제주국제자유도시의 현재와 미래*

국제자유도시 선도프로젝트 ‘휴양형 주거단지’ 개발사업이 주는 함의

염 미 경 (제주대학교 사회교육과 교수)

제주국제자유도시의 현재와 미래

제주대안 연구공동체 창립기념 토론회 자료집

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(사) 제주 대안 연구 공동체

Ⅰ. 문제제기

한국의 지방정치과정은 오랫동안의 중앙집권화된 지방행정체제의 존속으로 인해 상대적으로 자율성을 상실하였으며 지방자치단체나 지방의회를 통한 정책수립 및 집행권을 향유할 수 없었다. 그러나 지방자치 실시 이후 지금껏 중앙정부의 역할이었던 것들이 지방단위로 분산, 위임되는 추세가 현저해졌으며 지방자치단체가 지역의 성장과 발전을 촉진해야 할 과제를 짊어지게 되면서 지방자치단체는 기업가로서 탈바꿈하기 시작하였고 자본을 유치하려는 지역간 경쟁이 심화되었다. 이러한 배경 하에서 그간 지방자치단체들이 도입한 지역경제정책은 전시성･선심성사업 남발로 지방재정만 악화시켰다는 비난의 목소리가 높아지면서 최근 1980년대 미국, 영국 등에서 풍미했던 장소마케팅(place marketing), 경영행정, 민영화 등과 같은 신지역정책이 강력하게 도입되어야 한다는 주장이 제기되었다. 정부도 지방의 자율적 책임, 효율, 경쟁을 강조하는 정책으로 지역정책을 전환해갔다. 이러한 정책에서 강조되는 것은 보다 많은 자율권을 지방에 양여하되 시장논리를 도입하여 지역간 차별적 경쟁을 강화하고 책임과 자율에 의해 지역성장을 도모한다는 것이다(박 경, 2002: 11). 이같은 측면은 우리사회에서는 신개발주의적 지역경영, 지역의 성장정치를 일반화시켰고 지방자치단체로 하여금 무리한 투자사업으로 치닫게 하는 요인으로 작용하였다.

* 이 논문은 염미경(2007). “지역개발과 주민이해의 정치.” 한국사회학회.『한국사회학』 제41집 3호에 기반하였음을 밝혀둔다.

장소마케팅은 장소를 관리하는 개인이나 조직에 의해 추구되는 일련의 경제적･사회적 활동을 포함하고 함축하는 현상으로 공적･사적 주체들(주로 지방정부와 지방기업가)이 기업가와 관광객 심지어 그 장소의 주민들에게 매력적인 곳으로 되도록 하기 위해 지리적으로 규정된 특정한 장소의 이미지를 판매하기 위한 다양한 방식의 노력들이다(Kearns & Philo, 1993: 2-3).

1999년도부터 실시된 테크노파크정책, 부산 신발산업, 대구 섬유산업 등 구조불황산업의 재구조화를 위한 시책, 그리고 2001년도부터 시도되는 지방의 잠재력 강화를 위한 지역별 전략산업중심의 지역혁신체제 구축정책 등이 이러한 기조에 서 있는 것들이다.

이러한 영미식의 지역발전정책이 지방주민의 자치수준이 낮고 지방분권화가 미흡한 한국의 지방자치 현실에 적합한지에 대해서는 우려의 목소리도 높다. 이에 대한 자세한 논의는 박 경(2002)을 참조.

신개발주의는 겉으로는 환경과 보전의 가치를 강조하면서 내실에서는 개발을 더 부추기고 있는 현상을 말한다. 즉 자연, 문화, 균형을 내걸고 더 많은 개발을 추구하며 과거의 개발주의와 마찬가지로 더 많은 개발이익을 부추긴다. 신개발주의는 경제를 여전히 팽창시키고 있는 우리사회의 ‘발전관성’이 새로운 방식으로 작동하는 현상으로, 그 특징은 신자유주의 시대의 시장논리에 따라 환경을 이용.활용하는 데 있다.

한국의 지역개발정책은 독자적인 정책 영역으로서가 아니라 경제정책과 연관된 국가의 총체적 지역계획의 일환이었고 경제개발을 공간적 측면에서 보조해주기 위한 목적에서 정부 주도로 수행되어 왔다(김진호, 2000). 따라서 과거 정부와 지역사회의 관계에서 지역사회는 지방의 사회적, 경제적, 정치적 자원에 대한 중앙권력의 통제 및 동원의 기초단위에 지나지 않았고, 그만큼 중앙정부를 중심으로 한 강력한 중앙집권적 정치와 행정이 행해져 왔다(정영국, 2000: 89). 이러한 상황에서 지방자치제의 실시는 중앙정부와 지역사회 간 관계에 변화를 가져오기 시작했고, 이후 지역의 의사결정과정은 해당 지역사회 내부 정치의 특성에 따라 상이한 양식으로 전개될 가능성이 커졌다. 지역개발을 둘러싼 중앙정부와 지역사회 간 갈등이 지역사회 내부의 갈등으로 전환되는 양상이 나타나고 있는 것이다. 물론 여전히 업무상의 한계, 재정, 조직의 자율성이 제한되어 있다는 문제를 지적할 수 있겠지만 성장정치가 지역 내에서 형성되어도 어디까지나 국가의 종속적인 틀 내에 머물렀던 지방자치제 실시 이전과는 다른 양상을 보인다. 이는 지역발전 의제의 형성과 내용이 지역 내 행위자들의 상호작용에 의해 보다 영향을 받게 되었음을 의미한다(이은진, 2000; 이성호, 1998; 이 호, 1994). 그러면, 한국의 대표적인 관광지로서 관광개발전략의 집중적인 대상이 되어온 제주도의 경우는 어떠한가?

지방자치제 실시 이후 각종 지역개발사업이나 시설입지를 둘러싼 지역 간 갈등, 지방정부와 지역주민 간 갈등, 중앙정부와 지방정부간 갈등이 빈번하게 발생하고 있고, 과거 정부가 독단적으로 처리했던 사항들이 지방정부나 지역주민과의 갈등 속에서 지연되거나 심지어 무산되는 경우도 발생하고 있다(조영석, 2003).

제주도의 지역개발은 중앙정부의 경제성장 정책의 일환으로 추진되어 온 중앙집권화의 산물로서 국가계획의 지역화에 불과한 수준이었다(오정준, 2003a, 2003b). 1970년대 이후 관광개발의 거점화가 제주도개발의 기본 방향이 되면서 제주도는 관광주도형으로 육성 발전시켜 지역주민의 소득증대와 국민경제에 기여하는 데 두어졌는데, 1973년 청와대 관광기획단 주도로 <제주관광종합개발계획(1973-1981)>이 수립되면서 지역개발이 본격화되었고, 국제자유도시 조성과 산업개발은 제주도개발을 이끌어온 또 다른 축이다. 더욱이 제주도에서는 2002년 4월 제주국제자유도시특별법 시행 이후 개발의 원칙과 방향에 대한 지역적 공감대가 미흡한 상황에서, 그리고 쇼핑아울렛을 비롯한 7대 선도프로젝트와 외국인학교･국제학교, 케이블카･관광객 전용 카지노 등을 둘러싸고 이해관계 등에 얽힌 도민 간 갈등 양상이 커졌다.

이 계획은 제주도를 국제적 관광지로 개발한다는 목표 하에 관광기반시설 재정비, 중문관광단지 개발, 감귤･축산･토산품 등 관광 관련 산업 육성 등 관광자원 개발계획 및 투자계획이 마련되었다는 점에서 본격적인 제주도 관광개발의 신호탄으로 평가된다(김태보, 1989; 이상철, 1995).

1983년도에 <특정지역제주도종합개발계획>에 따라 국제자유지역 조성계획을 수립하였으나 1984년도 경제장관회의에서 국제자유지역 조성은 발전가능성이 불투명하고 투자재원의 과다, 투자효과의 불확실성 등의 이유로 보류되었다.

이처럼 지방자치제 실시 이전부터 제주도는 국가 주도로 한국 최대의 관광지로 개발되어왔다. 현재 제주도는 ‘제주국제자유도시’ 개발계획과 지역혁신체계의 구축, 그리고 2006년 7월 특별자치도의 출범으로 지역개발계획의 수립과 추진에서 새로운 국면을 맞고 있다. 이 논문에서는 제주도의 개발사례 분석을 통해 지역의 정치적 환경과 개발주체에 따라 개발정치의 양상이 어떻게 달라지며, 정부 주도의 개발전략과 지역사회에서 자생적으로 성장한 개발전략이 공존할 때 양 개발전략간 관계를 비롯해 개발대상지 주민들 간 이해갈등 양상과 그 결과, 그리고 지방자치제 실시 이후 정부의 지역사회에 대한 관리방식을 보여줄 수 있을 것이다. 좀 더 구체적으로, 이 논문에서는 지역개발은 새로운 형태의 경쟁과 협상을 발생시키는데, 어떻게 지역개발의 의미가 지역공동체 내에서 분화되고, 경쟁과 협상, 대립과 갈등을 야기하는가에 주목한다. 분석대상은 1990년대 초반 인근 중문관광단지 개발로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지를 수용해야 했던 중문관광단지 인근 마을공동체이다.

Ⅱ. 이론적 논의와 연구방법

1. 이론적 논의와 연구의 관점

1990년대 이후 지역사회를 둘러싼 환경조건은 급격하게 변화되고 있다. 특정 현안을 둘러싸고 지역의 다양한 이해당사자들 간에 갈등이 발생할 가능성이 증가하였고, 이러한 지역차원에서 일어나는 갈등은 상호배타적으로 하나씩 순수한 형태로 나타나는 경우도 있지만 복수의 갈등이 혼합된 형태로 표출된 경우도 있다. 또한 지방자치제 실시 전에는 한국의 지역발전이 국가 주도적인 방식으로 이루어졌다면, 그 이후에는 국가통치의 분권화와 더불어 지역 단위 통치와 자치의 틀 속에서 이루어지고 있다고 할 수 있다(조명래, 2000). 이러한 측면에서 이해당사자들이 각자의 목표와 이해관계를 통합, 조정해가는 것은 중요한 의미를 갖게 된다(염미경, 2004, 2006). 그리고 지역개발을 지역정치의 장에서 다루기 위해서는 지역개발이 각 행위자에게 갖는 이해관계를 정의하고 이들이 자신들의 이해관계를 추구하고 이해관계의 갈등을 조정하고 타협하고 그리고 투쟁하는 양상을 서술할 수 있어야 한다(이은진, 2000: 69).

이러한 인식의 연장선상에서 이 논문은 지역개발사업과 그에 대한 지역사회의 대응을 살펴봄으로써 개발을 둘러싸고 전개되는 지역정치의 양상과 특성을 밝히고자 한다. 이때 정책에 대한 접근을 위해서는 정책변화와 사회세력들, 그리고 지역 행위자들 간 갈등을 연계시키는 관점이 필요하다. 즉, 지역개발사업을 계획하고 추진함에 있어 사업의 내용과 그것의 추진방식에서 각 주체의 역할 및 구조적 조건과의 연관 속에서 행위자들 간의 상호작용에 대한 분석이 결합되어야 그 자체로서 하나의 정치적 과정이 된다. 이것은 지방정치에서 행위당사자들의 전략이 갖는 중요성을 말해주며, 지방정치의 특성은 환경에 의해 결정된다기보다는 지역 내의 정치적 과정 즉 전략적 선택에 의해 형성된다는 것을 의미한다.

