제주 농업의 현재와 미래상 구축을 위한 제언

김 자 경

<목     차 >

들어가며

1. 통계로 본 제주 농업의 현재

① 제주농업의 개요

② 농가인구

③ 제주 농가 소득 및 농가부채

④ 일반 농산물 경지면적과 생산량

⑤ 친환경 농산물 경지면적과 생산량

⑥ 축산물 생산현황

⑦ 비료 및 농약

⑧ 1인당 농산물 소비량 추이

2. 제주의 미래 농업에 대한 단순 추정

(1) 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가?

(2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가?

3. 제주도 농정의 방향에 관한 과제

4. 앞으로의 대응방안 - 제주농업의 구체적인 미래상을 위한 제언

(1) 농업이 아닌 푸드시스템으로의 시각확장

(2) 제주지역의 우선 소비시스템 구축

(3) 소비를 길러내는 식육프로그램의 도입

나오며

들어가며

모두들 내우외환의 농업위기라 이야기하고 있다. 이를 극복해 나가기 위해 그동안 증산 위주의 농업정책을 반성하며, 다양한 정책들이 제시되고 있다.

제주도라고 예외는 아니다. 2008년 제주도는 농축산업의 중점방향을 “돈되는 농업, 살맛나는 농촌만들기”에 두고, ① 웰빙시대 전국 최고의 친환경농축산업 생산지역화, ② 생산・유통의 과감한 체질개선, ③ DDA, FTA 대응 추진 지역 농축산업의 안정적 발전, ④농업인 소득안정과 경쟁농업 기반 구축이라는 4가지 주요 시책을 추진하고 있다. 이것만 가지고서는 기존 생산위주의 농업정책에서 소비자 중심의 정책으로 변화해 나가고 있다고 하지만, 현재의 제주 농정은 여전히 방향전환이 된 정책이라고 판단하기 어렵다.

여기에서 생각해봐야 할 과제가 하나 있다. 이러한 정책들이 추진된다면 “과연 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가” 하는 점이다.

생산측면의 정책도 중요하지만 제주는 감귤을 중심으로 한 단작경영의 형태를 주로 보이고 있기 때문에, 제주의 많은 농가는 생산자이면서 다른 농산물의 소비자이다. 따라서 우선적으로 현재 제주도민이 어떻게 먹고 있는지를 파악하고, 그 결과에 따라 10년, 20년 후의 제주농업의 구체적인 미래가 설정될 것이다. 즉 농업을 바라보는 시각의 전환이 필요하고, 어떻게 하면 제주도민이 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가라는 문제의식에 대해 우선적으로 접근해야할 필요가 있다.

이에 본 보고는 이러한 문제의식을 바탕으로 첫째, 현재 제주의 농업의 현황을 짚어본다. 둘째, 안정성의 측면에서 구체적으로  (1) 제주도민이 제주에서 생산된 것만으로도 충분히 자급할 수 있는가? (2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가? 라는 과제로 나누어, 제주농업의 미래가 어떠한 모습을 지닐지에 대해서 단순 계산을 통하여 간단하게 예측해보고자 한다. 끝으로, 이에 어떻게 대응해야 할지에 대한 논의의 장을 마련하고자 한다.

1. 통계로 본 제주 농업의 현재

① 제주농업의 개요

제주도 농업은 논농사 위주의 쌀 보다는 밭농사가 중심이 되고 있다. 제주지역은 아열대 기후의 온화한 기후적 특성과 화산회토의 토양특성을 바탕으로 밭작물 중에서도 감귤과 월동 채소류(가을감자, 당근, 마늘, 양파, 양배추)를 중심으로 생산이 이루어지고 있으며, 유채, 보리, 콩, 조 등의 전통적인 전작 작물이 재배되어오고 있다. 또한 양돈을 비롯한 제주 전통 조랑말 등 축산과 화훼도 지역농업의 생산액면에서는 비중 있게 다뤄지고 있다. 이와 같은 제주농업의 특성은 환경적 여건에 의해 앞으로도 크게 변화하지 않을 것으로 예상되며, 향후 상당 기간 동안은 전작 농업지대로서의 특징을 유지할 것으로 판단된다. 하지만 기상이변이나 지구온난화의 진전으로 인하여 어떠한 변화가 있을지는 꾸준히 지켜봐야 할 것이다.

한편 제주도는 한라산을 중심으로 동서남북의 각 지역에서 다양한 사투리를 시작으로 향토 음식 등 서로 상이한 문화적인 특이성이 존재하고 있다. 특히 토양조건에 있어서는 전 세계에 존재하는 200여통의 토양성질 중에서 제주에만 서로 다른 토양통이 60여통이나 분포되어 있는 매우 이례적인 조건을 지니고 있다. 이는 감귤을 비롯한 제주 농작물의 다양한 재배를 가능하게 하는 조건 중에 하나가 된다.

제주농업은 입지조건에 있어서 감귤을 비롯한 특정 작물(예를 들면 당근, 감자를 비롯한 월동 채소류)에 특화될 수 있는 온화한 기후와 다양한 토양을 지니고 있고, 다른 지역에 비하면 동일 작물이 비교적 동일한 지역에 집중되어져 있다. 이와 같은 특성은 다른 도에 비해 집적 또는 특화의 성향이 매우 강하며, 이는 제주농업의 특징이기도 하다.

② 농가인구

그림 1. 전국의 농가인구 추이(1970~2007년)

자료 : 통계청, 농업기본통계조사

그림 2. 제주의 농가인구 추이(1960~2005년)

자료 : 제주도, 2007 주요 농축산 현황

표 1. 제주의 산업별 취업자 인구(2006년)

단위 : 천명, %

구 분			취업자수	1차산업	2차산업	3차산업
2006	제주	인원	289	64	10	215
		비율	100.0	22.1	3.5	74.4
	전국	인원	23,151	1,785	4,185	17,181
		비율	100.0	7.7	18.1	74.2

자료 : 통계청, 경제활동인구연보

농가인구는 감소하는 추세를 보이면서도 1차 산업 종사자 비중은 전국에서 높은 편이다.

