제주관광의 현재와 과제

이 성 은

(관광학 박사)

1. 논의를 시작하며

○ 제주관광에 대한 논의는 그 기준을 어떻게 설정하는가에 따라서 매우 다양하게 전개될 수 있다. 관광산업이 다른 산업과의 경계가 뚜렷하지 않다는 특징 역시 제주관광의 논의의 영역이 매우 광범위하다.

관광현상은 다양한 학문기반을 통해 논의될 수 있다. 정치를 중심으로 논의될 경우는 관광정치학, 경제를 중심으로 논의될 경우는 관광경제학, 문화를 중심으로 논의될 경우 관광인류학 등의 논점에서 관광현상을 논의할 수 있다. 이런 개별적 접근은 미시적인 관광의 문제를 해결하는데 집중이 되어왔다. 지역의 관광이나 국가의 전반적 측면을 논의하기 위해서는 정치적 맥락을 간과해서는 안 된다. 현재 정부의 정치, 경제, 문화. 사회분야 정책이 제주관광의 거시적 환경을 구성하며 이 문제를 우선 논의해야 제주관광의 구조적 문제에 보다 근접할 수 있음은 사실이다. 그러나 그 논의가 매우 복잡하고 다차원적이어서 본 내용에서는 몇 가지 개별적 관점에서 바라본 제주관광의 모습을 살펴보고자 한다.

○ 따라서, 현재 시점에서 제주관광에 대한 논의의 폭을 제한하여 진단과 앞으로의 과제에 대한 모색을 하는 것이 의의가 있다.

○ 이런 맥락에서 본 내용에서는 다음과 같이 몇 가지 사항을 검토하였다.

2. 제주관광의 내발적 역량 강화

○ 내발적 지역발전은 어느덧 지역발전의 기본 명제로 인식되고 있다. 우리나라인 경우 과거 민주화 이전, 지방자치제 이전 중앙집권적 통치방식으로 인해 지역이 자신의 능력을 지역 시민사회의 힘을 바탕으로 자생적으로 창출할 수 있는 내발적 역량이 제한되었다. 그러나 민주화, 지자체 실시 이후에도 지역의 발전은 시민사회의 주도로 이뤄지기 보다는 민선 자차단체장들의 선전용 개발공약들에 의해 하드웨어적 시설개발로 치중해 왔고, 정작 중요한 지역의 운영시스템을 어떻게 마련할 것인가를 종합적으로 정립할 수 있는 소프트웨어, 콘텐츠웨어에 대한 논의는 상대적으로 부족하였다.

○ 항공교통과 같이 제주관광에 필수적 요소에 대해서 제주 지방정부가 적극 개입하는 것은 바람직한 것으로 볼 수 있다. 그러나 제주의 전반적 지역사회의 발전에 있어서 공공의 선도적 기능이 지나치게, 과도하게 포장된 것과 마찬가지로 제주관광에 있어서도 공공분야에서의 역할이 현재 과도하게 설정된 측면이 있다.

세계적으로 섬 지역에 대한 사회문화적 특성 중 하나는 사회 구성원간에 밀접한 인간관계가 형성된다는 것이다. 제주섬 역시 여러 지역의 구성집단들이 네크워크를 형성하면서 도정부의 정책의제 설정이나 집행에 관여하고 있다. 그러나 이들 집단은 도정부에 비판적 대안창출 보다는 정책 의제를 제시한 도정부의 의견을 보완해 주는 정도의 역할에 그치고 있다고 본다. 지방정부는 지역발전에 관련한 모든 의제를 스스로 독점해서는 안되며 비판세력과 지지세력을 적절히 조화시켜야 한다.

○ 관광개발 초기 단계에서 공공의 선도적 기능은 바람직하지만, 제주와 같이 성숙기에 들어선 관광지인 경우는 지역주민을 관광에 관여시키고 관광으로 인한 이익을 효과적으로 창출하고 관광으로 인한 비용을 어떻게 감내할 것인가? 등에 대한 논의를 성숙시켜야 한다. 지역주민이 참여하지 못하는 관광지는 결코 지속가능하지 않다. 제주의 자연환경과 사회문화에 대한 책임의식이 지역주민보다 떨어지는 외부 사업자들에게 관광개발과 운영관리의 통제권이 서서히 넘어가는 현재 시점에서 볼 때, 앞으로 우리가 감내해야 하는 환경비용, 사회문화적 비용은 예측할 수 없을 것이다.

