제주특별자치도 공공성 강화를 위한

제도개선 방안 연구

2012년 12월

<목   차>

제1장 서 론 ………………………………………………………………… 3

제1절 연구목적 및 필요성 …………………………………………………………… 3

제2장 제주현황 …………………………………………………………… 4

제1절 제주도 일반 현황 …………………………………………………………… 4

제2절 제주도 개발 정책 현황 ……………………………………………………… 7

제3절 제주도 개발정책 비판 ……………………………………………………… 16

제3장 제주특별자치도 분석 …………………………………………… 24

제1절 제주특별자치도 평가 ………………………………………………………… 24

제2절 제주특별자치도 문제점 ……………………………………………………… 34

제3절 공공성 강화를 위한 제주특별법 제도개선 방향 ………………………… 51

■ 부 록

- 자문 의견(신용인 교수, 강봉수 교수) ………………………………………… 71

제1장 서론

제1절 연구목적 및 필요성

제주는 거친 자연과 때로는 맞서며 때로는 조화를 이루면서 살아왔던 섬이다.

유배의 땅이기도 했던 제주는 1963년 제주도 자유지역 설정 구상이 시작되면서부터 70년대를 지나 본격화된 개발 광풍은 제주를 관광의 섬으로 변모시켰다.

압축 성장이라는 한국사회의 모델이 지역적 차원에서 구현된 곳이 제주도이다.

현재 제주산업구조에서 관광이 차지하는 비중은 절대적이다. 특히 2차 산업이 발전하기 힘든 조건에서 관광산업은 1차 산업과 함께 제주를 지탱해주는 양대 축으로 지속되고 있다.

실제 제주의 인구규모 면에서는 전국의 1% 수준이지만 2007년말 현재 관광사업체 등록현황은 전국의 3% 규모를 보이고 있다.

1964년 당시 관광객 120만명 목표로 추진됐던 제주도건설종합계획은 물거품이 아니라 목표 수치를 뛰어 넘는 현실이 되어 가고 있다.

1997년 관광객 430만명 시대에서 2012년 1000만명이 찾은 국내 대표적인 관광지로 자리매김하고 있다.  그러나 이러한 외형적 성과에도 불구하고 제주사회는 여전히 신자유주의 정책을 이식하려는 흐름이 대세를 이르고 있다.

연혁적으로는 제주는 개발을 합리화하고 이를 제도화하기 위해 다음의 법률 제정 과정을 거쳐 왔다.

1991년 <제주도개발특별법> 제정, 2001년 <제주국제자유도시 특별법> 제정에 이어 2006년 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 특별법(이하 제주특별자치도 특별법)>이 제정 시행되고 있다.

그러나 제주의 미래와 관련해서 현재 시행되고 있는 제주특별자치도 특별법에 대한 논란이 여전한 실정이다.

특히 분권과 자치를 기조로 2006년 제주특별자치도 특별법이 제정됐다고 당시 정부는 밝혔지만 그 법의 목적이 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동을 위한 것으로 되어 있던 만큼 이에 대한 비판적 시각도 적지 않다.

따라서 사회공공성 관점에서 제주사회의 현재와 미래의 준거가 되는 제주특별자치도특별법에 대한 문제점을 정리하고 이에 대한 대안을 모색할 필요가 있다.

이에 따라 본 연구에서는 제주의 현황을 토대로 제주특별자치도의 현재를 진단하고 공공적 관점에서 법제도 개선을 위한 과제가 무엇이 있는지 제안해보고자 한다.

제2장 제주현황

제1절 제주일반 현황

<그림 > 지정학적 위치 출처=제주도청홈페이지

제주도는 지정학적으로 한반도 최남단에 위치해 있다.

동경 : 126도 08분 ~ 126도 58분, 북위 : 33도 06분 ~ 34도 00분에 위치해 있으며 대륙과 해양을 연결하는 요충지적 성격을 갖는다.

지리적으로는 서울과 469Km의 위치에 있으며, 동경 1,580Km, 홍콩 1,960km, 북경 860Km, 타이베이 1,202Km 등 동북아의 주요 대도시와의 접근성이 뛰어난 곳이다.

남한 내 최고봉인 1950m의 한라산을  정점으로 독특한 자연환경과 섬문화를 가지고 있다.

주변에 8개의 유인도, 55개의 무인도가 있다.

제주특별자치도의 지형은 한라산을 중심으로 동서사면은 3˚~ 5˚의 매우 완만한 경사이며, 남북사면은 5˚정도로 약간 급한 경사를 이루고 있다.

수심이 약 100여m인 황해 대륙붕 위에 만들어진 제주도는 바닷물 위로 드러나 있는 부분의 크기가 동서로 73 km, 남북으로 31 km이다. 419.95㎞의 해안선을 갖고 있으며 제주도의 총면적은 1,848.3㎢로 남한 면적의 1.3%이다.