③ 제주 농가 소득 및 농가부채

그림 3. 전국의 누적 농가소득(농업소득+농외소득) 및 농가부채(1962~2007년)

자료 : 통계청, 농가경제조사

표 2. 전국의 농가소득 및 농가부채 비교(2007년)

	전 국	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
농 가 소득	31,967	43,127	30,323	31,537	35,377	29,511	27,545	27,269	29,093	41,189
부채	29,946	44,293	34,594	24,496	24,990	20,881	29,345	23,517	35,574	51,633

자료 : 통계청, 2007년 농가 및 어가경제 조사결과

농업소득은 정체하면서 농가부채는 상승하고 있는데, 그 중 제주의 농가부채는 전국에서 1위를 차지하고 있다.

표 3. 제주의 품목별 조수입 현황

단위 : 백만원

구 분			2006 (A)	2005 (B)	2004 (C)	2003 (D)	2002 (E)	2001 (F)	증 감(%)
									A/B	A/F
합 계			1,705,837	1,614,566	1,621,865	1,463,014	1,165,575	1,146,999	5.6	48.7
농산물	계		1,194,534	1,142,030	1,187,110	1,076,378	813,244	828,408	4.6	44.2
	과 수 류		693,342	621,381	627,904	485,858	334,061	384,862	11.6	80.2
		감 귤	660,288	600,639	610,491	470,415	316,494	361,667	9.9	82.6
		기타과수	33,054	20,742	17,413	15,443	17,567	23,195	59.4	42.5
	식량작물		139,939	133,017	183,707	150,831	141,160	160,263	5.2	△12.7
	채 소 류		282,168	286,249	271,068	330,250	228,926	185,637	△1.4	52.0
	특용작물		45,489	48,529	51,805	57,555	50,829	45,580	△6.3	△0.2
	화 훼 류		33,596	52,584	52,626	51,884	58,268	52,066	△36.1	△35.4
축 산 물			511,303	472,536	434,755	386,636	352,331	318,591	8.2	60.5

자료 : 제주도, 2007 주요 농축산 현황

④ 일반 농산물 경지면적과 생산량

그림 4. 농산물 생산량 추이(전국 : 1970~2007년)

자료 : 농림수산식품부, 작물통계

표 4. 제주의 주요 농산물 생산량 추이

단위 : 톤, 천본

		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
식량작물	미곡	1,120	2,301	1,657	1,544	2,700	2,536	1,982
	맥류	12,674	15,724	17,942	13,987	10,916	11,329	10,721
	서류	132,053	147,966	127,136	90,802	119,359	133,931	118,437
	두류	10,250	12,749	5,943	4,510	9,761	11,475	9,570
	잡곡류	703	556	599	31	938	1,482	1,353
채소	무	27,930	26,936	36,915	103,711	174,052	182,461	208,272
	배추	31,364	29,723	24,328	29,767	28,816	20,235	20,641
	양배추	57,512	67,570	81,320	91,987	96,041	89,959	96,385
	당근	110,600	100,830	85,392	94,905	40,050	93,095	86,887
	마늘	55,088	58,791	57,319	66,136	67,665	69,603	68,305
	양파	39,435	57,228	56,967	48,506	53,464	49,286	53,302
	시설	10,440	9,016	6,571	7,378	9,399	9,271	8,027
	기타	55,082	43,046	45,445	48,931	57,580	60,685	72,866
특용작물	유채	3,354	2,486	1,235	1,086	1,345	779	434
	참깨	1,239	1,566	849	757	1,030	1,181	809
	땅콩	271	489	351	194	202	189	137
	녹차	372	370	370	531	788	854	920
	약용	5,792	4,349	5,659	5,934	3,440	2,881	2,387
	버섯	48	41	12	14	87	251	102
	기타	2,303	1,467	6,910	10,147	10,294	6,770	4,995
화훼류	장미	5,689	6,780	5,297	1,917	2,461	2,379	1,826
	국화	9,921	7,060	8,927	10,605	7,134	7,921	8,050
	백합	28,758	28,389	22,988	25,975	26,925	25,986	21,304
	거베라	27,375	31,907	27,684	11,420	6,716	4,396	5,111
	서양란	4,965	2,287	2,954	4,468	5,976	3,563	1,755
	기타	12,302	14,939	15,602	18,917	19,831	17,763	6,676

자료 : 제주도

오랜 기간 높은 재배면적을 유지하면서 농가들의 소득원이었던 맥류, 고구마, 유채, 참깨 등이 면적은 감소한 반면 마늘, 양파, 양배추, 당근, 무 등 월동채소류 면적은 증가추세를 보이고 있다. 또한 기능성 채소류인 브로콜리, 잡곡류 재배면적이 점진적으로 증가하고 있다(제주도[1]).

⑤ 친환경 농산물 경지면적과 생산량

표 5. 제주의 친환경인증 및 품질인증농산물 생산현황 변화

구 분	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년
농 가 수(호)	2,579	2,503	2,363	2,194	2,023	1,964
재배면적(ha)	3,709	2,844	2,920	3,175	2,731	2,623
생 산 량(톤)	16,619	21,217	24,720	23,224	30,822	48,457

자료 : 국립농산물품질관리원(2006. 12. 31)

⑥ 축산물 생산현황

그림 5. 전국의 축산물 생산현황

자료 : 농림수산식품부

표 6. 제주의 축산물 생산현황(2007년)

구 분	한․육우		젖 소		돼 지		닭
	마리수	가구수	마리수	가구수	마리수	가구수	마리수	가구수
전 국	2,200,573	184,457	453,403	7,657	9,605,831	9,832	119,365,107	3,420
제 주	25,697	873	4,907	59	436,771	236	1,164,200	53
(%)	1.2	0.5	1.1	0.8	4.5	2.4	1.0	1.5

자료 : 국립농산물품질관리원

⑦ 비료 및 농약

그림 6. 전국의 비료와 농약 사용량(1970~2007년)

자료 : 농림부, 농림통계연보 2007.

