제주특별자치도 미래사회의 대안인가?

제주특별자치도 현재와 과제

제주특별자치도 미래사회의 대안인가?

김 상 근 (제주대안연구공동체 이사)

1. 제주특별자치도 도민은 안녕한가?

특별자치도 출범 2주년을 맞아 특별자치도 체제에 대한 평가와 과제에 대한 의견들이 제시되고 있다.

김태환 도정은 출범 2주년을 통해 특별자치도가 제주도민만의 독특한 색깔로 차별화되고 있다고 자평하면서 홍보하고 있다.

하지만 각종 언론에서도 평가하고 있듯이 제주도민들의 만족도는 그리 높지 못한 것이 현실이다.

기초자치단체인 시군폐지에 대한 문제점을 지적하는 여론이 다시 일고 있으며 ‘특별자치도’라는 것에 대해 제대로 체감하지 못한다는 의견도 지배적이다.

객관화된 지표상으로 나타난 현실로도 특별자치도 출범 2년은 그리 만족할 만한 것은 되지 못하고 있다.

도민들이 체감하는 경제 실태를 반영하는 소비자 물가의 경우 10년 만에 최고를 기록할 정도다. 7월 1일 통계청 제주통계사무소가 발표한 소비자물가동향에 따르면 6월 소비자물가는 지난해 같은 달에 비해 6.4%나 급등했다.

지난해 같은 달 대비 소비자물가가 이처럼 높은 수준을 기록한 것은 우리나라가 IMF체제에 돌입한 지난 1998년 11월(6.9%) 이후 9년7개월만에 처음이다.

생활물가지수도 9.9%로 IMF 이후 최악으로 나타나 서민가계가 ‘질식’한다는 언론보도도 잇따랐다.

한국은행 제주본부가 최근 자료에 따르면 발표한 저신용등급자 및 개인 채무자회생제도 이용자 등 금융소외자 비중이 전국 시도 중에서 세 번째로 높은 것으로 나타났다.

또한 제주지역 기초생활보장 수급자수(그림-1)는 2006년말 현재 2만2000명으로 15세 이항 인구의 5.5% 수준으로 전국 평균 4.1%보다 매우 높게 나타나고 있다.

(그림-1)전국 시․도별 기초생활보장 수급자 현황(통계청)

제주지역 중소제조업체들의 상황도 갈수록 악화되고 있다.

제민일보 2008년 7월3일자

중소기업중앙회 제주지역본부가 조사한 2008년 6월 제주지역 종업원 5인 이상 300 인 미만 중소제조업 대상 경기동향 조사 결과 중소제조업 업황실적 건강도지수 (SBHI)는 74.0으로 10개월만에 최처지를 나타냈다 .

생산실적 SBHI는 지난달보다 무려 25.0P가 떨어졌으며 경상이익실적 SBHI 역시 63.0으로 5월보다 수익성이 크게 악화되는 등 전반적인 어려움이 회복될 기미를 보이지 않고 있다.

제주지역 주요 현안 역시 특별자치도 출범 2주년이 지나고 있지만 여전히 해법을 찾지 못한 채 표류하고 있다.

제주해군기지 문제는 강정주민들과 시민사회의 반발이 2년 가까이 지속되고 있지만 김태환 도정은 강정 주민들의 의사를 외면하고 있다.

영리병원, 영리학교 강행, 한라산 케이블카 재추진 검토, 내국인카지노, 역외금융센터 등 그동안 제주사회에서 찬반양론으로 나눠지면서 갈등을 빚었던 사안이 불거져 나오면서 제주특별자치도는 또 다른 갈등을 예고하고 있다.

하지만 김태환 도정은 특별자치도 출범 2년에 대한 성과만 앞세우고 있는 반면 갈등이 심화될 정책사안에 대해서는 강행만을 외치면서 시민사회단체마저 등을 돌리고 있는 현실이다.

또한 특별자치도 시작과 함께 약속했던 정책사안에 대한 김태환 도정의 이행률이 매우 낮게 나타나면서 제대로 일을 했는가에 대한 평가도 부정적이다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부가 평가한 바에 따르면 시민사회단체와 약속했던 공약 이행률은 20%에 머물렀다.

조례운동본부 「시민사회가 본 김태환 도정 2주년 평가와 과제 토론회」 2008년 6월30일

또한 7월3일 한 중앙언론사의 평가결과에 따르면 김 지사의 209개 공약 가운데 이행된 것은 15%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다.