○ 그러나 현실은 점점 지역사회 발전에 시민이 참여하는 것을 어렵게 하고 있다. 경제가 침체되면서 일상생활에 집중하고 여가생활 조차 제대로 누리지 못하는 사람들이 많아지고 있는 것은 지역사회의 발전을 위해 참여해야 할 시민세력의 동력이 위협받는 것이다. 지역사람들이 문화적으로 여유롭지 못한데 문화관광이 될 수 없다. 진정한 문화관광은 문화자원을 보는 것에서 그치는 것이 아니라 사람(지역민)과 만나고 교류하는 것이다.

3. 지역축제의 역량강화 : 지역주민에 의한, 지역주민을 위한 축제

○ 위에서 언급한 제주지역 관광의 내발적 발전을 도모하기 위해서 쉽게 생각할 수 있는 사례는 지역축제이다. 지역의 문화정체성을 복원․강화하는 방향으로 시민사회에 의해서 전개되어야 하지만, 공무원이 축제를 기획하고 몇몇 대행업체들이 지역의 축제 전반을 대행하다보니 차별성과 문화정체성 복원과 강화는 사라지게 되었다. 최근에야 이런 문제의 심각성을 인식하고 지역 축제정책이 전화하려는 시도가 있는 것은 다행스럽지만, 앞으로 지역축제의 모델은 행정의 개입이 최소화되고 지역 시민사회가 주도가 된 ‘지역주민’을 위한 축제로 정착되어야 한다. 우리가(제주지역 주민이) 즐겁게 즐길 수 있어야 그들도(손님인 관광객)도 즐겁게 즐길 수 있다.

함평나비축제는 나비축제 10년을 맞아 2008년에는 함평나비곤충엑스포로 규모나 내용을 확대하여 실시하였다. 2008년 4월 16일부터 5월 31일 45일간 126만명이 방문하였고, 입장료 수익이 93억원이었다. 함평군 인구가 3만8천명임을 감안할 약34배의 관광객이 방문했고, 입장수입은 함평군 지방세수 보다 큰 액수이다. 그러나 이런 국내 주요 축제인 경우 인근 대도시 관람객의 방문으로 관람객 수가 하루에 2만-3만명이 될 수 있다. 항공여건 상 하루 관광객 내도가 성수기일 경우라도 2-3만명으로 제한되는 제주가 이와 같이 관람객 수나 수익을 목표로 축제를 한다는 것은 그 축제기간 동안 방문한 거의 모든 관광객이 축제에 참여한다는 것을 의미한다. 과거 몇 축제(세계섬문화축제)를 제외하고는 제주지역 축제 개최기간이 2-3일에 불과한 것을 볼 때, 한 축제에 방문할 수 있는 최대 관광객은 5만-6만명이다. 그러나 현실적으로 제주방문 관광객 중에서 축제방문을 목적으로 방문하는 경우가 매우 드물고(단, 레포츠 관련 행사인 경우 참가자들은 참가 목적이고, 이런 행사에 00마라톤축제, 00레포츠축제와 같이 사용하고 있다), 축제 개최정보나 행사장 등에 대한 정보가 제한적임을 감안할 때, 실제 어떤 축제에 몇 명의 관광객이 방문하는지는 파악이 안 되고 있다.

○ 우리 세대에서 즐겁게 참여하면서 축제의 의미를 추구하고자 했던 진정성이 우리 자손세대가 다시 주축이 되어 실행하고 하면서, 축제의 역사적 맥락과 진정성을 복원하지 않으면 제주 축제의 미래는 없다고 볼 수 있다. 축제가 아니라 단발성 행사인 이벤트인 것이다.

4. 지역주민의 관광사업 참여 : 적게 벌지만 장기적으로

○ 최근 대안관광으로 부각되는 관광형태는 본래 패키지 관광 같은 대량관광에 대한 비판과 성찰에서 도출된 개념이다. 대량으로 관광객이 이동하고 관람하면서 자연이 파괴되고 자연과 지역사회에 책임있는 모습을 보여주지 못하였기 때문에 이에 대한 대안의 형태로 대안관광이 등장한 것이다.

○ 생태자연을 탐방하는 생태관광, 농촌의 농촌성을 즐기고 체험하는 농촌관광 등이 제주에서 현재 논의되고 있기는 하다. 생태관광인 경우 작년 유네스코 세계자연유산 등재 이후 그 활용에 대해서 논의가 활발해지고 있고, 농촌관광인 경우 지난 국민의정부나 참여정부에서 시행한 각종 농어촌마을 지원 정책의 일환으로 선정된 마을들이 제주지역 내 30여개에 달한다.