표 7. 주요 비료의 공급가격 추이

단위 : 원/20kg

비종명	99~02(a)	2003(b)	2004(c)	2005(d)	2006(e)	인상율(%)
						b/a	c/b	d/c	e/d
요소	5,300	6,200	8,500	8,150	8,900	17.0	37.1	△4.1	9.2
유안	2,400	2,800	3,000	3,300	3,400	16.6	7.1	10.0	3.0
용성인비	3,650	3,650	4,800	5,900	6,600	-	31.5	22.9	11.9
용과린	3,650	3,650	4,900	6,200	6,550	-	34.2	26.5	5.6
21-17-17	5,800	5,800	6,450	7,800	9,000	-	11.2	20.9	15.4
17-21-17	5,500	5,500	6,050	7,250	8,450	-	10.0	19.8	16.6
18-0-16	5,300	5,300	5,800	6,750	7,400	-	9.4	16.4	9.6
10-16-10	4,600	4,600	5,150	5,850	7,050	-	12.0	13.6	20.5
15-15-15	4,900	4,900	5,500	6,700	7,550	-	12.2	21.8	12.7
BB비료	5,375	5,375	6,238	7,350	7,675	-	16.0	17.8	4.4
완효성	11,600	11,600	12,900	13,750	14,850	-	11.1	6.6	8.0

자료 : 경기도농업기술원, 농업정책정보

표 8. 주요 농약의 공급가격 추이

단위 : 원

농약상표명	규격	2002	2003	2004	2005	2006
○도열병약
- 키타진유제	500㎖	3,550	3,550	3,500	3,480	3,290
- 가스가민액제	500㎖	4,100	4,100	4,100	3,860	3,660
- 히노산유제	500㎖	3,700	3,800	3,800	3,580	3,580
- 빔수화제	50g	1,850	1,850	1,850	1,740	1,680
- 후치왕입제	3kg	6,370	6,400	6,400	6,210	6,070
○잎집무늬마름병
- 바리문액제	500㎖	4,400	4,400	4,300	4,140	3,750
○이화명나방약
- 스미치온유제	500㎖	6,100	6,100	6,100	5,740	5,450

자료 : 경기도농업기술원, 농업정책정보

1990년대 중반 이후 비료의 ha당 투입량은 정체하고 있으나, 농약의 ha당 투입량은 조금씩 증가하고 있다. 비료와 농약의 가격은 계속적으로 증가할 것으로 보인다.

⑧ 1인당 농산물 소비량 추이

그림 7. 국민 1인당 주요 농산물 소비량 추이

자료 : 통계청

쌀의 소비량은 감소하고 있으나, 채소, 과실, 축산육류의 소비량은 증가하고 있다. 한편 친환경 농산물은 채소를 중심으로 소비되고 있는데, 일반 농산물과 대체관계에 놓여있다. 또한 타지역 친환경 농산물과의 경쟁이 점차 심화될 것으로 예측된다(김호, 2001). 국민 1인당 친환경농산물 연간 소비량은 2000년 0.7kg, 2002년 4.2kg, 2004년 9.6kg으로 추정되고 있다(김병률, 2007).

2. 제주의 미래 농업에 대한 단순 추정

(1) 앞으로 제주도민은 안정적으로 안전한 먹거리를 공급받을 수 있는가?

현재 우리나라의 식량자급률은 그림 8과 같이 지속적으로 하락하고 있는 추세이다. 한편 제주의 도내 물류에 있어 화물운송의 97%가 해상운송이며, 화물의 90%가 농산물이라고 한다(제주일보, 6월 16일, 18일자). 이는 고유가시대에 있어 제주도민의 먹거리는 제주에서 생산된 농산물 뿐만 아니라 육지에서 반입되는 먹거리도 유가에 영향을 받을 수밖에 없으며, 먹거리를 지속적으로 안정적으로 공급하기 위해서는 만일의 사태를 대비하여 어느 정도의 제주지역내 공급시스템을 구축해야 함을 의미한다.

그림 8. 우리나라의 식량 자급률 추이(1970~2007년)

자료 : 농림수산식품부

우선 단순하게 제주지역의 식량자급률을 추산해보면, 표 9와 같다.

식량자급률을 구하는 공식(=국내생산/국내소비)을 응용하였고, 제주에서 생산된 것은 제주에서 전부 소비되는 것을 가정하며, 식량작물과 채소만 계산해보았다.

표 9. 제주의 채소자급률(단순계산)

단위 : 명, 톤, kg, %

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
채소 자급률	44.23	44.78	50.87	59.73	62.02	72.73	73.24
곡물+채소 자급률	32.29	34.59	35.40	38.45	41.92	47.85	48.15

현재 제주에서 생산된 것을 모두 소비한다는 가정하에서 채소의 자급률은 2006년 약 73%, 곡물과 채소를 더한 자급률은 약 48%를 나타내고 있다. 식생활이 점점 외부화, 간편화 되고 있는 상황에서 많은 가공식품의 소비와 외식의 증가를 고려한다면 더욱 낮을 수밖에 없을 것이다. 여기에다 기름값과 비료값의 인상 즉 운송료와 생산비가 지속적으로 인상된다고 한다면, 미래의 제주도민은 먹거리의 안정적인 공급에 대해서 부정적일 수밖에 없다.

이는 제주도민의 먹거리를 타지역에 의존할 수밖에 없으며, 공급량이나 물류확보가 안되면 많은 어려움이 발생할 수있음을 보여주고 있다. 하지만 이를 다른 시각으로 접근해보면, 제주의 농산물 시장이 작아 다른 지역에 팔 수 밖에 없다고 하지만, 위의 자급률 계산의 가정과 그 결과에 의하면 제주지역에서 생산된 채소는 제주에서 전량 소비할 수도 있다는 것을 의미하기도 한다.