따라서 현실적으로 개발정책은 종종 매우 정치화되고 지역수준에서 구분되기 때문에 지역사회의 대응 형태와 효과를 파악하기 위해서는 특정 지역의 맥락을 고려해야 한다. 더욱이 지방자치시대의 개막과 함께 아래로부터의 주민참여가 강조되고 있는데, 이 논문에서는 어떻게 지역개발사업 추진과정에서 정부가 지방자치단체와 지역주민들을 협상의 틀 내로 포함시키는가에 주목한다. 좀 더 구체적으로, 이 논문에서는 개발을 경쟁, 전유, 협력과 협상은 물론 권력과 갈등까지를 포함하는 쟁점들을 제기하는 정치적 질문으로 간주하고, 어떻게 특정 지역개발사업을 통해 정부가 지역 차원의 세밀한 맥락으로 포함되는지, 이때 지역주민들은 일상적으로 그들을 소외시키는 개발사업과 마주침에도 불구하고 정부 혹은 지방자치단체에 의한 요구와 약속이 지렛대가 되어 협상에 응하는 집단이 등장하게 되는데(Mila Steele, 2003) 그 구체적인 양상을 살펴보려고 한다.

한편, 지역개발사업의 계획과 실행은 행위주체들 혹은 주민이해의 정치에 의해 인지되고 그것들이 도전받고 재형성됨에 따라 상이한 지역들에서 다르게 엮어지며, 또한 지방의 사회, 정치, 문화적 실행에 따라 특수한 형태가 주어지게 된다. 이와 관련해 지역개발을 둘러싼 주민이해의 상충에는 지역공동체의 특성이 영향을 미칠 수 있다. 지역공동체의 특성은 독특한 역사적 경험의 여부, 주민의 직업적･계층적 구성, 공동체적 요소의 존재정도, 주민의 경제생활의 전반적 추이 등이 포함되는데, 이것은 주민들의 단결에 영향을 미친다. 즉, 동질적인 역사적 경험이나 공동체적 원리의 작동은 주민단결을 강화하며, 주민들의 계층적 이해의 동질성도 주민들의 단결에 작용하는 사회적 요인으로 간주된다(정근식, 1991: 49). 따라서 주민이해의 정치 작동원리를 드러내기 위해서는 시계열적인 분석과 구체적인 지역과 단체, 그리고 주체들의 활동을 대상으로 연구하는 것이 필요한데, 이 논문에서는 개발전략에 대한 지역사회의 대응과 갈등양상을 중심으로 하여 지역개발을 둘러싼 주민이해의 분화양상에 주목한다.

구체적인 분석과 관련해, 도시체제(urban regimes)론이 유용한데, 체제론에서는 지역의 역사적 전개를 지역개발과 정치적 행동 간의 상호의존적 관계의 산물로 해석한다. 체제론의 강점은 지역개발이 단순히 도시화 또는 경제적 축적의 잔여 효과가 아니라 실천적이고 목적지향적인 과정으로 개념화한 것이다(Sites, 1997). 즉, 기존 지역권력구조론에서는 누가 통치하는가 하는 통치주체의 확인에 그치는데 도시체제론은 통치주체의 확인에 그치지 않고 어떻게 통치되는가를 질문하며, 지역권력구조의 형태가 상황과 통치의 참여자들에 의존한다는 입장을 취한다(Ward, 1997: 1495). 이렇게 보면, 지역정치과정은 한편으로 지역권력구조의 영향 속에 놓여있지만 다른 한편으로 기존의 권력구조에 대한 저항과 개입이 존재하며 그에 따른 변형의 가능성을 안고 있는 것이다. 이는 결과적으로 지배집단의 우위를 확인하게 되는 경우에라도 정치과정에 참여하는 다양한 행위주체들과 이들이 동원하는 전략과 자원이 존재할 수 있기 때문이다.

그러한 의미에서 지역정치의 행위주체와 그들의 상호관계를 확인하는 것은 지역정치과정을 이해하는 기초가 된다(김은미, 2001: 3). 지역정치의 행위주체에는 우선 지역의 자원 배분에 관련되어 있는 모든 당사자들이 포함되겠지만, 지역개발사업 추진을 둘러싼 지역정치과정을 분석하려는 이 논문에서는 정부기관으로서 제주국제자유도시개발센터(이하 ‘개발센터’), 개발대상지 지역의 주요 행위자들(토지주와 비토지주), 사례지역의 개발과 연계되어 있는 중앙부서와 지방자치단체, 그리고 지역환경단체 등이 주요 행위주체가 된다. 지방자치제의 실시로 인한 정치적 환경의 변화는 이러한 행위주체들의 의사표현기회와 함께 다양한 저항과 개입 가능성을 확대시켰다고 평가된다. 그러나 중앙집권적인 체제 속에서 지방자치제도가 갖는 한계가 지적되기도 한다. 즉, 지방자치제의 실시나 지역정치의 활성화가 곧바로 지역정치의 의미있는 변화를 뜻하는 것은 아니라는 것이다(이은진, 2000; 김은미, 2001). 따라서 지역정치과정을 분석할 경우 이에 주목할 필요가 있다. 지역정치과정은 결국 지역 내부의 사회경제적 조건과 권력구조의 성격, 그리고 특정 쟁점을 둘러싸고 전개되는 지역의 행위자들 간 상호작용과 운동정치에 영향을 받을 수밖에 없는데, 이 논문은 이에 주목하여 개발을 둘러싼 지역정치과정의 특성과 한계를 살펴본다. 아울러 개발과 관련된 논의에서 가장 먼저 제기되는 질문은 누구를 위한 개발인가이다. 어떤 지역개발이든 그것이 실효를 거두려면 지역성원들 전체가 참여하고 모두가 수혜자가 되어야 한다. 그러면, 사례마을공동체에서 환경단체가 시도한 생태마을전략은 이를 보장할 수 있을 것인가? 주민들은 공영개발방식의 휴양형주거단지개발사업에 대해 어떠한 반응을 보이는가? 이 논문에서는 이를 상호 연관시켜 살펴보는데, 이 논문이 지닌 문제의식을 정리하면 다음과 같다.

제주국제자유도시 개발사업의 성공적 추진을 위해 2002년 5월에 설립된 건설교통부 산하 정부출연기관이다. 이에 대한 내용은 제주국제자유도시개발센터 홈페이지(http://www.jdcenter.com/kor_index.html) 참조.

이 논문의 사례는 중문관광단지 인접지역으로, 1990년대 초반 인근 중문관광단지 개발로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지를 수용해야 했던 지역이다. 그러면 1990년대 초반 인근 중문관광단지로 인해 하수종말처리장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설 입지에 대한 주민환경운동 경험을 기반으로 하여 1990년대 말 조직된 지역환경단체가 주도한 생태마을전략에 대해 주민들은 어떠한 반응을 보였는가? 이러한 생태마을전략이 전개되는 과정에서 사례지역을 대상으로 한 ‘개발센터’의 선도사업의 하나로 휴양형주거단지개발사업 계획이 구체화되면서 주민들의 이해는 어떻게 분화되었는가? 정부는 지역개발사업계획의 추진을 위해 어떠한 방식으로 주민동의를 끌어내고, 이에 누가 협력하며 어떻게 그들이 협력과 타협으로 이르게 되는가? 만약, 정부출연기관인 '개발센터'가 주도하는 휴양형주거단지개발사업으로 인해 이해집단들 간 갈등이 야기되었다면, 어떤 집단들이 지역민들을 주변화시키는 개발사업과 마주침에도 불구하고 중앙정부에 의한 요구와 약속이 지렛대가 되어 협상에 응하는가? 그리고 사례지역이 위치해있는 서귀포시는 2005년 생태도시 선포식을 가진 바 있는데, 서귀포시행정은 정부 주도의 개발전략이 추진되는 과정에서 지역 내 이해집단 간 갈등이 있을 때 어떻게 대응하는가? 이상의 질문들을 중심으로 살펴보는 것이 이 논문의 주요 내용이다.

주민환경운동은 지역사회의 주민이 자발적으로 참여하여 운동의 주체가 되고, 그 실천을 통해 환경생태가치를 실현시키고자 한다는 점에서 환경운동과 주민운동의 단순한 결합이 아닌 더욱 적극적인 사회운동이라고 볼 수 있다(김상민, 2005: 12). 주민환경운동에 관한 연구는 환경운동이 1980년대 중반에야 본격적으로 시작된 탓으로 1990년대에 들어서 비로소 이루어지고 있다. 대표적인 연구로는 정근식(1991), 이득연(1992), 이시재(1996), 문옥표 외(1995), 박재묵(1995), 구도완(1996) 등이 있다.

2. 연구대상의 특성과 연구방법

이 논문의 구체적인 분석대상 사례는 서귀포시 중문관광단지에 인접해 있는 예래마을이다. 좀 더 구체적으로, 사례지역은 동쪽으로 서귀포시까지 17km, 서쪽으로 남제주군 안덕면과 경계를 이루고 있는 지역으로 1981년 7월 서귀읍 일원과 중문면을 통합하여 서귀포시를 설치할 때 이루어진 12개 동 중 하나로 상예동, 하예동, 색달동을 통합하여 만든 동이다. 예래마을은 감귤산업과 어업이 주 소득원인 전형적인 농어촌마을로 서귀포시의 서쪽 관문이며 중문관광단지와 인접해있는 지역으로, 인근의 중문관광단지개발로 인해 1990년대 초반 각종 혐오시설 입지를 지역공동체의 반대운동에도 불구하고 수용해야 했던 지역이다. 전체 가구 중 83.8%가 농가이며 이 중 대부분은 감귤농사를 짓고 있고, 서귀포시 타 지역에 비해 밭농사를 짓는 농가가 많은 전형적인 농어촌지역이다. 2006년 8월 현재 총 인구는 1,362세대 3,600명으로 1개의 초등학교가 있고 지역 단위 환경단체를 중심으로 활발한 주민자치활동이 이루어지고 있는 지역이다. 사례지역에서는 주민 모두가 참여하는 친환경적이고 지속가능한 개발을 통해 지역발전을 추구하면서 지역의 공동체성을 유지하는 데 목표를 둔 지역환경단체 주도의 생태마을전략이 주목할 만하다. 생태마을전략으로 인해 사례지역은 기존에 지배적이던 위로부터의 개발방식과 달리 아래로부터의 개발방식 사례로 평가되는가 하면, 개발의 계획단계부터 지속가능성이 포함된 관광개발을 지향함으로써 차후 지속가능한 관광지로 발전할 수 있는 개연성을 가지고 있는 지역으로 평가되기도 하였다(강민수, 1999; 최병길, 2000; 오정준, 2003a, 2003b).

이 논문의 사례는 지역사회 내부에서 성장한 개발전략과 정부 주도의 개발전략이 공존하면서 이해집단 간 갈등양상이 나타난 사례로, 개발을 둘러싼 이해의 정치를 보여주기에 적합한 사례이다. 뿐만 아니라 기존의 제주도 관광개발이 한반도 최남단에 위치한 섬이라는 독특한 자연경관을 중심으로 한 이국적인 이미지의 생산과 소비를 중심으로 이루어져왔지만 최근 들어 기존의 관광형태와 차별화된 관광형태들이 등장하고 있다는 점이다. 따라서 관광양식의 변화양상이나 그 의미를 이해하는 데도 일정한 시사점을 제공해줄 수 있다고 본다.