특히 특별자치도 행정체계에 대한 근본적 문제제기가 이어지면서 출범 2년을 맞은 특별자치도는 도정의 홍보와는 달리 주민들로부터 큰 호응을 얻지 못하고 있는 상태다.

2. ‘개발자치도’로 변모해가는 특별자치도

‘고도의 자치권 보장’이라는 화려한 구호를 갖고 출범한 특별자치도의 모습을 어떨까?

이명박 정부가 들어서면서 제주특별자치도가 자랑해왔던 각종 특별함은 점차 사라지고 있다는 분석이다.

근본적으로 규제자유화를 추진하는 이명박 정부의 정책들과 기존 제주특별자치도 중 국제자유도시 정책의 유사성으로 인해 기존 제주특별자치도에만 적용됐던 정책들이 전국적으로 풀려져 가능 상황이다.

이러한 상황에서 김태환 도정의 특별자치도 정책은 더욱 더 파격적인 권한을 갖고 싶어하는 형태로 나타나고 있다.

이에 대한 대표적인 정책이 국내영리병원, 국내영리학교 추진 정책들이다. 이러한 정책들이 발표되자마자 시민사회단체와 관련단체를 중심으로 별도의 대책기구를 구성하는 등 반발하고 있다.

이러한 정책들이 실제로 입법 예고될 경우에는 관련단체를 중심으로 정책저항운동과 함께 김태환 도정에 대한 저항운동의 형태로 나타날 것으로 예상되고 있다.

근본적으로는 특별자치도는 제주도개발특별법- 제주국제자유도시특별법에 이어 개발지상주의를 특별한 자치로 포장한 것에 불과 하는 지적이 많다.

특별자치도 중 자치분야의 경우 이미 여러 번 평가됐듯이 ‘연방제 수준의 특별한 자치’라기보다는 특히 풀뿌리 주민참여 제도의 경우 김태환 도정은 주민참여기본조례, 주민참여예산제 등에서도 알수있듯이 전국 평균 이하 수준을 고집하면서 그 의미조차 퇴색시키고 있다는 평가다.

특별자치도 중 국제자유도시분야의 경우 기존 제주국제자유도시특별법을 대부분 계승했다. 국제자유도시특별법은 2002년 만들어져 2011년까지 집행될 종합계획을 작성한 상태였다.

이 법이 새로 개명된 이유는 중앙 행정기관 장들의 권한이 도지사에게 이양되어 각종 승인 및 법 적용에서 기존 대통령령이 도조례로 전환되어야 할 필요성이 대두되었기 때문일 수도 있다.

그러나 지역 경제 정책의 총괄자로서의 지방정부 경제계획이기도 한 특별자치도법은 몇몇 조항들의 추가 및 변경으로 인해 기존 특별법과는 전혀 다른 맥락을 만들었다.

특별법의 경제계획분야를 보면 크게 국제자유도시여건조성, 개발계획, 환경·교통·복지부분으로 나눌 수 있으며, 각 분야별 특징은 아래 표(표-1)와 같다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석」 2006년

<표 1> 제주자치도 특별법 중 경제관련 부분

주제	내용*
국제자유도시 여건조성	관광진흥관련 지방공사의 설립·운영
	관광사업의 권한 이양
	관광진흥개발기금에 관한 특례
	외국교육기관의 설립대상 확대 및 설립요건 완화
	초·중등학교 운영의 자율권 확대
	의료기관 개설에 관한 특례
	의료산업에 대한 행정규제의 완화
	청정1차산업의 육성을 위한 여건마련
국제자유도시 개발계획	제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대
	국토의 계획 및 이용에 관한 특례
	제주국제자유도시개발센터의 기능강화
환경·교통·보건복지 및 기타 부분	건설·교통 분야 권한 이양
	환경관리분야의 권한 이양
	수자원의 종합적 관리체계 구축
	보건복지제도에 관한 특례
	단계적인 규제자유지역화의 추진

1> 개발중심 특별자치도

하지만 전반적으로 특별자치도 내용은 고도의 자치권 보다는 규제완화를 통한 개발중심으로 진행되고 있다는 평가다.

특히 제주도 관련 개발 절차와 권한이 사실상 도지사에게 집중되면서 ‘개발자치도’라는 비판도 제기되고 있다.

국제자유도시 개발 계획(종합계획)의 수립권자는 제주자치도 도지사이며 수립·변경시 중앙정부(예전 추진위원회)의 심의가 생략되어 도의회의 동의만으로 법적 효력을 갖게 되었다.

