2.4	1.0	1.5

자료 : 국립농산물품질관리원

⑦ 비료 및 농약

그림 6. 전국의 비료와 농약 사용량(1970~2007년)

자료 : 농림부, 농림통계연보 2007.

표 7. 주요 비료의 공급가격 추이

단위 : 원/20kg

비종명	99~02(a)	2003(b)	2004(c)	2005(d)	2006(e)	인상율(%)
						b/a	c/b	d/c	e/d
요소	5,300	6,200	8,500	8,150	8,900	17.0	37.1	△4.1	9.2
유안	2,400	2,800	3,000	3,300	3,400	16.6	7.1	10.0	3.0
용성인비	3,650	3,650	4,800	5,900	6,600	-	31.5	22.9	11.9
용과린	3,650	3,650	4,900	6,200	6,550	-	34.2	26.5	5.6
21-17-17	5,800	5,800	6,450	7,800	9,000	-	11.2	20.9	15.4
17-21-17	5,500	5,500	6,050	7,250	8,450	-	10.0	19.8	16.6
18-0-16	5,300	5,300	5,800	6,750	7,400	-	9.4	16.4	9.6
10-16-10	4,600	4,600	5,150	5,850	7,050	-	12.0	13.6	20.5
15-15-15	4,900	4,900	5,500	6,700	7,550	-	12.2	21.8	12.7
BB비료	5,375	5,375	6,238	7,350	7,675	-	16.0	17.8	4.4
완효성	11,600	11,600	12,900	13,750	14,850	-	11.1	6.6	8.0

자료 : 경기도농업기술원, 농업정책정보

표 8. 주요 농약의 공급가격 추이

단위 : 원

농약상표명	규격	2002	2003	2004	2005	2006
○도열병약
- 키타진유제	500㎖	3,550	3,550	3,500	3,480	3,290
- 가스가민액제	500㎖	4,100	4,100	4,100	3,860	3,660
- 히노산유제	500㎖	3,700	3,800	3,800	3,580	3,580
- 빔수화제	50g	1,850	1,850	1,850	1,740	1,680
- 후치왕입제	3kg	6,370	6,400	6,400	6,210	6,070
○잎집무늬마름병
- 바리문액제	500㎖	4,400	4,400	4,300	4,140	3,750
○이화명나방약
- 스미치온유제	500㎖	6,100	6,100	6,100	5,740	5,450

자료 : 경기도농업기술원, 농업정책정보

1990년대 중반 이후 비료의 ha당 투입량은 정체하고 있으나, 농약의 ha당 투입량은 조금씩 증가하고 있다. 비료와 농약의 가격은 계속적으로 증가할 것으로 보인다.

⑧ 1인당 농산물 소비량 추이

그림 7. 국민 1인당 주요 농산물 소비량 추이

자료 : 통계청

쌀의 소비량은 감소하고 있으나, 채소, 과실, 축산육류의 소비량은 증가하고 있다. 한편 친환경 농산물은 채소를 중심으로 소비되고 있는데, 일반 농산물과 대체관계에 놓여있다. 또한 타지역 친환경 농산물과의 경쟁이 점차 심화될 것으로 예측된다(김호, 2001). 국민 1인당 친환경농산물 연간 소비량은 2000년 0.7kg, 2002년 4.2kg, 2004년 9.6kg으로 추정되고 있다(김병률, 2007).

2. 제주의 미래 농업에 대한 단순 추정

(1) 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가?

현재 우리나라의 식량자급률은 그림 8과 같이 지속적으로 하락하고 있는 추세이다. 한편 제주의 도내 물류에 있어 화물운송의 97%가 해상운송이며, 화물의 90%가 농산물이라고 한다(제주일보, 6월 16일, 18일자). 이는 고유가시대에 있어 제주도민의 먹거리는 제주에서 생산된 농산물 뿐만 아니라 육지에서 반입되는 먹거리도 유가에 영향을 받을 수밖에 없으며, 먹거리를 지속적으로 안정적으로 공급하기 위해서는 만일의 사태를 대비하여 어느 정도의 제주지역내 공급시스템을 구축해야 함을 의미한다.

그림 8. 우리나라의 식량 자급률 추이(1970~2007년)

자료 : 농림수산식품부

우선 단순하게 제주지역의 식량자급률을 추산해보면, 표 9와 같다.

식량자급률을 구하는 공식(=국내생산/국내소비)을 응용하였고, 제주에서 생산된 것은 제주에서 전부 소비되는 것을 가정하며, 식량작물과 채소만 계산해보았다.

표 9. 제주의 채소자급률(단순계산)

단위 : 명, 톤, kg, %

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
채소 자급률	44.23	44.78	50.87	59.73	62.02	72.73	73.24
곡물+채소 자급률	32.29	34.59	35.40	38.45	41.92	47.85	48.15

현재 제주에서 생산된 것을 모두 소비한다는 가정하에서 채소의 자급률은 2006년 약 73%, 곡물과 채소를 더한 자급률은 약 48%를 나타내고 있다. 식생활이 점점 외부화, 간편화 되고 있는 상황에서 많은 가공식품의 소비와 외식의 증가를 고려한다면 더욱 낮을 수밖에 없을 것이다. 여기에다 기름값과 비료값의 인상 즉 운송료와 생산비가 지속적으로 인상된다고 한다면, 미래의 제주도민은 먹거리의 안정적인 공급에 대해서 부정적일 수밖에 없다.

이는 제주도민의 먹거리를 타지역에 의존할 수밖에 없으며, 공급량이나 물류확보가 안되면 많은 어려움이 발생할 수있음을 보여주고 있다. 하지만 이를 다른 시각으로 접근해보면, 제주의 농산물 시장이 작아 다른 지역에 팔 수 밖에 없다고 하지만, 위의 자급률 계산의 가정과 그 결과에 의하면 제주지역에서 생산된 채소는 제주에서 전량 소비할 수도 있다는 것을 의미하기도 한다.

(2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가?

다음으로 제주의 농업의 미래를 짊어질 담당자가 어느 만큼 있느냐 하는 문제이다. 전국과 비교해서 농가인구가 많고, 농가인구의 평균 나이도 젊은 편에 속한다 하더라도, 전국에서 농가부채비율이 가장 높고, 농가인구의 고령화율 추이(그림 9 참조)만을 감안한다 하더라도 앞으로 제주에서 농업을 지속적으로 경영해 나갈 농가인구의 감소는 당연한 결과일 것이다.

그림 9. 농가인구의 고령화율 추이

자료 : 통계청, 2007년 농업 및 어업기본통계조사

앞으로 얼마나 농가인구가 감소할 것인지 타임트렌드를 이용한 단순회귀식으로 추정해 보면 다음과 같다.

그림 10. 제주의 농가인구 추정

그림 10의 결과는 앞으로 10년 뒤에는 현재 농가인구의 절반수준으로 내려갈 수도 있음을 보여주고 있다. 이처럼 농업 노동력의 재생산이 붕괴되고 있음은 농업이 극한점에 이르렀다고 진단할 수 있다(박세길, 2007). 특히 농촌지역의 공동화는 현재도 문제가 되고 있지만 더욱 극심해져 갈 것이다. 그리고 그만큼 농산물의 생산량 역시 감소할 것이다. 아무리 BT 등의 기술발달로 인해 농가 인구의 감소를 대신할 기술이 발달하여 생산량이 증가한다고 해도 작물이 가진 성장의 한계 때문에 어느 정도 이상은 어려울 것이다(쓰노, 2004).

이제까지 두 가지의 문제의식을 가지고, 앞으로의 제주도 미래모습을 간단하게 살펴보았다. 그러면 제주도정은 어떠한 미래모습을 설계해두고 있는가?

3. 제주도 농정의 방향에 관한 과제

우선 우리나라의 최근 농정의 흐름을 살펴보면, 중앙정부의 큰 틀 아래서 지방정부의 경쟁력에 맡기는 분위기이다. 즉 각 지방끼리 경쟁을 시켜 떨어지는 곳은 도태를 시켜나가는 것이다. 또한 농업․ 농촌기본법에 의하면 식량의 안정공급과 경쟁력강화라는 이 모순된 두 부분을 함께 끌고 나가려고 하는데, 경쟁력강화 부분에 대해서는 어느 정도 설득력이 있지만, 수급문제에 관해서는 전략과 전술이 없는 형편이다.

한편 일본의 농정에 살펴보면 다음과 같다.

우선 일본의 농산물 수입정책은 크게 두가지로 나뉜다. 반드시 수입해야 할 농산물과 일정부분의 자급률을 지켜나가면서 부족분만 수입을 하는 농산물로 구분하여 농산물 수입정책을 펴고 있는 것이다. 우리나라의 농산물은 수입업자가 수입을 하면 마구잡이로 시장에 유통이 되는 경향이 크다.

이러한 일본의 농업모습은 바로 지방농정이 중요한 역할을 하고 있기 때문이라고 생각된다. 일본의 각 도마다 지정농산물이 정해져 있어 적정생산을 하기 위하여 최대한 노력을 기울이고 있으며, 지방농정과 농협, 생산자가 함께 모여서 이를 조정하고 있는 모습이 보인다. 식량자급률의 경우도 각 도별로도 정하고 있어, 이처럼 각 지방에서 자기 지역의 농업을 위한 밑그림을 그리고 난 후, 그를 위한 노력을 하고 있으며, 이러한 지방농정의 정책 목표나 노력들이 모여서 국가농정을 하나로 묶어내고 있다는 인상을 받는다.

따라서 제주 역시 일본의 지방농정을 벤치마킹 할 필요가 있다. 위에서 언급한 일본의 지방농정이 성립되려면 우선적으로 그 지역에 대한 다양하고 많은 연구가 필요하다. 하지만 제주도의 경우, 제주도에 관한 연구가 부족한 실정이다. 감귤을 제외한 제주에서 생산되는 감자, 마늘, 당근, 유채, 돼지, 옥돔, 갈치, 한치 등 한 품목에 대하여 생산부터 소비에 이르는 연구가 극히 적다. 그 결과 품목별로 정책을 수행해나가지 못하고 있으며, 따라서 감귤을 제외한 나머지 품목들은 정책에서조차 소외되어, 농업의 다양성이 위태롭고 있다.

특히 제주도의 경우, 특별법에 의거한 기본계획이 최근의 이슈에만 한정되어서 수립되어 있다. 장기적인 안목을 요하는 수급문제에 관해서는 연구용역을 의뢰한다고만 명시되어 있다.

그러다보니 경쟁력 확보를 위한 구체적인 전략이 마련되지 못하고 있다. 특히나 제주도에서 생산되는 농산물의 수요에 대하여 도내 수요인가 도외 수요인가 등에 따른 생산전략이 없기 때문에, 공급조절 능력 또한 부족하다고 생각된다.

이러한 농업분야에 대한 구체적인 정책의 부재를 드러내는 근본적인 원인은 제주도 내지는 국가의 10년, 20년, 30년 후의 농업에 대한 전체적인 그림이 그려져 있지 않기 때문이라고 판단된다.

4. 앞으로의 대응방안   제주농업의 구체적인 미래상을 위한 제언

(1) 농업이 아닌 푸드시스템으로의 시각확장

제주 농업의 희망을 찾기 위해서는 어떻게 해야할까? 모든 이들의 화두일 것이다.

우선 이제까지 우리나라 농업경제학계의 반성을 해보면, 모든 정책이나 제도들이 농업생산에만 집중되었다는 점이다. 일본의 경우도 최근에 들어서지만, 소비의 육성을 위한 식육 등 소비중심의 정책을 추진하고 있다.

그리고 농업을 단순히 생산만 하는 것에 한정 시키지 않고, 농약산업, 비료산업, 종자산업, 유통, 무역, 레스토랑, 가공, 편의점, 도시락, 반찬공장 등 모든 부분을 농업의 일부라고 인식을 해나가고 있다. 이러한 개념을 아직 우리말로 표현되는 것이 없으나 통칭 Food System(푸드 시스템)이라고 하고 있다.

Food System(푸드 시스템)이란, 상류의 농업에서, 중류의 식품제조업, 식품도매업, 강하류의 식품소매업, 외식산업을 거쳐서 최종 소비인 식생활에 이르는 일련의 흐름을 즉, “농”과 “식품산업”과 “식”을 연결한 조직을 하나의 시스템으로 보는 것이다(식 = 농 + 식품산업).

그림 11. 푸드시스템의 체계

農       +            식품산업(블랙박스)        =        食

자료 : 타카하시 마사오, 2002.

이렇게 Food System(푸드 시스템)이 제기된 계기는 “식(食)”과 “농(農)”의 거리가 너무 멀다, 또는 그 거리가 확대되었기 때문이다. 즉, 예전에는 농가에서 생산된 농산물이 거의 같은 모습으로 각 가정의 부엌에서 조리되었던 것이 보통이었을 때, 이때는 “식(食)”과 “농(農)”은 바로 옆에 있었다. 이것이 현재에 와서는 우리들의 식탁에 만들어진 반찬 등 조리식품을 포함해서 가공식품들이 많이 오르게 되었다. 또한 간단하게 레스토랑이나 햄버거 등과 같은 패스트 푸드 등 외식을 많이 하게 되었다. 이렇게 예전과는 달리 “식(食)”과 “농(農)” 사이에는 많은 식품산업들이 들어오게 되었다. 또한 이러한 식품산업들이 없으면 현재 우리의 식생활은 성립되지 않을 만큼 일상화되고 있다.

넘쳐나는 식품들 속에서 소비자는 마치 슈퍼마켓이나 편의점에서 식품이 끝없이 제공된다는 착각을 하고 있을지 모른다. 각각의 식품이 그 슈퍼마켓에 진열되기 까지는 농민과 식품산업에 의한 부가가치 창조가 있었으며, 그리고 이들이 복잡하게 연결되어서 공급되고 있다는 것을 인식하는 사람들은 많지 않을 것이다. 이렇게 “식(食)”과 “농(農)” 사이에 커다란 블랙박스가 놓여진 바와 다름이 없다.

이 블랙박스 속에 무엇이 일어나고 있으며, 그 속에서의 식품공급의 시스템이 어떤 위험에 처해 있는지 소비자도 생산자도 잘 모른채 있다. 소비자는 언제든지 식품이 있겠지, 내가 먹는 식품은 안전하겠지라고 생각을 하고 있으며, 생산자는 식량자급률이 계속 떨어지면서도, 농업에 대한 어떠한 전망도 하지 못하는 상태에 있다.

여기서 “식(食)”과 “농(農)” 사이에 놓여있는 이 블랙박스도 연구하기 위해서, 농업을 단순히 생산만 하는 것에 한정 시키지 않고, 농약산업, 비료산업, 종자산업, 유통, 무역, 레스토랑, 가공, 편의점, 도시락, 반찬공장 등 모든 부분을 농업에 포함시켜 나가고 있다. 이러한 개념을 아직 우리말로 표현되는 것이 없으나 통칭 Food System(푸드 시스템)이라고 한다.

예전에는 농의 문제는 농업경제학자가, 식의 문제는 영양학자 등이 제각각 연구해 왔으며, 80%를 차지하고 있는 식품산업은 식품공학의 분야 이외에는 연구된 것이 없으며, 상호 교류도 거의 없었다. 이러한 점을 학계에서는 반성을 하고 있는 것이다. 식품산업 중 유통업에 대해서는 도매시장에 대해서 농업경제학분야가 겨우 다루는 것이 전부였기 때문이다.

그래서 푸드시스템이라는 새로운 연구분야 아래서, 이를 구성하는 주체간의 관계를 밝히고, 이를 통해 전에 말씀드린 블랙박스를 명백하게 밝힘으로서 장래의 식량, 농업문제를 밝혀나가고자 하고 있다.

식과 농의 거리가 멀어졌다고 해서 점점 더 농업분야가 어려워지고 있다고 생각을 하지만, 이것을 거꾸로 생각해 보면 더 이상 이렇게 농업의 범위는 좁은 것이 아니라는 것이다. 그만큼 지금 우리가 농업의 한계라고 느끼는 부분은 생산의 부분(가격의 불안정성 등)만을 이야기하는 굉장히 좁은 부분일 수 있다.

농업의 범위가 푸드시스템이라고 인식하는 순간부터 그 한계를 극복할 수 있는 희망의 범위도 넓어지는 것이라고 생각한다.

앞으로 이처럼 농업을 하나의 Food System(푸드 시스템) 속에서 먹거리 산업으로서 인식하는 것이 중요하다. 그리고 이러한 인식을 바탕으로, 제주도의 먹거리 산업분야인 농업의 미래모습을 구체적으로 그려 이에 따른 정책을 수립해야 하며, 또한 제주도의회에서는 제도적으로 지원할 수 있도록 조례를 만들어나가야 한다.

(2) 제주지역의 우선 소비시스템 구축

앞으로 제주도민의 안전한 먹거리를 얼마나 안정적으로 공급해야 하는가?

제주도민은 어떠한 먹거리를 얼마만큼 원하고 있는가?

앞으로 농업의 종사자들은 소득보장이 될 수 있는가?

제주도의 소비자들은 과연 적절한 가격으로 먹거리를 구입하고 있는가?

현재의 농업 생산 규모를 유지한다면 10년후, 20년후에도 충분히 제주도민에게 적절한 양을 공급할 수 있는가?

이러한 모든 물음에 농업 정책은 얼마만큼 대답할 수 있는가?

위의 물음에 답하기 위해서는 우선 도내자급률을 파악하여, 감귤과 같이 자급시스템 구축이 되는 품목과 쌀과 같이 육지에서 모두 들여와야 할 품목, 어느 정도 자급을 하고 나머지는 육지에서 들여와야 할 품목 등 품목별로 구분을 하여, 구체적으로 얼마만큼의 공급량이 필요한지 예측을 하여 공급할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 또한 생산된 농수축산물이 제주도민에게 판매를 할 것인지, 육지에 판매를 할 것인지, 수출을 할 것인지 어느 쪽에 비중을 더 둘 것인지에 대한 가이드라인이 정해져야 한다.

그래야 자연재해와 같은 불상사, 식량의 무기화, 유가 상승에 따른 물류비용 증대와 같은 여러 가지 문제에 대해 대비할 수 있으며, 제주지역경제를 살리는데도 이바지 할 것이다.

즉 제주도는 섬이라는 지리적, 자연적 특성상 수급조정이 필요하며, 또한 그에 따른 정책이 필요하다. 따라서 제주의 농정 목표는 바로 식량자급률로 나타나야한다. 식량자급률이 설정된다면, 앞으로 10년 후, 20년 후의 제주 1차산업의 모습이, 어떠한 농어촌의 모습을 유지하게 되는가 구체적으로 청사진을 그려낼 수 있다. 그래야만 구체적인 정책이 수립되고 실천될 수 있기 때문이다.

또한 식료자급률 향상을 위해서는 도민 한사람 한사람이 먹거리에 대한 이해와 관심을 높이며, 스스로의 식생활을 개선한다거나 먹거리를 소중하게 다뤄야 하며, 또한 생산자와 식품산업 사업자가 일체가 되어, 소비자가 요구하는 안전하고 안심되는 식료, 신선하면서도 맛있는 고품질의 식료를 가능한 한 비용을 줄여나가 안정적으로 제공해나가는 것이 필요하다.

식료자급률 목표는 먹거리에 관련된 모든 관계자가 추진해야 하는 과제를 밝히고, 이들이 해결되는 경우에 실현가능한 수준으로 정해야만 한다.

한편 제주의 농산물을 타지역에 판매하거나 수출을 하는 것은 지역경제 활성화에 어느 정도 기여하고 있지만 서울과 대도시를 상대로 하는 마켓전쟁(산지간 경쟁)이 발생하고 있다.

문제는 산지역할을 하고 있는 농촌에서 자기 지역의 농수축산물은 도시에 팔면서, 농촌은 오히려 수입 농수축산물의 소비처가 되는 모순이 발생하고 있다. 극단적으로 말하면 지역에서 생산한 농수축산물은 도시에 팔고 농수축산물 생산지역의 소비시장은 수입 농수축산물로 채워지고 있는 것이다. 따라서 농촌의 생산자와 도시지역의 소비자 생활협동조합간의 유기적인 역할분담을 지역 내에 대입시킨 조직적인 대응이 필요하다.

제주도내 농민들이 생산자인 동시에 소비자임을 감안하면 제주도민 전체가 지역에서 생산된 농수축산물에 대한 제도적, 문화적, 사회적인 소비의 틀을 갖출 수 있다. 물론 전체적인 적용이 쉽지는 않겠지만 감자, 당근 등 대표적인 농수축산물 한 두 품목부터 적용시켜면 충분히 산지에서 우선 소비하는 것이 가능할 것이다. 특히 친환경농산물의 경우 이러한 시스템이 더욱 필요하다.

지역에서 생산된 농수축산물을 지역에서 우선 소비할 수 있는 조직체계 확보 및 인센티브제도 등을 도입한다면 생산-소비 일체운동은 충분히 가능할 것으로 보인다. 물론 제주도민의 합의와 다른 지역과의 행정협의를 통해 오해가 없도록 해야한다.

일본의 경우는 지산지소(地産地消)라는 정책을 통하여 비슷하게 운영하고 있다.