<그림 1> 연구대상지역과 휴양형주거단지개발사업 입지예정지

구체적인 분석을 위해서는 문헌조사와 현지관찰자료 및 심층면접조사방법을 병행하였다. 특히, 개발주체들 혹은 이해집단들 간 대립과 갈등양상, 그리고 그 특징을 살피기 위해서는시계열적 분석을 필요로 한다. 이때 사회환경의 변화 속에서 지역재구성을 둘러싼 주민갈등의 미시정치에 주목할 것이다. 이 논문의 시간적 분석대상 범위는 1990년대 사례지역에서의 혐오시설 입지반대 유치반대운동에서부터 이 경험 속에서 지역환경단체가 조직되어 이를 중심으로 해 생태마을전략이 성장해가는 시기를 포함하며 제주국제자유도시 선도사업의 하나로 정부 주도의 휴양형주거단지개발사업 추진을 위해 주민들의 토지매입이 완료된 2006년 말 현재 시점까지로 설정하였다.

Ⅲ. 두 개의 개발전략 형성과 이해의 정치

1. 두 개의 개발전략의 형성배경

1) 혐오시설 입지 반대 주민운동의 경험

제주도지역에서는 1980년대 후반부터 주민운동이 본격적으로 전개되기 시작하는데, 국가가 주도하는 하향식 지역개발, 외지자본과 정부가 주체가 된 외생적 개발에 정면으로 대항한 것이었다. 대표적인 것이 ‘제주도개발특별법’ 제정에 대한 지역주민의 반대운동으로, 개발특별법 제주도시안이 공개된 1990년 8월 27일부터 특별법안이 국회를 통과한 1991년 12월 18일까지 전개되었다. 사례지역에서의 주민운동도 제주도 개발논란이 한창이던 1990년 말로, 사례지역의 갯각이라는 곳에 서부하수종말처리장이 들어오게 되면서 청년들이 중심이 되어 반대투쟁위원회를 결성하여 주민반대운동을 전개하게 된다. 1990년대 초반 이 지역에서 혐오시설 입지반대 주민운동이 발생하게 된 배경적 논의를 하면 다음과 같다.

초기 제주지역의 주민운동은 일정한 지역에 한정된 소규모운동이었고, 그 예로 1983년 안덕 감산리의 ‘코오롱사건’과 1987년의 안덕 서광리의 수해보상요구운동 등을 들 수 있다. 그러나 1980년대 후반 이후 출현한 주민운동은 기존보다 대규모이고 운동조직과 운동과정 면에서도 보다 체계적이고 지속적이라는 특징을 갖는데, 1988년부터 시작된 탑동매립반대운동, 1988년의 송악산 군사기지 설치 반대운동, 1991년에 본격적으로 전개된 특별법 반대운동, 그리고 하수종말처리장과 쓰레기매립장 등 정부의 혐오시설 입지정책에 대한 사례지역 주민들의 입지반대운동 등이 대표적이다. 제주도에서 개발과 관련한 주민운동의 성장에 대해서는 조성윤(1993), 이상철(1998)을 참조.

‘제주도개발특별법’ 제정에 대한 지역주민의 반대운동은 개발특별법이 정부시안대로 제정되고 시행된다면 외지 대자본에 의한 관광위주의 개발이 이루어져 부문 간 불균형발전과 지역 및 생활환경이 파괴될 것이라는 제주도 지역민들의 인식에서 출발해 국가주도의 법안에 반대하고 국가의 정책변경을 요구하는 운동이었다.

중문관광단지 인근에 위치한 사례지역에서의 주민운동은 1980년대 말부터 본격적으로 전개되기 시작한 제주도의 주민운동과 그 궤를 같이 한다. 사례지역은 1980년대부터 국가(한국관광공사)에 의해 본격적으로 개발된 중문관광단지에 인접한 마을로, 관광단지에서 파생되는 부정적 영향을 직접적으로 체감한 지역이다. 중문관광단지 조성으로 농･어업에 종사하는 대다수 주민들이 삶의 터전을 박탈당했고, 중문관광단지의 특성상 고급 숙박업소와 시설이 주류를 이루므로 지역주민들은 단지 내 시설을 자유스럽게 이용할 수 없는 상태였다. 더욱이 사례지역주민들은 관광단지 개발 및 관리과정에서 철저히 배제되었고 국가사업이라는 명목 하에 토지를 헐값에 매도하였다. 중문관광단지 조성으로 인해 파생된 가장 큰 문제는 환경오염문제였다. 대규모 관광단지에 인접해있는 사례지역에 하수종말처리장, 쓰레기매립장, 쓰레기 소각장 등 혐오시설이 집중 입지하게 되면서, 주민들은 관광단지에서 파생되는 부정적 영향만을 수용해야 했고 이러한 상황에서 주민들은 1990년 말 관련 시설의 입지반대 주민운동을 전개하게 된다.

당시 하수종말처리장 입지계획이 주민들의 의견수렴 없이 은밀하게 수립되면서 주민들은 반대를 위한 대규모 집회를 열게 되고 이 과정에서 자연스럽게 주민이 주체가 되는 개발에 대한 문제의식이 싹트기 시작했다. 주민들의 입지반대운동에도 불구하고 하수종말처리장은 지역 내 갯각으로 입지하게 된다. 다시 1990년대 중반에 대두된 것이 쓰레기매립장 및 소각장 입지문제였고 사례지역 내 S지구일대가 선정되었다. 이에 대해서도 반대운동을 전개했지만 주민들의 적극적인 참여가 없었고 일부 주민들이 입지에 찬성함으로써 무산되었다. 쓰레기매립장과 소각장 대상지 선정과정에서 입지에 찬성하는 입지예정지구 주민과 그에 반대하는 입지예정지구 밖의 주민과의 대립양상이 표출되었다. 이는 행정당국이 입지예정지구의 생활환경개선사업 등을 약속하면서 일부 주민들이 시설입지에 찬성하였기 때문이었다. 쓰레기매립장 등 혐오시설 입지에서 주민들, 특히 입지예정지 자연부락인 S지구주민들이 초기 입지 반대에서 찬성으로 돌아선 것은 중문관광단지 내 해수욕장에서의 상업활동 권리를 주민들에게 약속했기 때문이었고, 이로 인해 지역사회 내 자연부락들 간 대립상황이 야기되기도 하였다. 이러한 상황에서 운동을 주도하던 조직의 지도부에서는 실제 매립장이 입지하는 예정지 지역주민의 입장과 생각을 존중함과 동시에 마을이 분열되는 것을 막기 위해 입지 반대를 철회하고 그것에 대한 관리와 운영에 좀 더 적극적으로 개입하는 방향으로 전환하였다(오정준, 2003b: 628). 이렇게 해서 쓰레기매립장과 소각장도 사례지역에 입지하게 되었다.

당시 쓰레기소각장 건설과 관련해 쓰레기 반입료가 1톤당 63,000원이었다. 매립장의 경우 1만원 남짓 주면 되는데 누가 쓰레기소각장을 이용하려고 하겠느냐는 것인데 이러한 경제성도 고려해서 건립해야 하는데 당시 그렇지 않았다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용, 면접일자는 2005년 5월).

이상에서 살펴본 바와 같이, 사례지역은 1990년대 초반에는 지역에서 발생한 문제에 대하여 주민들이 집단적으로 반대하고 저항하는 형태의 주민환경운동을 전개하였다(최병두･이근행, 1999: 20-26). 이러한 입지 반대운동과정에서 주민들의 공동체의식 및 환경보전의식이 성장하고, 1995년 11월 지역 단위의 환경단체(예래환경연구회)가 조직되었으며 이 환경단체를 중심으로 1990년대 후반 생태마을만들기운동이 시작된다. 대체로 반대･저항형 주민환경운동은 지역현안이 발생하면서 이에 대한 대응 차원에서 자연발생적으로 형성되는 것으로, 사례지역은 과거 운동경험 속에서 주민 스스로 무엇을 만들어나가는 주창･창조형 주민환경운동으로서 생태마을전략을 구체화시켜나갔다. 주창･창조형 주민환경운동은 주민들의 의식과 참여의지가 높을 때 가능한 운동이지만 주민들의 동원이 쉽지 않은 측면이 있지만 이 유형은 지역사회의 구체적인 발전전망을 보여주는 장점을 지닌다(김상민, 2005: 14-15). 실제로 사례지역의 경우도 생태마을전략 추진에서 주민들의 동원이 쉽지 않았다는 것, 이것이 마을의 미래 비전이 될 수 있다는 인식이 존재했음에도 불구하고 일반 주민들에게 선택되고 수용되어 구체화되기는 어렵다는 것을 보여준다.

주민환경운동은 지역사회의 주민이 자발적으로 참여하여 운동의 주체가 되고, 그 실천을 통해 환경생태가치를 실현시키고자 한다는 점에서 환경운동과 주민운동의 단순한 결합이 아닌 더욱 적극적인 사회운동이라고 볼 수 있다(김상민, 2005: 12). 최병두･이근행(1999: 20-26)의 구분에 따르면, 주민환경운동은 운동의 조건 및 특성에 따라 반대･저항형과 참여･대변형, 주창･창조형으로 구분된다. 이에 대한 자세한 내용은 최병두･이근행(1999: 20-26)을 참조바람.

이처럼 주민환경운동이 반대･저항형의 성격에서 주창･창조형으로 발전한 사례에 대한 연구는 김상민(2005)의 마포구 성미산배수지건설반대운동에서 찾아볼 수 있는데, 이 운동의 경우는 운동이 성공한 사례에 속한다. 그러나 사례지역은 혐오시설 입지정책에 대해 주민들이 집단적으로 반대하고 저항하는 형태로서 처음에는 반대･저항형의 성격으로 시작되었으나 운동이 실패로 끝나고 이후 지역에 입지한 혐오시설 관리운동을 중심으로 해 지역공동체의 미래비전 차원에서 ‘생태마을 만들기’라는 주창･창조형의 성격을 가져나간 사례이다.

2) 제주국제자유도시계획과 농어촌관광자원개발지원사업

2001년 수립된 <제주국제자유도시기본계획>은 제주도를 국제자유도시로 개발하기 위한 전략으로 제주도를 내외국인이 선호하는 친환경적 관광휴양도시로 개발한다는 것, 비즈니스･첨단지식산업･물류･금융 등 복합적인 기능을 수행하는 도시로 개발한다는 것, 그리고 제주도민의 소득향상 및 국제화와 선도 기능을 담당케 함으로써 궁극적으로 한국의 국제화를 도모한다는 것을 밝혔고, <제4차 국토종합계획(2000-2020)>에서는 21세기 국가발전을 견인하고 지역경제 기반을 확충하며 삶의 질을 제고시키기 위해 관광, 비즈니스, 물류, 교역, 금융 등 지식기반산업의 복합적 전략기지로서 친환경적 복합형 국제자유도시를 건설하는 것을 미래비전으로 제시하고 있다. 그리고 <제주국제자유도시기본계획>이 수립되면서 ‘제주도개발특별법’의 전면 개정과 함께 제도개선관련 법령개정을 통하여 제주도가 국제자유도시로서 기본을 갖출 수 있도록 관련법령과 제도를 정비하였고 중점사업을 7대 선도사업(휴양형 주거단지 개발, 서귀포 관광미항 개발, 생태･신화･역사공원 조성, 첨단과학기술단지 조성, 제주공항 자유무역지역 조성, 쇼핑아울렛 개발, 중문관광단지 확충)으로 선정하게 된다. 이렇게 해서 국제자유도시 조성과 전략산업개발이라는 제주도개발의 또 다른 축이 구축되게 된다.