이에 대해서는 자치권 확대라는 측면도 존재하지만 역으로 개발위주의 정책을 펼치는 현행 지방정부의 입장에서는 개발을 위한 효율적 체제를 구축해 놓은 셈이다. 특히 시군이 폐지되면서 기존 기초자치단체장의 의견수렴 등을 거치는 과정과 중앙정부와의 협의절차 등이 생략되면서 개발을 위해서는 매우 효율적 구조가 갖춰진 셈이다.(그림 2 참조)

실제 공간연구집단은 이에 대해서 “종합계획은 제주국제자유도시특별법(2002)과 큰 변동은 없으나, 특별자치도 설치관련 중앙정부의 권한이 이양되고, 시·군의 폐지로 인해 종합계획의 수립절차가 변경되었다. 이로 인해 중앙정부 및 시장·군수의 권한이 사라져, 종합계획과 관련된 권한은 제주자치도로 일원화되어, 하나의 영토에 하나의 통치권력이 수립되었다.”고 분석했다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석 보고서」(2006)

구법과 비교하면, 별도 조항으로 규정한 연도별투자계획이 특별자치도법에서는 종합계획의 한 부분으로 포함되었으며, 광역시설계획, 민자유치추진계획 등은 이전과 동일하다.

종합계획심의회의 인원 구성 및 심의 사항은 이전과 동일하고, 시·군의 폐지로 심의회 당연직위원에서 시장·군수가 삭제되었다.

<그림 2> 제주도특별법과 특별자치도법 수립절차 비교

또한 특별법에 의해 종합계획이 이미 승인을 받았기 때문에 (2003년 1월) 기존 종합계획(2002~2011)은 특별자치도법에 의한 변경대상이 된다. 종합계획의 변경절차는 도의회 동의가 원칙이며, 변경 내용이 경미한 경우(대통령령으로 규정) 종합계획심의회 심의로 변경된다. (제223조) (그림-3 참조)

<그림 3> 종합계획 변경절차

2> 공공성 외면하는 ‘특별자치도’

교육, 의료 분야 영리법인화 문제 이외에도 제주특별자치도는 공공성을 외면하고 있다는 지적이다.

시민사회단체가 주최한 특별자치도 2주년 평가 토론회에서도 특별자치도법 목적 조항에 대한 비교를 통해 문제제기를 했다.

실제 국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.

반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.

행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

이에 대해서 “2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다. 여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다”.고 분석했다.

이경선 「제주특별자치도 2주년 평가 토론회 발표문」 인용 2008년 6월30일

실제 사회적 공공성을 외면하고 있는 특별자치도 관련 구체적인 사례 중 ▲ 토지비축제, 토지특별회계 도입 ▲연안개발권한 강화 등 두 가지는 쟁점화되지는 못했지만 중요한 부분이다.

제주특별자치도 내용 중에는 개발사업을 위한 토지비축제 및 토지특별회계 규정을 명문화하고 있다. 하지만 이는 토지의 공공성을 훼손하고 있다는 평가다.

현행 특별자치도법상으로도 토지특별회계와 관련하여 도지사는 도의회 동의 없이 개발용 토지를 취득·처분할 수 있도록 되어 있다.

이로 인하여 도지사가 토지특별회계를 이용하여 개발대상 토지를 국유화할 경우 개발사업시행자는 보다 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되며, 이러한 수용과정에서 도의회 및 도민의 견제는 사실상 불가능해지는 셈이다.

따라서 ▲ 토지특별회계의 목적을 토지공공성 확보 및 공공토지 비축으로 변경 ▲토지특별회계에 대한 도의회 감시 및 동의권한 부여 ▲개발사업 시행자의 토지수용 불허 등을 담은 법개정 작업이 있어야 한다는 제안도 나왔다. (표-2참조)

민주노동당 제주도당 제주특별자치도 특별법 개정 제안서 2007년 1월

<표-2 특별자치도 특별법 개정의견>

현재	개정안
제233조(제한적 토지수용) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국․공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.	제233조(제한적 토지수용) -> 삭제
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ -> 삭제

대부분 주목하지 않은 채 넘어가고 말았지만 4면의 바다인 제주의 연안에 대한 공공성이 훼손된다는 지적도 있다. 현행 특별자치도 특별법 상에서는 기존 해양수산부장관(현재 국토해양부)의 승인 및 중앙연안관리심의위원회 심의를 거치도록 했던 연안관리지역계획 절차가 대폭 간소화됐다.