지산지소(地産地消)는 원래 지역에서 생산된 것을 그 지역에서 소비하는 것을 의미하는 단어이다. 그냥 단순하게 지역에서 생산된 것을 지역에서 소비하는 것뿐만 아니라, 지역의 소비자 니즈에 맞는 것을 지역에서 생산한다는 측면도 더해서, 「지역의 소비자 니즈에 대응한 농업생산과 생산된 농산물을 지역에서 소비한다는 활동을 통하여, 농업자와 소비자를 연결하는 시스템이며, 이에 따라 소비자가 생산자와 “얼굴이 보이고, 이야기를 나눌 수 있는” 관계로 지역의 농산물 ․ 식품을 구입하는 기회를 제공함과 동시에, 지역의 농업과 관련산업의 활성화를 꾀한다」고 자리매김하고 있다.

산지로부터의 거리는 운송비용이나 신선도, 지역 농산물로서 어필하는 상품력, 어린이가 농업이나 농산물에 친근감을 느끼는 교육력, 여기에다 지역 내의 물질순환이라는 관점에서 보면, 가까우면 가까울수록 유리하다. 소비자와 산지의 물리적인 거리의 가까움은 이들의 심리적 거리의 가까움을 말하며, 대면 커뮤니케이션 효과도 가지고 있으며, 소비자의 「지역 농산물」에의 애착심과 안심감이 깊어진다. 이것이 지역농산물의 소비를 확대하고, 더 나가서는 지역의 농업을 응원하는 것이 된다. 고령자를 포함해서 지역 농업자의 영농의욕을 고취하여, 농지의 황폐나 경작포기를 방지한다.

결국, 지역 농업을 활성화 시켜 일본형 식생활과 식문화를 지키고, 식료자급률을 높이는 것이 된다. 한편으로 거리에 관계없이 커뮤니케이션을 동반하는 농산물의 왕래를 지산지소(地産地消)라고 할 수도 있다.

또한 지산지소(地産地消)는 지역에서 자발적으로 왕성한 활동과 함께, 교육과 문화면도 포함하는 다양한 측면을 가지고 있으며, 고정적, 획일적이지 않은 유연성 ․ 다양성을 가진 지역의 창의성을 활용한 것이어야 한다.

지산지소(地産地消)의 주요한 시책으로서는 직판장, 양판점에서의 지역농산물 판매, 학교급식, 복지시설, 관광시설, 외식 ․ 중식(中食), 가공관계에서의 지역농산물 이용 등을 열거할 수 있다.

특히 지역특산품의 경우, 우선 그 지역에서 만들어진 가공품이 그 지역의 소비자들에게 많이 소비가 되어야 그 지역의 특산품으로서 가치가 있다고 생각된다. 그래야 관광객들이 와서도 그 상품을 찾을 것이다. 그렇지 않고서 제주감귤가공품이라고는 하나 제주 소비자들은 그다지 구입하거나 먹어본 적이 없다면 지역의 특산품이라고 할 수 없을 것이다. 이러한 관점에서 지산지소의 시사점은 매우 크게 다가온다.

그림 12. 지산지소(地産地消)의 형태

자료 : 일본 농림수산성.

그림 13. 지산지소(地産地消)의 추진체계

자료 : 일본 농림수산성.

(3) 소비를 길러내는 식육(食育)프로그램의 도입

일본은 먹거리의 안전성과 안정 공급을 위한 과제를 연구하면서 식량자급률 하락의 위험성을 인식하였다. 특히 국내생산의 감소 이상으로 소비면의 문제가 더 심각하다고 판단하였다. 즉, 식량자급률 하락의 주요한 원인은 일본인의 식생활이 크게 변화했다는 점에 있다. 일본의 식생활이 윤택해진 한편으로 농업생산 만으로는 국토조건 등에 의해 대응할 수 없게 되었고, 사료곡물과 유량(油糧)원료, 그리고 식료전체의 수입이 증가해나가고 있기 때문에 식량자급률은 하락하고 있다는 것이다. 따라서 일본정부는 이러한 식생활의 변화를 어떻게 인식하고 있으며, 이러한 변화에 어떻게 대응해 나가는가를 살펴볼 필요가 있었다.

식생활의 변화는 식료자급률의 저하와 더불어 일본형 식생활의 붕괴도 초래하였다. 일본형 식생활이란 일본의 1980년대 많이 먹었던 쌀을 중심으로 어패류, 축산물, 채소, 과실 등 다양한 식품을 조합하여 섭취할 수 있는 식생활이며, 서구권과 비교하여 섭취열량이 낮고 영양 밸런스도 뛰어난 특징을 가지고 있다.

그림 14. 일본의 영양 밸런스의 추이(%)

자료: 일본 후생노동성 국민영양조사, 제6차 일본인의 영양소요량

이러한 일본형 식생활이 변화해 온 주요한 이유는 다음의 3가지를 들고 있다.

① 빵의 보급에 의해, 간단하게 준비할 수 있는 빵을 아침식사로 대신하게 된 점.

② 보습학원, 텔레비전의 심야프로그램 등의 영향에 의해 밤늦게까지 깨어있게 된 결과, 아침은 식사를 하지 않거나, 식사의 내용이 부실하게 된 점.

③ 잔업이나 어린이들의 보습학원 등 가족의 라이프 스타일이 변화하는 한편, 편의점 등의 보급에 의해, 24시간 언제나 자신이 먹고 싶을 때 자신이 좋아하는 먹거리를 먹을 수 있게 됨에 따라 가족끼리 식사를 하는 기회가 감소하고 홀로 식사하는 경우가 증가하고 있는 점.

이에 일본은 식료자급률 향상을 위한 목표를 설정하고, 그 목표치를 달성하기 위하여 생산 뿐만 아니라 소비에서의 노력도 필요함을 강조하고 있다. 특히 일본형 식생활(그림14 참조)을 강조하면서, 소비면에서의 시책 중 지산지소(地産地消-전절에서 설명)와 식육(食育)에 힘쓰고 있다.

식육(食育)이란 국민 한사람 한사람이 생애를 통틀어 건전한 식생활의 실현, 식문화의 계승, 건강의 확보 등을 꾀하기 위하여, 스스로 식에 대하여 생각하는 습관, 식에 관한 다양한 지식과 식을 선택하는 판단력을 재미있게 습득하기 위한 학습 등의 노력으로 정의된다. 또한 식육(食育)이란 매우 폭넓은 내용을 포함하고 있다. 무엇을 문제로써 식육(食育)을 추진하는가는 추진하는 사람의 문제의식에 따라 다르다. 먹거리에 관한 지식을 알아 둔다던가 경험을 해두는 편이 좋은 식육(食育)의 범위로서는 크게 「식생활지침」의 관계, 「식의 안전」에 관한 것 등이 포함된다. 이 외에도 식육(食育)에 포함되는 중요한 내용으로 먹거리의 공급을 담당하는 먹거리 산업, 일본의 식량자급률과 식량의 안정보장 등이 있다. 이러한 사항에 대해서는 정확한 이해의 촉진을 꾀할 필요가 있다(식육에 관한 전체 시스템은 그림 15참조).

식생활 지침의 내용은 내용은 대략적으로 식사를 즐김과 동시에, 곡류나 채소, 과실, 두류, 우유, 유제품 등을 섭취하고 지방이나 염분, 음주를 줄이는 내용이다.

현재, 식품을 구입하는 소비자의 대부분은 대체로 식품에 붙어있는 표시 라벨을 보고, 그 식품에 대한 정보를 얻고 있다. 또한 신선식품에도 산지 등의 표시가 되어 보다 안심하게 구입할 수 있게 되었다. 최근에는 다양한 식품의 정보를 표시하는 시스템이 증가하고 있다. 이러한 표시를 공부하여 알아둘 필요가 있다.

여기에다 식육(食育)이 필요하게 된 원인의 또 다른 하나는 BSE의 발생이나 식품 표시 위반과 같은 문제를 계기로 관심이 높아지게 된 먹거리의 안전 ․ 안심이 있다. 게다가 사람들의 라이프 스타일이 다양하게 되고, 식생활도 풍부해지는 가운데 40%라는 낮은 식료자급률을 향상시키려는 과제도 있다.

이처럼 먹거리에는 여러 가지 문제가 있지만 이것들은 행정이나 산업측이 노력하는 것만으로는 해결할 수 있는 것이 아니다. 이 때문에 소비자 스스로가 「식(食-먹거리)」에 대해서 생각하고, 판단하는 힘을 키우기 위한 「식육(食育)」이 필요하며, 제주 농업의 희망 살리기에도 필수적인 교육이라고 생각된다.

그림 15. 식육(食育)에 관한 전체 모습

자료 : 일본 농림수산성.

그림 16. 식육(食育)의 추진 체제

자료 : 일본 농림수산성.

나오며

WTO, FTA 등의 세계무역질서는 농업에 대한 피해 뿐만 아니라 축소까지 야기하고 있다. 제주의 농업에 대해서도 구조조정을 요구하고 있는 것이다. 하지만 이처럼 외부의 압력에 의해 어쩔 수 없이 농업을 축소해야한다는 인식이 아니라, 제주도민의 먹거리 산업이라는 인식을 가지고, 어떠한 모습으로 특별자치도로서 농업분야가 자리매김을 해야 할 것인가에 대하여 모색해야할 시기가 바로 현재라고 생각한다.

농업에 대해서 희망이 없다는 이야기를 누구나가 하고 있다. 하지만 농업을 하나씩 따로 떼어서 보았을 때는 세계시장에서 경쟁력이 없을 수도 있다. 하지만 먹거리 산업으로서 농업과 식품산업 그리고 식생활을 접목시킨다면 분명히 희망은 있을 것이다. 특히나 제주특별자치도가 출범하면서 제주도는 도민의 먹거리 정책을 일관성 있게 추진하여 하나의 완성된 모습을 갖추는데 다양한 제도를 자체적으로 갖출 수 있게 되었다.

이에 본 보고는 첫째, 현재의 제주농업에 대한 현황을 통계로 정리한 후 제주농업의 미래에 대해서 간단한 계산을 통하여 예측해보았다. 농업소득의 정체, 농가부채의 상승, 농업 종사자의 높은 비중, 농가인구의 감소, 비료와 농약가격의 상승, 농산물 소비량의 감소 등은 현재 제주농업의 모습이며, 앞으로 제주도민이 안정적으로 안전한 농산물을 공급받을 수 있는가에 대한 물음에 대해 부정적으로 작용하고 있다.

둘째, 제주의 농정에 대한 방향에 대하여 제주 농업의 10년 후, 20년 후의 바람직한 미래모습을 먹거리 정책의 목표로 설정하는 방향으로 전환되어야 함을 지적하였다.

셋째, 이러한 농정의 구체적인 실천방법으로 제주지역내 자급률 향상을 위한 지역내 우선 소비시스템구축과 소비를 길러내는 식육 프로그램 도입에 대하여 논의할 수 있는 내용에 대하여 일본 사례의 시사점을 제시하였다.

한편 제주도는 청정이미지를 이제까지 유지해왔으나, 점차 그 이미지가 식상해지고 있다. 이에 농업의 청정 이미지 제고와 더불어 도민과 함께 만들어나가는 먹거리 정책을 실현하기 위하여 식품 안전성 확보 시스템 구축에 관한 정책도 필요하다. 먹거리의 안전체계 관리 시스템이 도입되면, 먹거리에 대한 위험을 평가하고, 그 결과를 근거로 규제방식이 결정된다. 또한 위험관리과정에서 소비자와 산업계 등 다양한 관계자와 협의, 정보제공, 상담 등을 통해서 정책을 결정하는 그 체계를 마련될 것이다.

이렇게 제주의 먹거리 산업의 미래모습을 설정하고 지역내 우선 소비시스템구축과 함께 소비자를 길러내는 교육, 그리고 안전체계관리시스템이 구축되는 기반을 마련하는데 제주도는 온 힘을 기울여야 할 것이다.

인용 및 참고 문헌

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[8] 사카키바라 에이스케 / 유주현 역, 식탁 밑의 경제학, 이콘, 2007년.

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제주관광의 현재와 과제

이 성 은 (관광학 박사)

제주관광의 현재와 과제

1. 논의를 시작하며

○ 제주관광에 대한 논의는 그 기준을 어떻게 설정하는가에 따라서 매우 다양하게 전개될 수 있다. 관광산업이 다른 산업과의 경계가 뚜렷하지 않다는 특징 역시 제주관광의 논의의 영역이 매우 광범위하다.

관광현상은 다양한 학문기반을 통해 논의될 수 있다. 정치를 중심으로 논의될 경우는 관광정치학, 경제를 중심으로 논의될 경우는 관광경제학, 문화를 중심으로 논의될 경우 관광인류학 등의 논점에서 관광현상을 논의할 수 있다. 이런 개별적 접근은 미시적인 관광의 문제를 해결하는데 집중이 되어왔다. 지역의 관광이나 국가의 전반적 측면을 논의하기 위해서는 정치적 맥락을 간과해서는 안 된다. 현재 정부의 정치, 경제, 문화. 사회분야 정책이 제주관광의 거시적 환경을 구성하며 이 문제를 우선 논의해야 제주관광의 구조적 문제에 보다 근접할 수 있음은 사실이다. 그러나 그 논의가 매우 복잡하고 다차원적이어서 본 내용에서는 몇 가지 개별적 관점에서 바라본 제주관광의 모습을 살펴보고자 한다.

○ 따라서, 현재 시점에서 제주관광에 대한 논의의 폭을 제한하여 진단과 앞으로의 과제에 대한 모색을 하는 것이 의의가 있다.

○ 이런 맥락에서 본 내용에서는 다음과 같이 몇 가지 사항을 검토하였다.

2. 제주관광의 내발적 역량 강화

○ 내발적 지역발전은 어느덧 지역발전의 기본 명제로 인식되고 있다. 우리나라인 경우 과거 민주화 이전, 지방자치제 이전 중앙집권적 통치방식으로 인해 지역이 자신의 능력을 지역 시민사회의 힘을 바탕으로 자생적으로 창출할 수 있는 내발적 역량이 제한되었다. 그러나 민주화, 지자체 실시 이후에도 지역의 발전은 시민사회의 주도로 이뤄지기 보다는 민선 자차단체장들의 선전용 개발공약들에 의해 하드웨어적 시설개발로 치중해 왔고, 정작 중요한 지역의 운영시스템을 어떻게 마련할 것인가를 종합적으로 정립할 수 있는 소프트웨어, 콘텐츠웨어에 대한 논의는 상대적으로 부족하였다.

○ 항공교통과 같이 제주관광에 필수적 요소에 대해서 제주 지방정부가 적극 개입하는 것은 바람직한 것으로 볼 수 있다. 그러나 제주의 전반적 지역사회의 발전에 있어서 공공의 선도적 기능이 지나치게, 과도하게 포장된 것과 마찬가지로 제주관광에 있어서도 공공분야에서의 역할이 현재 과도하게 설정된 측면이 있다.

세계적으로 섬 지역에 대한 사회문화적 특성 중 하나는 사회 구성원간에 밀접한 인간관계가 형성된다는 것이다. 제주섬 역시 여러 지역의 구성집단들이 네크워크를 형성하면서 도정부의 정책의제 설정이나 집행에 관여하고 있다. 그러나 이들 집단은 도정부에 비판적 대안창출 보다는 정책 의제를 제시한 도정부의 의견을 보완해 주는 정도의 역할에 그치고 있다고 본다. 지방정부는 지역발전에 관련한 모든 의제를 스스로 독점해서는 안되며 비판세력과 지지세력을 적절히 조화시켜야 한다.

○ 관광개발 초기 단계에서 공공의 선도적 기능은 바람직하지만, 제주와 같이 성숙기에 들어선 관광지인 경우는 지역주민을 관광에 관여시키고 관광으로 인한 이익을 효과적으로 창출하고 관광으로 인한 비용을 어떻게 감내할 것인가? 등에 대한 논의를 성숙시켜야 한다. 지역주민이 참여하지 못하는 관광지는 결코 지속가능하지 않다. 제주의 자연환경과 사회문화에 대한 책임의식이 지역주민보다 떨어지는 외부 사업자들에게 관광개발과 운영관리의 통제권이 서서히 넘어가는 현재 시점에서 볼 때, 앞으로 우리가 감내해야 하는 환경비용, 사회문화적 비용은 예측할 수 없을 것이다.

○ 그러나 현실은 점점 지역사회 발전에 시민이 참여하는 것을 어렵게 하고 있다. 경제가 침체되면서 일상생활에 집중하고 여가생활 조차 제대로 누리지 못하는 사람들이 많아지고 있는 것은 지역사회의 발전을 위해 참여해야 할 시민세력의 동력이 위협받는 것이다. 지역사람들이 문화적으로 여유롭지 못한데 문화관광이 될 수 없다. 진정한 문화관광은 문화자원을 보는 것에서 그치는 것이 아니라 사람(지역민)과 만나고 교류하는 것이다.

3. 지역축제의 역량강화 : 지역주민에 의한, 지역주민을 위한 축제

○ 위에서 언급한 제주지역 관광의 내발적 발전을 도모하기 위해서 쉽게 생각할 수 있는 사례는 지역축제이다. 지역의 문화정체성을 복원․강화하는 방향으로 시민사회에 의해서 전개되어야 하지만, 공무원이 축제를 기획하고 몇몇 대행업체들이 지역의 축제 전반을 대행하다보니 차별성과 문화정체성 복원과 강화는 사라지게 되었다. 최근에야 이런 문제의 심각성을 인식하고 지역 축제정책이 전화하려는 시도가 있는 것은 다행스럽지만, 앞으로 지역축제의 모델은 행정의 개입이 최소화되고 지역 시민사회가 주도가 된 ‘지역주민’을 위한 축제로 정착되어야 한다. 우리가(제주지역 주민이) 즐겁게 즐길 수 있어야 그들도(손님인 관광객)도 즐겁게 즐길 수 있다.

함평나비축제는 나비축제 10년을 맞아 2008년에는 함평나비곤충엑스포로 규모나 내용을 확대하여 실시하였다. 2008년 4월 16일부터 5월 31일 45일간 126만명이 방문하였고, 입장료 수익이 93억원이었다. 함평군 인구가 3만8천명임을 감안할 약34배의 관광객이 방문했고, 입장수입은 함평군 지방세수 보다 큰 액수이다. 그러나 이런 국내 주요 축제인 경우 인근 대도시 관람객의 방문으로 관람객 수가 하루에 2만-3만명이 될 수 있다. 항공여건 상 하루 관광객 내도가 성수기일 경우라도 2-3만명으로 제한되는 제주가 이와 같이 관람객 수나 수익을 목표로 축제를 한다는 것은 그 축제기간 동안 방문한 거의 모든 관광객이 축제에 참여한다는 것을 의미한다. 과거 몇 축제(세계섬문화축제)를 제외하고는 제주지역 축제 개최기간이 2-3일에 불과한 것을 볼 때, 한 축제에 방문할 수 있는 최대 관광객은 5만-6만명이다. 그러나 현실적으로 제주방문 관광객 중에서 축제방문을 목적으로 방문하는 경우가 매우 드물고(단, 레포츠 관련 행사인 경우 참가자들은 참가 목적이고, 이런 행사에 00마라톤축제, 00레포츠축제와 같이 사용하고 있다), 축제 개최정보나 행사장 등에 대한 정보가 제한적임을 감안할 때, 실제 어떤 축제에 몇 명의 관광객이 방문하는지는 파악이 안 되고 있다.

○ 우리 세대에서 즐겁게 참여하면서 축제의 의미를 추구하고자 했던 진정성이 우리 자손세대가 다시 주축이 되어 실행하고 하면서, 축제의 역사적 맥락과 진정성을 복원하지 않으면 제주 축제의 미래는 없다고 볼 수 있다. 축제가 아니라 단발성 행사인 이벤트인 것이다.

4. 지역주민의 관광사업 참여 : 적게 벌지만 장기적으로

○ 최근 대안관광으로 부각되는 관광형태는 본래 패키지 관광 같은 대량관광에 대한 비판과 성찰에서 도출된 개념이다. 대량으로 관광객이 이동하고 관람하면서 자연이 파괴되고 자연과 지역사회에 책임있는 모습을 보여주지 못하였기 때문에 이에 대한 대안의 형태로 대안관광이 등장한 것이다.

○ 생태자연을 탐방하는 생태관광, 농촌의 농촌성을 즐기고 체험하는 농촌관광 등이 제주에서 현재 논의되고 있기는 하다. 생태관광인 경우 작년 유네스코 세계자연유산 등재 이후 그 활용에 대해서 논의가 활발해지고 있고, 농촌관광인 경우 지난 국민의정부나 참여정부에서 시행한 각종 농어촌마을 지원 정책의 일환으로 선정된 마을들이 제주지역 내 30여개에 달한다.

○ 현재 농촌마을 사업인 경우 주로 농촌민박, 체험농장을 중심으로 한 경영형태가 많다. 문제는 이런 사업들이 ‘사업 차원의 경영’ 아니라 ‘생활의 한 부분으로서 경영’이 되어야 한다는 점이다. 국내외 많은 지역에서 나타난 사례에서 보면, 농촌관광의 소규모 기업(개인기업, 민박이나 식당 등) 중에서 약 30년 이상 장기적으로 장사를 해 오고 있는 사람들은 농업에 기반을 두면서 부수적으로 민박을 운영하는 형태가 대부분이다. 현재 제주에서 상당수 펜션(민박) 업자들이 사업을 목표로 경영하고자 하는 것은 성공할 확률이 적으며, 농촌관광의 근본 취지에도 맞지 않다. 적게 벌지만 장기적으로 지속할 수 있는 것이 지역주민이 관광사업을 운영할 때 가장 중요한 전략이다. 따라서 남들과 비슷한 관광사업을 따라서 하기보다, 내가 잘 할 수 있는 아이템을 중심으로 경쟁력, 차별화해야 한다.