(2) 앞으로 농업을 담당할 사람이 있겠는가?

다음으로 제주의 농업의 미래를 짊어질 담당자가 어느 만큼 있느냐 하는 문제이다. 전국과 비교해서 농가인구가 많고, 농가인구의 평균 나이도 젊은 편에 속한다 하더라도, 전국에서 농가부채비율이 가장 높고, 농가인구의 고령화율 추이(그림 9 참조)만을 감안한다 하더라도 앞으로 제주에서 농업을 지속적으로 경영해 나갈 농가인구의 감소는 당연한 결과일 것이다.

그림 9. 농가인구의 고령화율 추이

자료 : 통계청, 2007년 농업 및 어업기본통계조사

앞으로 얼마나 농가인구가 감소할 것인지 타임트렌드를 이용한 단순회귀식으로 추정해 보면 다음과 같다.

그림 10. 제주의 농가인구 추정

그림 10의 결과는 앞으로 10년 뒤에는 현재 농가인구의 절반수준으로 내려갈 수도 있음을 보여주고 있다. 이처럼 농업 노동력의 재생산이 붕괴되고 있음은 농업이 극한점에 이르렀다고 진단할 수 있다(박세길, 2007). 특히 농촌지역의 공동화는 현재도 문제가 되고 있지만 더욱 극심해져 갈 것이다. 그리고 그만큼 농산물의 생산량 역시 감소할 것이다. 아무리 BT 등의 기술발달로 인해 농가 인구의 감소를 대신할 기술이 발달하여 생산량이 증가한다고 해도 작물이 가진 성장의 한계 때문에 어느 정도 이상은 어려울 것이다(쓰노, 2004).

이제까지 두 가지의 문제의식을 가지고, 앞으로의 제주도 미래모습을 간단하게 살펴보았다. 그러면 제주도정은 어떠한 미래모습을 설계해두고 있는가?

3. 제주도 농정의 방향에 관한 과제

우선 우리나라의 최근 농정의 흐름을 살펴보면, 중앙정부의 큰 틀 아래서 지방정부의 경쟁력에 맡기는 분위기이다. 즉 각 지방끼리 경쟁을 시켜 떨어지는 곳은 도태를 시켜나가는 것이다. 또한 농업․ 농촌기본법에 의하면 식량의 안정공급과 경쟁력강화라는 이 모순된 두 부분을 함께 끌고 나가려고 하는데, 경쟁력강화 부분에 대해서는 어느 정도 설득력이 있지만, 수급문제에 관해서는 전략과 전술이 없는 형편이다.

한편 일본의 농정에 살펴보면 다음과 같다.

우선 일본의 농산물 수입정책은 크게 두가지로 나뉜다. 반드시 수입해야 할 농산물과 일정부분의 자급률을 지켜나가면서 부족분만 수입을 하는 농산물로 구분하여 농산물 수입정책을 펴고 있는 것이다. 우리나라의 농산물은 수입업자가 수입을 하면 마구잡이로 시장에 유통이 되는 경향이 크다.

이러한 일본의 농업모습은 바로 지방농정이 중요한 역할을 하고 있기 때문이라고 생각된다. 일본의 각 도마다 지정농산물이 정해져 있어 적정생산을 하기 위하여 최대한 노력을 기울이고 있으며, 지방농정과 농협, 생산자가 함께 모여서 이를 조정하고 있는 모습이 보인다. 식량자급률의 경우도 각 도별로도 정하고 있어, 이처럼 각 지방에서 자기 지역의 농업을 위한 밑그림을 그리고 난 후, 그를 위한 노력을 하고 있으며, 이러한 지방농정의 정책 목표나 노력들이 모여서 국가농정을 하나로 묶어내고 있다는 인상을 받는다.

따라서 제주 역시 일본의 지방농정을 벤치마킹 할 필요가 있다. 위에서 언급한 일본의 지방농정이 성립되려면 우선적으로 그 지역에 대한 다양하고 많은 연구가 필요하다. 하지만 제주도의 경우, 제주도에 관한 연구가 부족한 실정이다. 감귤을 제외한 제주에서 생산되는 감자, 마늘, 당근, 유채, 돼지, 옥돔, 갈치, 한치 등 한 품목에 대하여 생산부터 소비에 이르는 연구가 극히 적다. 그 결과 품목별로 정책을 수행해나가지 못하고 있으며, 따라서 감귤을 제외한 나머지 품목들은 정책에서조차 소외되어, 농업의 다양성이 위태롭고 있다.

특히 제주도의 경우, 특별법에 의거한 기본계획이 최근의 이슈에만 한정되어서 수립되어 있다. 장기적인 안목을 요하는 수급문제에 관해서는 연구용역을 의뢰한다고만 명시되어 있다.

그러다보니 경쟁력 확보를 위한 구체적인 전략이 마련되지 못하고 있다. 특히나 제주도에서 생산되는 농산물의 수요에 대하여 도내 수요인가 도외 수요인가 등에 따른 생산전략이 없기 때문에, 공급조절 능력 또한 부족하다고 생각된다.

이러한 농업분야에 대한 구체적인 정책의 부재를 드러내는 근본적인 원인은 제주도 내지는 국가의 10년, 20년, 30년 후의 농업에 대한 전체적인 그림이 그려져 있지 않기 때문이라고 판단된다.

4. 앞으로의 대응방안   제주농업의 구체적인 미래상을 위한 제언

(1) 농업이 아닌 푸드시스템으로의 시각확장

제주 농업의 희망을 찾기 위해서는 어떻게 해야할까? 모든 이들의 화두일 것이다.