즉 제주특별자치도의 경우 도지사는 이러한 과정을 생략한 채 독자적인 연안관리계획을 수립할 수 있는 권한을 부여받았다.

특히 특별자치도 체제로 개편되면서 연안관리지역 계획 도의회 동의 절차마저 생략되어 있어 연안공공성이 훼손되고 있다.  따라서 연안의 사적이윤 추구의 장이 될 수 없는 공공의 영역으로서 의미를 담은 법 개정과 함께 최소한 도민의 대의기관인 도의회 동의 절차를 밟도록 해야 연안 공공성 확보가 이뤄질 수 있다고 본다. (표-3 참조)

<표-3> 연안관리 지역계획 개정안

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

이 밖에도 특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리가 강화되고 그 수혜 대상이 서민이 아닌 자본편향이라는 점들이 나타나면서 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다는 지적이다.

3> 누구를 위한 3단계 제도개선인가?

특별자치도 특별법 제정에 이어 2007년 2단계 제도개선이 마무리되고 1년이 지난 시점에서 다시 3단계 제도개선 작업이 추진되고 있다.

이번에 등장한 구호는 ‘고도의 자치권 완수’가 아닌 차등적 분권 확대를 내걸고 있다.

이명박 정부와 김태환 도정은 지난 6월3일 제주특별자치도 지원위원회 회의 결과를 발표하면서 이번 3단계 제도개선안에 대해 관광, 교육, 의료 등 핵심산업 분야에 대한 파격적인 권한이양과 규제완화가 이뤄졌으며 제주특별자치도에 대한 차등적 분권이 확대되었다고 밝혔다.

하지만 이에 대한 제주도민들의 반응은 싸늘하다. 특히 3단계 제도개선 과제에 의료, 교육 국내영리법인 문제가 포함되면서 다시 한번 논란을 불러 일으키고 있다.

교육, 의료 관련단체들로부터는 별도의 대책기구 설립을 통해 대응태세를 만들어가고 있다.

국내영리병원 허용에 대해서는 전국적인 반대움직임까지 일고 있으며 이에 대해서서울의 시각에서는 제주부터 실험을 통해 전국으로 확산될 수 밖에 없다면서 반대운동에 나서는 형국이다.

제주특별자치도의 경우 국내영리병원 허용 문제 이외에도 ▲ 외국의료기관 개설시 복지장관 사전 승인 폐지 ▲ 외국의료기관 사용 의약품, 의료기기의 수입 허가 기준․절차 완화 등의□의료개방, 선진화의 테스트 베드□로 명명된 정책들 역시 의료의 공공성을 후퇴시키는 정책들이라는 분석이다.

시민건강증진연구소는 이명박 정부의 의료민영화 정책을 다음(그림-4)과 같이 개념화하고 있다.

2008년 6월19일 발표자료

의료민영화

<병원>

․영리법인 허용 추진

․병원경영지원회사

(MSO) 설립 허용

<민간보험>

․활성화 지원

․전국민 개인질병정보

민간보험회사 공유

「의료법」 개정

의료민영화를 위한

법률적 지원

제주특별자치법

제주도 의료민영화

경제자유구역을 통한

의료민영화의 전국화

<그림-4이명박 정부가 추진하는 의료민영화의 구성도> 출처=시민건강증진연구소

이런 분석에 따르면 김태환 지사가 잘못된 여론조사를 강행하면서 추진하려는 국내영리병원 추진은 특별한 정책이기보다는 결국 큰 틀에서는 이명박 정부의 정책기조에 복속되는 결과로 밖에 나타나지 않는다.

결국 제주도민의 입장에서는 제주도 전체를 실험용 대상으로 삼겠다는 것에 불과하며 의료민영화의 시험장으로 활용당하는 것에 불과한 셈이다.

시민건강증진연구소는 또한 세부적인 분석자료를 통해 제주의료민영화 추진에 대한 5대 악법을 제시하고 있다.

▲ 외국병원 개설시 복지부장관 사전승인 폐지 ▲ 국내영리병원 허용 ▲영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 ▲ 영리병원에 대한 재무제표 제출 의무 생략 ▲ 외국의료기관 의약품 수입 허가기준 개선 등의 사안과 문제점(표-4)에 대해 지적했다.