낚시를 좋아한다, 노래 부르기를 좋아한다, 산책을 좋아한다, 그림을 좋아한다, 먹는 것을 좋아한다 등등 관광사업을 하는 경영자는 자산의 사업형태가 민박이 되건, 식당이 되건 간에 자신의 생활, 삶와 연계되는 부분을 찾고 지속화하려는 노력을 할 때 성공적일 수 있다.

○ 생태관광 역시 유네스코 세계자연유산 등재 이후 활발히 논의되고 있는데, 과제로 많이 제시되는 것이 지역주민과의 소득연계방안이다. 아직까지 그 방안에 대해서는 구체적 전략이 제시되지 않았지만, 그 방향은 위와 같은 방식으로 설정되어야 한다.

5. 제주농업의 지원정책 = 지역 농촌관광의 활성화

○ 현 정부는 앞으로 미국을 비롯하여, EU, 중국 등과 FTA를 채결할 것으로 보이는데, 근본적 농업대책(농업 지원책)을 강구하지 않고서는 국내 농업의 붕괴를 가져올 수 있는 심각한 상황이다.

○ 제주의 감귤을 비롯한 작물의 안정적 생산, 유통판매를 보장하는 정부정책, 도정부 정책이 마련되어야 할 것이다. 관광은 이런 기본 농업정책에 부가적으로 결합될 수 있다. 농업이 없으면, 농촌관광도 없다. 우리의 노력은 우선 농업을 살리는데 집중되어야 한다. 생산에 있어서 친환경, 유기농 등 상품의 질을 높이는 노력과 가공과 판매로 연계되는 복합적인 경영모델을 창출해야 한다.

○ 현 정부는 앞으로 미국을 비롯하여, EU, 중국 등과 FTA를 채결할 것으로 보이는데, 근본적 농업대책(농업 지원책)을 강구하지 않고서는 국내 농업의 붕괴를 가져올 수 있는 심각한 상황이다.

○ 이처럼 제주농업을 강화하는 일은 지역기반형 관광, 즉, 지역주민의 참여가 다른 관광형태보다 높고 관광으로 인한 수입이 다른 지역으로 누출되는 것이 아니라 지역으로 회귀되어 지역경제성장에 도움이 되는 관광에 직접적으로 연관되어 있다. 즉, 제주의 농업을 강화하는 지원정책이야 말로 제주의 농촌관광을 활성화시키는 첫걸음이다. 제주의 농촌관광 역시 제주농업이 안정적으로 작동하지 않으면 제 역할을 할 수 없다.

6. 제주관광의 다양한 상품 : A부터 Z까지

○ 최근 생태관광, 녹색관광, 문화관광, 지오 투어리즘, 슬로우 시티투어 등 많은 관광과 관련된 신조어들이 등장했다. 몇몇 언론에서는 이런 새로운 관광형태가 제주관광의 대안이며 활성화에 기여할 수 있다는 긍정적 측면을 강조하고 있다. 그런데 이런 새로운 관광형태는 어떤 전혀 다른 관광형태가 아니라 지금까지 행해져왔던 관광형태에 가치를 더욱 첨부시킨 가치지향적 관광형태라고 보는 것이 가장 이해하기 쉽다. 그래서 이런 관광형태는 기존 패키지관광과 달라서 본래 가격에 민감하지 않은 고부가가치를 창출할 수 있는 장점이 있다.

○ 관광뿐만 아니라 모든 소비영역에서 소비자들의 기호가 다양화되면서 관광도 예전에 여러 관광명소를 관람하는 것에서 자기가 관심있는 분야, 즉, 문화에 관심이 있으면 문화유산과 관련 프로그램을 중심으로 관광을 하고, 자연생태에 관심이 있으면 그와 관련한 체험을 하는 것이다.

○ 즉, 이제 관광객은 평범한 관광 보다는 자신의 기호에 맞는 관광을 선호하기 때문에 이들의 다양한 욕구를 충족시켜 주어야 제주관광에 만족하고 재방문한다는 것이다. 예를 들면, 많은 언론에서 제주의 야간관광 거리가 없다는 것을 문제로 삼지만, 그것을 좋아하지 않는 사람도 있기 때문에 제주 전역에 야간관광 관련 시설을 하는 것이 아니라 특정 지역에 국한해서 야간관광을 할 수 있도록 해야 다양한 관광의 욕구가 조화롭게 실현될 수 있다. 과거 관광이 A부터 D 정도까지 제공하는 수준이었다면, 이제는 A부터 Z까지 다양하게 제공할 수 있는 능력을 갖추고, 관광객들이 선택할 수 있도록 하면 된다. 어떤 것이 대안이고 중심적일 수 없다.

수학여행인 경우 많은 비판에 직면한 것이 사실이지만, 이런 관광형태와 관련된 지역의 중소업체(여행사, 숙박업체, 관광시설)의 경영에 도움이 되는 측면에서 볼 때 이 역시 없어서는 안 되는 관광형태이다. 오히려 지금은 거의 없어진 신혼여행을 부활하도록 하는 것이 필요하다. A부터 Z까지 관광상품의 구색 중에서 예전에 히트상품이었던 신혼여행에 대해서도 앞으로 활성화될 수 있도록 관광업체에서 대응전략을 마련해야 한다. 4.3과 같은 역사적 비극에 대해서 체험하고 학습하는 Dark Tourism 역시 제주관광이 갖추어야 할 A부터 Z까지 관광프로그램(관광상품) 중 하나이다.

○ 가정하건데, 제주에 도로나 편의시설이 부족하여 관광에 불편하다는 것이 관광객 다수의 의견일 지라도, 그런 불편이 오히려 제주의 매력이라고 강하게 인식하는 사람들이 있기 때문에 합리적이고 조화로운 결정이 필요하다. 중산간, 해안, 도심 등 제주의 공간구조의 효과적 활용, 관광객과의 조화로운 이용을 위해서 지역주민의 의견이 수렴․반영되고 실제 집행되어야 한다.

7. 제주자산에 대한 재인식

○ 세계자연유산을 활용한 관광 역시 앞으로가 중요하다. 등재 이후 제주관광에 미친 효과는 측정된 바 없기 때문에 어떻다고 얘기할 수 없지만, 제주의 자연환경의 보존하면서 관광을 함께 발전시키려는 노력이 구체화될 수 있는 좋은 기회임에는 분명하다.

대다수 지역신문은 유네스코 세계자연유산 등재가 제주관광객 증가에 기여했다는 도정부의 홍보내용을 따르고 있는 것으로 보인다. 그러나 어떤 근거에 의한 것인지 필자는 보도에서 접한 적이 없는 듯하다.

○ 이제까지 지역주민 조차 당연하게 인식했던 제주자연의 아름다움, 가치를 다시 재평가할 수 있는 크고 작은 행사와 프로그램이 마련되어야 한다. 우리 자산에 대한 재인식 없이 제주 지역주민이 참여하는 생태관광, 세계자연유산을 활용한 지역주민의 소득창출은 헛구호가 된다.

○ 지금까지 몇몇 연구자들에 의해서 진행되어 온 제주 신화에 대한 재인식, 제주역사에 대한 재인식, 제주어에 대한 재인식 등이 학술적으로 이루어져왔다. 그리고 1990년대 이후 제주 오름에 대한 재인식은 오름 나그네 출판이후 혁명적인 변화를 가지게 되어 오름동호회가 자생적으로 생기게 되는 계기가 되었다. 이런 맥락에서 2000년대 이후 곶자왈 운동은 보다 발전적으로 지역의 자연자원을 보호하고 장기적으로 생태적 관광을 수행하는데 필요한 모델을 창출한 것으로 여겨진다.

○ 사소하게 여겨졌던 제주의 문화와 자연에 대해서 재인식되는 노력은 계속 진행되어야 하며 그 과정에서 창의적인 문화아이템, 관광 프로그램이 개발될 수 있다.

8. 맺으며

○ 본 내용은 발표를 위해서 작성된 것으로 학술적이지 않으며, 제주관광의 현재적 모습을 진단하고 앞으로의 방향을 논의하는 방향으로 기술되었다.

○ 어려운 제주경제를 감안할 때, 제주관광이 활성화되는 것은 매우 긍정적인 일임에 틀림없다. 그러나 경제를 살리고, 제주지역을 발전시키겠다는 구호 아래 포기되어야 했던, 제주의 생태계와 문화자산을 생각해 보면, 지금 겪고 있는 제주관광의 어려움은 그때 개발을 위해 포기했던 비용을 지불하고 있는 것일 수도 있다.

○ 그러나 역사에는 가정이 없기에 과거의 사례를 거울삼아 향후 제주의 발전정책에서 관광활성화와 지역경제 활성화라는 미명하에 제주의 자산을 포기하는 일이 없도록 해야 한다.

만일 탑동이 매립되지 않았다면, 제주시 구 도심은 아직도 관광객들로 넘쳐날 것이다 등의 가정은 과거 개발정책이 가져다준 폐해를 단적으로 나타내는 것이기도 하지만, 정작 중요한 것은 이런 교훈을 바탕으로 앞으로제주자연을 보존하면서 관광을 활성화시키는 것이다.

관광은 본래 미사어구적 측면이 많다. 만병통치약으로 묘사되기도 한다. 심지어 현 정부의 대운하 정책이 중간에 관광과 연계되어 홍보된 것만 보더라도 관광개발에 이면에는 많은 정치적, 자본적 논리가 내포되어 있다. 이런 문제의 해결은 예를 들면, 도정부의 개발드라이브를 제어할 수 있는 제도적 장치로 도의회에 여러 시민사회단체가 적극 진출하는 정치운동적 노력으로 해결할 수 있다고 본다. 그밖에 시민사회에서 지금까지 열심히 수행하고 있는 여러 사업들 역시 앞으로 더욱 활성화 된다면 관광의 지역화에 도움이 될 수 있고, 제주관광 역량의 밑거름이 될 것이다.

○ 관광은 다른 인접 분야들과 함께 연계될 때 그 가치를 빛낼 수 있다. 결국 관광은 다른 지방, 국가의 역사문화, 지리자연을 보는 것이기 때문에 사람과 자연에 관련된 모든 것들이 관광과 연계될 때 가치를 나타내게 된다. 그러나 제주라는 특성을, 제주의 정체성을 분명히 해야 한다. 관광과 의료가 연계될 수 있다는 좋은 사례를 보여준 태국, 싱가폴 등의 사례를 그대로 도입하려는 정책을 예로 들면, 우리의 현실에 맞게 다시 설정될 필요가 있는 것이다. 제주의 정체성이 무엇인가에 대해서도 제주사회 내부적 시각과 제주 밖에서 보는 외부적 시각이 공존하지만, 결국 이것은 제주의 자연,역사,문화에 근거하여 설정되어야 할 것이다.

○ 제주는 하와이나, 발리, 홍콩, 싱가폴이 아니다. 이들의 자연과 문화, 역사와는 다른 정체성을 가지고 있다. 그런데도 관광정책은 이들과 같이 되어야 생존할 수 있다고 강변하고 있다. 오히려 제주의 성공모델을 만들어 제2의 제주를 꿈꾸는 다른 (섬)관광지가 나올 수 있도록 지금부터라도 노력해야 한다. 우리가 다른 이름으로 살 수 없는 운명을 타고 났다면, 홍가포르(홍콩+싱가폴)라는 이름이 아니라, 제주라는 이름으로 살아가야 한다. 제주의 관광도 이런 우리의 현실을 직시하면서 미래를 모색할 때 답을 찾을 수 있다. 우리 모두가 답을 가지고 있다.

사람이 성장하면서 이름은 유아기, 청소년기, 성년기, 노년기에 따라서 주는 의미가 달라지게 된다. 제주관광과 관련한 브랜딩(슬로건) 역시 지금의 정체성을 바탕으로 다시 설정하고 전략화할 필요가 있다.

이명박 정부의 교육공약과

특별자치도 3단계 제도개선안(제주영어교육도시)에 대한 비판적 검토

이 병 진 (전교조제주지부 초등위원장)

이명박 정부의 교육공약과 특별자치도 3단계 제조개선안(제주영어도시)에 대한 비판적 검토

Ⅰ. 교육문제는 초․중등에만 있고, 경쟁도 부족하다는 이명박 교육 공약

1. 이명박 정부 출범 후 달라진 것

- 전국 일제고사 부활(초6, 중3, 고1)

- 초등학생도 수준별 이동수업 실시(수학 결과에 따라 상․중․하반)-서울경기 10여 곳 이상, 수학, 영어 과목(한겨레신문 2006.06.19)

- 영어몰입교육 논란 후 영어 사교육 대폭 증가

- 4.15 학교 자율화 조치 발표(0교시, 야간자율학습, 수준별 이동수업 등)

- 영어수업 시간 수 확대(초등7교시 논란)

2. 이명박 정부 교육 공약의 근본적 문제

- 고등교육에 대한 대책이 전무 : 대학교육에 대한 언급 전혀 없음

- 사교육비 지출 이유에 대한 의도적인(?) 해석 오류 : 학교 교육이 다양하지 않으니까 사교육에 대한 욕구가 확산되고 있다고 분석하고 있음

- 교육비용의 사적 지출 확대 : 예산확충 없이 있는 예산을 줄여나가면서 선택․집중하겠다는 방향 설정

- 아직도 교육에서는 경쟁이 더욱 필요하다는 입장 : 좀 더 많은 경쟁 유발(학생간, 학교간, 지역간, 교사간)

- 영어 중심 교육과정으로 개편 : 서열화의 한 수단이 되어버린 영어에 대한 사회의 부정적 분위기를 광풍으로 확대재생산하고 있음

- 학교서열화 더욱 명확 : 대학서열체계처럼 고교등급제 현실화

- 선택의 자유를 강조한 상류층의 입장 반영 : 교육의 사회적 통합성과 반대방향

- 학교의 자율성을 강조한 노골적인 학교 학원화 정책

3. 구호와 현실

- 구호 : ‘학교 만족 두 배 사교육 절반’

- 현실 : ‘사교육 두 배 학교 만족 절반’

4. 이명박 정부의 원인 진단에 대해

- 통계는 바르게 인용 : 과외비 등 사교육비 증가에 대한 현실 진단은 바르게 하고 있음

- 입시교육에 대한 의도적 외면 : 원인 부분에서 학교 교육 다양성의 부족으로 몰아가고 있음

- 환상 심어주기

학교 교육의 질을 높여서 학교 교육만으로 원하는 대학에 갈 수 있게 한다.

교육으로 가난의 대물림을 끊는 사회를 만들겠다.

경제적 부담 없는 질 높은 다양한 교육으로 사교육비 부담을 절반으로 줄이겠다.

- 대학 입시제도의 한계 인정 : 사교육비 문제는 입시제도 변화로 해결되지 않는다고 진단

- 참여 정부 실정 비판 : 학생들에게 ‘수능’, ‘내신’, ‘논술’의 3重苦를, 학부모에게는 막중한 사교육비 고통을 안겨줬다.

- 진짜 하고 싶은 이야기 : 학교 자율성 옹호를 통한 특목고 감싸기

5. 오락가락 공약의 중심 - 영어공교육 완성 프로젝트

- ‘오륀지’로 인수위 때부터 시작된 영어교육 관련 발언

- 대학입시 : ‘수능’, ‘내신’, ‘논술’에서 ‘영어 중심’으로 변화 예고

- 이유가 없는 공약의 목적 : 누구나 원하면 영어로 대화 가능하게 하겠다.(왜 그래야 하는지 설명 생략)

- 속보이는 거짓말 : 영어사육비 절반 줄이겠다? → 현실은 영어몰입교육 논란 이후 오히려 영어 관련 사교육비 최대 증가

- 국민적 반발에 꼬리 내린 영어로 하는 수업(영어몰입교육) 확대 : 뒤로는 계속 진행되고 있음

제주도교육청 : 초등학교 1․2학년 영어 수업시간 도입 실시

국무총리실 등 관계부처 합동 : 영어몰입교육을 전제로 한 제주영어교육도시 기본방안 개선안 발표

서울시교육청 : 서울시내 모든 초ㆍ중학교에 적어도 1명 이상의 원어민 영어교사를 배치하기로 함

경기도교육청 : 영어몰입교육에 올해 1회 추경예산에서만 총 4백5십여억 원을 투입하겠다는 예산안 내놓음

교과부 영어교육강화추진팀 : 5월 29일 “2010년부터 초등학교 3·4학년, 2011년부터 5·6학년 영어수업시간이 일주일에 3시간으로 늘어남에 따라 전체 수업시수를 그만큼 늘리기로 발표함

- 교육국제화 특구 확대 도입 : 국내외 교육기관의 자율성을 최대한 보장하는 구역 지정․운영

제주도의 영어교육도시는 신호탄 : 초등국제학교 운영(특별법 개정), 영리법인 학교 설립 운영 허용(도조례로), 과실송금 보장(특별법 개정) → 수업료 확대, 영어몰입교육, 교육산업 관계자들의 학교 설립 운영 참가 길 열어놓음

- 현 정권이 영어에 목을 매는 이유 : 영어 광풍을 적절히 활용한 ‘영어 중심 서열화’의 의도

6. 고등학교 서열화를 목표로 한 고교 다양화 300프로젝트

⑴ 학원을 닮아가려는 기숙형 공립고 150개

- 수도권 이외의 지방 안배를 위해서는 실질적으로 지역할당제 등을 도입해야 형평성에 다가갈 수 있으나 그렇게 하지 않고 있음

- 더욱 치열한 입시 전쟁 예고

- 대학서열화도 모자라 고등학교도 한 줄 세우기

- 공립고의 서열화 분명

- 중학교도 입시교육 중심으로 교육과정 운영

- 지정된 학교와 지정되지 못한 학교 간 교육 격차 발생으로 지역 내 고교서열화 심화

- 일류대 진학 실적 공개 등으로 고교등급제 현실화 가능성

- 한 학교당 50억 편중 지출(전교조 현인철 대변인) - 일반 인문계 학교의 교육재정 어려움 심화, 실제 25억~50억 예산 편성 지원 예측됨

- 시지역이 아닌 도지역에서는 선정되지 못한 고교 폐교 위기, 학교 통폐합 논의 활발 예상

- 탈락한 학교의 학부모, 지역주민 반발 예상

- 농촌지역 등 낙후 지연에 지정하겠다고 했으나 서울시교육청도 세 곳 지정 계획 발표

- 제주지역-세화, 표선, 대정, 한림고 등 거론(mbc 라디오 뉴스)

- 제주시 동지역 제외된 상태라서 제주도내에 미칠 영향력은 미미하나 제주지역에서도 예산 관련 문제는 언제든지 부각될 수 있음

⑵ 사회적 인식 전환과 충분한 검토가 필요한 마이스터고교 50개

- 전문계 특성화고교 집중 육성하겠다는 것임

- 이것은 단순한 고교 교육제도 개혁이 아니라 우리나라 전문직업 교육체제의 근간을 바꾸는 일인 만큼 사전에 철저한 준비와 검토 작업 필요

- 고질적인 학력·학벌주의를 감안할 때 현실성 부족 : 이상적이거나 립서비스이거나

- 고졸이면서도 정규직이고 중산층이 될 수 있다는 사회적 여건이 조성된다면 긍정적으로 볼 수 있음

- 산업 현장의 기능장·장인을 육성한다는 목표는 상실되고，좋은 대학에 진학하는 도구로 전락할 가능성이 큼

- 마이스터고를 졸업한 후 자부심과 긍지를 갖고 산업현장에서 유능한 기능장·장인으로의 역할을 수행하려고 해도 사회적 처우와 인식이 제고되지 않은 상황에서는 대학진학 욕구를 억제하기 어려울 것으로 예상됨

- 지역별 산업체와 전문계고의 여건에 대한 면밀한 검토 필요

- 직업교육의 성패를 좌우할 중요한 정책인 만큼 먼저 시범운영한 다음 검토해야

- 학비 면제, 해외연수, 취업, 진학 지원 : 이를 위한 예산 확보 어느 정도 되는지가 관건이나 예산 확보 대책은 아직 발표된 적 없음

- 기능인력의 체계적인 양성에 필요한 산학협력 인프라가 제대로 구축되지 않은 상황에서는 전문직업 교육체제 개혁이 실효를 거두기 어려움

- 전국 700여개 전문계고 가운데 50개교만 마이스터고로 선정해 1250억원을 집중 투자할 경우 전문계고가 서열화되는 문제점도 있음

- 제주지역의 경우 뷰티고가 가능성 높음

⑶ 자사고, 특목고에 이은 고교서열화의 핵심 ‘자율형 사립고’(사립고 100개)

- 공약을 이행하려면 자립형사립고보다 규제는 풀면서 자율성 보장을 극대화 하는 방향으로 추진될 가능성 많음

- 대선 과정 발표 내용 : 자립형사립고(법인전입금 비율 등록금의 최소 20%)⟶자율형 사립고(법인전입금 비율, 등록금의 최소 10%)

- 현재 : 자율형 사립고 신청 현황 거의 없음 - 공약 발표 당시 최소 100개 고교 전환 예상

- 재단전입금을 없애거나 비율을 5% 이하로 낮추는 방안 추진

- 학생납입금 인상 예상 - 학부모 교육비 부담 가중

- 100개교 전환 시 2500억 교육재정 절감 ⟶ 기숙형 공립고 등 낙후지역과 저소득층 학생 지원 재원 활용 계획이었음 ⟶ 현실은 : ?