○ 현재 농촌마을 사업인 경우 주로 농촌민박, 체험농장을 중심으로 한 경영형태가 많다. 문제는 이런 사업들이 ‘사업 차원의 경영’ 아니라 ‘생활의 한 부분으로서 경영’이 되어야 한다는 점이다. 국내외 많은 지역에서 나타난 사례에서 보면, 농촌관광의 소규모 기업(개인기업, 민박이나 식당 등) 중에서 약 30년 이상 장기적으로 장사를 해 오고 있는 사람들은 농업에 기반을 두면서 부수적으로 민박을 운영하는 형태가 대부분이다. 현재 제주에서 상당수 펜션(민박) 업자들이 사업을 목표로 경영하고자 하는 것은 성공할 확률이 적으며, 농촌관광의 근본 취지에도 맞지 않다. 적게 벌지만 장기적으로 지속할 수 있는 것이 지역주민이 관광사업을 운영할 때 가장 중요한 전략이다. 따라서 남들과 비슷한 관광사업을 따라서 하기보다, 내가 잘 할 수 있는 아이템을 중심으로 경쟁력, 차별화해야 한다.

낚시를 좋아한다, 노래 부르기를 좋아한다, 산책을 좋아한다, 그림을 좋아한다, 먹는 것을 좋아한다 등등 관광사업을 하는 경영자는 자산의 사업형태가 민박이 되건, 식당이 되건 간에 자신의 생활, 삶와 연계되는 부분을 찾고 지속화하려는 노력을 할 때 성공적일 수 있다.

○ 생태관광 역시 유네스코 세계자연유산 등재 이후 활발히 논의되고 있는데, 과제로 많이 제시되는 것이 지역주민과의 소득연계방안이다. 아직까지 그 방안에 대해서는 구체적 전략이 제시되지 않았지만, 그 방향은 위와 같은 방식으로 설정되어야 한다.

5. 제주농업의 지원정책 = 지역 농촌관광의 활성화

○ 현 정부는 앞으로 미국을 비롯하여, EU, 중국 등과 FTA를 채결할 것으로 보이는데, 근본적 농업대책(농업 지원책)을 강구하지 않고서는 국내 농업의 붕괴를 가져올 수 있는 심각한 상황이다.

○ 제주의 감귤을 비롯한 작물의 안정적 생산, 유통판매를 보장하는 정부정책, 도정부 정책이 마련되어야 할 것이다. 관광은 이런 기본 농업정책에 부가적으로 결합될 수 있다. 농업이 없으면, 농촌관광도 없다. 우리의 노력은 우선 농업을 살리는데 집중되어야 한다. 생산에 있어서 친환경, 유기농 등 상품의 질을 높이는 노력과 가공과 판매로 연계되는 복합적인 경영모델을 창출해야 한다.

○ 현 정부는 앞으로 미국을 비롯하여, EU, 중국 등과 FTA를 채결할 것으로 보이는데, 근본적 농업대책(농업 지원책)을 강구하지 않고서는 국내 농업의 붕괴를 가져올 수 있는 심각한 상황이다.

○ 이처럼 제주농업을 강화하는 일은 지역기반형 관광, 즉, 지역주민의 참여가 다른 관광형태보다 높고 관광으로 인한 수입이 다른 지역으로 누출되는 것이 아니라 지역으로 회귀되어 지역경제성장에 도움이 되는 관광에 직접적으로 연관되어 있다. 즉, 제주의 농업을 강화하는 지원정책이야 말로 제주의 농촌관광을 활성화시키는 첫걸음이다. 제주의 농촌관광 역시 제주농업이 안정적으로 작동하지 않으면 제 역할을 할 수 없다.

6. 제주관광의 다양한 상품 : A부터 Z까지

○ 최근 생태관광, 녹색관광, 문화관광, 지오 투어리즘, 슬로우 시티투어 등 많은 관광과 관련된 신조어들이 등장했다. 몇몇 언론에서는 이런 새로운 관광형태가 제주관광의 대안이며 활성화에 기여할 수 있다는 긍정적 측면을 강조하고 있다. 그런데 이런 새로운 관광형태는 어떤 전혀 다른 관광형태가 아니라 지금까지 행해져왔던 관광형태에 가치를 더욱 첨부시킨 가치지향적 관광형태라고 보는 것이 가장 이해하기 쉽다. 그래서 이런 관광형태는 기존 패키지관광과 달라서 본래 가격에 민감하지 않은 고부가가치를 창출할 수 있는 장점이 있다.