<표-4 제주의료민영화 추진 요약/시민건강증진연구소>

제주도 의료민영화 추진 5대 악법	문제점
□ 외국병원 개설시, 복지부 장관 사전승인 폐지	○ 의료기관 개설시 복지부장관 사전승인제도를 폐지하 는 등의 외국영리병원 설립 조건을 완화함. ○ 의료기관 개설 권한을 사실상 경제부처에 이관
□ 국내 영리병원 설립 허용	○ 제주도에 외국병원 뿐만 아니라 국내병원에게도 영리병원 설립 허용 ○ 향후 다른 경제자유구역에도 확대 적용 가능성 큼.
□ 영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 검토	○ 사실상 건강보험 당연지정제 폐지 검토 ○ 부분적으로 자율적 수가 결정 허용 검토 ※ 차기과제로 이월됨. 아직 최종확정된 것은 아님.
□ 영리병원에 대하여 재무제표 제출 의무 생략	○ 영리병원 경영의 투명성과 정보공개 원칙 폐기 ○ 영리병원에 대하여 지나친 봐주기, 특혜 ○ 세금포탈로 악용될 가능성 큼.
□ 외국의료기관 의약품 수입 허가 기준 개선	○ 의약품의 효과성, 안전성, 가격적절성 등을 검증하는 절차를 무시하고 의약품을 들여오도록 허용 ○ 제주도내 유통되는 약값을 올리고, 제주도 약값을 기준으로 전국적인 약값이 올라갈 우려가 있음.

교육분야의 경우 영어교육도시 내 설립되는 유치원, 초중고 등 국제학교에 대해 국내외 법인에 상관없이 영리법인 설립의 길을 터줬으며 외국교육기관의 과실송금도 허용하기로 했다.

특히 김태환 도정은 영어교육도시 관련 사립학교 유치를 위한 본격적인 행보에 나서는 등 ‘1% 만을 위한 귀족교육’을 추진하고 있다.

하지만 이는 공공성이 가장 우선시 되어야 할 학교마저 주식회사로 만들겠다는 이명박 정부식 발상에 지나지 않는 것이며 김태환 도정의 기본적인 철학마저 의심스럽게 만드는 정책에 불과하다는 지적이다.

또한 지난달 6월 19일 전교조 제주지부를 비롯한 지역 27개 단체들은 교육공공성 강화와 교육복지실현을 위한 제주교육연대를 출범시키는 등 대응을 본격화하고 있다.

제주교육연대는 특히 "교육양극화 해소와 공교육의 질 확보를 위한 최우선 필수과제가 교육재정 확보임에도 불구하고 극도로 악화된 지방교육재정을 10% 줄이면서 계층간 교육격차를 조장하고 있다"며 "또 제주도정은 자치도의 성과에만 급급한 나머지 모든 것을 투기자본에 내주며 제주도민의 삶의 질 향상에 도움이 되지 않을 돈벌이 수단인 영리법인 국제학교 설립을 추진하고 있다"고 이의 철회를 촉구하고 있다.

제주교육연대는 ▲영리법인 초중등 국제학교 설립 저지 ▲ 교육시장화 정책 철회를 전면으로 내세우는 등 의료, 교육 문제는 3단계 제도개선 과정에서도 태풍의 눈으로 부각되고 있다.

조례운동본부 등은 이 밖에도 이번 3단계 제도개선은 투자유치에만 매몰된 나머지 도민들의 문제에 대해서는 등한시 하는 결과를 초래했다고 보고 있다.

내국인 면세점 시내 확대 정책도 기존 지역 상권과의 조화방안에 대한 구체화된 조치가 없다면 제주지역 풀뿌리 상권에 미칠 파장은 클 것으로 보이며 분야별로 규제자유화 일변도 정책은 공공성이 담보되어야 할 정책마저 무력화시킬 가능성이 매우 크다는 점을 지적하고 있다.

제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조레 제개정운동본부 성명(2008년 6월9일)

특히 개발사업 추진시 인근 지역 주민 우선 고용 의무제 폐지의 경우 그동안에도 제대로 지켜지지 않았던 내용임에도 불구하고 이마저도 제도적으로 폐지해버리는 것은 ‘개발과 지역이익의 조화’라는 취지조차 망각하고 말았다고 규탄했다.

또한 국제자유도시개발센터 내국인 면세점 수익금 지역 환원 문제의 경우 그동안 도의회 차원에서도 1차 산업 등 제주지역 관련 분야 환원 의무화에 대한 적극적인 요청과 김태환 도정에서도 이를 적극 추진하겠다고 공언했었지만 전혀 반영되지 못하는 등 도민은 없고 오로지 외자유치에만 혈안이 된 제도개선에 머물렀다고 혹평하고 있는 실정이다.