- 외국어고 등 기존 특목고가 자율형 사립고로 편입될 가능성 높게 점쳐지고 있음(CBS 2008.06.12 최승진 기자)

- 사학 대부분 난색 표명 : 사립학교관계자들 → “전입금 규정이 있으면 참여하지 않는다. 사학과 관련한 모든 규제를 풀어야 한다.”

- 재단전입금 비율 낮추는 대신 학교자율권 제한 방안 추진 중이기도 함

- 더욱 치열한 입시 전쟁 예고

- 귀족학교 출현 가능성

- 고교서열화의 첨병

- 일류대 진학 실적 공개 등으로 고교등급제 현실화 가능성

⑷ 고교 특색 살리기 플랜

- 학교별 1억 5000만원 지원(1859개교 전체 2800억 규모)

- 사립학교를 자율형 사립고로 전환하고 지원되던 재정결함보조금을 삭감하여 2500억+∝ 마련

- 자율형 사립고로 전환신청을 하는 학교가 별로 없을 경우 진행되는 것 없음

- 기숙형 공립고와 자율형 사립고 추진하면서 나머지 학교에도 뭔가 할 계획이라는 것을 말해야 할 필요성에서 나온 것이라 생각됨

- 의지가 실리지 않은 그냥 발표해본 정책

⑸ 정치권의 변하지 않는 단골 메뉴 ‘학생별 맞춤형 장학지원’

- 돈이 없어 자신이 원하는 학교에 못 가는 경우가 없게 하겠다는 천사표 발언 : 유럽 여러 나라들처럼 학교에서 돈을 받지 않으면 될 것을...

- 지원하겠다고 하는 것 : 기숙형 공립고 기숙사비, 자율형 사립고 납입금을 장학금으로 지원

⑹ 고교다양화 정책을 요약하면

- 고입 경쟁 더욱 가속화

- 자율형 사립고 학생납입금 증가

- 사립재단들의 재정 취약(사실상 공립)에 따른 비현실성 또는 사립고교의 학원화

- 기숙형공립고 기숙사비 추가 부담으로 사적 교육비 지출 증가

- 기존 특목고, 자사고와의 관계설정 문제로 더욱 혼란스럽기만 한 학부모와 학생들

- 교육문제의 핵심으로 고등학교 교육을 지목한 잘못된 판단으로 나온 정책

- 큰 그림 없이 졸속으로 추진

- 특별한 고등학교-일류대로 이어지는 특권 벨트는 더욱 강력한 힘 발휘 예상됨

- 특수고 확대는 세대간 안정적인 계급재생산을 겨냥한 교육 계급화 정책의 완결판(한국해양대 김용일 교수)

7. 그 외의 공약들

⑴ 기초학력, 바른 인성 책임 교육제

- 기초학력진단평가(학업성취도 평가) 실시 : 기초학력 진단보다 비교를 위한 자료

- 다양한 교육과정과 학교를 주장하면서 전국 일제고사를 실시하는 모순

- 학교별 학력자료 공개(교과목별 학생의 성취수준, 기초학력 미달학생 비율 등)

- 지역․학교 간 교육격차 해소한다고 주장하며 교육격차 현황을 점검, 결과를 국민과 주민에게 보고 : 성과가 부진한 곳은 원인진단과 대처방안 강화 → 결국 예산 축소 위협 및 학교 통폐합 시도 가능성

- 정작 교육청의 관심은 다른 곳(영재교육)에 가 있음 → 우수한 인재 한 명이 천 명, 만 명을 먹여 살린다는 황당한 논리의 적극적 수용자들

- 현실

경기도교육청-학습부진아예산 삭감(2007년 5억6855만원→2008년 4억8451만원), 영재교육산업 예산 증액(2007년 59억원→2008년 69억원)

서울시교육청-2007년 학습부진아예산 21억원 삭감

인천시교육청-2008년 예산(학습부진아-4억원, 영재교육-18억원)

⑵ 맞춤형 학교지원 시스템

- 교원평가 입법화 - 교원 간 경쟁 유도

- 5~10년 주기의 연구년제도(6개월~1년) 실시

⑶ 대입 자율화

- 모든 것을 대교협에 일임

- 학생부 및 수능반영 자율화 → 노골적으로 특목고, 자사고 졸업생을 위한 조치

- 수능과목 축소 - 대학이 요구하는 과목 위주로 → 결국 영어중심으로 선발하겠다?

- 결론 : “대학서열체계 상층부의 대학에 입시와 관련된 모든 것을 맡기겠다.”

Ⅱ. 교육시장화의 결말, 제주영어교육도시

1. 핵심 문제점

- 설립하려고 하는 것은 학교가 아닌 학원(이름만 학교)

- 국제학교 설립자격 도조례로 이양 : 사실상 영리법인 허용

- 학교 회계기준 특례로 영리를 목적으로 한 학교 운영 허용

- 그토록 반대에 부딪혀왔던 외국교육기관 과실송금 허용

- 교육과정 운영의 자율성으로 영어중심 입시교육 근거 마련

- 수업료 자율성 보장으로 귀족학교 탄생 근거 마련

- 입학방법 자율성 보장은 곧 초등학교부터 선발고사 실시, 기여입학제, 기부금입학제 허용

- 초등국제학교 설립 허용은 초등학교부터 그들만의 명품(?)교육을 위한 것

- 영어로 수업하는 초중등 국제학교 설립으로 영어몰입교육 정당화

- 유명 학원 학교 설립․운영 길 열어놓음

- 영어도시 운영이 잘되면 : ‘강부자’ 자녀들만의 명품(?)배움터

- 영어도시 운영이 잘되지 않으면 : 지방 재정 낭비하는 골칫덩어리

2. 개선안의 문제점

추진 배경을 보면, 당초 국부 유출을 막기 위해 해외로 빠져 나가는 조기 유학생을 유치 목표로 한다고 했었다. 그러나 1년도 채 지나지 않아서 ‘우리나라 영어교육의 중심지·동북아 교육허브로 영어교육 도시 조성’한다는 목표로 재설정했다. 그러면서 해외 유수교육기관 유치, 아시아지역 해외 유학수요까지 흡수하겠다고 하고 있다. 교육·관광이 융합된 명품도시 건설, 세계 청소년 교류 거점으로 육성한다고 한다. 이건 개선이 아니라 방향 전환이다. 거의 U턴에 가깝다. 그런데도 단지 개선이라고 우긴다. 그런데 지난 6월 중순 제주를 방문했다가 뒷문으로 도망치던 날 이명박 대통령은 다시 ‘해외로 나가는 조기유학생 유치 차원’이라는 표현을 했다. 추진 배경에 대해 아직도 명확히 하지 못하고 있으며 내부적으로 혼란도 있는 것으로 보인다.

우리나라 영어교육의 중심지·동북아 교육허브로 영어교육 도시 조성? 인도네시아와 말레이시아가 인접해 있는 지리적 여건이 되고 문화적으로도 가능성이 있는 싱가폴의 경우와 제주도는 다르다. 제주는 지역과 문화적인 면에서 볼 때 동북아 교육허브는 거의 불가능하다. 일본, 중국 등 동북아의 조기유학 수요가 거의 없다. 그 나라들은 2세들의 교육을 외국에 맡기지도 않는다. 그렇다고 동남아시아 청소년을 대상으로 하는 것은 더더욱 아닐 터 무슨 꿍꿍이속이 있어서 그렇게 표현하고 있거나 무지몽매한 결과라고 본다.

영어몰입교육은 이명박 대통령 스스로도 불가능하다고 했다. 그런데 영어교육도시에서는 영어몰입교육을 영리법인이 하도록 정부와 도교육청과 도청이 나서고 있다. 교육과정 운영면을 볼 때 영리법인이 운영하는 분명한 영어몰입교육 전문학교다. 대통령이 안 된다고 했음에도 추진하고 있다는 건 뭔가 잘못됐거나 꼼수가 있는 것이 분명하다. 대통령이나 교과부 관계자, 혹은 권력의 핵심에 있는 사람들은 아직도 영어몰입교육에 대한 추진의지를 갖고 있음이 분명하다.

지난 2008년 2월 20일 경 ‘영어공교육 강화 대책’을 발표한 후 궁지에 몰렸던 교육감도 3월 초 설명회 자리를 마련한 후 영어몰입교육은 할 수도 없고 하지도 않겠으며 현실적으로도 불가능하다고 했다. 그런데 도교육청은 추친단에 포함되어 활동하고 있다. 교육감이나 도교육청 관계자들이 정부의 지시를 받았거나, 카멜레온 같은 교육철학을 지니고 있지 않고서야 가능한 일이겠는가?

가장 큰 문제는 당초 계획보다 너무 노골적이라는 점이다. 단순한 지식이나 기능 전달이 교육의 목표가 아니라는 것은 누구나 수긍할 것이다. 그럼에도 영리법인이든 뭐든, 돈을 목적으로 하든 말든, 제발 학교 설립해서 운영해달라고 하는 건 상식적으로 이해가 가지 않는다. 국부유출을 막기 위한 조치라고 하더라도 그것에 대한 원인 분석을 제대로 하고 왜곡된 욕구에 대해서는 적절히 통제하는 게 국가가 할 일이다. 그런데 왜곡된 욕구를 등에 업고 교육을 완전히 시장판으로 만들어 버리게 될 조치를 국가와 지자체가 나서는 것이 용납되어서는 안된다. 외국교육기관에 과실송금을 허용하는 것과 국내 영리법인이 학교를 운영할 수 있게 하는 것은 교육 시장화의 결정판이다. 이것은 개선안 통과 여부나 법개정 차원의 문제 정도가 아니다.

영리법인이 학교를 설립․운영한다? 그것은 학교가 아니다. 학원에 불과하다. 개선안은 말이 좋아 개선안이지 실제로는 영리법인의 배를 두둑히 채워주고, 적어도 10년(초3~고3) 동안 연간 2천만원 이상(10년 2~3억원) 투자가 가능한 집안이나 얼씬거리라는 우리 제주도민 대다수와는 전혀 상관없는 그들만의 명품(?)교육을 하겠다는 것이다. 이것을 위해 국민의 세금을 쏟아붓겠다는 것이다. 이것은 결코 제주도를 위한 것이 아니다. 우리나라의 교육을 무너뜨릴 암세포가 제주도에서 활발한 증식을 하게 정부가 나서고 도청과 도교육청이 손과 발이 되고 있다.

제주영어교육도시 개선안이 실제화 된다면 최상류층을 위한 그들만의 명품(?)학교가 된다. 미국 명문대 입학을 위한 입시 준비 기관으로 철저히 전락한 민사고나, 의대 지망생들로 북적이는 과학고나, 법대 진학률이 높은 외국어고처럼 그들은 그들만의 철옹성을 더욱 강화하게 만들어 주는 것이다. 중학교도 아닌 초등학교 3학년부터 그렇게 따로 교육시키고 그들만의 관계를 형성해 나가며 그들만의 학교를 운영하겠다는데 도청이 나서고 교육청이 얼쩡거리고 있다니 한심할 따름이다.

교육비가 기숙사비 포함 등록금 1천만원 수준 정도라고 하는데 실질적으로는 천만원을 훨씬 상회할 것으로 예상된다. 예를 들면 2007년 민족사관고 연간 납입금은 1,452만 9천원(최순영 의원 보도자료(2007.09.21 인용)이며 자립형사립고인 상산고(895만 6천원), 해운대고(885만 3천원) 등이다. 학부모의 직업 중 농림어업은 민사고 0%, 해운대고 0.6%였다.

영리법인에 교육을 넘기면서 ‘저소득층 자녀 적정 인원 선발, 장학금 지원 등’을 통해 공공성을 확보하겠다는 것은 어불성설이다. 공공성을 확보하려면, 공교육을 강화하는 게 맞고 그러면 일반 학교에 대한 지원을 어떻게 해나가야 할지 정책을 수립하고 추진해 나가야 하지만 공교육 강화 내용은 어디에도 없다. 모두 자율이라는 미명하에 점점 나락으로 내몰리고 있는 것이 우리의 현실이다.

누가 입학할 수 있을까? 1단계 용역 주요내용을 보면 제주영어교육도시 진학희망 교육수요를 45만명으로 추정(한국 리서치, ‘08.1)한다고 했다. 리서치 설문 문항 및 몇 명을 대상으로 설문했고 신뢰수준은 어느 정도인지도 밝혀야 기본적으로 조사에 신뢰성을 가질 수 있으나 그렇지 못하다. 단순히 예측되는 것은 상위 10%는 이렇게 대답했다는 정도로 정리된 듯한 느낌이 든다. 제주도민의 자녀들은 거의 얼씬도 하지 못할 것이다. 설사 입학한다 하더라도 그들의 문화에 동화되지 못하고 흔히 말하는 ‘왕따’가 될 가능성이 높다. 아이를 위한다면 가지 않는 것이 훨씬 낫다는 말이다.

솔직히 사교육으로 철저히 무장한 우리나라 상위 10%의 자녀들은 가능하다고 봐서 추진하고 있다! 그러면 나머지는 뭔가? 들러리다. 교육정책의 들러리, 혹시나 하는 마음에 남들도 다 하니까 학원 보내는 들러리.

학교설립 의향기관 주요 요구사항을 심층 인터뷰(‘08.3)했다고 한다. 응답 기관들은 ‘학생 선발, 교과과정 등 교육운영 자율성 보장(공통), 부지 무상제공 또는 학교 건립비 지원(일부)’을 요구했다고 한다.

부지도 무상으로 제공하고 학교설립비도 제공해 달라고 한다. 그 관계자들도 양심이 있어야지 어떻게 모든 것을 다 갖춰놓으면 쉽게 돈을 벌어가겠다고 그렇게 뻔뻔스럽게 굴 수 있을까? 그것은 도청 혹은 정부 관계자들이 국민의 세금을 그들을 위해 탕진하겠다는 의미로 해석된다. 학교설립비 지원 주체는 누가 될까? 정부?, 제주도? 아마 제주도나 도교육청이 다 뒤집어 쓸 가능성 거의 100%라고 본다. ‘사업계획수립 2단계 용역 결과 및 사립학교 유치과정에서의 요구사항 등을 토대로 관련 제도 지속 발굴·개선’해 나가겠다는 친절한 문구도 보인다. 이 말의 의미는 영리법인 사립학교가 요구하면 모두 들어준다는 것으로 이건 정말 말이 안 된다.

제일 우선으로 꼽은 것은 학생 선발의 자율성이다. 그네들의 사고에서는 입학시험을 치르는 건 너무나 당연하다. 그리고 그토록 국민적 정서에 맞지 않는 기부금 입학제나 기여입학제도 실시하게 될 것이다. 돈을 많이 내줄 수 있는 부모들의 자녀들이 대상자가 되는 것이다. 그런데 개선안에는 저소득층 자녀도 입학할 수 있도록 하겠다고 한다. 규제는 푼다고, 자율성을 준다고 하면서 저소득층 자녀의 입학을 관철시킬 수 있을까? 없다고 본다. 자립형사립고에서도 저소득층 자녀 지원 계획은 있으나 실질적으로는 장학금 혜택도 성적 우수자에게만 지급되고 있을 뿐이다. 그런데 그 곳보다도 더한 영리법인이 운영하는 학교에 요청해서 하도록 하겠다? 그건 새빨간 거짓말이다. 어렵게 학교설립하고 운영해 달라고 모셔와 놓고서 ‘이거 해라 저렇게 해라’ 하는 것은 불가능하다.

자율성이라는 교육과정운영 면에서의 표현은 좋다. 하지만 현재 우리나라에서 자율은 곧 입시전문교육, 즉 학원식 교육을 일컫는 말이다. 도교육청이 어렵게 영리를 최우선으로 하는 학교설립자를 모셔 와서 한다고 하는 교육이 자율이라는 미명하에 부잣집 아이들 모아 놓고 그들만의 교육을 할 수 있도록 멍석을 깔아준다? 어떻게 이해해야 하는가?

학교구성은 상급학교 진학 연계성 및 진학 희망시기를 반영했다고 한다. 중·고교 확대하여 ‘초7, 중4, 고1개교 →  초4, 중5, 고3개교’로 조정했지만 학교 유치 상황 및 정책여건 등에 따라 향후 탄력적으로 조정하겠다고 한다. 한마디로 주먹구구식이다. 소수 엘리트를 위한 명품학교를 설립 운영하는 게 그들의 목표이기 때문에 입시교육의 중심에 있는 중등교육이 실제 주된 대상이 될 가능성이 높다. 중학교육과정의 경우 민사고나 특목고 입시를 위한 교육 실시가 주목적일테고 고등학교는 일류대나 미국의 아이비리그를 목적으로 한 입시전문 교육이 될 것이다. 아시아의 교육허브라는 목적은 정말 웃기는 얘기다.

설립주체가 당초 공립 3개교에서 공․사립 3개교로 변경됐다. 국내·외 유수 교육기관 유치하고 민간부문 참여를 활성화한다고 한다. 원래 국립으로 한다고 했다가 공립으로 바꾸더니 이제는 달랑 공립 1개교도 민간으로 위탁한다고 한다. 정부 관계자는 계속 정부가 책임질 것이라고 하지만 정말 책임질 수 있을까? 정말 책임진다면 국립으로 갔어야 그래도 국가에서 책임진다고 볼 수 있는데 그렇지 못한 것은 지역으로 떠넘기겠다는 것에 불과하다. 알아서 하라는 얘기다. 결국 영리법인이 학교를 운영하게 될텐데 그들의 돈벌이에 대한 책임과 몇몇 소수 특권층을 위한 교육활동에 도민의 혈세를, 우리 일반 학교에 지원되어야 할 예산이 그쪽으로 쏠리게 되는 이상한 모습이 나타나게 될 것이다.

1단계 3개교 설립·운영에 차질이 없도록 사립학교 유치상황을 지속 점검한다고 한다. 사립학교 유치를 교과부에서 할 수는 없을 것 같고, 결국 도나 도교육청에서 맡아서 하긴 하는데 메가스터디 등 입시전문기관들이 학교 운영 신청을 하게 되지 않을까 하고 예상된다.

학교 설립·운영면을 보자. 당초 1년 교육을 하겠다고 했었으나 정규 교육과정을 운영하고 상급학교 구성을 확대하겠다고 한다. 상급학교 구성 확대는 중등교육기관 확대로 입시교육을 위한, 혹은 최대한 그것을 활용할 수 있을 것이라 보이기 때문에 그렇다. 결론적으로 돈벌이가 된다는 것이다. 초등학교 과정도 1년이 아닌 3학년부터 기숙사 생활을 하면서 교육을 하겠다고 한다. 도대체 10살 난 자식을 그렇게 떼어놓고 그런 교육을 받는 것을 긍정적으로 보면서 어떻게 그런 생각을 할 수 있는지 정말 기가 찰 노릇이다.

우리나라에 국제중학교는 청심국제중학교가 있기는 하지만 초등 국제학교는 없다. 국제학교는 외국어 전문인력 양성을 위한 특수목적학교다. 그런데 초등학교 3학년부터 그것도 기숙사 생활을 하게 하면서 그런 교육을 시킨다. 그들이 주류가 될 거라면 그래도 서민의 아픔을 알 수 있어야 하지 않을까? 그런데 3학년 때부터 다른 물에서 놀게 해야 직성이 풀리는 정책입안자들, 정말 이 나라의 미래를 어둡게 만들고 있다.

시범학교 개교시기가 1~2년 정도 순연된다고 한다. 이건 바로 정부 중심으로 추진하지 않겠다는 의미로 해석 가능한 대목이다. 2008년 1월 26일 이주호 의원이 발의한 ‘교육국제화 특구 지정운영 및 육성에 관한 특별법’을 발의한 사실로 미뤄봐서 다른 지역에도 교육특구특별법이 18대 국회에서 통과되면 지원해주거나, 알아서 하게 하거나일 텐데 아마도 지역에서 알아서 하라고 하지 않을까 생각된다. 정부가 도와주겠다고 하는 것은 부지 보상금이라도 지원 될까? 그것이라도 되는 게 낫다고 보는 것인가?

학교의 상이 전혀 그려져 있지 않다. 지난 6월 16일이 돼서야 도내 언론에서 일정을 확인할 수 있었다. 예산 7천만원을 가지고 6월 27일까지 연구자 선정을 위한 공모를 실시하고 7월부터 12월까지 용역 연구를 진행한다고 한다. 이제야 영어교육도시 내 학교 운영에 대해 관심을 나타내기 시작한 것이다. 그런데 진정으로 잘 해보고자 한다면 이미 끝냈어야 하는 일이 아닐까? 마련된 학교 상을 가지고 학교 설립 의향을 타진해 보는 것이 순서일 진데 뭔가 이상하다. 시늉을 내고 있는 건 아닌지 의심스런 대목이다. 물론 현실화 되지 않으면 천만 다행이지만 말이다. 이런 진행 상황을 볼 때 가시화되기 어려울 것이라는 전망도 가능하다. 그런 면에서 제주도를 악용하려는 목적으로 보는 것이 정확한 분석일지 모른다.