이 계획은 국무총리실 제주국제자유도시 추진기획단에서 관계 행정기관 및 제주도 등과 협의를 거쳐 제주도를 “사람, 상품, 자본이동이 자유롭고 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아의 중심도시”로 발전시킴으로써 국가개방거점개발과 제주도민의 소득과 복지를 향상시키는 것을 미래비전으로 하여 2001년 11월에 수립, 발표되었다('개발센터' 홈페이지 참조).

이에 대한 자세한 내용은 염미경(2005)을 참조바람.

다른 한편, 최근 제주도에서는 지역사회 주도의 소규모 관광지화 현상이 나타나고 있다. 이것은 국가가 주도하는 시설 위주의 대규모 관광지 개발에서 벗어나 지역사회가 주관하면서 동시에 생태 및 체험관광을 표방하는 소규모 관광지가 나타나고 있는 전국적 추세를 반영한다(오정준, 2003a, 2003b). 관광유형의 측면에서도 그 변화를 포착할 수 있는데, 관광객의 다변화된 기호를 고려하거나 지역의 고유성이 가미된 관광자원 개발이 나타났고 교육적이고 가치지향적인 방향으로 관광의 성격이 변화하기 시작했다. 그 결과 생태, 녹색, 문화, 체험, 농촌관광 등 새로운 관광유형을 표방하는 관광지가 등장하게 되는데 이러한 새로운 유형 중 대표적인 것이 생태관광으로 지역사회가 주도하면서 관광지 규모도 소규모인 것이 특징이다.

이를 기존의 대중관광(mass tourism) 중심의 관광개발과 구분하여 대안관광(alternative tourism)이라고 한다. 대중관광과 대안관광, 그리고 그 상호관계에 대한 자세한 논의는 Krippendorf(1982),  Bramwell and Lane(1993), 김남조･조광익(1998), 오정준(2003a, 2003b) 등을 참조바람.

이러한 상황은 정부부처의 농어촌관광자원개발지원사업이 추진되면서 보다 활성화되고 있다. 대표적인 것이 농림부가 1984년부터 농어촌관광자원개발사업의 일환으로 추진하기 시작한 농어촌관광휴양사업으로, 이 사업은 주로 개별단위(관광농원, 농어촌휴양단지, 민박)에 대한 지원 사업이다. 2000년대 들어 정부 각 부처에서 추진하고 있는 마을단위 사업으로 농림부의 녹색농촌체험마을 조성사업, 행정자치부의 아름다운 마을 가꾸기 시범사업, 농촌진흥청의 전통테마마을조성사업, 그리고 환경부의 자연생태 우수마을 및 생태복원우수사례사업 등이 있다. 그 밖에 해양수산부의 어촌체험관광마을조성사업, 강원도의 새 농어촌건설운동 등이 있다. 이러한 마을단위 사업들은 직･간접적으로 농촌관광을 통한 마을정비와 지역활성화를 추진하고 있다(박윤호, 2003: 23-26).

이 사업은 자연마을, 수목원, 저수지 등을 대상으로 하여 자연생태가 잘 보전되었거나 훼손된 생태계를 잘 복원한 사례를 발굴해 홍보하여 환경친화적 농촌마을 조성을 위해 기획된 것으로, 환경기초시설 등의 선정된 경우 국고보조사업 시행 시 우선 지원받을 수 있다. 이 사업은 2002년부터 시행되어 현재에 이르고 있다.

주목할 만한 것은 사례지역에서 1990년대 후반부터 시작된 생태마을전략이 2000년대 들어 정부 부처의 각종 지원 사업에 선정되어 정부부처의 각종 지원을 받아온 점이다. 지역환경단체를 중심으로 한 사례지역의 생태마을전략은 2002년 5월 농림부에서 시행한 녹색농촌체험마을조성사업에 공모해 ‘녹색농촌체험시범마을’로 선정되었고, 이와 관련해 2억 원의 예산을 배정받았으며 녹색농촌체험시범마을 조성사업 추진을 위해 각종 체험 프로그램 발굴과 지역생태문화복원사업을 추진해오고 있다(예래생태마을 홈페이지). 그리고 2002년 6월 28일 한국반딧불이보호학회는 사례지역에 있는 예래천을 전국 제1호 ‘반딧불이 보호지역’으로 지정하였다. 더욱이 사례지역은 2006년 5월 8일 환경부에서 발표한 <2005년도 자연생태우수마을>로 재지정되었다.

생산개념에서 벗어나 도농교류를 통해 농가소득을 꾀하는 방향으로 시선을 돌린 것으로 대표적인 사업이 2002년부터 시행되어 현재에 이르고 있는 농림부의 녹색농촌체험마을조성사업이다. 이 사업의 근거법령은 농업･농촌기본법으로, 농촌관광 활성화를 통한 농외소득 증대, 다양한 소프트웨어 개발 및 정보시스템 구축을 목적으로 하고 있고 사업내용은 농촌체험기반시설 및 마을 경관조성, 생활편의시설 등 하드웨어 정비와 사업추진방법과 주민참여 및 사업수익모델 발굴 및 제시 등이며, 사업비는 2억을 지원해주는데 국비와 지방비 각 1억 원으로 구성되어 있다.

환경부의 자연생태우수마을 및 자연생태복원우수마을 지정제도는 자연생태계가 잘 보전, 조성되었거나 훼손된 생태계를 성공적으로 복원된 사례를 적극적으로 발굴, 지원･홍보함으로써 지역주민 스스로 환경을 보전･관리하고 전 국민적인 자연보전의식을 함양하기 위한 것으로, 2001년 처음 시작한 이래 2004년까지 총 54개 지역을 지정한 바 있고, 2006년도에 12개 지역을 신규로 지정하고 7개 지역을 재 지정함으로써 총 58개 지역이 지정･운영되고 있다. 자연생태우수마을은 자연환경이 잘 보전된 상태로 주민과 자연이 조화를 이루며 살고 있거나 지역주민의 공동노력을 통해 자연친화적 생활양식으로 운영 중인 마을을 지칭한다. 이들 마을에 대해서는 환경분야에 대한 국고보조사업 신청 시 우선 지원되고 환경부에서 지정서 수여 및 환경부 인터넷 홈페이지 게재, 사례집 발간 및 배포, 사진전 개최, TV 등 언론매체 홍보 등 인센티브가 부여된다.

이처럼 지역환경단체를 중심으로 한 생태마을전략이 정부부처의 지원을 받게 되면서, 그리고 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업계획이 발표되고 사례지역이 속해있는 서귀포시가 2005년 상반기에 ‘생태도시’ 선포식을 가지면서 새로운 국면에 접어들게 된다. 즉, 정부부처의 지원사업과 관련해 지역사회 내부에 새로운 조직이 만들어지는가 하면, 휴양형주거단지 입지예정지 토지매도과정에서 토지소유자집단 간 이해갈등양상이 나타나게 된다.

2. 지역개발의 의미 분화와 이해의 정치

1) 두 개의 개발전략

먼저 지역환경단체 주도의 생태마을전략이다. 전형적인 제주의 해안변 농촌마을이었던 사례지역에서 생태마을전략이 출현하게 된 것은 인근 관광단지 개발에 따른 비용부담 반발과 이에 대한 반대운동을 벌인 지역환경단체 구성원들을 중심으로 오랫동안 이루어진 환경보호운동, 환경교육, 마을사랑운동 등을 통해 자신의 지역사회에 대해 새롭게 인식하게 된다. 1990년대 혐오시설 입지 반대운동과정에서 지역 내 환경시설(쓰레기매립장, 서부하수처리장 등)에 대한 감시활동이 필요하다고 느낀 지역주민을 중심으로 1995년 11월 지역 단위의 환경단체(예래환경연구회)를 발족시키면서이다. 이 지역환경단체는 초기 13명으로 출발했지만 2005년 현재 50여 명의 회원을 갖고 있고 제주도내 유일의 지역 단위 환경단체로, 환경감시활동, 하천생태 복원 및 문화유적 복원사업 추진, 환경농업 관련 사업(환경농업연구회 구성, 환경농업 관련 정기교육 실시, 저농약 품질인증 신청, 환경농업 현장 견학 등), 자연정화활동, 전통문화 및 유적복원사업 등을 해오고 있다. 환경감시활동의 경우 쓰레기처리매립장, 재활용공장, 서부하수종말처리장 등 환경기초시설, 중문관광단지, 골프장 등 관광위락시설에 대해 주기적으로 방문하고 감시활동, 특히 골프장 현장조사를 강화하여 제주도 보건환경연구원과 공동으로 조사(연 2회)하는 활동을 해오고 있다. 이와 함께 기존 주민환경운동에서 실천적 대안사업으로 전환하는 운동방향의 전환을 모색해왔는데, 그 하나가 아동 대상의 ‘녹색별 어린이’라는 어린이 환경학교 운영을 통해 평생학습차원의 적극적인 환경교육을 실시한 것이었으며 그 연장선상에서 고구마밭 체험, 철새도래지탐방, 오름체험 등 프로그램을 운영해오고 있다. 또 다른 실천적 대안으로 제시된 것이 생태마을만들기 계획으로, 주민 스스로에 의해 주변의 문화 및 자연자원을 개발하여 마을을 생태관광지로 전환시키는 것이었다. 이 지역환경단체 구성원들이 주축이 되어 현재의 아름다운 자연을 이용해 마을주민들이 소득을 마련할 수 있는 방안이 무엇인가에 대한 고민에서 시작하여 다른 지역의 생태마을을 둘러보고 생태마을 조성 방향을 위한 워크숍을 2000년 5월에 개최하게 되었고, 이 과정에서 지역환경단체는 주민자치위원회와 생태마을만들기의 기초가 되는 여러 사업을 개발하고 시행해오면서 생태마을이라는 마을발전전략이 구체화되게 된 것이다(김경훈, 2002).