우선 이제까지 우리나라 농업경제학계의 반성을 해보면, 모든 정책이나 제도들이 농업생산에만 집중되었다는 점이다. 일본의 경우도 최근에 들어서지만, 소비의 육성을 위한 식육 등 소비중심의 정책을 추진하고 있다.

그리고 농업을 단순히 생산만 하는 것에 한정 시키지 않고, 농약산업, 비료산업, 종자산업, 유통, 무역, 레스토랑, 가공, 편의점, 도시락, 반찬공장 등 모든 부분을 농업의 일부라고 인식을 해나가고 있다. 이러한 개념을 아직 우리말로 표현되는 것이 없으나 통칭 Food System(푸드 시스템)이라고 하고 있다.

Food System(푸드 시스템)이란, 상류의 농업에서, 중류의 식품제조업, 식품도매업, 강하류의 식품소매업, 외식산업을 거쳐서 최종 소비인 식생활에 이르는 일련의 흐름을 즉, “농”과 “식품산업”과 “식”을 연결한 조직을 하나의 시스템으로 보는 것이다(식 = 농 + 식품산업).

그림 11. 푸드시스템의 체계

農       +            식품산업(블랙박스)        =        食

자료 : 타카하시 마사오, 2002.

이렇게 Food System(푸드 시스템)이 제기된 계기는 “식(食)”과 “농(農)”의 거리가 너무 멀다, 또는 그 거리가 확대되었기 때문이다. 즉, 예전에는 농가에서 생산된 농산물이 거의 같은 모습으로 각 가정의 부엌에서 조리되었던 것이 보통이었을 때, 이때는 “식(食)”과 “농(農)”은 바로 옆에 있었다. 이것이 현재에 와서는 우리들의 식탁에 만들어진 반찬 등 조리식품을 포함해서 가공식품들이 많이 오르게 되었다. 또한 간단하게 레스토랑이나 햄버거 등과 같은 패스트 푸드 등 외식을 많이 하게 되었다. 이렇게 예전과는 달리 “식(食)”과 “농(農)” 사이에는 많은 식품산업들이 들어오게 되었다. 또한 이러한 식품산업들이 없으면 현재 우리의 식생활은 성립되지 않을 만큼 일상화되고 있다.

넘쳐나는 식품들 속에서 소비자는 마치 슈퍼마켓이나 편의점에서 식품이 끝없이 제공된다는 착각을 하고 있을지 모른다. 각각의 식품이 그 슈퍼마켓에 진열되기 까지는 농민과 식품산업에 의한 부가가치 창조가 있었으며, 그리고 이들이 복잡하게 연결되어서 공급되고 있다는 것을 인식하는 사람들은 많지 않을 것이다. 이렇게 “식(食)”과 “농(農)” 사이에 커다란 블랙박스가 놓여진 바와 다름이 없다.

이 블랙박스 속에 무엇이 일어나고 있으며, 그 속에서의 식품공급의 시스템이 어떤 위험에 처해 있는지 소비자도 생산자도 잘 모른채 있다. 소비자는 언제든지 식품이 있겠지, 내가 먹는 식품은 안전하겠지라고 생각을 하고 있으며, 생산자는 식량자급률이 계속 떨어지면서도, 농업에 대한 어떠한 전망도 하지 못하는 상태에 있다.

여기서 “식(食)”과 “농(農)” 사이에 놓여있는 이 블랙박스도 연구하기 위해서, 농업을 단순히 생산만 하는 것에 한정 시키지 않고, 농약산업, 비료산업, 종자산업, 유통, 무역, 레스토랑, 가공, 편의점, 도시락, 반찬공장 등 모든 부분을 농업에 포함시켜 나가고 있다. 이러한 개념을 아직 우리말로 표현되는 것이 없으나 통칭 Food System(푸드 시스템)이라고 한다.

예전에는 농의 문제는 농업경제학자가, 식의 문제는 영양학자 등이 제각각 연구해 왔으며, 80%를 차지하고 있는 식품산업은 식품공학의 분야 이외에는 연구된 것이 없으며, 상호 교류도 거의 없었다. 이러한 점을 학계에서는 반성을 하고 있는 것이다. 식품산업 중 유통업에 대해서는 도매시장에 대해서 농업경제학분야가 겨우 다루는 것이 전부였기 때문이다.

그래서 푸드시스템이라는 새로운 연구분야 아래서, 이를 구성하는 주체간의 관계를 밝히고, 이를 통해 전에 말씀드린 블랙박스를 명백하게 밝힘으로서 장래의 식량, 농업문제를 밝혀나가고자 하고 있다.

식과 농의 거리가 멀어졌다고 해서 점점 더 농업분야가 어려워지고 있다고 생각을 하지만, 이것을 거꾸로 생각해 보면 더 이상 이렇게 농업의 범위는 좁은 것이 아니라는 것이다. 그만큼 지금 우리가 농업의 한계라고 느끼는 부분은 생산의 부분(가격의 불안정성 등)만을 이야기하는 굉장히 좁은 부분일 수 있다.

농업의 범위가 푸드시스템이라고 인식하는 순간부터 그 한계를 극복할 수 있는 희망의 범위도 넓어지는 것이라고 생각한다.

앞으로 이처럼 농업을 하나의 Food System(푸드 시스템) 속에서 먹거리 산업으로서 인식하는 것이 중요하다. 그리고 이러한 인식을 바탕으로, 제주도의 먹거리 산업분야인 농업의 미래모습을 구체적으로 그려 이에 따른 정책을 수립해야 하며, 또한 제주도의회에서는 제도적으로 지원할 수 있도록 조례를 만들어나가야 한다.

(2) 제주지역의 우선 소비시스템 구축

앞으로 제주도민의 안전한 먹거리를 얼마나 안정적으로 공급해야 하는가?

제주도민은 어떠한 먹거리를 얼마만큼 원하고 있는가?

앞으로 농업의 종사자들은 소득보장이 될 수 있는가?

제주도의 소비자들은 과연 적절한 가격으로 먹거리를 구입하고 있는가?