이제까지 중앙 정부는 제주국제자유도시 특별법 제정 이후 제주특별자치도법 제정, 개정의 과정을 거치면서 교육개방과 관련된 내용을 야금야금 자신들의 뜻을 관철시켜 왔다. 대응하는 것에도 한계가 있어서 최악으로 치닫지 않게, 차악 정도로 막아왔었다. 정책 입안자들은 제주도에서 법 제정과 개정의 과정을 거치면 경제 특구에 바로 적용해왔었다

문원일 추진단장도 밝혔듯이 대선 과정에 이명박 대통령이 후보 시절 전국 각지에 다니는 곳마다 영어교육도시 추진을 공약했다. 제주도만 예쁘게 봐줄 이유가 있을까? 독점하는 것은 아니라고 한다. 차별화하고 선점해야 한다고 하고 있으나 정말 그럴까?

교육특구법이 지난 17대 국회 막바지인 1월에 이주호 전 교육과학수석이 발의되기도 했었다. 이제 18대 국회가 가동되기 시작하면 우선 처리될 법안 중에 하나가 바로 교육특구법이 될 것이다. 그 속에는 과실송금 허용, 영리법인 학교 설립․운영 허용, 교육과정 운영의 자율, 수업료 선정의 자율 등의 내용이 반드시 포함되게 될 것이다.

《붙임자료1》

제주영어교육도시 추진현황 및 기본방안 개선안

2008. 6. 3

관 계 부 처 합 동(국무총리실․기획재정부․교육과학기술부․국토해양부)

기본방안 개선(안)

1. 추진배경

ㅇ 기본방안 적정성 분석을 위한 1단계 용역결과를 반영, 기본방안 보완·발전

- 자치역량과 민간부문의 자율·창의를 최대한 활용

ㅇ 우리나라 영어교육의 중심지·동북아 교육허브로 영어교육 도시 조성목표 재설정

- 해외 유수교육기관 유치, 아시아지역 해외 유학수요 흡수

- 교육·관광이 융합된 명품도시 건설, 세계 청소년 교류 거점 육성

	< 1단계 용역 주요내용 >
▶ 잠재 교육수요 및 공급자 의향 ㅇ 제주영어교육도시 진학희망 교육수요 45만명 추정(한국 리서치, ‘08.1) - 정규과정 선호(75%), 국제 교과과정 선호(35%), 중·고교 진학 희망(67%) ㅇ 학교설립 의향기관 주요 요구사항(심층 인터뷰, ‘08.3) - 학생 선발, 교과과정 등 교육운영 자율성 보장(공통), 부지 무상제공 또는 학교 건립비 지원(일부) ▶ 학교 설립·운영 ㅇ 정규 교육과정 운영 제시, 상급학교 구성 확대 ㅇ 건설공기 및 정주여건 조성을 위한 적정 사업기간을 고려, 1단계 시범학교 개교시기 1～2년 순연 필요 ▶ 영어교육센터 설립·운영 ㅇ 영어교육 선진화에 필요한 교육 인프라를 개발, 전국에 공급하는 선도적 역할 수행 - 국내 영어교사 양성, 영어능력 평가·인증 시스템 구축, 영어 생활권 환경 조성 연구 등 ▶ 도시개발 조성 ㅇ 쾌적한 교육환경 조성을 위해 사업부지 면적 확대 필요

2. 개선(안)

학교 설립·운영

□ 학교구성 및 교육과정

ㅇ 학교구성 :  당초 초7, 중4, 고1 →  초4, 중5, 고3

- 상급학교 진학 연계성 및 진학 희망시기를 반영하여 중·고교 확대

※ 학교 유치 상황 및 정책여건 등에 따라 향후 탄력적으로 조정

ㅇ 교육과정 :  당초 1년 과정 →  정규학교 과정

- 영어교육의 효과성, 사립학교 운영 편의성 및 유치 용이성 등 고려

※ K-12 과정으로 운영, 1년 영어교육수요는 별도 프로그램 운영으로 흡수

- 국제적으로 인증 받은 다양한 국내·외 교육과정 운영

□ 1단계 시범학교 설립·운영

ㅇ 학교설립 :  3개교(초1, 중1, 고1) 설립

* 1단계 사업부지 : 전체면적 386만㎡ 중 54만㎡

ㅇ 개교시기 :  당초 2010년 3월 → 2011년 3월

- 적정 사업추진 소요기간을 감안하되, 가능한 조기 개교 추진

ㅇ 설립주체 :  당초 공립 3개교 →  공․사립 3개교

- 국내·외 유수 교육기관 유치, 민간부문 참여 활성화

- 1개교는 정부가 시설비를 지원하여 학교를 설립하고 운영은 민간위탁(저소득층 자녀 적정 인원 선발, 장학금 지원 등 공공성 확보)

※ 1단계 3개교 설립·운영에 차질이 없도록 사립학교 유치상황을 지속 점검, 금년말까지 종합대책 마련(교과부 / 제주도․도교육청)

영어교육센터 설립

ㅇ 센터 설립·운영 타당성 조사 용역(교과부, ‘08.5~8) 결과에 따라 구체적인 설립·운영방안 강구

ㅇ 영어교육센터 설립준비단 운영 예정(‘08 하반기)

- 센터 개원 이전 교육과정 및 교재개발 등 시범학교 운영지원 기능 수행

도시개발·조성

ㅇ 사업대상 부지 :  약 426만㎡ →  약 386만㎡

- 실제 가용면적 및 효율적 도시공간 조성을 위해 사업부지 조정(426만㎡→ 386만㎡, 40만㎡ 감소)

※ 보전대상지를 사업대상지역에서 제외(101만㎡ 감소), 개발가용지 추가(61만㎡ 증가)로 실제 부지면적 확대

ㅇ 사업 완공시기 :  2013년 →  2015년

- 2단계개발사업 소요기간, 학교유치 및 정주여건 조성 등을 감안하여 조정

※ 학교유치, 기반시설 조성 등 개발사업의 효율적 추진으로 조기 완공방안 강구

<기본방안과 개선(안) 비교>

구 분	기본방안	개선(안)
학교구성 (12개교)	․초7, 중4, 고1(공립 4, 사립 8)	․초4, 중5, 고3
교육과정	․단기과정(1+1)	․정규과정(국내·외 교과과정)
1단계 개교	․‘10. 3월 개교 ․공립 3개교(초1, 중1, 고1)	․‘11. 3월 개교 ․공·사립 3개교
사업대상 부지면적	․전체면적 426만㎡ - 개발가용지 216㎡ - 보존대상지 210㎡	․전체면적 386만㎡ - 개발가용지 277㎡ - 보존대상지 109㎡

3. 제도개선 추진

□ 영어교육도시 내에 초․중등 국제학교 설립 허용

ㅇ 내국인을 대상으로 교과과정을 영어로 수업하는 국제학교 (영어전용학교) 설립 근거 마련

- 특별법상 국제고등학교 규정 개정, 초․중등(K-12) 국제학교 허용

※ 국내학력 인정 및 외국인 입학 허용

ㅇ 국제학교 설립 관련 사항을 도조례로 이양

- 국제학교 설립자격, 시설․설비 등 설립기준 및 학교설립 승인 절차에 관한 사항

□ 초․중등 국제학교 운영의 자율성 보장

ㅇ 학교 운영 자율성 보장을 위해 「초․중등교육법」등 관련 법령의 특례 근거 마련

ㅇ 세부사항은 도조례로 정하되, 운영의 자율성을 보장

- 교육과정 및 교과용 도서, 입학방법 및 절차, 학기 및 수업일수, 학년제, 수업료, 학교평가 및 회계기준 등에 관한 특례 도입

- 외국인 교원 임용(자격기준, 보수 등) 관련 특례를 도조례로 규정

□ 교육특구 조성 관련 인프라 구축

ㅇ 외국교육기관 유치 관련 규제 획기적으로 완화

- 외국교육기관 과실송금 허용, 대학시설․운영 기준 완화

- 유학생 체류기간 연장, 원어민 교사 비자발급(E2) 대상 확대

ㅇ 연구용역 결과 등을 토대로 지속적 제도개선 추진

- 원어민 인력 유치, 외국인 고용규제 완화 및 생활환경 개선 등

《붙임자료2》

이명박 교육공약

	학교만족 두 배 사교육 절반
가난의 대물림을 교육으로 끊겠습니다. 학교의 다양성을 살리고 학생의 창의력을 살려서, 사교육 열풍을 잠재우겠습니다.

2007. 10. 9

I. 취지

II. 5대 실천 프로젝트

1. 『고교 다양화 300 프로젝트』

2. 『영어 공교육 완성 프로젝트』

3. 『3단계 대입자율화』

4. 『기초학력, 바른 인성 책임교육제』

5. 『맞춤형 학교지원 시스템』

III. 기대효과

I. 취지

□ 일류국가는 교육개혁부터

○ 일류국가가 되기 위해서는 교육부터 개혁해야 한다.

- 우수한 인적자원이 가장 큰 경제성장 동력인 나라에서 창의력 있는 인재양성으로 경제발전을 되살려 선진국을 실현해야 한다.

- 저소득층 학생들이 경제적 부담 없이 공교육 틀 내에서 질 높은 다양한 교육을 받을 수 있는 고품질 교육으로 가난의 대물림을 끊어야 한다.

□ 서민들의 가장 큰 고통 사교육비 부담

○ 고교생 월평균 과외비 45만원, 연간 30조원에 이르는 사교육비 부담으로 서민들의 가계는 휘청거립니다.

- 지난 30년간의 사교육을 잡겠다고 학교를 묶어두고 입시를 통제해 왔지만, 그 결과는 연간 30조원에 이르는 사교육비다. 한해 정부의 교육예산에 맞먹는 규모이다.

․33만원(2003년)이던 고교생 월평균 과외비가 45만원(2006년)으로 조사되어 이 정부 들어 사교육비가 대폭 늘어났다.

․사교육비 때문에 아파트 평 수를 줄여서 이사를 가야하고, 또 노후준비도 제대로 못하고 있다.

- 사교육의 팽창은 곧 계층 간의 사교육 격차로 이어져, 가난이 교육으로 대물림되는 악순환으로 이어지고 있다.

․가정형편 때문에 자녀를 학원 한번 제대로 보내지 못해 속을 태우는 부모님들도 매우 많다.

□ 학교만족 두 배, 사교육 절반

○ 입시제도만 바꾸는 임시방편 대책이 아니라, 학교 교육의 질을 높여야 학교 교육만으로 원하는 대학에 갈 수 있다.

- 지금까지 역대 정부는 사교육을 대학입시제도를 바꿔서 해결하겠다고 고집해왔다.

․과거에도 사교육을 잡겠다고 고교평준화제도(‘73년), 대학 입시자율 박탈(’80년), 대입 3불정책(‘98년) 등 계속 입시제도를 바꾸어 왔지만, 오히려 문제를 더욱 악화시키고 있다.

․노무현 정부의 새로운 입시제도 역시 아무런 효과도 가져오지 못하고 오히려 학생들에게는 ‘수능’, ‘내신’, ‘논술’의 3重苦를, 학부모에게는 막중한 사교육비 고통을 주고 있다.

․최근에는 몇 개 외국어고를 사교육의 주요 원인으로 내세우며 학교의 자율성을 더욱 제한하는 등 거꾸로 가는 정책을 펴고 있다.

○ 「학교만족 두 배, 사교육 절반」프로젝트는 사교육 부담을 절반으로 줄이겠다는 대국민 실천약속이다.

- 학교의 다양성을 살리고, 학생의 창의력을 살려서 학생과 학부모의 학교만족도를 두 배로 올리겠다.

- 이를 위해 이명박 후보와 한나라당은 「사교육 절반 5대 실천프로젝트」로 학교 교육의 질을 획기적으로 높여 사교육을 반으로 줄이고 교육으로 가난의 대물림을 끊는 사회를 만들 것이다.

II. 5대 실천 프로젝트

실천약속 1		『고교 다양화 300 프로젝트』

누구든 적성에 따라 골라갈 수 있는 고교를 300개 만들겠습니다.

□ 원칙과 전략

○ 학생․학부모의 선택이 교육의 다양성과 창의력을 살립니다. 『고교 다양화 300 프로젝트』(기숙형 공립고 150개, 마이스터고 50개, 자율형 사립고 100개)를 시작으로 사교육이 필요없는 다양한 고교를 만들겠습니다.

○ 이렇게 하여 현재 학생당 월 45만원에 달하는 일반계 고교의 사교육비(연간 총 7조원)를 절반(총 3조5천억원)으로 줄이겠습니다.

□ 실천방안

(1) 기숙형 공립고교 150개

- 농촌지역, 중소도시, 대도시 낙후지역에 150개 기숙형 공립고교 지정

- 해당 지역 학생들을 우선 입학시키고 학생의 80% 정도가 기숙사에 입주할 수 있는 시설 준비

- 기숙사비는 학생의 가정형편 등에 따른 맞춤형 장학금으로 지원

- 교육 때문에 지역이 낙후되는 악순환의 고리를 끊음

(2) 마이스터고교 50개

- 학생의 특기적성을 살리면서, 졸업 후 취업․진학의 모든 가능성이 열려있는 전문계 특성화고교 50개교 집중육성

- 학비면제는 물론, 외국어 교육, 해외연수 및 취업․진학 지원

- 커리큘럼과 교원에 대한 규제를 철폐하고 학교단위 자율성 보장

- 산업체, 시민단체 등도 협약을 통하여 학교를 운영할 수 있는 통로 마련

(3) 자율형 사립고 100개

- 자율운영과 창의교육을 하는 사립고 100개 전환

- 국가의 획일적 통제에서 벗어나 학생과 학부모의 선택에 의해 평가를 받는 새로운 형태의 사립고교 모형

- 현행 자립형 사립고의 재정규제(법인전입금)를 낮추면 최소 100개 고교 전환 예상

- 연간 2천5백억원 수준(100개교 전환시)의 교육재정(사학결손보조금) 절감 효과, 이를 다른 낙후지역과 저소득층 학생지원 재원으로 활용

(4) 고교 특색 살리기 플랜

- 「고교 다양화 300 프로젝트」에 포함되지 않는 1859개 고교에는 연간 운영비의 10%(학교별 1억5천만원 규모)를 추가 배정 지원

- 고교별로 다양하고 특색있는 교육과정을 운영하여, 학교의 교육력을 제고하기 위해 학교 재량으로 집행

- 교원보강, 행정지원 인력 확충, 교과연구, 시설개선 등에 활용하거나 논술이나 예체능 과목 등 학생의 수요를 학교에서 제공

(5) 학생별 맞춤형 장학지원 시스템

- 돈이 없어 자신이 원하는 학교에 못 가는 경우가 없게 맞춤형 장학제도 마련

- 기숙형 공립고교의 기숙사비, 영재․과학고교․자율형 사립고의 납입금 등을 학생의 가정형편에 따라 장학금으로 지원

실천약속 2		『영어 공교육 완성 프로젝트』

누구나 고등학교를 졸업하면 영어로 대화할 수 있도록 하겠습니다.

□ 원칙과 전략

○ 영어격차가 교육격차, 소득격차로 이어지지 않아야 합니다. 『영어 공교육 완성 프로젝트』로 영어사교육 없이 누구나 글로벌 인재로 도약할 수 있도록 하겠습니다.

○ 현재 14조원에 달하는 영어 사교육비를 절반으로 줄이겠습니다.

□ 실천방안

(1) 영어수업을 영어로 하는 교사 매해 3천명 양성 배치

- 영어를 영어로 수업하는 교사자격제도를 마련하고, 신규 초․중등교사 1천명, 현직교사 중에서 2천명 양성

(2) 영어로 하는 수업 확대

- 장기적으로 초등학교 고학년 이후에 영어과목 이외에도 영어로 수업하는 과목 비중을 단계적으로 높이는 목표를 세우고, 교사양성, 교육과정개편, 수업교재 등 준비

(3) 원어민 보조교사 확보 체계 확립

- 영어를 포함한 외국어 보조교사의 충원부터 입국, 한국적응, 학교배치, 고충해결에 이르는 과정 및 자격관리 체계를 수립하고 중앙정부차원에서 지원

(4) 교사 국제교류 프로그램 도입

- 외국의 정부나 교원단체와의 협력을 지원하여, 양국 교사들의 국제이해 및 교육교류를 촉진하는 프로그램

- 영어전용 수업가능 교사 우선 선발 파견

(5) 영어 잘하는 대학생 활용

- 초등학교 방학기간이나 방과후 시간 동안 영어전용 수업 교사, 원어민보조교사는 물론 국내․외의 영어를 잘하는 대학생을 활용하여 초등학생의 영어교육 지원

- 재외 거주 한국인 자녀가 국내 학교에서 영어 교육 자원봉사를 할 수 있는 프로그램 지원

- 참여하는 대학생의 봉사활동 경력 인정

(6) 교육국제화 특구 확대 도입

- 국내에 싱가포르나 두바이와 같이 영어사용 환경을 조성하면서 동시에 국․내외교육기관의 자율을 최대한 보장하는 구역 지정․운영

실천약속 3		『3단계 대입자율화』

누구나 좋아하는 분야를 열심히 공부하면 대학이 찾아가서 뽑도록 하겠습니다.

□ 원칙과 전략

○ 대학입시 자율화가 입시부담, 학습부담을 줄입니다. 『3단계 대입자율화』로 입시부담을 줄이겠습니다.

□ 실천방안

(1) 1단계: 학생부 및 수능 반영 자율화

- 대학이 학과의 특성에 따라 지원자의 학생부와 수능 반영을 자유롭게 하고, 정부는 대학의 입학사정관제도, 대학교육협의회의 고급심화과목제도(AP) 등에 대하여 지원

(2) 2단계: 수능과목 축소

- 현재 평균 7과목을 응시해야 하는 수능과목을 학생의 수준과 적성과 대학이 요구하는 과목 위주로, 보통과정, 탐구과정 중에서 각각 2~3개씩 4~6개 과목을 선택해서 응시

- 지원학생의 다른 과목의 성취수준이 필요한 경우, 대학이 개별학생의 교과별 내신을 참조하도록 함

(3) 3단계: 완전 자율화

- 대학이 본고사 없이도 학생의 잠재력․창의력 등을 충분히 고려하여 학생을 선발할 수 있는 대학 자체 학생선발능력과 제도적 기반이 구축되었다고 판단되는 시점에서 대학입시를 완전히 대학에 맡기는 완전 자율화 단행

실천약속 4		『기초학력, 바른 인성 책임교육제』

학교가 기초학력과 바른 인성만큼은 한 명의 학생도 포기하지 않고 가르치도록 하겠습니다.

□ 원칙과 전략

○ 학교가 살아나야 사교육이 줄어듭니다. 『기초학력, 바른 인성 책임교육제』로 학교가 한 명의 학생도 포기하지 않고 가르쳐서 부모님의 걱정을 덜어드리겠습니다.

□ 실천방안

(1) 기초학력 미달 학생 제로플랜(Zero Plan)

- 기초학력진단 평가(초등 3학년)를 해당 학년의 모든 학생들이 응시하도록 하고, 중학교와 고등학교에서도 학업성취도 평가 실시

- 학생들의 학업성적 추이를 측정하여, 학력부진학생을 줄이고, 부진한 분야는 끌어올려서 전체적인 향상을 유도하며, 학생 진로지도자료로 활용

(2) 바른 인성 책임제

- 학교, 지역사회, 학부모가 협력하는 지역사회 네트워크가 학교 안팎에서 일어나는 모든 폭력, 교내 집단따돌림 등 피해학생이 소속학교를 통해서 직접 해결하기에 어려운 문제를 접수, 상담, 해결

(3) 학교별 학력정보 등 공시

- 학교별 학력자료(기초학력 미달학생 비율, 전년대비 성취수준 향상 정도, 교과목별 학생의 성취수준 등) 공개

(4) 지역 간․학교 간 교육격차해소

- 학생의 학업성취수준, 국민기초생활보장 수급권자 현황 등을 반영하여 저소득, 저학력 지역과 학교에 행정, 재정지원

- 교육격차 현황을 주기적으로 점검하여 사업의 결과를 국민과 주민에게 보고하며, 성과가 부진한 곳은 원인 진단과 대처방안 강화

실천약속 5		『맞춤형 학교지원 시스템』

온 동네, 온 나라가 함께 나서서 좋은 학교를 만들도록 하겠습니다.

□ 원칙과 전략

○ 온 동네, 온 나라가 함께 나서야 좋은 학교를 만듭니다. 교육계 안팎과 지역사회가 함께하는 『맞춤형 학교지원 시스템』으로 우리 학교들을 세계적 수준으로 끌어올리겠습니다.