○ 관광뿐만 아니라 모든 소비영역에서 소비자들의 기호가 다양화되면서 관광도 예전에 여러 관광명소를 관람하는 것에서 자기가 관심있는 분야, 즉, 문화에 관심이 있으면 문화유산과 관련 프로그램을 중심으로 관광을 하고, 자연생태에 관심이 있으면 그와 관련한 체험을 하는 것이다.

○ 즉, 이제 관광객은 평범한 관광 보다는 자신의 기호에 맞는 관광을 선호하기 때문에 이들의 다양한 욕구를 충족시켜 주어야 제주관광에 만족하고 재방문한다는 것이다. 예를 들면, 많은 언론에서 제주의 야간관광 거리가 없다는 것을 문제로 삼지만, 그것을 좋아하지 않는 사람도 있기 때문에 제주 전역에 야간관광 관련 시설을 하는 것이 아니라 특정 지역에 국한해서 야간관광을 할 수 있도록 해야 다양한 관광의 욕구가 조화롭게 실현될 수 있다. 과거 관광이 A부터 D 정도까지 제공하는 수준이었다면, 이제는 A부터 Z까지 다양하게 제공할 수 있는 능력을 갖추고, 관광객들이 선택할 수 있도록 하면 된다. 어떤 것이 대안이고 중심적일 수 없다.

수학여행인 경우 많은 비판에 직면한 것이 사실이지만, 이런 관광형태와 관련된 지역의 중소업체(여행사, 숙박업체, 관광시설)의 경영에 도움이 되는 측면에서 볼 때 이 역시 없어서는 안 되는 관광형태이다. 오히려 지금은 거의 없어진 신혼여행을 부활하도록 하는 것이 필요하다. A부터 Z까지 관광상품의 구색 중에서 예전에 히트상품이었던 신혼여행에 대해서도 앞으로 활성화될 수 있도록 관광업체에서 대응전략을 마련해야 한다. 4.3과 같은 역사적 비극에 대해서 체험하고 학습하는 Dark Tourism 역시 제주관광이 갖추어야 할 A부터 Z까지 관광프로그램(관광상품) 중 하나이다.

○ 가정하건데, 제주에 도로나 편의시설이 부족하여 관광에 불편하다는 것이 관광객 다수의 의견일 지라도, 그런 불편이 오히려 제주의 매력이라고 강하게 인식하는 사람들이 있기 때문에 합리적이고 조화로운 결정이 필요하다. 중산간, 해안, 도심 등 제주의 공간구조의 효과적 활용, 관광객과의 조화로운 이용을 위해서 지역주민의 의견이 수렴․반영되고 실제 집행되어야 한다.

7. 제주자산에 대한 재인식

○ 세계자연유산을 활용한 관광 역시 앞으로가 중요하다. 등재 이후 제주관광에 미친 효과는 측정된 바 없기 때문에 어떻다고 얘기할 수 없지만, 제주의 자연환경의 보존하면서 관광을 함께 발전시키려는 노력이 구체화될 수 있는 좋은 기회임에는 분명하다.

대다수 지역신문은 유네스코 세계자연유산 등재가 제주관광객 증가에 기여했다는 도정부의 홍보내용을 따르고 있는 것으로 보인다. 그러나 어떤 근거에 의한 것인지 필자는 보도에서 접한 적이 없는 듯하다.

○ 이제까지 지역주민 조차 당연하게 인식했던 제주자연의 아름다움, 가치를 다시 재평가할 수 있는 크고 작은 행사와 프로그램이 마련되어야 한다. 우리 자산에 대한 재인식 없이 제주 지역주민이 참여하는 생태관광, 세계자연유산을 활용한 지역주민의 소득창출은 헛구호가 된다.

○ 지금까지 몇몇 연구자들에 의해서 진행되어 온 제주 신화에 대한 재인식, 제주역사에 대한 재인식, 제주어에 대한 재인식 등이 학술적으로 이루어져왔다. 그리고 1990년대 이후 제주 오름에 대한 재인식은 오름 나그네 출판이후 혁명적인 변화를 가지게 되어 오름동호회가 자생적으로 생기게 되는 계기가 되었다. 이런 맥락에서 2000년대 이후 곶자왈 운동은 보다 발전적으로 지역의 자연자원을 보호하고 장기적으로 생태적 관광을 수행하는데 필요한 모델을 창출한 것으로 여겨진다.