사례지역 생태마을전략의 기본 방향을 정리하면 다음과 같다(강민수, 1999). 우선 마을이 가지고 있는 전통문화와 자연환경 요소에 적응하면서 자연자원을 생산해내는 산업을 바탕으로 하여 생태적인 건전한 취락구조를 유지･개발하는 것이다. 다음으로, 마을에 지속적으로 이용할 수 있는 토지와 취락구조를 개선할 때에 친환경적 방식을 유도하여 환경적으로 모범이 되는 공동체를 창출하고, 중장기적으로 생태, 문화, 예술이 조화된 공동체를 조성하여 관광객에게 체험의 기회를 부여할 뿐만 아니라 생태관광으로 발전할 수 있는 환경을 조성하고 주민의 소득증대에 기여하는 것이다(오정준, 2003b: 621). 그리고 중문관광단지와 인접한 지리적 여건을 고려하여 관광의 하드웨어 및 소프트웨어의 개발 및 자연환경의 특성을 활용하여 환경농업과 관련된 관광문화를 구축하는 것 등이다. 특히, 사례지역의 생태마을전략 속에는 환경농업 관련 사업이 포함되어 있다. 사례지역은 주민 대부분이 감귤농업에 종사하는 전형적인 농촌마을로 마을 차원의 확고부동한 생존산업 없이는 생태마을만들기 자체가 불가능하다고 판단해 무농약 유기농법을 통한 농작물 재배로 감귤뿐만 아니라 채소류, 감자, 고구마 등 모든 분야에서 환경농업의 보급에 주력하기로 했고, 자연정화활동으로는 마을 도로변, 해안 및 군산일원 마을회, 연합청년회 등 각 자생조직과 함께 현재의 청정마을이 지속될 수 있도록 노력하는 것이다. 전통문화 및 유적복원사업으로는 사라져가는 농기구나 살림도구들을 수집해 보전하고, 전시를 통해 지역문화를 계승하며 이를 관광자원화할 수 있도록 연구하고 지원하는 것이 포함되어 있다. 그리고 어린이 환경의식 형성을 위해 ‘어린이 환경학교’를 운영해오고 있다. 주로 Y초등학교 학생들을 대상으로 한 이 사업은 지역환경단체의 자체 프로그램으로 2006년 현재 7년째 운영해오고 있다. 농업체험, 하천탐사, 오름 및 식물탐사, 가족사랑 환경캠프, 바다체험 등 다양한 프로그램을 통해 어린 학생들의 환경에 대한 관심을 자연스럽게 이끌어내고 있고 이 과정을 통해 올바른 환경의식 형성을 돕고 있다. 이와 함께 천연생태현장을 관광자원화하고 학생들의 자연학습장화하여 주민소득이 창출되도록 하는 것도 생태마을전략에 포함되어 있다. 반딧불이가 사는 생태마을을 만들어 이를 관광자원화하고 자라나는 청소년들의 환경학습장이 되도록 적극 추진한다는 것이다. 도농 교류 프로그램으로 서울 서초동과 자매결연을 맺어 추진해오고 있는 감귤직거래 장터, 체험관광 등이 있고, 생태관광 시범 프로그램을 운영하기도 하였다.

사례지역을 대상으로 한 또 다른 개발전략인 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업은 2002년 5월 제주국제자유도시의 원활한 추진을 위해 건설교통부 산하 정부출연기관으로 설립된 '개발센터'가 주도하고 여기에 민간사업자가 참여하는 형태로 계획된 사업으로, 2002년 4월 1일부터 시행된 ‘제주국제자유도시특별법’에 근거해 추진되는 제주국제자유도시 선도사업의 하나이다. 2006년 12월에 토지취득을 완료한 상태이며, 2011년 12월에 운영 및 관리를 개시하기로 되어 있다. ‘주거, 레저, 의료기능이 통합된 세계적 수준의 휴양 주거단지’를 조성하여 21세기 친환경적 고부가가치 휴양관광산업을 육성하는 것을 목적으로 추진되는 것으로, 국내외 고소득 노년층을 유치하는 사례지역의 해안부지 일대에 대한 개발사업으로, 총사업비는 1조원 대에 달한다. 독일 바이에른의 보양클리닉센터(Johannesbad Reha)와 미국 플로리다주의 셀리브레이션시(Celebration City)가 모델이며 개발규모는 22만평(744천m2), 주거시설(단독형 주택, 빌라형 공동주택), 의료시설(전문병원 및 부속주거시설, 보양종합센터), 휴양문화시설, 숙박시설(보양콘도), 공공편익시설(생활편의시설, 공공기반시설) 등이 건립될 예정이다(http://www.jdcenter.com/kor _index.html).

원래 휴양형 주거단지는 주거와 휴양을 동시에 추구하는 새로운 시대의 주거유형으로 정의된다. 생산을 위한 휴식의 기능에 머물렀던 주거 개념이 여가 자체를 위한 공간으로 변화한다는 점과 주거공간이 도시를 떠나 자연을 지향하는 열린 공간을 지향한다는 점을 특성으로 가진 주거단지 및 리조트공간의 한 개발방향이다(이현숙, 2003: 11-12).

2007년 4월 현재 SK건설, KCC건설, 동부건설이 컨소시엄으로 참여한 ‘건원 PPC컨소시엄’에 사업제안서를 제출했고 ‘개발센터’가 적격통보를 내린 상태이다. 건원 PPC컨소시엄‘에는 외국인투자자로는 화흥, 시공사는 SK건설, 동부건설, KCC건설이며, 국내 재무적 투자자로는 삼성생명, SK증권, 행복부동산이 참여하고 있다(<제주의 소리> 2007년 4월 20일자).

초기 휴양형주거단지개발사업계획을 보면, 2003년 사업비 집행으로 804백만원(영향평가 및 실시계획 수립 등)을 지출하였는데 타당성 조사(2002.3-2003.1) 후 자체계획을 수립하였고, 주민설명회 개최(2003.10.10) 후 용지보상협의를 해왔다. 그리고 당초 한국토지공사가 2003년 1월 제안한 계획에 의하면, 예래마을 일원 77만8800m2에 빌라형 및 콘도형 주거시설, 골프장(9호)･수영장 등 운동시설, 의료 및 상가시설, 생활지원시설 설치를 제안했고 2006년 9월 완공을 목표로 2004년 4월 부지조성공사에 착공하는 것이었다. 그러나 ‘대왕수천을 매립한 골프장은 바람직하지 않다’는 여론에 밀려 수정작업에 들어갔고(「제민일보」2003년 10월 1일자), '개발센터'는 2003년 10월 7일 예래동사무소에서 가진 주민대표와의 간담회에서 ‘제주휴양형주거단지’개발계획안을 통해 ‘골프장을 배제한 주거･레저･의료기능이 결합된 세계적 수준의 휴양형 단지로 개발키로 했다’고 밝혔고 개발면적도 토지공사가 제시했던 77만8800m2(23만 6000평)에서 7%정도 줄어든 72만7600m2(22만평)로 축소했으며, 2009년 12월 완공을 목표로 하였다. 개발면적의 23.2%인 5만 1000평에는 주거시설이, 23.1%인 5만9000평엔 휴양문화시설, 1만5400평(7%)엔 의료시설이, 나머지 10만2700평(46.7%)에는 공공편익시설이 들어선다. 주거시설의 경우 1-2층 규모의 저층형단독주택과 3-6층 규모의 빌라형공동주택이 조성되는데 저층형은 국제적인 수준의 휴양주거시설로 빌라형은 고품격 연립빌라 개념으로 개발되며 일부는 전문병원과 연계한 보양주거시설로 활용된다. 의료시설은 심장의료센터･노화방지의료센터･생명연장센터 등 동서양학 전문병원과 부속주거시설 및 스파치료센터･아로마요법센터와 성형 및 마사지센터 등이 조성된다(「제민일보」 2003년 10월 8일자).

2) 개발을 둘러싼 이해집단 간 갈등

지역환경단체 주도로 추진되던 생태마을전략이 주민소득에 도움이 될 것이라는 확신을 심어주지 못한 상태에서, '개발센터', 즉 정부기관이 주도하는 대규모 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 생태마을전략은 답보상태에 있고, 이 사업 추진을 위한 토지매입과정에서 주민들 간 이해갈등양상이 나타났다. 다음에서는 이에 대해 좀 더 구체적으로 살펴본다.

사례지역은 농림부의 녹색농촌체험 시범마을이 되면서 생태마을위원회가 구성되고 지역외부 전문가 중심으로 전문위원회도 만들었으나 1년 여 남짓도 못돼서 활동을 거의 중단한 상태이다. 즉, 사례지역은 2002년 녹색농촌시범마을로 선정되면서 2002년 9월 생태마을 조성사업의 성공적인 추진을 위해 주민과 환경 및 관광분야 전문가 등 17명으로 구성된 ‘생태마을위원회’(4개의 통장 각 1인과 각 통에서 추천한 2인씩, 지역환경단체 3인, 주민자치위원장 1인, 청년회장 1인 등)와 사업의 상담, 분석 등을 위한 ‘전문위원회’(도외전문가 10여명을 자문 성격의 전문위원으로 위촉)가 구성되었다. 생태마을위원회는 녹색농촌시범마을 선정으로 받게 된 2억 예산의 관리주체로서 조직은 위원장(L씨), 부위원장, 사업국장, 행정지원단의 세 개의 분과로 조직되어 있고, 분과는 민속자원분과, 해양자원분과, 농수산 분과로 구성되어 있다(2006년 생태마을위원회 관계자와의 면접내용). 2003년 10월에는 생태마을로 알려진 강원 화천군 상서면 신대리 주민들이 방문해 정보교류와 협력을 위한 자매결연을 맺기도 하였다. 이외에 지역환경단체 중심으로 감귤따기 체험축제, 자전거를 이용한 환경순례(다운힐 프로그램) 등 체험프로그램을 시범운영하는가 하면 어린이 체험환경교실(야생화심기, 식물탐사, 오름탐사, 고구마심기, 생태환경농업체험 등) 운영, 관내의 쓰레기매립장과 하수처리장, 골프장 등에 대한 꾸준한 감시활동 등을 해왔다.

생태마을위원회는 서귀포시의 생태도시전략과 연계하여 사업을 추진하고 있지는 않은 상황이다. 2006년 현재 시에서 1억 5천의 예산을 배정받았지만 진행 중인 서귀포시의 생태하천만들기사업과는 큰 연계 없이 추진되고 있다(지역환경단체 관계자와의 면접내용).

한편, 서귀포시는 시범마을 조성을 위한 구체적인 사업으로 16억 원의 예산을 투여하여 방문객센터를 건립하고 테마박물관 조성하기로 했으며 주변 자연자원인 예래천을 복원하고 인문자원인 전통초가 및 사당 재현사업을 2005년까지 완성하기로 밝힌 바 있다(「동아일보」 2002년 5월 16일자, 「동아일보」 2002년 7월 24일자). 서귀포시는 생태하천복원사업을 전개하면서 생태하천만들기를 추진해오고 있는데, 생태하천만들기는 지역의 과거를 재현하고 그렇게 재현된 환경을 통해서 사람들이 체험을 통해 자연의 소중함을 느낄 수 있도록 하는 취지로 계획되었다. 이 과정에서 예래천 주변 토지를 매입하게 되는데, 2005년 4월 현재 10여 명 정도의 토지를 평당 7만2천원에 매입하였다. 하지만 국책사업으로 추진된 휴양형주거단지개발사업과 맞물리면서 현재 답보상태에 있다. 이는 '개발센터'의 휴양형주거단지 건설예정부지에 서귀포시가 생태하천복원사업 대상지가 존재하기 때문이다. 게다가 생태하천 인근 토지가 평당 17-22만원까지 하면서 서귀포시가 토지가를 재평가했더니 14만원이라는 평가액이 나왔고, 2004년 당시 서귀포시에 토지를 판 주민만 손해를 본 것이다. 이렇게 되면서 주민의 불만이 커지고 있는 상태이다. 현재 서귀포시는 생태하천만들기사업과 관련해 14만원에 하천주변 토지를 매입하고 있는 중이지만 토지소유주들이 토지를 매매하지 않으려고 하는데, 이는 토지가격이 이후 더 올라갈 것임을 다른 개발사업 사례를 통해 주민들은 알고 있기 때문이다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용). 서귀포시의 생태하천복원사업은 추후 휴양형주거단지개발사업에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에 현재 거의 중단한 상태이다(전 지역환경단체 대표와의 면접결과, 면접일자는 2005년 5월).