□ 실천방안

(1) 교원의 경쟁력과 전문성 신장

- 교원평가 입법화로 좋은 교육을 위한 교원 간 경쟁 유도

- 평가결과를 연수, 자격 등과 연계하여 교사의 전문성 제고 지원

- 5~10년 주기의 연구년제도(6개월~1년)로 전문성 심화 기회 부여

(2) 미래형 교육과정 개편

- 교과목과 직접적인 이해관계가 없는 교육계 안팎의 인사로 구성된 국가교육과정위원회를 설치하여, 미래사회에 필요한 교육과정 수립

- 불필요하게 과도한 학습부담을 유발하는 내용을 덜어내고, 학교단위의 자율적이고 창의적인 교육과정 편성․운영 유도

- 필수교과목을 재구조화하고, 졸업 필요 학점 축소

- 학생이 원하는 교육과정이 이뤄질 수 있는 시설, 교원 등의 교육과정 운영의 인프라 구축

(3) 교육여건 개선

- 인구과밀지역 학급당 학생 수 감축으로 콩나물 교실 해소

- 학교와 지역사회, 중앙기관이 결합된 U-러닝 체제 확립

(4) 지역사회와의 협력을 통한 저소득층 학생 지원

- 지역사회, 대학과의 연계를 통하여 대학생이 해당지역 학생에게 멘토링이나 보충지도 등 사회봉사활동을 원할 경우 매개체와 조언자의 역할 담당

- 지역의 도서관이나 대학의 도서관을 중심으로 대학생, 주부, 일반인 등 자원봉사자의 참여로 지역 학생의 독서 및 글쓰기 공부 지원

- 학교와 지역 스포츠클럽 협력으로 과외활동 프로그램 등 운영

- 봉사활동에 참여하는 대학생, 자원봉사자를 위한 장학제도 마련

III. 기대효과

□ 사교육문제는 점진적으로, 그러나 확실하게 해결될 것입니다.

○ 사교육비 부담 절감

- 영어, 수학, 예체능 등 과목별 감소효과와 내신, 수능, 논술 등 부문별 감소효과를 감안 하면, 현재 약 30조 규모의 사교육비를 절반인 15조 규모로 줄일 수 있음

○ 가난의 대물림을 교육으로 끊음

- 학교교육 강화와 저소득층 학생을 위한 맞춤형 정책과 장학제도를 통하여 가난의 대물림을 교육으로 끊게 함

문화의 산업화와 문화예술운동의 방향

김 석 윤 (제주민예총 정책위원장)

문화의 산업화와ㅣ문화예술운동의 방향

1. 들어가며

문화는 그 자체가 목적이 되기도 하며 사회적 관계와 경제적 활동영역에서는 문화를 목적 달성을 위한 수단으로 인식한다. 우리나라에서 문화의 중요성이 부각되고 본격적인 관심이 유발되어 문화를 통한 지역개발이 시도된 시점은 아이러니하게도 IMF 경제위기의 과정에서 문화도시 등 문화를 21세기 신성장동력으로 설정하려는 정책이 자리하게 되면서 부터라고 볼 수 있다.

1980년대까지 문화예술 부문은 지역개발차원에서 고려되지 않았으나,1990년대 이후 1)축제 등 관광자원 2)문화산업을 통한 지역산업 발전의 특성화 분야 3)삶의 질 제고를 통한 인적 자원의 유입 수단으로 활용되기 시작함.(한국문화관광연구원, “문화를 통한 지역개발 사례 연구”, 2007.)

새정부는 문화산업의 가치를 경제와 시장만능주의 잣대로 재단하려는 문화정책의 속내를 서서히 구체화시키면서 문화지형을 뒤흔들어 놓을 태세이다. 이에 대응하는 진보적 문화예술계는 문화의 산업화와 문화예술운동의 방향이라는 주제를 놓고, 80~90년대로 거슬러 올라가 그동안의 문화예술운동의 성과와 오류를 점검하고 주체의 문제와 비판적 실천 대안을 모색해야하는 중요한 기점에 서있다. 이러한 문화예술운동의 궤적을 살펴보면 80년대의 운동에 무게중심을 두고 활동했던 시기 이후, 국가의 문화정책에 비판적 개입을 시도했던 90년대를 거치면서 2000년대에는 문화정책의 질주와 예술현장의 수용성에 한계를 드러내기에 이른다. 긍정적으로는 시장 권력에 대항하는 비판적 개입일 수 있겠지만 또 다른 측면에서는 체제 내부로의 포섭에 따르는 문화예술운동의 자생력을 약화시키는 결과를 불러왔다는 지적도 가능하다.

문화에 방점을 찍거나 아니면 운동에 방점을 찍었던 시절이든 대중에 대한 중요성은 인식하면서도 실제 활동의 과정에서는 대중에 대한 고민이 부족했다는 점이 공통분모로 제기된다. 문화현장의 예술가들의 입에서 쏟아지는 ‘정책은 질주’한다거나, ‘각종 현란한 수사와 비젼의 나열’ 등 모두가 문화정책의 중요성에 대한 애증어린 문구들이며, 예술활동 주체와 대중의 참여를 소외시켰다는 지적이다. 따라서 오늘 토론문은 현 정부 문화정책의 동향과 제주특별자치도의 지역적 관철을 앞두고 지역의 문화예술 환경을 살펴보고, 마지막으로 원론적인 수준이겠지만 문화예술운동의 방향에 대해 이야기를 풀어가도록 하겠다. 앞으로 끊임없는 탐색과 실천의 과정을 거치며 방향성은 완성되어야 하겠지만 다양한 이야기 꺼리를 소통하기 위한 물꼬를 열어제끼는 의미로 해석해 주기를 바란다.

2. 이명박정부의 문화정책 동향

최근 이명박 정부가 들어서면서 문화산업론에 대한 논의가 급물살을 타고 있지만 사실 국민의 정부나 참여정부 시절에도 문화산업은 중요한 정책과제 중의 하나였다. 문화부 인력과 예산의 규모에서 문화콘텐츠산업실의 인력은 21.8%를 차지하여 본부와 소속기관을 제외하고 가장 많은 인원을 보유하고 있으며, 2008년 기준 문화부분 예산이 정부 총예산 가운데 1.02% 수준이지만 그 예산액 중에 문화컨텐츠산업이 차지하는 비율 20.5%는 체육(23.2%), 관광산업(22.2%) 다음으로 높은 순위를 나타내고 있다. 물론 시장실패에 따르는 지원재정과 문화산업과 같이 시장의 육성을 위하여 지원되는 재정을 단순비교하기에는 무리가 뒤따르지만 정책 순위에서 중요한 위치를 차지해 왔었다는 점은 부인할 수 없다. 다만 이전 정부와의 차이가 있다면 국민의 정부와 참여정부의 지배담론이었던 시장만능주의, 시장과 자본에 대한 민주주의적 규제를 보다 친기업적 정책 형태로 노골화시키는 차이라고 볼 수 있다. 이는 현 정부에서의 문화예술정책이 이윤추구를 극대화시키기 위한 다른 분야의 정책들과 맞물려 돌아 갈 것으로 예측되는 이유이다.

현 정부 문화정책의 출발지점은 대선공약에서 창조문화강국 실현, 문화향유권 확대, ‘Designed in korea’ 멋진한국이라는 핵심공약을 기조로 세계 5대 문화산업 강국을 표방하듯이 고부가가치로서 문화산업 우위의 정책을 내걸면서 비롯되었다. 이를 이어받은 인수위 또한 국정과제를 5대 국정지표와 21대 전략목표 그리고 193개 국정과제로 나누어 정책의 우선순위를 정하고 있다. 그 가운데 21대 전략목표의 하나인 ‘서비스산업선진화’의 하위에 속하는 핵심과제 중에 ‘핵심 문화콘텐츠 집중 육성 및 투자 확대’,‘아름다운 삶과 창의 문화’ 속에 ‘창의적인 디자인 강국 구현’과 ‘지속가능한 국토환경(건축․도시)디자인 정착’이 포함되어있다. 그외의 공약사항 대부분은 나머지 일반과제에 포함되어 있다. 즉 콘텐츠와 디자인이라는 요소가 문화관련 정책의 중심을 차지하고 있으며, 대부분 산업과 밀접하게 연계된 정책들이라고 볼 수 있다.

문화정책의 또다른 흐름을 살펴볼 수 있는 것이 올해 초(5월)에 열린‘새정부 문화체육관광정책 토론회’이다. 자료를 살펴보면 기존의 문화예술정책과는 겹치면서도 많은 부분 상이한 정책들을 풀어놓고 있다. 55만원 세대인 기존 예술가들에 의한 자율결정 시스템의 부정적 결과물을 근거로 예술가 창작 지원 방식을 예술가 선지원방식에서 프로젝트 기반형 방식으로, 즉 사업 후 지원방식과 기회의 지원이라는 형식을 표방하고 있다. 재정지원 중심에서 환경지원 중심으로의 전환을 선언하고 있다. 또한 정부의 역할 부문에 있어서는 중앙정부는 수월성 중심, 예술교육 육성, 국제교류를 담당하고 지방은 선진예술가 육성, 예술활용성 제고, 지방문화육성으로 구분하고 있다. 이 모든 구상은 새정부의 국토발전구상 ‘5+2광역경제권’에 근거하여 서울은 클러스터의 중심으로, 지방은 발표의 공간으로 설정한데서 비롯된다. 문화행정과 관련해서는 전략우선순위와 재정의 연계성 강화를 위해 문화콘텐츠 부문의 전략적 우선순위 및 투자지원을 고려하여 재정투자규모 증가를 언급하고 있다. 물론 예술과 문화산업의 연계, 수요자 중심의 정책 전환, 지역에 기초한 국가문화발전 전략 틀 재구성 등 유용한 이전 정부의 내용을 수용하는 정책방향이 제시되고 있음도 사실이다.

이상의 내용을 토대로 실용을 표방하는 현 정부의 문화정책에서 관심을 갖고 지켜봐야될 요소를 간추려 보고자 한다. 먼저 문화컨텐츠로 대표되는 문화산업론이다. 문화자원의 활용은 문화예술활동을 하는 사람이라면 크게 반대하는 이들이 없을 것이다. 다만 선․후의 문제, 진행과정에서 민주성에 대한 우려정도가 문제로 지적할 수 있을 것이다. 핵심 문화콘텐츠 집중육성 및 투자확대를 위한 추진계획은 관련 법제도의 정비와 진흥재원의 확보, 전문인력의 육성, 글로벌마켓팅으로 세계시장 점유율 5%의 5대 문화산업강국으로 도약하는 구상을 담고 있다.

실용화, 디지털화에 더 무게중심이 놓이는 문화콘텐츠 개념과 한 사회 구성원의 정신적․구심적 역할을 하면서 사회문화적 정체성의 핵심을 구성하는 것으로 간주되는 문화원형 또는 문화요소 등의 개념은 그것이 가지는 본질적인 가치가 동일함에도 불구하고 그 무게중심을 어디에 두느냐에 따라서 그 둘을 보는 관점이나 활용의 방법이 첨예하게 달라진다. 최근 문화콘텐츠에 대한 논의가 문화적 관점, 인문학적 관점, 문화원형의 개념을 중심으로 사용할 때와 문화콘텐츠의 산업화, 문화콘텐츠 활용, 경제적 환산가치 등의 개념을 중심으로 활용하는 것이 분명하게 구분되지 않은 채 혼란스러운 상태에서 극단적인 연구나 분석이 이루어지고 있다. 그간에 100대 문화상징의 문화사적 의의를 통해 문화경쟁력이 민족과 생존을 걸고 싸우는 전정에서 갖춰야 될 중요한 무기라면, 한번 쓰고 버리는 플라스틱 장난감이 아니라 짜임새 있는 전략과 지속적으로 사용 가능한 다듬어진 무기로 대응해야 될 것이다. 그 길에서 모자라는 부분이 있다면 독창적인 민족의 정서로 채우고 키워야 될 요소이다.

정책 자체의 문제는 둘째치고 정책의 구현과정에서 선결과제는 무엇이고, 어떻게 조직화 시킬 것인가에 대한 민주적 합의 과정은 중요하다. 최근 문화를 매개로 하는 문화산업의 영역은 문화에 대한 정의와 범위가 폭넓게 적용되고 있음을 알 수 있다. 급기야는 문화산업에 대한 논의와 문화자본의 성격규명 단계에까지 이르고 있다.

흔히 문화자본이라면 브르디외가 구분했던 경제자본, 사회자본, 문화자본에서 문화자본은 '문화와 지식시장에서 전문가들이 보유하고 있는 권력수단으로서 계급간의 불평등 관계를 야기하고 유지하는 자본의 형태'로 규정되고 있다. 나아가 문화상품이란 문화적 요소가 체화되어 경제적 부가가치를 창출하는 유․무형의 재화와 서비스 및 이들의 복합체를 일컫는 법률적 개념도 등장한다.

이 문제를 관심있게 살펴봐야 될 이유는 최근에 예술가를 중심으로 새로운 계급이라고 불리는 ‘창조계급’의 분포가 지역발전을 좌우하게 된다는 주장이 제기되고 있다. 창의적 생활과 문화산업은 양면성을 지니고 있으며, 창조계급으로서 인간의 본성을 되찾고 발견하는 과정이 지역 공동체의 정체성을 기반으로 상품으로 가치전환을 이루어낼 때 창조적 문화산업은 의미가 있을 것이다.

최근 백서의 내용을 기초로 문화부문의 세부적 실천계획으로 만들기 위한 토론의 과정에서는 자율결정 시스템에 대한 부정적 시각, 재정지원보다 환경지원이라는 방식, 프로젝트기반형 방식 등을 언급하고 있다. 소액 다건, 성과의 미흡 등 문제의 요소가 없지는 않겠지만 효율성만을 강조한다고 해결될 수는 없다. 오히려 경쟁력을 강화시키기 위해 특정 단체나 소수의 선택된 장르에 집중되는 결과를 낳게 되어 예술의 불균형을 초래할 수도 있다. 사람도 편식을 하면 몸에 이상이 생기는 것처럼 사회의 공기와 같은 문화예술의 불균형은 편향된 사고를 낳게 되고, 창의성을 높이는 예술이 프로젝트 사업으로 귀결되는, 즉 행위 주체인 예술가도 없고 향유주체인 국민도 없이 시장경쟁에서 살아남기 위한 프로젝트회사만이 살아남게 될 수도 있다. 결국은 문화산업, 문화강국을 위해서는 우선적으로 갖춰야 될 요소가 무엇인가? 그것은 활성화된 기초예술을 기반으로 컨텐츠와 접목되었을 때 문화상품의 다양성과 경쟁력을 높일 수 있다. 지금의 문화정책은 이 둘을 별개의 것으로 치부하려는 경향성이 엿보인다.

정부의 정책이 정권에 따라 바뀔 수도 있고, 이전 정부의 문화정책과 행정에 대한 냉혹한 평가는 반드시 뒤따라야 하겠지만 무조건적인 부정과 단절은 오히려 혈세를 낭비하게 된다. 그 갈림길에서 긍정적 요소와 미래지향적 요소를 판단하는 기준은 국민이다. 국민의 삶 질을 높이기 위해 무엇이 필요할 것인가를 준거로 수용과 배제가 이루어져야 할 것으로 생각한다. 바로 인간에 대한 애정과 신뢰를 전제로 하는 문화예술 정책이 문화가 성장 동력으로 함축하고 있는 가치를 비로소 경제적 가치로 실현 시키게 될 것이다.

예술가 계급 논쟁이 경제적 가치를 넘어 도시의 창조성을 부여하는 창조도시, 도시환경 개선이라는 디자인 영역으로까지 확장될 수 있을 것이다.(인수위의 핵심과제에도 포함됨)

3. 특별자치도 문화정책의 실태

제주특별자치도가 안착하기 위해서는 현란한 수사와 현실적인 과제들 사이에 놓여있는 거리와 깊이를 되짚어 볼 필요가 있다. 그렇다고 예술 현장을 위한 역점 추진 과제’식의 또 다른 미사여구를 늘어놓지는 말자. 흔히 지자체의 문화정책은 단체장의 문화적 수준, 또는 정치적 목적에 따라 방향이 달라진다고 이야기한다. 전국 대부분의 지자체들이 대동소이하며, 제주지역 또한 예외는 아니라고 생각한다. 지역문화활성화를 위한 정책 집행의 우선 순위를 정할 때  지역문화가 추구해야 될 가치지향에 대한 이해를 먼저 하기보다는 표심과 연결되는 사업이 무엇인지, 치적으로 홍보할 수 있는 요소가 무엇인지 등 문화외적인 정치논리가 차지하게 된다는 것이다. 여기에다 장기간 지속되어 온 중앙집권형태의 문화행정 시스템으로부터 파생되는 문제도 고스란히 안고 있다. 첫째, 원래 대등․협력관계에 있어야 할 중앙정부와 지방의 관계가 기관위임사무제도와 보조금집행과정을 통해서 상․하 주종관계에 있다는 점 둘째 중앙정부․광역자치단체․기초자치단체가 각자 담당해야 할 문화행정의 책임소재가 불분명한 경우가 많다는 점 셋째, 지방이 가지고 있는 고유한 문화적 속성이 차별적으로 고려되어야 함에도 불구하고 중앙의 기준으로 지방의 문화 현실을 측정하게 되어 지방자치단체의 재량권이 좁다는 점이다.(한국문화관광연구원, “한국의 지역문화”, 2007)

제주지역의 문화정책은 중장기적인 측면에서 개발정책과 동전의 양면처럼 얽혀있다. 약방의 감초같이 개발계획에는 문화부문이 꼭 포함되어왔다. 개발과 문화의 역사를 되짚어 본다면 다음과 같이 요약해 볼 수도 있다. 제주도 개발계획의 출발점은 1963년 제주도자유지역 설정 구상에서 출발하여 2006제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제정으로 계층구조의 변화와 함께 전략산업을 재구성하는 단계에 이르고 있다. 그동안 제주지역 개발과정의 여러 계획서에서 밝힌 문화의 기능과 역할을 살펴본다면, 1980년대까지는 산업인프라 중심의 개발이 주류를 이루고, 1990년대의 경우는 주로 문화기반시설 중심의 성과지표를 제시하고 있다. 대부분 관광산업 활성화의 하위개념으로 존치하거나 또는 문화산업의 관점에서 진흥방안을 제시하고 있다.

이 과정을 거쳐 1999년에 ‘2016 제주시 비전과 발전전략’에서 문화예술 기반구축, 문화예술운영체제 구축, 문화예술발전효과 극대화를 통한 자원화를 제시하기에 이른다. 특히 문화예술기반 구축을 위한 문화환경도시 조성을 세부적으로 제시하고 있으며, 문화예술 진흥과 관광자원화를 지향하기 위해 문예회관 건립, 향토문화 보존, 마케팅 도입, CI 도입, 문화의 거리 조성, 국제화․도시화․산업화에 대비한 문화예술정책 수립 등이 골간을 이루고 있다. 제주도개발계획의 총정리와 함께 현재의 국제자유도시특별법을 만드는 모태 역할을 했던 국제자유도시종합계획안(2002년)은 제주지역 경제․개발․토지이용․문화․자원․산업 등 사회 전 분야에 걸쳐 연구조사가 이루어졌다. 그 가운데 문화예술과 관련해서 크게 3개의 축으로 안이 제시되고 있다. 첫째는 문화․예술의 창조적 계승발전, 둘째는 문화․예술자원화로 지역경제에 기여, 셋째는 문화․예술의 창조력 제고를 위한 기반정비로 나누어 있다. 특히 탐라문화의 자원화방안과 문화의 공공미술 도입, 문화환경 조성과 문화공간의 확대를 위한 문화권 정립, 생활권 단위의 문화센터 개설 등 문화의 공공성과 향유권의 문제를 제기하고 있다. 최근 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’에서 문화예술은 제179조 향토문화예술의 진흥, 제180조 향토문화관광지구의 지정 등, 제181조 영상산업진흥지구의 지정 등으로 제시하고 있다. 이 또한 원론적 수준이며 대부분을 산업과 관련된 조항으로 채워지고 있다.

결국 개발계획에 포함된 문화부분 계획이라는 점은 구체적인 문화정책으로 추진되기 보다는 반복적인 개발계획의 수립에 따르는 계획서상의 안으로만 존재하는 경향을 보인다. 자치단체장의 문화마인드가 다른 산업의 하위개념으로, 속된 표현을 빌리자면 ‘구색상품’, ‘미끼상품’으로 전락하고 있다. 때문에 문화예술 기관에서 연구된 ‘제주향토문화예술중․장기계획’도 사실은‘제주도국제자유도시특별법’에 근거하여 진흥계획이 수립되다보니 정책으로 추진되기 보다는 보고서 발간에 의미를 두는 경향이 짙다.

제주지역 문화기반 시설은 공공도서관 21개, 박물관 및 미술관 24개, 문예회관 1개, 문화의 집 20개 등 모두 66개이다. 이것은 우리나라 전체 문화기반시설 1431개의 4.6%를 차지하고 있다. 제주지역 공공도서관은 전체 도서관  572개의 3.7%, 박물관 및 미술관은 전체 534개 가운데 4.5%, 문화의 집은 전국 170여개 문화의 집의 11.7%를 차지하고 있다.

제주특별자치도의 공연시설 현황은 영업시설과 순수공연장으로 구분할 수 있다 순수공연을 목적으로 하는 공연시설은 한라아트홀과 도문예회관, 탐라극장, 김정문화회관이 있다. 공연법에 따른 공연시설의 측면에서 300석 이상 1,000석 미만의 중규모 극장에 해당되는 곳이 4곳이며, 300석 미만의 소규모 극장에 해당되는 시설이 2곳이 있다. 하지만 실제 중극장 규모에 해당되지만 객석이 300석을 간신히 넘긴 2곳을 제외하면 사용자의 측면에서 중극장 규모의 공연장은 2곳에 불과하다. 1천석 이상의 대규모 공연장을 보유하고 있지 못한 지역적 현실이 다양한 작품활동과 문화기획을 하는데 한계로 작용하기도 한다.