현재의 농업 생산 규모를 유지한다면 10년후, 20년후에도 충분히 제주도민에게 적절한 양을 공급할 수 있는가?

이러한 모든 물음에 농업 정책은 얼마만큼 대답할 수 있는가?

위의 물음에 답하기 위해서는 우선 도내자급률을 파악하여, 감귤과 같이 자급시스템 구축이 되는 품목과 쌀과 같이 육지에서 모두 들여와야 할 품목, 어느 정도 자급을 하고 나머지는 육지에서 들여와야 할 품목 등 품목별로 구분을 하여, 구체적으로 얼마만큼의 공급량이 필요한지 예측을 하여 공급할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 또한 생산된 농수축산물이 제주도민에게 판매를 할 것인지, 육지에 판매를 할 것인지, 수출을 할 것인지 어느 쪽에 비중을 더 둘 것인지에 대한 가이드라인이 정해져야 한다.

그래야 자연재해와 같은 불상사, 식량의 무기화, 유가 상승에 따른 물류비용 증대와 같은 여러 가지 문제에 대해 대비할 수 있으며, 제주지역경제를 살리는데도 이바지 할 것이다.

즉 제주도는 섬이라는 지리적, 자연적 특성상 수급조정이 필요하며, 또한 그에 따른 정책이 필요하다. 따라서 제주의 농정 목표는 바로 식량자급률로 나타나야한다. 식량자급률이 설정된다면, 앞으로 10년 후, 20년 후의 제주 1차산업의 모습이, 어떠한 농어촌의 모습을 유지하게 되는가 구체적으로 청사진을 그려낼 수 있다. 그래야만 구체적인 정책이 수립되고 실천될 수 있기 때문이다.

또한 식료자급률 향상을 위해서는 도민 한사람 한사람이 먹거리에 대한 이해와 관심을 높이며, 스스로의 식생활을 개선한다거나 먹거리를 소중하게 다뤄야 하며, 또한 생산자와 식품산업 사업자가 일체가 되어, 소비자가 요구하는 안전하고 안심되는 식료, 신선하면서도 맛있는 고품질의 식료를 가능한 한 비용을 줄여나가 안정적으로 제공해나가는 것이 필요하다.

식료자급률 목표는 먹거리에 관련된 모든 관계자가 추진해야 하는 과제를 밝히고, 이들이 해결되는 경우에 실현가능한 수준으로 정해야만 한다.

한편 제주의 농산물을 타지역에 판매하거나 수출을 하는 것은 지역경제 활성화에 어느 정도 기여하고 있지만 서울과 대도시를 상대로 하는 마켓전쟁(산지간 경쟁)이 발생하고 있다.

문제는 산지역할을 하고 있는 농촌에서 자기 지역의 농수축산물은 도시에 팔면서, 농촌은 오히려 수입 농수축산물의 소비처가 되는 모순이 발생하고 있다. 극단적으로 말하면 지역에서 생산한 농수축산물은 도시에 팔고 농수축산물 생산지역의 소비시장은 수입 농수축산물로 채워지고 있는 것이다. 따라서 농촌의 생산자와 도시지역의 소비자 생활협동조합간의 유기적인 역할분담을 지역 내에 대입시킨 조직적인 대응이 필요하다.

제주도내 농민들이 생산자인 동시에 소비자임을 감안하면 제주도민 전체가 지역에서 생산된 농수축산물에 대한 제도적, 문화적, 사회적인 소비의 틀을 갖출 수 있다. 물론 전체적인 적용이 쉽지는 않겠지만 감자, 당근 등 대표적인 농수축산물 한 두 품목부터 적용시켜면 충분히 산지에서 우선 소비하는 것이 가능할 것이다. 특히 친환경농산물의 경우 이러한 시스템이 더욱 필요하다.

지역에서 생산된 농수축산물을 지역에서 우선 소비할 수 있는 조직체계 확보 및 인센티브제도 등을 도입한다면 생산-소비 일체운동은 충분히 가능할 것으로 보인다. 물론 제주도민의 합의와 다른 지역과의 행정협의를 통해 오해가 없도록 해야한다.

일본의 경우는 지산지소(地産地消)라는 정책을 통하여 비슷하게 운영하고 있다.

지산지소(地産地消)는 원래 지역에서 생산된 것을 그 지역에서 소비하는 것을 의미하는 단어이다. 그냥 단순하게 지역에서 생산된 것을 지역에서 소비하는 것뿐만 아니라, 지역의 소비자 니즈에 맞는 것을 지역에서 생산한다는 측면도 더해서, 「지역의 소비자 니즈에 대응한 농업생산과 생산된 농산물을 지역에서 소비한다는 활동을 통하여, 농업자와 소비자를 연결하는 시스템이며, 이에 따라 소비자가 생산자와 “얼굴이 보이고, 이야기를 나눌 수 있는” 관계로 지역의 농산물 ․ 식품을 구입하는 기회를 제공함과 동시에, 지역의 농업과 관련산업의 활성화를 꾀한다」고 자리매김하고 있다.

산지로부터의 거리는 운송비용이나 신선도, 지역 농산물로서 어필하는 상품력, 어린이가 농업이나 농산물에 친근감을 느끼는 교육력, 여기에다 지역 내의 물질순환이라는 관점에서 보면, 가까우면 가까울수록 유리하다. 소비자와 산지의 물리적인 거리의 가까움은 이들의 심리적 거리의 가까움을 말하며, 대면 커뮤니케이션 효과도 가지고 있으며, 소비자의 「지역 농산물」에의 애착심과 안심감이 깊어진다. 이것이 지역농산물의 소비를 확대하고, 더 나가서는 지역의 농업을 응원하는 것이 된다. 고령자를 포함해서 지역 농업자의 영농의욕을 고취하여, 농지의 황폐나 경작포기를 방지한다.