'개발센터'의 휴양형주거단지개발사업이 구체화된 이후 생태마을전략의 현황에 대해 전 지역환경단체 대표는 “그냥 숨만 쉬고 있다,” 그냥 “놀고 있다.”는 표현을 하였다. 생태마을전략을 주도한 지역환경단체 구성원들은 휴양형주거단지개발사업에 대해 특정 입장을 표명하지는 않았다. 전 지역환경단체 대표는 “이는 사례지역 자체가 중문관광단지 인근에 있기 때문에 언젠가는 개발이 될 수밖에 없는데 민간개발을 허용하게 되면 난개발이 될 가능성이 있기 때문에 어떻게 보면 휴양형주거단지 개발을 함으로써 체계적인 개발이 될 수 있다고 판단해 휴양형주거단지 개발의 일정한 의의를 부정할 수 없고 휴양형주거단지의 경우 지역에서 추진해오고 있는 생태관광과는 다른 맥락에 있기 때문에 특정 입장을 취하지 않았다.”고 했다(전 지역환경단체 대표와의 면접내용).

다음으로 휴양형주거단지개발사업을 둘러싼 이해집단 간 갈등이다. 앞에서 언급한 바와 같이, 사례지역은 1990년 말 하수종말처리장 건립 반대를 위한 주민운동이 일어났던 지역이다. 당시 주민운동과정에서 지역주민 전체가 하나의 협의체로 단합하였고 주민의 90% 이상이 운동에 참여해 공권력에 대항한 경험을 가지고 있다. 그러나 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 주민들 간 갈등과 분열 양상이 나타났고 건설예정지 토지매입이 순조롭게 이루어지지 않으면서 당초 계획대로 진행되지 못하였다. 휴양형주거단지 개발대상부지의 토지소유주는 약 410여 명 정도인데, 2005년 4월 당시 1/3 가량이 토지를 매도한 상태였지만 대다수 토지소유자의 토지를 매입하지 못했기 때문이다.

주민들 간 갈등 양상으로는 먼저 토지주와 비토지주 간 분열을 들 수 있다. 토지주들은 휴양형주거단지개발사업을 통해 자신들이 소유한 토지가 자신들이 원하는 수준의 감정가로 거래되기를 원했고 '개발센터'는 이를 이용하고 사업추진상의 편의를 위해 토지주만으로 구성된 협의체가 구성되기를 원했는데, 이러한 상호 필요성에 의해 ‘토지주협의체’가 구성되었다. 그리고 이 과정에서 비토지소유자들은 자동적으로 주변화하게 되었는데 이것은 개발사업에 대한 주민들의 무관심을 부추긴 한 요인이었다. 그리고 사업추진과정에서 소외된 대다수 비토지주들은 토지주들 간 분열양상이 나타나고 갈등이 표출되자 어떤 입장도 표명하지 않은 채 침묵으로 일관하였다.

실제로 이는 농어촌공동체에서 흔히 나타나는 현상이다. 비토지주인 한 상인은 “나와는 이해관계에 있지 않고, 토지주들 간에 대립하고 있는 상황에서 이후 껄끄러운 관계가 될 수 있기 때문에 어느 쪽에도 끼지 않고 조용히 침묵하고 있다.”고 하였다. 이와 관련해 전 지역환경단체 대표도 괸당으로 연결된 제주도의 경우 부득이한 경우를 제외하고 서로 간에 얼굴 붉히려고 하지 않는다고 했다(비토지주 주민과 전 지역환경단체 대표와의 면접내용). 제주도의 괸당문화에 대해서는 한석지･염미경(2006)을 참조바람.

토지주협의체가 결성된 이후 '개발센터'는 사업대상지역을 유원지 외 지역으로 10만여 평 확대하게 되는데 이 과정에서 '유원지 외 지역토지주협의회'가 만들어지게 된다. '유원지 외 지역토지주협의회’는 ‘토지주협의회’와 성격을 달리하는데 토지주 내부에서의 이러한 갈등은 사업추진과정에서 토지주들의 의견결집을 어렵게 하였다. 따라서 휴양형주거단지개발사업 추진과정에서 토지매도를 둘러싸고 지역주민 및 토지주들 내부에서 분열과 갈등양상이 나타났다.

휴양형주거단지개발사업계획과 관련해 사례지역 주민대책위원회는 2003년 7월 '개발센터'가 휴양형주거단지개발사업 관련 주민설명회에 앞서 마련한 간담회에서 관광시설 도입과 주변지역과의 연계도로 확충 등을 요구했다. 계획안이 너무 의료시설과 휴양과 주거에만 집중돼 있다. 여미지식물원이나 차이나타운 같은 관광시설이 있어야 단지가 활성화될 것 아니냐고 자치위원들은 지적했다. 이들은 주변과 연결되는 도로가 하나밖에 없는데, 연계도로가 확충돼야 사람들이 돌아다닐 것 아니냐면서 특히 당초 용역보고서에 있던 골프장이 계획에서 빠진 만큼 중문단지 내 골프장을 활용할 수 있도록 중문단지와의 연계도로는 필요하다고 요구했다. 이어 휴양형주거단지개발사업 관련 1차 주민설명회가 2003년 9월 22일에 있었다. 주민설명회에서 지역주민대책치위원회가 '개발센터'측이 자료도 제대로 갖추지 않은데다 모든 사업을 비공개로 일관하고 있다고 강력 반발하면서 이날  설명회는 사실상 무산되었다. 이후 10월 10일 열린 2차 주민설명회에서 '개발센터'측은 2009년 12월 완공을 목표로 사업비 공공 780억 원과 민간 3,586억 원 등 총 4,366억 원을 사례지역의 72만 7,600m2에 투입, 주거･레저･의료기능이 결합된 세계적 수준의 휴양형주거단지로 개발하겠다고 공식 발표했지만 주민설명회에 참석한 주민들은 개발에 대해 기대감을 표시하면서도 계획의 실현 가능성과 개발로 인한 기존 마을의 소외 등을 우려하면서 그에 대한 대책을 마련해줄 것을 요구하였다.

주민설명회에서 임시 배포된 초안에 따르면 휴양형주거단지의 면적은 당초 토지공사가 제시한 77만 8천 8백 m2(23만6천 평)에서 72만 7천 6백 m2(22만평)로 축소되었고 사업비는 약 4천 3백억 원으로 사업기간은 2004년부터 2009년까지로 되어 있다. 주민설명회에서 주민대책위원회 위원들은 “최근 한 민간업체가 저촉 토지보상비를 공시지가의 3.5배를 제시하며 가지고 온 사업계획서 만큼도 준비가 안 되어 있다”며 “제주도에 제출한 자료라도 공개하라”고 주장했다(「한라일보」 2003년 9월 23일자).

현지주민들은 토지보상에 대해 높은 관심을 나타내는가 하면, 한 지역주민은 “휴양단지 운영인력의 80%인 1,300명을 지역주민들 중에서 고용한다고 하는데, 입주업체들이 그렇게 따라줄 것 같으냐.”고 하면서 우선고용 약속에 의문을 제기했다(「제민일보」 2003년 10월 10일자).

다음으로 토지주들 간의 갈등이다. 2003년 9월 22일 1차 주민설명회 과정을 거치면서 ‘주민협의체(주민대책위원회)’(2003년 11월), ‘토지주협의회’(2003년 11월), ‘유원지외 지역 토지주협의회’(2004년 2월)가 설립되었다. 먼저, ‘주민협의체(주민대책위원회)’는 2003년 11월에 설립된 것으로 2003년 10월 주민설명회 때 '개발센터'와 구체적 논의를 하기 위해 각 통에서 몇 명씩 대표를 선정하여 17명 내외로 구성하였으나 한 두 차례 모임을 가졌을 뿐 구체적인 활동을 해오고 있지 않다. 이 조직은 휴양형주거단지 개발 추진에 대해 적극적인 찬성도, 반대도 아닌 중도적인 입장을 취했고, 토지보상가가 낮게 책정된 데 대해 불만이 컸다. 이 조직은 주로 토지보상가에 관심이 크며 개발이 지역에 미치는 영향에 대해서는 그다지 관심이 없었다.

'개발센터'에서 주민협의체(주민대책위원회)로 보낸 협조공문을 이유로 토지주협의회에서는 주민협의체(주민대책위원회)를 '개발센터'의 이해를 대변하는 관변단체라고 규정해 대립하였다.

주민대책위원회는 휴양형주거단지개발사업의 환경영향평가 당시에는 참여하였지만 형식적 수준이었다. 마을과 주거단지와의 분리를 막기 위해 주거단지와 마을 사이의 연계도로 확충 등을 요구하였다. 그리고 주민대책위원회와 지역주민(토지주협의회)과의 관계를 보면, 주민대책위원회는 토지주협의회가 결성되던 2004년에 만들어진 주민단체이다. 이 위원회는 주거단지 개발과정상에서 주민소득 창출 등 '개발센터'에 주민의 이익을 반영하기 위해 만들어졌고, 이 위원회와 토지주협의회와의 관계는 2006년 현재 대립적이었다. '개발센터'가 주민대책위원회로 협조공문을 보냈는데, 이를 문제 삼아 토지주협의회는 주민대책위원회를 '개발센터'의 이익을 대변하는 관변단체라고 판단했기 때문이다. 주민대책위원회가 지역의 다른 단체와 특별히 대립되거나 연대하는 양상은 보이지 않는다(관계자와의 심층면접결과 종합).

‘토지주협의회’는 2003년 11월 설립된 것으로, 휴양형주거단지 개발구역 내 약 300여 명 가량의 토지주들로 구성되었는데, 대부분의 구성원들은 휴양형주거단지개발사업 추진과정이나 그 영향에 대해 잘 모르는 상황이었던 반면, 이들 가운데 휴양형주거단지개발사업의 내용과 제주도내 지가 시세에 밝은 토지주들은 토지감정가가 자신들이 책정한 수준만 되면 토지를 매도하겠다는 입장을 가졌다. ‘토지주협의회’는 대체로 휴양형주거단지개발사업에 대해 명확한 입장표명을 유보하였다.

한편, ‘유원지외 지역 토지주협의회’는 2004년 2월 설립되었는데 휴양형주거단지개발사업이 확대되면서 지구로 포함되게 된 토지주들의 모임으로 약 60여 명이 참여하였다. 이 조직은 휴양형주거단지 개발에 반대의사를 표명하였는데, 일부 토지주들은 개발면적에서 자신의 토지를 제외시켜줄 것을 요구하였다(「한라일보」 2003년 11월 22일자). 이들은 ‘개발센터의 개발사업에 반대하는 이유로 생존권 침해를 내세웠는데, 집성촌 형태를 띠는 마을공동체에서 대대로 거주하고 있는 주민들이 휴양형주거단지 개발로 마을을 떠나야 하는 사실을 받아들이기 어려워 반대 입장을 표명한 주민들이다. 그러나 이들의 활동에서 개발에 영향을 미칠만한 것은 없었고 초기의 반대 입장에서 중립을 지키다가 현재 ‘토지주협의회’와 통합한 상태이다. 여기에는 경제적 보상이 큰 요인으로 작용하였다. 즉, 유원지외 지역토지주들 가운데 일부는 규모 확장에 대해 불만을 품어 토지를 매도하지 않는 경우도 있었지만 대다수 토지주들은 보상가격으로 인해 토지를 팔지 않고 있는 사람들이었고, 따라서 이에 일정한 합의를 하면서 통합하였다. 다음에서는 이에 대해 좀 더 구체적으로 살펴보기로 한다.