문화예술인의 놓여있는 처지를 알아보기 위해 자료 입수의 한계에 따라 시간적인 오차는 있지만 ‘2004 제주지역 문화예술인 실태조사’(이하 제주지역)와 문화관광부와 한국문화관광정책연구원에서 3년마다 조사하는 ‘2006문화예술인실태조사’(이하 전국)의 결과를 동일 항목에 한해서 비교하였다.

비록 2년이라는 시간적 범위에서 오차가 발생하지만 그동안 제주예총의 실태조사 결과의 변동이 크게 발생하지 않고 있으며, 그동안에 문화예술 지형이 바뀔만한 돌출변수가 발생하지는 않았기 때문에 유의미한다고 판단됨.

제주지역의 문화예술활동을 통한 월평균 수입은 55.6%가 30만원 미만으로 조사되고 있으며, 전국은 46.2%를 보여준다. 문화예술활동 만족도 부분에서는 자신의 문화예술활동에 만족하는지 여부에 대한 응답에서 전국의 경우 만족한다는 응답이 54.7%, 만족하지 않는다는 응답이 20.6%를 나타내고 있다. 제주지역 조사에서는 54.7%가 그렇다는 응답을 하고 있다.

문화예술정책 만족도는 전국의 경우 만족이 9.6%를 차지하는 반면 매우불만이 21.2%, 다소불만이 35.2%를 차지하고 있다. 제주지역의 경우 중앙정부의 문화정책에 대한 설문조사에서 만족이 3.4% 불만족이 67.7%를 나나내고 있다. 반면에 지방자치단체의 문화예술정책에 대한 만족도를 묻는 항목에 있어서 만족한다는 2.6%이며 불만족은 6.0%를 보여준다.

전국조사에서 문화예술발전을 위한 정부의 역할 부분에서는 예술가 및 단체에 대한 지원이 32.1%, 예술가 지원을 위한 법률과 제도 정비가 25.4%, 예술진흥 정부기관 기능 확대(7.4%), 국민예술교육 확대개선(6.8%)등으로 나타나고 있다. 지역조사에서 지방자치단체가 중점으로 펼쳐야 할 최우선 과제는 창작지원금․문예진흥기금 재정지원 강화(43.6%), 문화기반시설 확충(23.5%), 중․장기 문예진흥계회수립(12.0%), 문화산업개발육성(6.0%) 전문예술인 배출을 위한 교육기관 확충(10.3%), 관객개발을 위한 교육기회 확대(3.4%)를 나타내고 있다.

전국의 경우 예술적 가치와 사회적 책임 부분에서 문화예술적 가치를 우선 두는 그룹이 49.5%를 점유하고 있으며, 사회적 책임을 우선하는 집단은 25.9%, 결정하기 어렵다는 층은 24.7%를 차지하고 있다.

향유자와 정책집단, 예술가 등 좀더 구체적인 지표조사 결과를 기준으로 진단과 분석이 이루어져야 하겠지만 종합적인 조사 데이터가 부재한 상태에서 관련 분야만 간략히 추출하여 살펴본 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 전국과 비교해서 경제적 조건은 열악한 반면에 활동만족도는 높게 나타나고 있음을 나타내고 있다. 지역사회의 예술가들에 대한 인식이 전국과 달리 우호적인 측면이 작용하거나 예술외적으로 경제적 조건을 충족시키는 사례가 전국보다 높은 경우가 있음을 알 수 있다.(직업적 예술활동가 그룹이 적다)

둘째, 중앙정부의 정책에 대한 만족도에서 불만족이 전국 평균보다 높은편에 속하고 있으며, 제주지역조사에서 지방자치단체의 정책에 대해서는 의외로 불만족이 낮게 분포하고 있다. 전국과 지방의 문화정책에 대한 인식의 차이가 뚜렷한 차이를 나타나고 있다. 하위 항목에 대한 설문결과가 없음으로 원인을 진단하기는 힘들지만 유추한다면 소속 공동체에 대한 친근감의 표시, 또는 중앙정부의 정책과 지방정부의 정책에 대한 명확한 구분과 사전 설명의 부재 등에서 나타나는 결과라고 볼 수도 있다.

셋째, 정부의 역할과 관련해서 창작기반 확대에 대한 욕구가 높은 반면에 예술의 사회적 역할에 대한 응답 부분에 대해서는 비중이 상대적으로 낮게 분포하고 있다. 즉 문화예술적 가치를 해석하는 기준이 공공기금의 투입과 활용도에 있어서 이중적 태도를 나타내고 있음을 엿볼 수 있다.

이와는 별도로 제주지역의 문화전략을 수립하기 위해서는 예술환경의 변화에 대한 검토가 필요할 것 같다. 전통적으로 문화예술기관은 영리 기관과는 달리 영리 기관처럼 운영할 필요가 없다고 생각했다. 하지만 환경의 변화는 소비자의 선택의 폭이 넓어졌으며, 기대가 상승했고, 멀티미디어와 문화 간 차이점이 불분명한 환경에 살고 있는 소비자들은 복합예술형식과 새로운 전달 방식을 원할 것이다.(보니타 M. 콜브지음, “문화예술기관의 마케팅”, 2004)

소통의 방식의 변화와 소통 공간의 다양성에 따르는 창작 방식의 적응, 전통적 장르와 새롭게 분화되고 융화되는 장르에 대한 예술적 태도, 관객의 개발로 불리는 향유자 계층의 인식의 변화에 대응하는 마켓팅, 영리기관과 비영리기관의 경합현상에 따르는 비영리 기관의 경쟁력 확보방안, 기금의 고갈현상 등에 대한 재원확보 방안 등 예술창작 환경에 대한 종합적인 진단이 동시에 연구되고 현장으로 접목되어야 한다.

특별자치도 문화전략의 부제, 특별자치도가 추진되면서 행정계층 구조가 달라지고 중앙정부의 권한이 이양되었음에도 불구하고 동서남북을 아우르고 함께 나아가기 위한 종합설계도가 보이지를 않는다. 중앙정부와의 관계와 정치적 목적 등으로 인해 단기성 사업에 치중하고 있다. 그 결과 지역사회 성장동력이든 문화경제적 가치창출이든 하는 단계에까지 도달하지 못하고 있는 형편이다. 물론 지금도 행사는 상시적적으로 개최되고 있으며, 개발계획과 연동된 중장기 문화중흥 계획도 만들어지고 있다. 하지만 계획으로만 그치고 실제 집행의 과정까지 연계되지 못했을 때 행사와 문화를 통한 지역경제의 활성화, 문화의 창의성을 생활영역으로 확장시키는 성과는 만들어 내기가 힘들어 진다. 계획속에서 추진되어야 마땅할 것이며, 수립된 계획 가운데는 인력과 예산 조직의 문제가 함께 스며들어 있어야 긍정적 역할을 다하게 될 것이다. 적절한 계획의 수립을 위해서는 추상적인 문화지표가 아니라 종합적이고, 구체적으로 조사된 문화지표를 근거로 계획이 수립되어야한다.

전국지표조사의 경우 전체의 1%에도 못 미치는 표본으로 제주지역을 평가하거나, 제주 지역 조사의 경우 활동대상의 구분(예술가, 동호인)이 모호함에 따르는 규정, 농어촌 지역과 도심지역의 차이가 존재하는데 이에 대한 배려 등이 복합적으로 검토되어야 할 것이다.

아쉽지만 세부과제에 대한 각론으로 들어가서 본고에서는 편의상 유사한 층위를 크게 4개의 영역으로 구분하고 분야별 과제에 제시해본다.

문화생활영역의 확장, 제주도내에는 공공문화시설이 다양하게 산재해 있다. 박물관 등의 전시기능을 담당하는 유형, 도서관 등 학습기능의 공간, 문예회관처럼 공연장으로 활용되는 공간, 문화의 집 등 생활밀착형 문화시설 등 각각의 시설은 독자적인 기능이 부여되고 있다. 그렇다고 문화관련 부서의 정책이 곧 문화정책이라고 볼 수는 없다. 여성, 노동, 복지 등 다양한 영역의 문화사업들이 모였을 때 참 의미의 문화정책이 될 수 있다. 이를 위해 통합적 사고가 필요하다는 점을 지적하고 싶다. 가능하다면 관련된 내용을 시스템으로 묶어낼 수 있는 방안도 필요하다고 본다.

1996년 문화복지 기본구상 발표와 더불어 기초생활권역에서 보다 쉽고 편리하게 문화예술 프로그램과 지식, 정보를 제공하고 지역주민들이 자유롭게 문화활동을 할 수 있는 문화의 집을 조성하였다. 기존의 사회복지 개념을 물질적 복지를 담당하는 사회복지와 정신적 복지를 담당하는 문화복지로 범위의 확장을 추구하였다.

지방자치 이후 주민자치위원회의 활성화 계획에 의해 주민자치센터의 문화공간으로의 변신은 빠르게 진행되어왔다. 제주도 전체로는 43개, 제주시의 경우도 26개 읍․면․동에서 주민자치센터가 만들어지고 동사무소에서 시설운영을, 주민자치위원회는 문화프로그램 운영을 맡는 형식으로 추진되고 있다. 프로그램 운영실태를 살펴보면 대부분 건강, 취미, 오락 중심의 프로그램 편성을 보여주고 있다.

정부의 정책의지로 제시된 문화복지의 개념이 프로그램으로 녹아들어간 경우는 찾아보기 힘들다. 개별 단위의 읍면동으로서는 운영 프로그램에 대한 선별과 지역적 특수성과의 연결점을 찾기가 쉽지 않다. 더구나 1회로 그치는 사업이 아니라 연중 사업의 형태로 지속성을 담보하는 계획은 문화전문인력이 아니고서는 결코 쉽지 않은 업무이다. 기관 상주예술가 또는 상주단체의 필요성이 요구되는 지점이다.

하지만 대부분의 자치센터는 제주특별자치도 주민자치센터 설치․운영조례, 제2장 주민자치센터, 제7조(운영) 1항에 따르면 ‘자치센터의 시설 및 프로그램의 운영은 읍면동장이 위원회와 협의하여 운영한다.’로 되어 있으며, 같은 조례 제3장 주민자치위원회, 제16조(기능) 1항에는 ‘위원회는 다음 각 호의 사항에 대하여 심의하고 읍면동장에게 그 이행을 요구할 수 있다. ① 읍면동 지역개발계획 심의, ② 자치센터 운영에 관한 사항’ 등이 있다. 이처럼 읍면동장과 위원회의 협의에 의하여 읍면동장이 주민자치센터 프로그램을 집행하도록 되어 있는 규정은 책임주체가 불분명할 수 있다.

문화예술정책의 궁극적 지향점은 우리의 삶을 행복하게 만드는데 있다. 하지만 신자유주의 체제의 무한 경쟁체제는 문화의 영역에서도 소외와 갈등을 유발시킨다. 사회적 취약계층은 경제적 측면은 물론 문화환경에 접근하는데도 매우 불평등한 조건에 놓여 있으며 더욱 악화될 것이다. 더군다나 특별자치도의 추진과정에서 세계의 지방화에 따른 다양한 문명교류가 예측되고 그 결과 문화적 갈등이 발생할 요소가 내재해있다면 문화위기 관리시스템이 준비되어야한다. 문화복지 사업의 수혜 대상이 아닌, 문화는 국민 모두가 누려야 될 당연한 권리로서, 세계의 모든 문화는 부의 집적과 문화배급망을 소유한 특정한 국가나 지역의 문화만이 우월한 것이 아니라 세계의 모든 문화는 고유의 역사성과 지역 주민의 삶의 정수를 담고 있기에 문화의 다양성은 보장되고 존중되어야한다. 마을공동체와 소수자의 욕구와 희망을 담아내는 프로그램을 주체적 시각에서 고민하고 프로그램으로 제공되어야 마땅할 것이다.

따라서 생활영역은 주민의 삶의 현장을 중심으로 문화와 생활의 연계를 시도하자는 것이다. 생활의 형태는 도시와 농촌의 삶의 방식이 분명히 다르고 문화적 접근 방법도 차이가 있을 것이다. 가령 읍․면의 경우는 주민자치센터나 기존의 문화의 집을 활용한 권역화를 시도해 볼만하다. 권역을 담당하는 문화설계사의 프로그램 기획과 연계방안을 활용하여 효율적인 인력 운용계획을 세울 수 있을 것이다. 또한 전체적으로는 유사한 프로그램의 중복을 회피하여 시설의 기능에 알맞은 사업이 배치되도록 조정 할 수 있는 통합적 문화기반시설 관리 시스템 도입을 추진할 필요성이 있다.

계층별 복합기관인 여성프라자나 장애인센터, 외국인 노동자센터 등이 현재 운영되고 있지만 좀더 나아가서 민중문화의 집과 같은 노동자들의 여가 문화를 즐길 수 있는 공간이 오히려 필요하다. 사실 도내 노동자의 영세성과 근무조건에서 주간 프로그램을 운용하는 시설을 활용하기에는 노동 조건이 뒷받침 되고 있지 못하다. 오히려 동질감을 지니고 있는 노동자 대상의 프로그램으로 시간과 문화적 욕구의 근사치를 도출하기가 쉬울 것이다. 이처럼 맞춤형 공간의 확장이 필요하다.

문화산업영역, 크게 두가지 경로에서 가능성을 모색할 수 있을 것으로 보인다. 먼저 문화원형성에 대한 자원화의 경로라고 볼 수 있다. 정부의 문화정책에서 기본적인 입장의 관철될 수 있을 것이다. 특히 정부는 최소한 산업에 촛점을 두더라도 긴 호흡의 계획을 갖고 있다. 반면에 정책론자들은 제주의 생존전략으로서 문화원형에 대한 탐색과 성장동력으로 자생적 산업화의 길을 주장하지만 긴 호흡으로 멀리 내다보는 정책은 찾을 길이 없다.

그렇다고 지금당장 수익창출을 위해 주민의 삶을 대상화시키고 피폐화시키는 문화산업발전전략을 지향하자는 것은 아니다. 오히려 제주의 역사문화속에서 생성된 삶의 진정성을 담아내는 문화원형성을 발굴하고 문화경제적 가치로 전환시키는 작업이 선행되어야한다. 그것이 지역의 문화적 정체성을 확고히 하고 동시에 경제적 부가치를 생산해내는 지름길이라고 생각한다. 따라서 문화원형에 대한 조사와 학습의 기회를 끊임없이 개발 제공해야 한다.

문화산업화를 위해서는 그에 앞서 문화예술적 결과물, 또는 역사적 결과물이 유․무형의 형태로 우리 주변에 존재하고 있음을 전제해야 할 것이다. (어디에 중점을 둘 것인가를 논외로 ) 이를 활용하여 산업화든 상품화든 추구하려면 우선적으로 기초자료의 정리단계가 필요하고, 주제의 선정과 육성, 그리고 효용성과 경쟁력확보를 위한 재가공의 단계가 필요할 것이다.  즉 경제적 가치창출 이전에 거쳐야될 과정이 산적해 있고 그 내용과 대상에 대한 육성정책이 동시에 제시되어야 정책의 실효성이 나타나리라고 본다.

이를 위해서는 자료의 수집을 담당하는 층과 개발자(소프트웨어, 하드웨어) 사이에 기능과 역할의 차이가 큰 만큼 일관성을 유지하기 위해서도 일종의 학제간 영역을 넘나드는 교류와 소통을 위한 시스템의 정비가 이루어져야한다. 또한 앞의 백서의 행간에 내재된 의미는 산업에만 방점이 찍히고 문화예술의 공공성과 산업적 활용을 위해 기초예술의 활성화, 산업과 기초예술과의 연계는 사라지고 있다. 때문에 시장 수요에 민감하게 반응하는 품목과 시장수요를 반영하지 못하고 제작되는 업종의 특성을 올바르게 간파하지 못한 채 추진되는 정책의 경우 자칫 성공을 보장하기 힘들다고 지적한다. 시장실패에 따르는 기초예술의 육성책이 문화산업 육성정책의 기본 바탕이 되도록 저 멀리 내다보는 계획이 수립되어야 한다.

다른 하나는 지역의 산업구조의 측면에서 다른 산업 분야와 접합 가능성을 파악하고 과제를 도출하는 것이다. 특히 제주지역 인구 분포적 특성이나 산업적 특성에 따르는 문화산업적 활용방안에 대한 연구가 시급하다. 그 가운데 문화관광산업을 주창한다. 매우 중요한 과제이다. 그렇다면 무엇으로 활성화 시킬 것인가. 문화관광산업의 발전을 위해서는 제주만의 특화된 컨텐츠를 발굴하고 다양한 재해석과 가공의 과정을 거쳐서 세계와 만날 수 있어야 하는데 세부실행계획이 없다. 관광은 문화를 하위개념으로 포섭하고 제 역할을 다해야 한다고 설파한다. 반면에 문화는 아직까지는 구체적인 형상이 잡히지 않고 있다. 오히려 문화의 본질을 이해해 주기를바라고 있다.

본고에서는 문화관광의 예를 들어 접합 가능성을 확인해 보고자한다. 보통 문화관광은 관광자가 소비의 대상이고, 과정으로서 참여를 유도한다. 문화적 접촉을 통해 체험을 하는 것으로 타 지역의 정치 경제 사회 예술 등 폭 넓은 이해를 촉진시키며, 문화관광의 범위는 전통적으로 내려오는 생활양식이나 예술, 문화뿐만 아니라 지역주민의 사고나 그들의 생활양식, 대중문화까지도 범위에 속한다. 필요성은 국내 관광지의 공동화에 대한 방안, 지역문화의 고유성과 정체성을 드러내어 지역의 경쟁력을 높인다. 이를 위해서는 컨텐츠를 통한 전통․상징의 재해석과 재창조가 필요하다. 단순히 경제력을 높여 외부로 부터 문명을 들여오는 것이 아니라 문화의 자생력을 높여 유의미성을 높이는 것이라고 할 수 있다.

그렇다면 목표에 도달하기 위한 주체와 구조의 문제가 필연적으로 발생한다. 이 분야의 주체는 산업적 측면에 촛점을 두는 관광분야라고 생각한다. 다만 문화가 접목되었을 경우 단순히 수단으로서의 측면을 넘어 개념에서도 나왔듯이 생활과 문화의 영역까지 아우를 수 있는 문화적 실천방안이 요구된다. 즉 세부실행단계에 이르러서는 문화의 주동성, 주민의 자발성이 보장되어야 한다.

실현 가능한 조직의 문제는 별도의 문화산업과 관광산업이 융합된 조직이 운영되어야 실현 가능하다. 다른 분야도 마찬가지겠지만 요구는 있되 문화를 담당할 주체가 부족하며, 존재하더라도 소비자의 욕구를 충족시키기에는 다양함이 부족하다. 때문에 전담할 수 있는 담당자를 육성 발굴하며, 소비현장(관광시장)의 조건에 맞는 문화적 차별성을 다양한 형식으로 제공해야 한다.(기획 : 관광+문화전문가, 마케팅: 관광, 교육훈련 : 예술, 창작 : 예술, 행위 주체 : 예술가 및 동호인)

기초예술의 활성화, 산업적 활용과 생활영역으로의 확장을 위해서는 기초예술의 위기 극복이 필요함을 누구나 인정할 수 있을 것이다. 또한 문화예술계의 인적 자원의 문제는 전국 시도별 공연단체 및 회원현황에서 공연단체수가 심각한 상황임은 누구나 알고 있다. 문화예술의 예비자원은 이미 오래전에 고갈되고 피로도가 누적되어 언제 파열될지 모르는 극한상황으로 내몰리고 있다고 봐도 거짓이 아니다. 앞의 예술인 실태조사에서 나왔던 지표가 말하고자하는 내용은 지금의 위기 상황에 대한 인식의 다른 표현이라고 생각한다.

그로인해 현재의 활동의 질과 양의 문제가 아니라 숫자에 따른 새로운 시도를 위한 인적자원의 배치와 현장과의 교류․ 교감의 폭이 협소화 되고, 연대의 끈이 점점 희미해지는 경향을 보여주고 있다. 대부분 예술단체의 인적재생산 구조는 미술과 문학 등 대학관련 학과에서 배출되는 경우를 제외하고 대학교육과는 무관하게 자체 재생산 구조를 갖고 있다. 활동 내용도 전문적인 훈련의 과정을 거친 예술단체와 개인, 취미활동의 동호인 그룹, 전문예술활동 지향의 동호인 그룹, 등 다양한 형태의 활동양상을 보여준다.(2007 “제주문예연감”에 따르면 도내에는 254개 단체가 있으며, 문학, 미술 등 개인창작 중심의 단체가 70%를 점유.)

그렇다고 대안으로서 제도교육에 문화교육학부의 설치가 핵심적 대안일 수는 없다. 부차적 요소일 뿐이다. 오히려 주변의 생활문화활동을 전개하는 인적자원을 발굴하고 지원하는 것이 문화의 자생적 변화양상에 알맞은 방식이라고 생각한다. 여럿이 함께 방식을 찾는 것이 필요하다.

문화행정영역, 먼저 문화행정․문화정책 업무를 담당하는 유사한 기관이 너무 많다. 그리고 기능의 중복 현상도 나타난다. 주변 환경은 특별자치도가 추구하는 개방에 따른 문화적 수용, 문화예술 내부적으로는 다원적 경향의 예술활동과 문화복지 등의 사회적 의제와 맞물려 운용될 수 있는 문화행정 조직이 요구되고 있다. 그리고 문화정책에서 기본으로 추구하는 ‘소비자의 욕구에 근거한 정책의 수립과 집행’을 가능하기 위한 민관의 협력시스템, 예산의 집행권 등 행정의 고유권한을 인정하면서 역할을 나누는 수평적 관계를 만들어야 한다. 즉 기존의 문화정책을 생산하고 집행하는 단위가 행정 중심에서 행정으로 집적되는 정보의 공개와 공유에 따른 문화NGO와 시민사회 영역의 목소리가 정책으로 반영되는 협력적 시스템이 정착되었으면 한다.