앞으로도 문제다. 3단계, 4단계 등  제주특별자치도의 미래는 규제자유화를 통한 전략으로

자본중심적 개발정책을 지속적으로 추진해 나갈 것임을 밝히고 있다.

특히 이명박 정부의 등장과 김태환 도정의 성과주의가 결합되면서 그 추진강도 높아질 것으로 예상되는 만큼 그야말로 제주사회는 규제자유화 논리 속에 진행되는 민영화와 사회적 공공성의 충돌되는 곳으로 변모해하고 있는 시점이다.

3. 특별자치도 다시 재구성을 시작하자

앞에서 살펴봤듯이 현재와 같은 제주특별자치도는 개발중심 담론으로 제주사회의 미래대안으로 적절하지 않다.

이에 따라 제주특별자치도 체제에 대한 재구성이 필요하다. 이를 위한 대책은 반드시 새로운 필요는 없다.

그동안 제주사회에서 담론으로 제출됐던 내용들을 좀 더 풍부화하는 방향으로 추진하는 것만으로도 의미있는 제주사회 전환을 이뤄낼 수 있다고 본다.

▲ 풀뿌리 자치사회 ▲ 평화․인권사회로의 전환 ▲ 생태․환경가치 실현 ▲제주 문화 복원 및 문화적 다양성이 공존 ▲ 사회적 공공성 확대 등이 담보되는 제주사회로의 정책전환만 이뤄진다고 하더라도 제주사회는 살만한 가치가 있을 것이다.

세부적인 내용은 향후 시민사회와 연구공동체에서 채워나갈 것을 기대하면서 기본적인 토대를 정리하면 다음과 같다.

■ 풀뿌리 자치 사회 실현

우선 풀뿌리 자치 사회 실현을 위해서는 제도적으로 통치관리의 효율성과 개발 정책 수단으로 전락해가고 있는 제주만의 특별한 행정구조를 다시 재구성할 필요가 있다 .

자치는 쉽게 주민들이 스스로 제주사회와 지역공동체를 결정하는 구조를 만들어가는 것이다 .

하지만 현재와 같이 주민들이 선택해왔던 기초자치권이 훼손된 반면 중세시대 제왕적인 도지사의 권한만 강조되는 제주사회는 풀뿌리 자치의 관점에서는 더 이상 지속해서는 안 될 제도이다.

이미 기초자치권의 복원에 대해서는 시군폐지 이후에도 학계와 시민사회를 중심으로 논의가 어느 정도 진행되어 왔으며 주민들 입장에서도 공론화가 되어가는 과정이라고 생각한다.

그 방안에 대해서도 안들이 제기되고 있다. ▲기존 4개 시군을 부활시키는 방안(과거로의 회기라는 비판도 있음) ▲ 동서군 등 구역조정을 통한 기초자치단체 부활 방안 ▲ 자치권 있는 광역읍면동 개편방안(행정시 폐지- 읍면동장 주민직선) 등 안들이 제시되고 있는 만큼 이에 대한 세부적인 논의가 진행될 수 있을 것이다.

무엇보다 이러한 자치권 회복방안이 중앙정부의 설계도에 의해서가 아니라 주민들이 선택할 수 있도록 특별자치도 특별법에 법률적 근거를 마련할 필요가 있을 것이다.

이와 함께 대의민주주의 한계를 극복하기 위한 직접참여제도를 대폭 확대해야 한다. 김태환 도정도 그동안 주민참여제도 확대를 여러 차례 강조했지만 현실에서는 제대로 이뤄진 것이 없다.

▲ 주민참여기본조례 개정을 위한 실질적인 행정과정에 주민참여 도입 ▲재정민주주의 실현을 위한 제대로 된 주민참여예산제 도입 ▲ 지역주민들이 자치입법권한 보장을 위한 주민발안제 도입 등은 반드시 있어야 할 것이다.

■ 평화․인권사회로의 전환

평화․인권사회로의 전환은 현재 구호 수준에 머물러 있는 평화의 섬 정책들에 대해서 실질적인 정책으로 변환시켜야 한다.

그 시작은 평화의 섬에 대한 구체적인 정책 실현이 이뤄가는 과정이 필요하다.