○ 사소하게 여겨졌던 제주의 문화와 자연에 대해서 재인식되는 노력은 계속 진행되어야 하며 그 과정에서 창의적인 문화아이템, 관광 프로그램이 개발될 수 있다.

8. 맺으며

○ 본 내용은 발표를 위해서 작성된 것으로 학술적이지 않으며, 제주관광의 현재적 모습을 진단하고 앞으로의 방향을 논의하는 방향으로 기술되었다.

○ 어려운 제주경제를 감안할 때, 제주관광이 활성화되는 것은 매우 긍정적인 일임에 틀림없다. 그러나 경제를 살리고, 제주지역을 발전시키겠다는 구호 아래 포기되어야 했던, 제주의 생태계와 문화자산을 생각해 보면, 지금 겪고 있는 제주관광의 어려움은 그때 개발을 위해 포기했던 비용을 지불하고 있는 것일 수도 있다.

○ 그러나 역사에는 가정이 없기에 과거의 사례를 거울삼아 향후 제주의 발전정책에서 관광활성화와 지역경제 활성화라는 미명하에 제주의 자산을 포기하는 일이 없도록 해야 한다.

만일 탑동이 매립되지 않았다면, 제주시 구 도심은 아직도 관광객들로 넘쳐날 것이다 등의 가정은 과거 개발정책이 가져다준 폐해를 단적으로 나타내는 것이기도 하지만, 정작 중요한 것은 이런 교훈을 바탕으로 앞으로제주자연을 보존하면서 관광을 활성화시키는 것이다.

관광은 본래 미사어구적 측면이 많다. 만병통치약으로 묘사되기도 한다. 심지어 현 정부의 대운하 정책이 중간에 관광과 연계되어 홍보된 것만 보더라도 관광개발에 이면에는 많은 정치적, 자본적 논리가 내포되어 있다. 이런 문제의 해결은 예를 들면, 도정부의 개발드라이브를 제어할 수 있는 제도적 장치로 도의회에 여러 시민사회단체가 적극 진출하는 정치운동적 노력으로 해결할 수 있다고 본다. 그밖에 시민사회에서 지금까지 열심히 수행하고 있는 여러 사업들 역시 앞으로 더욱 활성화 된다면 관광의 지역화에 도움이 될 수 있고, 제주관광 역량의 밑거름이 될 것이다.

○ 관광은 다른 인접 분야들과 함께 연계될 때 그 가치를 빛낼 수 있다. 결국 관광은 다른 지방, 국가의 역사문화, 지리자연을 보는 것이기 때문에 사람과 자연에 관련된 모든 것들이 관광과 연계될 때 가치를 나타내게 된다. 그러나 제주라는 특성을, 제주의 정체성을 분명히 해야 한다. 관광과 의료가 연계될 수 있다는 좋은 사례를 보여준 태국, 싱가폴 등의 사례를 그대로 도입하려는 정책을 예로 들면, 우리의 현실에 맞게 다시 설정될 필요가 있는 것이다. 제주의 정체성이 무엇인가에 대해서도 제주사회 내부적 시각과 제주 밖에서 보는 외부적 시각이 공존하지만, 결국 이것은 제주의 자연,역사,문화에 근거하여 설정되어야 할 것이다.

○ 제주는 하와이나, 발리, 홍콩, 싱가폴이 아니다. 이들의 자연과 문화, 역사와는 다른 정체성을 가지고 있다. 그런데도 관광정책은 이들과 같이 되어야 생존할 수 있다고 강변하고 있다. 오히려 제주의 성공모델을 만들어 제2의 제주를 꿈꾸는 다른 (섬)관광지가 나올 수 있도록 지금부터라도 노력해야 한다. 우리가 다른 이름으로 살 수 없는 운명을 타고 났다면, 홍가포르(홍콩+싱가폴)라는 이름이 아니라, 제주라는 이름으로 살아가야 한다. 제주의 관광도 이런 우리의 현실을 직시하면서 미래를 모색할 때 답을 찾을 수 있다. 우리 모두가 답을 가지고 있다.

사람이 성장하면서 이름은 유아기, 청소년기, 성년기, 노년기에 따라서 주는 의미가 달라지게 된다. 제주관광과 관련한 브랜딩(슬로건) 역시 지금의 정체성을 바탕으로 다시 설정하고 전략화할 필요가 있다.