일종의 ‘지역문화예술종합지원센터’의 구성을 제안해 본다. 수요자와 공급자 문화산업 담당, 행정지원 인력이 함께 모여 정책의 우선순위를 정하고 중복된 내용을 조정하는 기능을 담당할 수 있을 것이다. 또한 각종 정책을 생산하는데 기초 데이터의 빈곤을 타개하기 위해 예술관련 정책연구와 문화관련 지표조사의 기능을 수행할 수 있을 것이다.

4. 나오며

이 글을 쓰면서 특별자치도의 문화정책에 대한 단순한 비판을 넘어 대안에 대한 진지한 고민을 시작해야 할 지점에 이르렀다고 생각된다. 서두에 제기했던 지난 시기의 활동에 대한 평가의 필요성처럼 향후 운동의 중심, 운동의 주체, 운동의 대상에 대해서 변화된 환경만큼이나 다양한 문제제기가 필요하다고 느끼게 되었다.

제주지역 문화예술운동은 무엇을, 어떻게 할 것인가로 귀착되는 느낌이다. 돌이켜보면 많은 문화정책들이 문화다양성과 문화복지와 자발성 보다는 정치적 이용 수단이나 경제적 보조수단으로서, 문화외적인 필요에 의해 정책방향이 결정되어지는 문제를 안고 있음을 살펴봤다. 하지만 문화는 스스로에 대한 돌아봄을 바탕으로 자기를 표현하는 능력이 본래적 속성이라고 할 수 있다. 사회가 자신을 불편하거나 불안하게 만들 때는 그것을 표현하고 소통하며, 집단적으로 공유하고 문제점을 알아차리게 된다. 그러한 자기표현은 자신의 감정 표현을 넘어서 희망 세상을 상상하고, 대안적 문화를 생각해낼 수 있게 하고, 자신이 원하는 방향으로 사회를 바꾸어 나갈 수 있게 한다. 문화는 사회구성원들이 하나의 공동체로서 가진 포괄적인 적응 능력이자, 또는 위기관리 능력인 것이다. 끊임없이 변화하는 환경 속에서 실험을 통해 새로운 지식을 얻고 주변 관찰을 통해 상황을 제대로 파악하고, 자기 시대를 넘어서 볼 수 있었기 때문에 생존이 가능했던 것이다. 다시한번 문화 본래의 기능을 추스리고 개인 창작과 세상과의 짝짓기를 시도해야 생존의 길이 열리지 않겠는가?

문화예술운동의 바탕은 생활영역이다. 때문에 앞으로의 문화예술운동은 스스로 당사자라고 느낄 수 있게 하는 운동이어야 한다. 스스로 창조자고 예술가이며 활동가이면서 스스로 참여하여 만들어나갈 때 하나의 대안적 문화예술운동이 될 것이다. 진보적 문화운동의 지향점은 문화공공성과 문화다양성이라고 주관적으로 정의한다면, 문화공공성은 공공서비스나 공공문화기반시설의 운영의 민주성 등으로 이야기 할 수 있다. 하지만 사회 부문의 공공성이 실체가 피부로 와 닿지 않는 것처럼 문화부분도 원칙은 이야기하지만 구체적 대안을 형성하기가 쉽지 않다.

진보진영이 모든 걸 다해야 한다는 식의 사고를 벗어날 필요가 있다.(예술계 내․외부를 포함하여) 사람이 행복하게 살기 위해 일을 하면서 그 과정도 즐거워야 하는데 요즈음 문화판은 먹고사는 문제, 창작인력의 문제, 문화예술 활동가의 부재 등등 과부하에 걸린 컴퓨터가 용량을 초과하여 버벅대는 느낌이다. 별로 즐겁지가 않다. 그동안 문화예술계는 비판적 대항문화의 과정을 지나 대안적 예술활동을 추구해왔다. 개별화 고립화가 대안적 성과를 모아내지 못했던 원인이며, 또한 행정과의 협력적 관계가 개별화 기득권화되면서 대안적 문화행동의 성과, 비판적 대안을 생성하는데 한계를 노정하였다.

아울러 경계해야 될 요소인 운동 만능적 사고도 되짚어 볼 필요가 있다. 현장에서의 문화적 실천과 이론은 꼭 일치하거나 그래야 될 이유도 없다고 본다. 문화소외계층의 이념을 따지고 프로그램 진행 여부를 논할 수는 없다. 문화는 그 내적 운동방식에 따라 움직임과 동시에 정치․사회․경제의 제영역과 서로 경계를 넘나들면서 문화적 표현(수단이 아니라 그자체가 목적 지향적인)으로 세계와 만날 수 밖에 없을 것이다. 다시한번 변화되는 생활양식과 자본이 우위를 점하고 있는 현실에서 새로운 틀과 방식을 고민하고 비젼을 달성하기 위해 누구와 함께 움직일 것인가를 고민해야 될 것 같다.

결국은 행정시스템과 문화조직체계, 수용자 계층에 대한 문제로 집약됨을 알 수 있다. 행정조직에 대한 문제는 이미 다른 경로를 통해 수차례 언급했던 내용이므로 본고에서는 생략하기로 하겠다.(유사 기능의 중복문제, 문화청등의 독자적 기구설립 : 전제는 중복 기능을 조정하고 시설운용 기관과 사업집행기관, 예술지원과 정책기관으로 구분하여 기관과 시설별로 전문성을 부여, 문화관광자원화를 위한 대비책)

촛점을 예술행위 주체와 향유계층으로서의 대중에 맞춘다면 문화예술단체의 조직방식의 적합성 여부가 우선 고민되어야 할 것 같다. 서울은 특성화된 인적 자원이 다양하게 분포하고 있다. 따라서 활동가 중심의 단체와 예술가 중심의 단체 그리고 문화정책 연구소가 별개의 조직체로 존립 가능한 곳이다. 그 역할도 충분히 독자성을 인정받고 있다. 하지만 지역으로 내려올수록 인적자원이라는 측면에서 상황은 많이 달라진다.

예술 향유자로서 대중은 항상 문화예술에 관심을 갖고 있지는 않다. 계기가 주어질때 생활체험을 예술이라는 매체를 통해서 현상을 뒤집어 생각하고 느낌을 구체화시키면서, 생활의 또다른 측면을 발견하게 된다. 그 감동을 일상화시키려는 욕구를 지니게 된다. 향유자가 직접 참여하는 일상적인 행정 모니터링, 예산의 감시 등 지속적이고 다양한 분야의 경험을 수용해야 종합적인 대안을 만들 수 있다.

전통적 장르구분이 해체되고 문화의 개념이 확장되며 다원적문화활동과 생활문화활동이 급증하는 현실을 수용하기 위한 조직 편제도 요청되며, 소수자의 문제를 문화예술의 문제로 인식하는 자세와 구조가 문화예술 내부에서 형성되어야 할 것이다.

지금처럼 동일한 목적을 지닌 단일 예술가 조직을 넘어, 동일한 목적 지향성을 갖는 예술가, 활동가, 향유자가 안에서 부터 소통하고 종합적으로 사고하는 예술단체가 필요함을 이야기해 본다. (지금까지 방치했다는 문제라기 보다 좀더 목적의식적으로 이 문제에 접근할 필요성에 대한 제기)

제주특별자치도 2년 환경정책 변화와 제주 미래

김 효 철 (곶자왈사람들 사무처장)

제주특별자치도 2년 환경정책 변화와 제주 미래

들어가며

21세기는 환경과 평화, 문화적 가치가 우선되는 시대다.

특히 제주도는 섬이라는 지형적 특성으로 뛰어난 자연환경을 자랑하는 곳이면서 동시에 제한된 환경용량을 갖는 곳으로 자연환경을 비롯해 역사, 문화 등 제주가 갖는 다양한 가치를 활용한 미래전망을 제시해야한다.

출범 2년을 맞는 제주특별자치도는 세계 환경특별도 실현이라는 목표아래 세계최고수준 환경기반 구축과 도민 환경자치역량강화, 제주환경이미지 세계화 및 협력체계 마련 등을 통한  특별자치도 발전을 환경정책으로 내세우고 있다.

그러나 제주특별자치도 출범후 2년을 맞는 현재 제주도가 내세운 화려한 환경정책은 과연 진정성이 있는지 의심받고 있다.

제주도는 제주환경보전에 대해 ‘선보전 후개발’원칙을 내세우고 있으나 여러 추진사례에서 보면 개발정책이 우선하며 환경보전정책은 뒷걸음치고 있다.

제주특별자치도 추진과정에서 이뤄진 각종 환경관련 제도완화는 개발사업을 추진하는 걸림돌을 제거하는 수준에 지나지 않았다.

제주특별자치도 출범 후 이뤄지는 투자유치와 개발사업 의존성은 제주환경에 많은 영향을 주고 있으며 이로 인해 향후 도민들이 누려야할 환경적 혜택과 권리마저 위협하는 상황이다.

제주특별자치도가 추진하는 각종 환경정책과 환경보전실태에 대한 평가와 반성을 통해 지속가능한 제주사회 전망을 고민해야할 때다.

제주특별자치도 환경정책

제주도 환경정책방향-아시아 환경수도 실현

■배경

-21세기는 환경과 평화, 문화를 모토로 지속가능하게 발전하는 시기

-제주는 천혜 자연과 지리, 교통여건 등 하드웨어와 평화의 섬, UN환경총회, 생물권보전지역지정 등 소프트웨어가 강점

-제주특별자치도 출범에 맞춰 환경자치역량 강화로 아시아 환경수도 나갈 절호 기회

■추진목표

-제주환경자원의 세계  최고 수준유치를 위한 환경기반 구축

-제주특별자치도민 환경자치 역량 강화

-제주환경이미지 세계화 및 협력 체계 마련, 이를 통한 제주특별자치도 실현과 경쟁력 제도약

■주요추진계획

-환경총량제 등 생태환경 관리를 위한 시스템 구축

-곶자왈 오름 등 생물자원 보전위한 밀레니엄 로드맵 작성

-기후변화대응시범도 조성

-곶자왈 공유화 운동 추진

-세계인이 참여하는 환경 평화 생명 환경체험축제 개최

-환경산업 발전위한 행․재정적 지원

-환경교육 활성화 통한 환경역량 선진화

-도민 전문가 행정간 선진환경 거버넌스 구축 및 센터 설립

-자치단체국제환경협의회(ICLEI)한국본부 제주유치 및 아시아 태평양 본부로 육성

-한라산 생물권 지역 유지 발전 및 유네스코 아태생물권 섬 네트워크 설립

-UNEP 제주제안 섬지속가능 물 보전 및 이용협의체 설립

-UN선정 지구 챔피언 및 듀바이상 등 세계 권위 환경상 도전

주요 추진 사업

■ 곶자왈 공유화 운동

○ 사업개요

․사업기간 : 2007 ~ 2016 (10개년)

․사업목표 : 사유 곶자왈 66㎢의 10%인 6.6㎢ 공유화

․소요예산 : 약 700억원(국민기금 350, 도민기금 350)

○ 추진실적

․곶자왈 공유화 기금조성 : 301백만원(출연금240, 모금61)

※ 곶자왈 공유화 출연금 약정 : 2,963백만원(6개기관․기업)

■  환경교육의무제

○ 사업개요

․전 도민 환경교육 시행으로 지속가능한 환경보전의식 고취

○ 추진실적

․환경교육진흥조례 제정(‘08.3.5)

․환경체험학교 지정( 신제주 초등학교외 16개교)

․체험환경교육 프로그램 운영사업 추진(환경운동 연합외 6개단체)

․자연체험 환경교육 추진(지속가능 환경교육센터) : 5,000명

■ 제주환경자원의 통합연구시스템 구축

○ 추진배경

․ 세계자연유산 등재를 계기로 종합적․체계적 환경자원 연구시스템 구축 필요

⇒ 기존 연구인력(57명)을 통합한 (가칭)제주환경자원보전․경영연구원 설립 추진

○ 추진상황

․(가칭)제주환경자원보전․경영연구원 설립계획 수립 : ‘07. 1월

․ 조직개편 : ‘08. 3. 5

⇒ 보건환경연구원 + 수자원본부+ 한라산국립공원 + 수목시험소를 통합하여 환경자원연구원으로 개편

■ 제주형 환경영향평가제 내실화

○ 사업개요

․자치도 환경에 적합한 환경영향평가제도 지속적 보완 발전

․환경영향평가 사후관리 시스템 운영 효율화

○ 추진실적

․특별법 제도개선을 통한 환경부 권한이양 협의 : 3건

․「환경영향평가 협의내용에 관한 조례」제정(‘08.3월)

․ 환경영향평가 내실화를 위한 산․학․관 협력사업 추진

■ 기후변화 대응 시범도

○ 목    표 : 2012년까지 CO2 등 온실가스 10% 저감

○ 추진실적

․기후변화 대응 로드맵 및 실천전략 수립

․종료매립지 신재생 에너지사업 등 시범 사업 추진

․기후변화대응 협력 MOU체결 : 14개기관

■유네스코 자연유산 등재

○ 목    적 : 제주화산섬과 용암동굴을 세계인과 함께 자연유산으로 보전과 관리를 국제사회에 약속

○ 추진실적 : 2007년 6월 자연유산 등재, 세계유산 활용 관광객 1,000만명 달성 전략

제주특별자치도 환경관련 제도개선과 정책방향

제주특별자치도 환경관련 제도개선

□ 환경관리 분야 제도개선 및 권한 이양

○ 체험환경교육 확대·강화 및 환경교육시범도시로 육성

- 환경교육계획 수립, 시행 의무화 및 각급 학교에 대해 체험환경교육을 실시할 수 있도록 함

- 환경부장관은 환경교육계획 시행 성과에 따라 제주자치도를 “환경교육시범도”로 지정 및 행정적·재정적 지원 가능

○ 지역 여건·특성에 맞는 환경관리를 위한 권한 이양

- 사전환경성검토, 환경영향평가 협의권 환경부 장관에서 제주도지사로 이관

- 공공 개발사업에 대한 환경영향평가 협의내용 사후관리 권한 이양(환경부와 공동관리 → 제주도 단독관리)

- 하수처리시설·가축분뇨 정화시설 등의 방류수수질기준 및 토양오염 대책·우려 기준 설정 권한 이양

- 관광지 내 폐기물처리시설 설치의무 완화

※시설 설치비용을 도지사에게 납부하고, 폐기물은 공공처리시설에서 처리

□ 물 산업 육성 및 지하수의 보전·관리

○ 지하수(98% 이상)를 이용하여 청량음료, 주류 등을 제조·판매토록 하여 물 산업 육성의 제도적 기반 마련

※지하수자원의 보전을 위하여 지방공기업에 대한 취수허가량 안에서 먹는 샘물, 청량음료 등 제조·판매 허가

□ 온천 관리 권한 이양

○ 온천원·온천공보호지구의 지정·해제, 온천개발계획, 온천개발면적 산정기준, 온천채수를 위한 동력장치설치 허가, 온천발견의 신고, 온천자원의 보전·관리 등에 관한 사항은 도조례로 규정

□ 삭도·궤도에 관한 특례

○ 삭도·궤도사업 허가 및 준공검사, 시설변경허가, 양도·양수신고, 사업자의 면허취소 등에 관한 권한을 도조례로 이양

□ 생태환경 보호를 위한 권한 이양

○ 자연휴양림 지정·해제 권한을 이양하고, 조성계획 승인 기준 ·절차 등은 도조례로 이양

○ 습지보호지역(도지사 지정)의 출입제한, 습지조사원 자격 등 사후관리에 관한 사항 도조례 이양

○ 수렵동물의 지정 고시 권한을 이양하고, 유해야생동물을 도조례로 정할 수 있도록 이양

□ 수자원의 효율적 관리를 위한 권한 이양

○ 빗물이용시설 설치 대상, 설치 및 관리 기준 도조례 이양

□ 체육시설업 관련 시설 및 등록 기준을 도조례로 정함

○대통령령으로 정하고 있는 체육시설업의 종류별 사업계획서, 영업 개시 전 체육시설업 등록 내용을 도조례로 정하도록 함

○문화관광부령으로 정하고 있는 체육시설 기준을 도조례로 정하도록 함.

※ 특별법 제249조(체육시설의 설치·이용에 관한 특례)

신개발주의와 환경정책

환경정책은 도민이 살아가는데 필수적 요소인 환경을 보전하고 지속가능한 제주미래를 계획하는 일이다.

그러나 제주특별자치도 추진과정에서 나타난 환경관련 제도개선을 비롯한 정책변화는 환경규제개선에 모아지고 있다.

이는 제주특별자치도 추진이 고도의 자치권 보장을 통한 새로운 발전전략을 내세우고 있으나 이러한 지방분권과 자치권 강화라는 포장속에는 규제완화를 통한 개발지상주의 발전전략이 핵심을 이룬다.

행정규제 완화와 국제적 기준 적용이라는 목적에는 자유로운 자본유입과 이윤생산을 위한 개발행위를 보장하는데 있다.

이처럼 규제완화와 투자 유치를 통한 제주개발을 중심으로 하는 김태환 도정 정책방향에 있어 환경정책은 개발정책을 수행하기위한 들러리에 지나지 않는다.

이는 여전히 자연환경은 개발 또는 인류 생존을 위해서는 파괴할 수 있다는 인식에서 비롯된다.

지난 시대 우리나라가 자본화하는 과정에서 나타났듯이 국토환경에 대한 훼손을 통해 부를 생산 축정하고 국가 발전을 이뤄왔던 개발이론이 현재적 연장이다.

이러한 발전전략은 공동체 이해에 근거하거나 민주적 운영절차보다는 자본과 지방권력이 주도하는 일방적, 비민주적 추진 경향을 띠게 되고 이를 법적으로 뒷받침할 특별법 또는 규제완화에 주력해왔다.

현재 제주도 환경부서와 환경정책이 자연환경을 비롯한 제주환경을 지키는 기본 역할보다는 개발지상주의 또는 성장주의 제주도정을 위한 들러리로 전락했다는 지적을 받고있는 것이다.

개발을 통한 외형적 성장위주 정책에 매달리면서 환경과 문화와 같은 비경제적 영역에 대한 비중은 부차적 수준으로 낮아지거나 경제적 가치를 높이는 요소로 인식되고 이용될 수밖에 없다.

이는 곧 현재 제주특별자치도에 있어서 환경관련 업무는 경제관련 업무에 비해 중요성과 우선순위에 있어 밀리고 있다는 지적이다.

이런속에서 성장위주 일방주의적 개발정책은 환경가치를 중요시하는 시민사회와 도민의견 이 배제되면서 민주주의 퇴행과 안정적 사회유지, 인간과 자연이 조화와 상생하는 사회를 가로막고 지속가능한 사회를 위협하는 결과를 가져올 것이라는 우려가 높다.

제주특별자치도 반환경적 개발 실태

■개발로 파괴되는 곶자왈

-곶자왈 생태계 등급 하향, 곶자왈내 골프장 개발

-영어타운 조성 등 곶자왈내 개발사업 추진

■골프장 임야 5% 규정 완화

-2008년 2월 ‘제주특별자치도 체육시설업의 등록 등에 관한 조례안’ 개정

■한라산케이블카 재추진

-환경부에서「자연친화적인 로프웨이(삭도)설치 및 운영에 관한 지침」연구사업 진행, 올해말 최종방침 결정후 의견수렴후 추진

■환경무시한 해군기지

-유네스코 지정 생물권보전지역, 해양보호구역, 연산호군락 천연기념물, 도립해양공원인 강정해안에 해군기지 추진

■돈벌이 내몰리는 지하수

- 제주도민 생명수, 공공 자원 지하수에 대해 공수화 개념을 적용한 제주도가 돈벌이를 목적으로 물산업 육성

생태환경이 살아숨쉬는 제주시대를 위해

세계자연유산등재로 세계적 자연자원을 자랑하는 제주도 이면에는 심각한 자연환경파괴와 지하수를 비롯한 환경오염, 기후온난화로 인한 해수면 상승 등 생태환경위험이 늘고있다.

개발을 통한 삶의 질 향상이라는 논리속에 성장위주 정책이 가져온 결과는 이미 인류생존을 위협하고 있는 상황이다.

환경문제를 선택이 아닌 제주도민들의 생존을 위한 필수과제로 인식하고 개발지상주의에서 생태문화가 살아있는 섬으로 나아갈 수 있도록 정책전환이 시급한 과제다.

새로운 제주도 발전전략 부재속에 자연환경을 파괴하는 토건적 개발이라는 낡은 개발독재식 정책은 도민과 제주도정간 갈등을 불어오고 제주미래를 위협하고 있다.

앞으로 제주사회는 보존과 개발이라는 논리에서 벗어나 생태환경 가치를 새롭게 인식하고 가치를 구현하는 형태로 나타나야한다.

제주특별자치도는 그 이름대로 새롭고 특별한 이념과 정책구현 주체로서 지속가능한 제주미래 비전과 목표를 세우고 도민이 참여속에 미래를 설계하고 실현할 수 있도록 해야 한다