4․3의 역사를 평화의 가치로 승화시키는 도민적 노력이 필요하다. 지금과 같이 4․3평화재단 설립을 두고도 ‘선거전리품’으로 여기는 수준으로는 갈 길이 요원하다.

제주도는 2005년 1월 27일 정부로부터 공식적으로 ‘세계 평화의 섬’ 으로 지정받았다. 한반도와 동북아의 평화공동체를 21세기의 미래 비전으로 제시하고 있는 노무현 정부가 제주도를 그 평화의 거점으로 삼기 위해 제주를 세계 평화의 섬으로 선포한 것이다.

제주도 평화의 섬은 정부차원의 동북아 평화정책과 관련이 있지만, 제주도 입장에서는 미래 비전과 관련된 중요한 발전 전략이라는 의미를 갖는다.

특히 신자유주의적 개발정책을 기조로 하는 제주특별자치도 정책으로 인해 제주사회의 미래전략에 대한 시급한 대책마련이 필요하다는 점에서 ‘평화의 섬’은 단순한 기계적 적용이기 보다는 제주의 미래의 전략으로 풍부한 논의와 제도화가 필요하다.

하지만 평화의 섬을 둘러싼 환경은 매우 불분명하다. 세계평화의 섬이 선언적 의미에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 관광단지 조성하듯 평화시설 중심으로 개념화되거나 이를 추진하는 흐름 역시 기존 관변운동으로 진행되고 있다는 비판도 있다.

특히 정부가 제주를 세계평화의 섬으로 지정해 놓고 해군기지를 추진하는 모순된 제주의 현실에서 시민사회가 나서 구체적인 평화의섬 전략을 수립할 필요가 있다.

이를 위한 정책을 예로 들면 적극적인 평화의 개념을 도입해 평화조례 제정 등을 통해 상징적이고 실질적인 ‘비핵화 선언’을 실현할 필요가 있다.

제주를 핵물질의 지하, 지상, 상공 통과 및 반입, 저장, 생산을 거부하는 곳으로 만들어 나가자는 것이다. 비무장지역으로 나가야 한다는 주장도 대두되고 있다.

지역차원의 비핵자치체 동향에 대해서는 평화네트워크(www.peacekorea.org) 자료실 참조

제주지역 시민사회단체나 정당에서도 이에 대해서 언급한 바 있다.

2006년 제주참여환경연대 평화기본조례의 주요내용은 다음과 같다.

- (전문) 평화의 섬 이념과 열린 평화의 지향 선언

- (목적) 적극적 평화실천과 인권의 보장

- (기본원칙) 적극적 평화와 비무장․비핵지대화 선언

- (평화의식과 지구시민 양성) : 평화교육, 환경교육, 평화활동 지원

- (평화사업의 추진) : 평화문화 확산, 평화 인프라(박물관 등) 지원

- (평화교류) : 외국인과의 교류, 아시아 지역과의 교류기회의 제도적 확대

- (평화기금 조성)

- (인권의식의 계발) : 종합적 인권의식, 양성평등, 장애인 존중, 고령자 존중, 어린이 존중

(고령자 헌장, 어린이 권리조약 근거 마련 등)

이를 토대로 지역차원의 제도로 평화기본조례 제정의 내용에 대해서 검토해 보면 다음과 같다.

■ 제주평화헌장 최소 반영 필요 내용

- 제주가 지향해야할 평화와 인권의 이념 기초

- 평화가 제주사회의 중요한 미래 비전이라는 점

- 제주지역 비핵화에 대한 의지 표명

- 군사기지 신규 설치 억제에 대한 명문화 등

■ (가칭) 평화기본 조례 주요 내용

일단 비핵화 방향과 군사기지 추가 설치 금지 등은 평화헌장으로 명시한다는 것으로 전제로 그동안 시민사회진영 등에서 제기됐던 내용 등을 토대로 ‘평화기본조례’에 포함되어야 할 내용을 제시하면 다음과 같다.

1. 도지사의 책무 중 핵물질 반입 등 관련 규정 반영

- 책무로 강제해야 이후 도차원에서 제도화가 가능함

2. 교육감의 책무 중 평화 교육 교과과정 반영 노력

3. 도지사 직속 평화실천위원회

4. 평화실천위원회 기능

- 평화정착을 위한 평화실천기본계획 마련.

- 평화 교육프로그램 마련 및 도민참여 방안

-. 평화실천을 위한 연구, 조사사업.

- 평화실천을 위한 국내․외 홍보사업.