결국, 지역 농업을 활성화 시켜 일본형 식생활과 식문화를 지키고, 식료자급률을 높이는 것이 된다. 한편으로 거리에 관계없이 커뮤니케이션을 동반하는 농산물의 왕래를 지산지소(地産地消)라고 할 수도 있다.

또한 지산지소(地産地消)는 지역에서 자발적으로 왕성한 활동과 함께, 교육과 문화면도 포함하는 다양한 측면을 가지고 있으며, 고정적, 획일적이지 않은 유연성 ․ 다양성을 가진 지역의 창의성을 활용한 것이어야 한다.

지산지소(地産地消)의 주요한 시책으로서는 직판장, 양판점에서의 지역농산물 판매, 학교급식, 복지시설, 관광시설, 외식 ․ 중식(中食), 가공관계에서의 지역농산물 이용 등을 열거할 수 있다.

특히 지역특산품의 경우, 우선 그 지역에서 만들어진 가공품이 그 지역의 소비자들에게 많이 소비가 되어야 그 지역의 특산품으로서 가치가 있다고 생각된다. 그래야 관광객들이 와서도 그 상품을 찾을 것이다. 그렇지 않고서 제주감귤가공품이라고는 하나 제주 소비자들은 그다지 구입하거나 먹어본 적이 없다면 지역의 특산품이라고 할 수 없을 것이다. 이러한 관점에서 지산지소의 시사점은 매우 크게 다가온다.

그림 12. 지산지소(地産地消)의 형태

자료 : 일본 농림수산성.

그림 13. 지산지소(地産地消)의 추진체계

자료 : 일본 농림수산성.

(3) 소비를 길러내는 식육(食育)프로그램의 도입

일본은 먹거리의 안전성과 안정 공급을 위한 과제를 연구하면서 식량자급률 하락의 위험성을 인식하였다. 특히 국내생산의 감소 이상으로 소비면의 문제가 더 심각하다고 판단하였다. 즉, 식량자급률 하락의 주요한 원인은 일본인의 식생활이 크게 변화했다는 점에 있다. 일본의 식생활이 윤택해진 한편으로 농업생산 만으로는 국토조건 등에 의해 대응할 수 없게 되었고, 사료곡물과 유량(油糧)원료, 그리고 식료전체의 수입이 증가해나가고 있기 때문에 식량자급률은 하락하고 있다는 것이다.  따라서 일본정부는 이러한 식생활의 변화를 어떻게 인식하고 있으며, 이러한 변화에 어떻게 대응해 나가는가를 살펴볼 필요가 있었다.

식생활의 변화는 식료자급률의 저하와 더불어 일본형 식생활의 붕괴도 초래하였다. 일본형 식생활이란 일본의 1980년대 많이 먹었던 쌀을 중심으로 어패류, 축산물, 채소, 과실 등 다양한 식품을 조합하여 섭취할 수 있는 식생활이며, 서구권과 비교하여 섭취열량이 낮고 영양 밸런스도 뛰어난 특징을 가지고 있다.

그림 14. 일본의 영양 밸런스의 추이(%)

자료: 일본 후생노동성 국민영양조사, 제6차 일본인의 영양소요량

이러한 일본형 식생활이 변화해 온 주요한 이유는 다음의 3가지를 들고 있다.

① 빵의 보급에 의해, 간단하게 준비할 수 있는 빵을 아침식사로 대신하게 된 점.

② 보습학원, 텔레비전의 심야프로그램 등의 영향에 의해 밤늦게까지 깨어있게 된 결과, 아침은 식사를 하지 않거나, 식사의 내용이 부실하게 된 점.

③ 잔업이나 어린이들의 보습학원 등 가족의 라이프 스타일이 변화하는 한편, 편의점 등의 보급에 의해, 24시간 언제나 자신이 먹고 싶을 때 자신이 좋아하는 먹거리를 먹을 수 있게 됨에 따라 가족끼리 식사를 하는 기회가 감소하고 홀로 식사하는 경우가 증가하고 있는 점.

이에 일본은 식료자급률 향상을 위한 목표를 설정하고, 그 목표치를 달성하기 위하여 생산 뿐만 아니라 소비에서의 노력도 필요함을 강조하고 있다. 특히 일본형 식생활(그림14 참조)을 강조하면서, 소비면에서의 시책 중 지산지소(地産地消-전절에서 설명)와 식육(食育)에 힘쓰고 있다.

식육(食育)이란 국민 한사람 한사람이 생애를 통틀어 건전한 식생활의 실현, 식문화의 계승, 건강의 확보 등을 꾀하기 위하여, 스스로 식에 대하여 생각하는 습관, 식에 관한 다양한 지식과 식을 선택하는 판단력을 재미있게 습득하기 위한 학습 등의 노력으로 정의된다. 또한 식육(食育)이란 매우 폭넓은 내용을 포함하고 있다. 무엇을 문제로써 식육(食育)을 추진하는가는 추진하는 사람의 문제의식에 따라 다르다. 먹거리에 관한 지식을 알아 둔다던가 경험을 해두는 편이 좋은 식육(食育)의 범위로서는 크게 「식생활지침」의 관계, 「식의 안전」에 관한 것 등이 포함된다.  이 외에도 식육(食育)에 포함되는 중요한 내용으로 먹거리의 공급을 담당하는 먹거리 산업, 일본의 식량자급률과 식량의 안정보장 등이 있다. 이러한 사항에 대해서는 정확한 이해의 촉진을 꾀할 필요가 있다(식육에 관한 전체 시스템은 그림 15참조).

식생활 지침의 내용은 내용은 대략적으로 식사를 즐김과 동시에, 곡류나 채소, 과실, 두류, 우유, 유제품 등을 섭취하고 지방이나 염분, 음주를 줄이는 내용이다.