토지보상가격으로 인해 토지를 매도하지 않는 토지소유주가 대다수이며 유원지 외 지역 토지소유주들 가운데 일부는 휴양형 주거단지 개발규모가 확대되는 것에 반대해 토지를 매도하지 않으려 한다(현지 관계자 면접결과).

휴양형주거단지개발사업에 대한 감정평가기준이 마련되면서 '개발센터'는 2004년 2월 20일 토지주와 지역주민 100여명이 참석한 가운데 감정평가기준 공개설명회를 개최하였다. 공개설명회에서 토지주들은 “중문관광단지와 인접해있고 폐수처리장 등 기반시설이 갖춰진 만큼 이런 지역요인을 제대로 반영해야 한다.” “공시지가 기준이 턱 없이 낮아 현실적 보상기준 마련이 필요하다.”고 문제제기하였다. 또한 개발과 관련 유원지 외 지역에 대한 감정평가를 제외하라는 일부 토지주들의 요구에 대해서 '개발센터'는 ‘어렵다’는 공식입장을 표명하였다. 이후 '개발센터'는 개발대상지역의 토지와 건물을 감정 평가한 결과 보상가액이 5백 26억 원이라고 밝혔는데, 이에 대해 토지주들 중심으로 구성된 ‘토지주협의회’ 소속 대표와 유원지외 지역토지주들이 모여 '개발센터'의 토지 감정평가에 대해 강한 불만을 나타냈다. 한 토지주는 “현재 감정가로는 토지를 매각할 토지주가 거의 없을 것이다.”는 의견을 내는가 하면 “감정가와 '개발센터'에 대한 불만으로 인해 토지주들의 집단적인 반감과 불신이 커지고 있다.” “'개발센터'가 여론몰이를 통해 토지주들의 불만을 오히려 부치기고 있다.”고 지적하기도 하였다(「한라일보」 2004년 6월 25일자).

사례지역주민들이 휴양형주거단지개발사업에 대해 불만을 갖게 된 요인을 정리하면 다음과 같다. 우선, 한국토지공사가 최종용역보고서를 제출한 이후 9개월 만에 '개발센터'에서 처음으로 주민공청회를 실시하였다는 점을 지적할 수 있다. 지역개발의 본질적 특성상 그 계획단계부터 주민의 의견을 수렴해야 하는데 '개발센터'는 사업의 최종용역보고서를 제출한지 9개월 만에 주민설명회를 개최함으로써 지역주민의 알 권리를 침해하였다. 다음으로, 낮게 책정된 토지감정가의 문제이다. '개발센터'에서 낮은 가격 선에서 토지감정가를 산출함으로써 토지주들로부터 거센 반발을 샀다. '개발센터'는 계획 초기에 자신들이 선정한 감정평가법인 하나와 지역주민이 선정한 감정평가법인이 합동으로 토지감정가를 산출하기로 하였지만 '개발센터'의 토지감정가 산출방법은 초기 '개발센터'가 제시한 방법과 달라 '개발센터' 단독으로 선정한 두 개의 감정평가법인 합동으로 토지감정가를 산출하였고 그 감정가는 토지주들이 생각한 감정가와 현격한 차이를 보였다. 더욱이 정부는 개발 추진과정에서 주민들의 의견을 수렴하지 않았고 형식적인 수준에서 주민설명회 등을 개최함으로써 전형적인 위로부터의 개발형태를 보였다. 토지주들은 개발사업에 별다른 관심을 보이지 않았고 토지감정가에만 집착함으로써 사업추진과정에서 개발대상지 내 토지주들과 비토지소유주들 간 갈등이 야기되었다. 이렇게 된 배경에는 개발대상지에 대한 '개발센터'의 전략도 작용하였다. 즉, '개발센터'는 휴양형주거단지개발사업과 관련해 2004년 2월 20일 열린 주민공청회 참석대상을 개발대상지 토지주들로 한정시킴으로써 비토지소유자들은 이 개발사업에 관여할 명분이 없어져 무관심한 상태가 되었고 토지주들도 일반 주민들이 '개발센터'와의 관계에 개입하는 것을 달갑지 않게 여기게 되었다. 이렇게 하여 휴양형주거단지개발사업 추진과정에서 사례지역은 토지주와 비토지소유주로 이원화되었고 토지주가 아닌 주민들은 개발사업 추진과정에 무관심으로 일관하게 되었다. 이러한 '개발센터'와 토지주들과의 단일관계 형성은 개발사업과 관련해 지역차원에서 '개발센터'에 주민소득 및 고용창출대책 마련 요구를 집약적으로 하지 못하게 만든 요인이 되기도 하였다(관계자와의 면접내용과 신문자료 종합).

사례지역의 상황을 보면, 주민협의체는 활동을 거의 하지 않고 있고, 토지주협의회는 유원지외지역과 연합해 ‘토지주협의회’라는 명칭으로 한 단체가 되어 자신들의 이익을 표출하였다. 토지주협의회는 단일조직 형성 당시에는 서로 토지를 매도하지 않기로 합의하였다가 지도부에서 토지를 매도하자 조직내부 분열이 생겨 거의 활동하지 않게 되고, 조직내부 분열 이후 그 외의 토지주들도 토지를 매도하게 된다.

휴양형주거단지개발사업과 관련해 현재 22만평 규모에 토지소유주는 410여 명이다. 위에서 지적한 것처럼 기존 토지주협의회와 유원지외 지역토지주협의회는 현재 통합된 상태이다. 이들 가운데 52% 정도가 사례지역주민이고 23%정도가 제주도내 사람이고 25%가 제주도지역 외 사람이다. 이들 가운데 1/3 가량이 토지를 매도한 상태였고, 보상가격으로 인해 팔지 않고 있는 사람이 대다수이며 유원지외 지역토지주들 가운데 일부는 규모 확장에 대해 불만을 품어 토지를 매도하지 않은 경우도 있다.

2005년 말부터는 토지보상업무 추진을 위한 '개발센터'와 서귀포시의 공조체계가 본격 가동되었는데, 2005년 8월 '개발센터'와 서귀포시는 토지보상업무 기본협약을 체결하고 개발사업 시행 이후 서귀포시가 본격적으로 토지보상업무에 돌입했고 10월 5일 개발사업 시행승인을 거쳐 11월 29일 세부협약 체결 시 서귀포시에 배정할 토지보상금 집행계획을 확정하였다. 이후 토지보상금 잔여액에 대해서도 보상실적에 따라 순차적으로 서귀포시에 위탁되었다(「제주의 소리」 2005년 12월 22일자).

서귀포시는 2005년 생태도시 선포식을 가졌고 생태하천복원사업을 추진해오고 있었지만 '개발센터'의 휴양형주거단지개발사업계획으로 인해 2006년 말 현재 생태하천복원사업 추진은 중단되었고, 초기 서귀포시가 생태하천복원사업을 추진하면서 매입한 토지의 보상가문제도 야기되었다.

서귀포시는 초기 생태하천복원사업 추진 시 대상지인 예래천 주변 토지를 7만원으로 책정해 매입했는데, 재평가 이후 14만이 돼 주민들은 서귀포시를 불신하게 되었고, 정부로부터 생태하천복구사업비 예산을 쉽게 배정받기 위해 복원사업도 수해방지업무를 담당하는 부서가 하고, 이렇게 생태 마인드가 부족한 부서에서 사업을 추진하다보니 생태하천이 오히려 파괴되고 있다는 지적을 받게 된다(전 지역환경단체 대표와의 면접결과).

이처럼 2006년 6월 현재 사례지역의 생태마을전략과 연계될 수 있었던 서귀포시의 생태하천복원사업은 사례지역의 생태마을전략과 그다지 연관 없이 되고, 주민협의체(주민대책위원회)도 거의 활동하지 않고 있다. 주민협의체는 휴양형주거단지개발사업 관련 환경영향평가에 참여하였지만 지역차원의 요구사항으로 마을의 주요 거주지와 휴양형주거단지 입지예정지 간 분절을 막는다는 명분을 내세운 두 지구 간 연계도로 확충 등을 요구하는 수준에 그쳤다. 또한 조직 설립 당시 '개발센터'에 토지를 팔지 않기로 합의했던 토지주협의회는 유원지 외 지역 토지주협의회와 연합해 '개발센터'에 대적하기도 했지만 토지주협의회 지도부가 '개발센터'에 토지를 매도하게 되면서 조직분열 양상이 나타났고, 그 외 토지주들조차 토지를 매도하게 되면서 휴양형주거단지개발사업은 본격적으로 추진될 수 있게 된다.

'개발센터'가 휴양형주거단지개발사업 입지예정지 토지매입을 위해 주민들을 대상으로 전개한 활동을 정리하면 다음과 같다. 먼저 '개발센터'는 휴양형주거단지 토지확보를 위해 3년간 1,600여회 접촉을 하였다. 휴양형주거단지는 2004년 토지보상업무에 착수한 이래 3년간 1,600여회에 걸쳐 토지주 및 설득, 토지주 자녀 국내외 어학연수 실시, 감귤수확 일손 돕기 봉사, 서귀포시와 공동전략 모색 등 다각적인 방법을 시도하였다. 다음으로, '개발센터'는 2006년 말에 사례지역 토지주 등 주민들의 선진지역 휴양형주거단지 운영 사례 탐방을 지원하였다. 2006년 10월 지역주민 14명의 경기도 이천 소재 독일식 온천리조트와 충남 예산 소재 스파를 테마로 한 휴양 및 건강형 럭셔리 리조트 견학을 지원하였다. '개발센터'는 주민들의 견학을 지원한 목적을 “국제자유도시 선도사업으로 추진하고 있는 휴양형주거단지 입지예정지 주민들에게 보양시설 및 리조트 조성사례를 직접 보고 경험할 수 있는 기회를 제공해 휴양형주거단지개발사업에 대한 이해를 돕고, 토지주 등 지역주민의 적극적인 협조와 공감대를 형성하기 위해서.”라고 밝히고 있다. 다른 한편, 청소년을 대상으로는 영어캠프, 영어 말하기대회, 해외연수 등 영어지원사업을 해왔고, 2007년부터는 도민 소득증대사업을 계획하여 그 첫 번째 사업으로 2007년 1월 11일 사례지역 해안가에 전복 종패 2만 마리를 방류하기도 했다.