■생태․환경가치 실현

최소한의 지속가능한 제주를 위해 ‘선 보전 후 개발’이라는 제주사회의 합의된 정신은 이미 사라진지 오래다.

김태환 지사도 환경을 강조하고 있지만 개발을 이유로, 국가정책사업을 이유로 생태환경을 파괴해 온 사실은 이미 여러 곳에서 확인되고 있다.

지속가능한 제주를 위해서는 개발총량제 도입, 보존을 위한 GIS등급 재설정 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이미 포화상태에 이른 골프장의 경우에도 임야면적 5% 이내 개발규정을 철폐하는 등 정책기조는 환경은 뒷전이고 개발일변도로 나가고 있다.

개발을 위해서 국공유지나 사유지를 매입해 제공하는 토지비축제도를 중단할 수 없다면 개발과 환경의 형평성 논리에서 친환경농업이나 환경분야에서도 토지비축제도가 도입되어야 한다.

또한 생태환경의 가치는 소위 환경분야에 머물러서는 안 된다.

농업에 대한 실천적인 대책이 있어야 한다. 예를 들어 친환경농업에 대한 계획들이 쏟아져나고 있다. 친환경농업5개년계획 등도 그 내용만 본다면 의미가 있는 정책들이다.

하지만 친환경농업은 현재의 시점에서는 실제 생산농가들 입장에서는 생존담보가 제대로 되지 못하고 있다.

정책적 지원이 턱 없이 부족하다 보니 계획만 화려한 정책이 되어 가고 있다 .

좀 더 적극적인 친환경농업정책을 추진하고자 한다면 ‘무제초제’의 섬 등을 구체화할 필요가 있다.

나아가 제주도차원에서 나름의 노력을 기울이고 있는 신재생에너지 추진 역시 생태환경이라는 원칙을 견지하면서 에너지자립체제를 구축해 나가야 한다.

■ 제주문화의 가치복원 및 문화적 다양성이 공존

제주문화의 가치복원과 문화적 다양성 확보를 위한 시민사회 초보적인 노력은 제도적으로는 그 첫 발을 내딛고 있다 .

전국에서는 처음으로 제주어발전기본조례가 제정됐으며 다문화가족지원조례가 제정된 상태다.

제주민예총, 학계 등이 중심이 돼 도의회와 협력 속에서 제정된 제주어조례의 경우 제주문화를 담고 있는 ‘제주어’라는 제주문화의 총체를 새로운 세기에도 이어갈 수 있는 작은 토대를 구축한 셈이다.

또한 전국에서 처음으로 여성단체와 시민사회단체가 중심이 되 노력한 다문화가족지원조례의 경우 문화적 다양성이 제주미래 공존의 조건이라는 것을 상징적으로 보여준 제도이다.

물론 이러한 조례들이 단순한 조례라는 형식에 그쳐서는 안될 것이며 구체적인 이행과 그 실행을 통한 도민사회의 실질적인 변화의 계기로 작용되도록 해야 할 것이다.

나아가 제주민예총 등에서 제시한 바 있는 탐라문화권에 대한 논의 역시 단순한 시설중심 복원이 아닌 소프트웨어측면서도 반영되고 실천될 수 있도록 해야 한다.

■ 사회적 공공성 실현

제주특별자치도가 개발, 자본중심 정책으로 변모하고 있는 만큼 사회적 공공성에 대한 우려는 커져만 가고 있다.

이명박 정부의 공공분야 민영화(사유화) 논리와 맞물리면서 제주사회의 공공성은 악화될 처지에 있다.

예를 들어 쟁점이 되고 있는 영리병원 문제의 경우 현재 제주의료원, 서귀포의료원 등 기존 공공병원에 대한 공공성 강화 정책은 제대로 진행되지 않으면서 정책불신은 더욱 가중되고 있다.

사회적 공공성 실현을 위해서는 제주사회에서 살고 있는 계급계층이 처한 현실을 제대로 분석하고 이에 대한 대책을 꼼꼼하게 수립하는 정책을 추진해야 한다.

늘어만 가는 제주지역 비정규직의 현실, 영세사업장 노동자 문제, 여성, 장애인. 비곤층 등 사회적 약자에 대한 대책이 뒷받침되어야 한다.

이미 제주지역 시민사회단체의 노력으로 어느 정도 정책은 제시되고 있는 만큼 이를 지방정부차원에서 집행할 수 있도록 활동을 해야 한다.