현재, 식품을 구입하는 소비자의 대부분은 대체로 식품에 붙어있는 표시 라벨을 보고, 그 식품에 대한 정보를 얻고 있다. 또한 신선식품에도 산지 등의 표시가 되어 보다 안심하게 구입할 수 있게 되었다. 최근에는 다양한 식품의 정보를 표시하는 시스템이 증가하고 있다. 이러한 표시를 공부하여 알아둘 필요가 있다.

여기에다 식육(食育)이 필요하게 된 원인의 또 다른 하나는 BSE의 발생이나 식품 표시 위반과 같은 문제를 계기로 관심이 높아지게 된 먹거리의 안전 ․ 안심이 있다. 게다가 사람들의 라이프 스타일이 다양하게 되고, 식생활도 풍부해지는 가운데 40%라는 낮은 식료자급률을 향상시키려는 과제도 있다.

이처럼 먹거리에는 여러 가지 문제가 있지만 이것들은 행정이나 산업측이 노력하는 것만으로는 해결할 수 있는 것이 아니다. 이 때문에 소비자 스스로가 「식(食-먹거리)」에 대해서 생각하고, 판단하는 힘을 키우기 위한 「식육(食育)」이 필요하며, 제주 농업의 희망 살리기에도 필수적인 교육이라고 생각된다.

그림 15. 식육(食育)에 관한 전체 모습

자료 : 일본 농림수산성.

그림 16. 식육(食育)의 추진 체제

자료 : 일본 농림수산성.

나오며

WTO, FTA 등의 세계무역질서는 농업에 대한 피해 뿐만 아니라 축소까지 야기하고 있다. 제주의 농업에 대해서도 구조조정을 요구하고 있는 것이다. 하지만 이처럼 외부의 압력에 의해 어쩔 수 없이 농업을 축소해야한다는 인식이 아니라, 제주도민의 먹거리 산업이라는 인식을 가지고, 어떠한 모습으로 특별자치도로서 농업분야가 자리매김을 해야 할 것인가에 대하여 모색해야할 시기가 바로 현재라고 생각한다.

농업에 대해서 희망이 없다는 이야기를 누구나가 하고 있다. 하지만 농업을 하나씩 따로 떼어서 보았을 때는 세계시장에서 경쟁력이 없을 수도 있다. 하지만 먹거리 산업으로서 농업과 식품산업 그리고 식생활을 접목시킨다면 분명히 희망은 있을 것이다. 특히나 제주특별자치도가 출범하면서 제주도는 도민의 먹거리 정책을 일관성 있게 추진하여 하나의 완성된 모습을 갖추는데 다양한 제도를 자체적으로 갖출 수 있게 되었다.

이에 본 보고는 첫째, 현재의 제주농업에 대한 현황을 통계로 정리한 후 제주농업의 미래에 대해서 간단한 계산을 통하여 예측해보았다. 농업소득의 정체, 농가부채의 상승, 농업 종사자의 높은 비중, 농가인구의 감소, 비료와 농약가격의 상승, 농산물 소비량의 감소 등은 현재 제주농업의 모습이며, 앞으로 제주도민이 안정적으로 안전한 농산물을 공급받을 수 있는가에 대한 물음에 대해 부정적으로 작용하고 있다.

둘째, 제주의 농정에 대한 방향에 대하여 제주 농업의 10년 후, 20년 후의 바람직한 미래모습을 먹거리 정책의 목표로 설정하는 방향으로 전환되어야 함을 지적하였다.

셋째, 이러한 농정의 구체적인 실천방법으로 제주지역내 자급률 향상을 위한 지역내 우선 소비시스템구축과 소비를 길러내는 식육 프로그램 도입에 대하여 논의할 수 있는 내용에 대하여 일본 사례의 시사점을 제시하였다.

한편 제주도는 청정이미지를 이제까지 유지해왔으나, 점차 그 이미지가 식상해지고 있다. 이에 농업의 청정 이미지 제고와 더불어 도민과 함께 만들어나가는 먹거리 정책을 실현하기 위하여 식품 안전성 확보 시스템 구축에 관한 정책도 필요하다. 먹거리의 안전체계 관리 시스템이 도입되면, 먹거리에 대한 위험을 평가하고, 그 결과를 근거로 규제방식이 결정된다. 또한 위험관리과정에서 소비자와 산업계 등 다양한 관계자와 협의, 정보제공, 상담 등을 통해서 정책을 결정하는 그 체계를 마련될 것이다.

이렇게 제주의 먹거리 산업의 미래모습을 설정하고 지역내 우선 소비시스템구축과 함께 소비자를 길러내는 교육, 그리고 안전체계관리시스템이 구축되는 기반을 마련하는데 제주도는 온 힘을 기울여야 할 것이다.

인용 및 참고 문헌

[1] 제주도 친환경농축산국, 주요업무보고, 2008년.

[2] 팀 랭, 마이클 헤즈먼 / 박중곤 역, 식품전쟁, 도서출판 아리, 2007년.

[3] 김병률, 안전하고 신뢰받는 농산물 유통개선 및 직거래 확대방안, 한국지역사회생활과학회, 2007년도 춘계학술대회자료집, 2007년.

[4] 김호, 친환경농산물의 소비촉진과 유통혁신 방안, 한국유기농업학회, 2001년도 상반기 심포지엄 및 학술발표대회 자료집, 2001년.

[5] 박세길, 우리 농업, 희망의 대안, 시대의 창, 2007년.

[6] 쓰노 유킨도 / 성삼경 역, 누가 지구를 지켜왔는가 소농, 녹색평론사, 2004년.

[7] 타카하시 마사오 편, 푸드시스템학의 이론과 체계, 농림통계협회, 2002년(일서).

[8] 사카키바라 에이스케 / 유주현 역, 식탁 밑의 경제학, 이콘, 2007년.

[9] 브라이언 핼웨일 / 김종덕, 허남혁, 구준모 역, 시울, 2006년.

[10] 타카하시 마사오 편, 채소의 푸드시스템-가공품수요의 증가에 따른 구조변동-, 농림통계협회, 2001년(일서).