‘개발센터’의 이러한 주민친화전략과 토지주협의회의 내부 분열과정을 거치면서 2006년 12월 7일 휴양형주거단지개발사업 추진을 위한 토지확보가 완료되게 되고, 2007년 착공할 수 있게 되었다. 휴양형주거단지개발사업은 2005년 11월 제주도로부터 사업승인을 받은 이후 2006년 7월 기술분야 자문회의를 개최해 휴양형주거단지를 제주의 청정 환경과 지역실정에 맞는 휴양형주거단지가 될 수 있도록 실시설계 방향을 맞추기로 합의하였다. 현재 추진 중인 실시설계는 휴양형주거단지개발 기반시설공사를 하기 위한 것으로, 2005년 말 입찰을 실시해 (주)동명기술공단과 제주도내업체인 (주)원엔지니어링이 공동으로 수행하고 있다(「제주의 소리」 2006년 7월 20일자). 그리고 민간사업자 선정을 위해 공모에 들어간 상태이고 2007년 4월 13일 관련 제안서가 마감되었으며 조만간 협상대상자가 선정될 예정이며, 2007년 7월 전 SPC(특수목적회사)합작법인을 설립해 부지조성공사에 들어가 2011년 오픈을 목표로 해 2009년 건축공사에 착수할 계획이다(「제주의 소리」 2006년 12월 7일자, 2007년 2월 6일자).

Ⅳ. 맺음말

지금까지 살펴본 바와 같이, 이 논문의 사례지역은 인근의 중문관광단지 개발에 따른 비용부담에 대한 반발과 이에 대한 혐오시설 입지 반대운동 경험 속에서 지역자생조직을 중심으로 생태마을전략을 추진해왔던 곳이다. 사례지역에서 생태마을전략이 출현하게 된 데는 선도적인 지역환경단체가 있었기 때문이며, 이를 중심으로 생태마을만들기 방안을 모색해오는가 하면, 지역 어린이 환경교육프로그램을 실시하고 환경감시운동 등을 추진해오게 된다. 사례지역의 환경단체는 생태마을만들기운동을 주도하면서 지역사회 보존과 환경교육 및 지역활성화를 위해 행정기관이나 지역주민, 그리고 다른 지역의 환경단체와 유대관계 만들기를 해왔다. 이처럼 1990년대 초반 사례지역에서의 주민환경운동이 혐오시설 입지 반대운동이었다면, 1990년대 후반 출현한 생태마을전략은 지역환경단체의 구성원들이 주축이 되어 지역의 생태환경을 지키고 보호하면서 지역발전을 꾀하기 위해 직접적으로 정부부처의 각종 지역지원프로그램에 공모하거나 적절한 대안을 제시하는 등 아주 적극적인 형태를 띠고 있다. 시간이 흐름에 따라 주민환경운동이 다양한 형태와 방식으로 전개되는 것을 이 논문의 사례를 통해 확인할 수 있다.

이처럼 지역환경단체 주도로 시작된 생태마을전략이 아직 일반 지역주민들에게 지역의 미래 비전으로 수용되지 않은 상태에서 정부기관 주도의 휴양형주거단지개발사업 추진은 생태마을전략의 미래를 불투명하게 만들었다. 휴양형주거단지개발사업이 추진되면서 토지매도를 둘러싸고 주민들 간 이해가 상충하는 양상이 나타났는데, '개발센터'의 사업예정지구 토지매입이 구체화되면서 개발사업자와 개발대상지 주민 및 토지소유주, 토지주와 토지 비소유주, 토지주들 내부 등 다양한 수준에서 분열과 갈등양상이 나타났다. 이러한 과정을 거치면서 토지주들 간에 이해를 결집해 자신들의 이해를 표출하려는 움직임이 나타났고 ‘토지주협의회’와 ‘유원지외지역토지주협의회’가 연합하면서 사례지역 토지주들의 협의체로써 ‘토지주협의회’가 재출범되게 된다. 재출범한 ‘토지주협의회’는 '개발센터'에 토지를 매도하지 않기로 합의했지만, 토지주협의회 지도부가 토지를 매도하면서 ‘토지주협의회’ 조직은 분열되었고 이후 다른 토지주들까지 토지를 매도해버림으로써 휴양형주거단지개발사업은 추진될 수 있게 된다. 이때 '개발센터'는 지방자치단체(서귀포시)와의 공조체계를 구축해 토지보상업무의 원활한 추진을 시도하는가 하면, 주민들의 선진지역 사례 견학을 지원하는 등 주민친화전략을 활용하였다. 그리고 사례지역의 환경단체는 휴양형주거단지개발사업 추진으로 토지매도를 둘러싸고 마을 내 이해집단 간 갈등이 첨예해지는 상황에서 인근에 중문관광단지가 있어 추후 개발이 될 수밖에 없고 민간 주도 개발보다 관 주도 개발이 난개발을 막을 수 있다고 판단하여 특정 입장을 표명하지 않았다. 이렇게 하여 토지소유주들의 타협으로 휴양형주거단지 개발대상지 토지거래는 완료된 상태이며 2007년 현재 휴양형주거단지개발사업의 착공을 앞두고 있다. 이렇게 하여 휴양형주거단지개발사업은 제주국제자유도시 조성을 위한 7대 선도 사업들 중에서 가장 먼저 추진되는 사업이 되었다.

이러한 지역환경단체의 태도는 지방자치시대에 지역운동의 제도화와 지역운동과 관이 협력하는 민관협력의 단면을 보여준다고 해석할 수 있는데(김은미, 1999; 장세훈, 2002), 이에 대해서는 향후 보다 면밀한 분석이 요구된다.

이 논문의 사례와 관련해, 지방자치제 실시 이후 한국사회에서 중앙의 지방에 대한 통제가 사라지고 있는 것으로 볼 것이 아니라 아직은 지방에 대한 중앙의 통제가 간접적이면서도 더 정교해지는 것으로 보아야 한다는 주장(이은진, 2000: 73)은 일정한 설득력을 지니고 있다. 또한, 개발에 대한 지역 내 집단들 간 이해분화가 더욱 뚜렷해지는 경향이 있다. 이것은 지방자치제 실시 이후 지역사회의 내적 자율성의 범위가 확대되면서 개발이해를 둘러싸고 지역사회 내의 주민이해가 분화될 가능성이 커졌음을 의미하는 동시에, 지역사회의 역사적 경험과 지역사회 권력구조의 특성에 따라 다양한 방식으로 개발정치가 전개될 가능성도 그만큼 확대되었음을 의미한다. 이는 지역정치의 특성은 환경 그 자체에 의해 결정된다기보다는 지역 내의 정치적 과정, 즉 행위당사자들의 상호관계에 의해 영향을 받는다는 것을 의미한다. 개발은 종종 지역문제의 만병통치약으로 보이지만 이를 둘러싼 갈등은 성장(pro-growth) 혹은 반성장(anti-growth)이라는 이분법에 의해 제시하는 것 이상으로 복잡하다. 따라서 개발정치 분석에서 어느 집단이 개발에 관심이 있고 개발 수혜를 받는가라는 질문을 넘어서 정부나 지방자치단체의 개발정책이 장기적인 지역발전과 일정한 거리가 있음에도 불구하고 지역환경단체나 주민들은 어떻게 해서 상위의 정부나 지방자치단체의 정책을 선택하고 수용하게 되고, 주요 행위주체들 간 연계 내지는 선호관계는 어떠하며, 단순한 지역수호투쟁의 단계를 넘어서서 새롭게 지역공동체를 건설하려는 지역만들기운동을 전개해온 지역환경단체가 민간자본에 의한 개발보다 정부에 의한 개발이 낫다는 인식 하에 ‘개발센터’의 휴양형주거단지개발사업에 대해 별다른 입장을 보이지 않은 것에 대한 보다 심층적인 분석이 여러 수준에서 이루어질 필요가 있다.

한편, 개발사업에서 문제는 개발의 정치화 혹은 권력화이다. 제주도에서의 각종 개발사업도 마찬가지이다. 개발의 정치화 혹은 권력화는 권력의 민주적 행사를 어렵게 하며 이는 민주적 정치과정을 통해 이룩해야 할 국민적 삶의 질의 실현을 어렵게 한다. 전자가 개발주의로 인한 절차적 민주주의의 퇴행을 가리킨다면 후자는 실질적 민주주의의 퇴행을 지칭한다. 개발의 권력화는 개발가치를 사회의 최우선목표로 설정하고 폐쇄적, 하향적, 기술관료적 방식으로 이러한 목표를 달성하는 과정의 제도화를 고착시켜 사회 전반에 민주주의의 절차성을 퇴행시킨다. 또한 개발의 권력화는 경제적 목적의 물량적이고 토목적 발전을 비민주적으로 추진하는 가운데 주민들의 삶의 질을 좌우하는 생명적, 복지적, 문화적 삶의 차원을 배제함으로써 민주주의의 실체성을 퇴행시킨다.

개발이 민주적으로 통제되지 않으면 개발주의는 그 속에 담고 있는 본연의 논리를 십분 발휘하고자 할 것이다. 개발독재시대, 개발주의 논리는 독재자의 권력의지나 기술관료들의 세계관을 반영하겠지만 민주화 이후 신개발주의시대에는 신자유주의 논리, 즉 시장경쟁의 논리, 자본의 논리, 돈과 상품의 논리를 우월하게 반영할 것이다. 따라서 오늘날의 대규모 개발프로젝트들은 철저한 경제주의와 시장경쟁주의 원칙과 방식으로 추진되는 것이 대세를 이룬다. 개발프로젝트에 의해 지역환경은 경제적 가치재로 치환되고(예, 녹지가 주거지로 조성), 공급되는 자원과 시설(예, 주택과 도로)들은 경제적 재화, 즉 시장을 통해 거래되는 상품으로 전환되어 개발정책의 소비자에게 다가오게 된다. 개발을 통해 공간환경이 상품으로 전환되면 상품을 구입할 수 있는 자와 그렇지 않는 자를 구분해 공간환경이란 상품이 소비되고 전유된다. 그 결과 개발의 혜택은 계층 차별적으로 분배된다. 생활세계로 상품화의 논리를 띤 개발주의가 침투하게 되면 생활세계 속의 일상관계는 철저한 상품소비의 관계 혹은 화폐관계로 배열되어 일상 삶의 전반이 분열되고 불안정해진다. 이러한 과정을 견디지 못한 사회약자들은 결국 도태될 수밖에 없다.

결국 지역개발에서 필수불가결한 것은 지역 구성원들의 참여와 합의의 정도이다. 우선적으로 지역개발사업에 참여하는 주체간의 역할분담과 협력체제가 구축되어야 할 것이다. 이는 도시개발이 단순한 경제정책의 차원을 넘어서는 사회문화적인 요소까지도 포괄하는 매우 복합적인 측면을 지니고 있기 때문이다. 이와 함께 어떤 개발이든지 개발사업에서 무엇보다 먼저 이루어져야할 것은 지속 가능한 발전에 대한 지역구성원 모두의 이해와 지역에 대한 관심, 그리고 적극적이고 자발적인 노력이라는 것이다. 이를 위해서 시민생활과 관련된 환경, 소비, 복지, 지역생활 등의 분야에서 사적 이윤논리나 공권력에 의해 일방적으로 침해되지 않는 시민적인 삶의 권리와 의무를 공론화하고 이를 제도화하는 것이 필요하다. 어떤 지역발전방안이든 그것이 실효를 거두려면 지역구성원들 전체가 참여하고 모두가 수혜자가 되어야 한다. 이를 위해 지역사회가 주민들과 손을 잡고 주민들이 자신들의 지역에 자부심과 공동체의식을 가질 수 있도록 해야 하는 것이다.

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