제주특별자치도 홈페이지(www.jeju.go.kr)

<표 > 제주특별자치도(2007), 2007년도 주요관광행정현황

해안선 (㎞)	도 서 수			면 적 (㎢)	세대수	인구수 (명)
	계 (개)	유인도 (개)	무인도 (개)
419.95	63	8	55	15.555	2,272	5,260

동물은 한대성, 열대성 동물이 함께 서식하고 있는데, 77종의 포유류, 조류 198종 등을 비롯하여 파충류, 양서류가 각각 8종, 곤충류와 거미류가 873종과 74종 등이다. 식물은 한라산을 중심으로 하여 아열대, 온대, 한대식물 등이 수직으로 분포하고 있는데, 그 종류는 2,001종 (백두산 : 500여종, 지리산 : 1,000여종)에 달해 가히 식물의 보고라 할 만하다. 이중에는 8종의 천연기념물이 포함되어 있으며, 한라산 일대는 국립공원으로 지정되어 있다. 2007년에는 유네스코로부터 세계자연문화유산지구(그림 2 참조)로 지정되어 있다.

뉴질랜드 크라이스트처치 컨벤션센터에서 열린 제31차 총회(2007년 6월)에서 제주 화산섬과 용암동굴(Jeju Volcanic Island and Lava Tubes)을 유네스코 세계자연유산으로 등재하기로 결정했다. 세계자연유산으로 지정 된 곳은 한라산 천연보호구역과 거문오름 용암동굴계(거문오름, 벵뒤굴, 김녕굴, 용천동굴, 당처물동굴), 성산일출봉 등 188.4㎢의 면적이다.

<그림 2> 제주세계자연문화유산 현황=출처 국내외 관광시장 조사 보고서(2009년 2월)

/제주도․제주대학교 관광과경영경제연구소>

제주특별자치도 역사의 기원은 석기시대로까지 거슬러 올라간다.

이 시대 사람들은 동굴이나 바위 그늘 주거지에서 생활하였으며, 유물로는 타제석기(打製石器), 골각기(骨刻器) 등이 발견되고 있다. 이후 청동기, 철기시대의 유물, 유적으로 고인돌, 마제석기, 토기, 옹관묘(甕棺墓) 등도 도내 전역에 분포되고 있다. 제주의 옛 명칭은 도이(島夷), 동영주(東瀛洲), 섭라(涉羅), 탐모라(耽牟羅), 탁라(?羅) 등으로 불리어 왔다.

이들 명칭중 '동영주'만을 제외하고는 모두가 '섬나라' 라는 뜻이다. 제주도의 개벽신화인 3성(三姓)신화에 의하면 태고에 '고을나(高乙那)', '양을나(良乙那)', '부을나(夫乙那)' 라고 하는 삼신인(三神人)이 한라산 북쪽 모흥혈(毛興穴:현재의 삼성혈) 이라는 땅 속에서 솟아나와 가죽옷을 입고 사냥을 하며 살고 있었다.

그 후 '고을나'의 15대 후손 3형제 (후, 청, 계)가 당시 한국의 고대왕조의 하나인 '신라'(B.C 57~A.D 935)에 입조(入朝)하여 '탐라'(제주특별자치도의 옛 명칭) 라는 국호를 갖게 되었고, 또 이때부터 '탐라'는 '신라'를 섬기게 되었다.

기록에 의하면 이 탐라국은 고구려, 백제 및 신라로 분열된 삼국시대에는 이들 나라들과 독자적으로 혹은 그에 예속되어 있으면서 외교관계를 맺어왔다.

이러한 관계는 그후 고려 시대에도 계속되면서 탐라국의 독특한 문화와 역사의 맥을 이어왔다. 1105년에는 고려의 행정구역인 탐라군으로 바뀌었으나, 왕자의 지위는 그대로 존속되어 실질적인 탐라의 통치자 역할을 하였다.

제주특별자치도 홈페이지 「제주의 연혁과 유래」 http://www.jeju.go.kr/contents/index.php?mid=010802

제주는 고려시대의 항몽항쟁과 조선시대의 항일운동, 근현대사의 4·3사건 등과 같은 역사적 사건을 통해 성장하였고 이와 관련된 많은 역사자원이 산재해 있다.

관덕정을 비롯한 4개의 보물 및 40종의 천연기념물, 5개소의 사적 및 명승지, 9개의 중요민속자료가 국가지정문화재로 지정되어 있고 6개의 등록문화재 및 253개의 도지정문화재, 6개의 문화재 자료 등 총 328개의 문화재를 갖고 있다.<표-참조>

현재 2006년 제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 특별법이 통과되면서 제주는 전국 16개 광역자치단체 가운데는 유일하게 기초자치권이 사라진 곳이 되기도 했다.

<표 > 지정 문화재 현황

구분	총계	지정문화재												등록 문화재
		국가지정문화제						도지정문화제					문화재 자료
		계	국보	보물	사적 및 명승	천연 기념물	중요 민속 자료	계	유형 문화재	기념물	민속 자료	무형 문화재
도일원	2	2	-	-	-	2	-	-	-	-	-	-	-	-
제주시	198	35	-	4	5	19	3	156	13	85	47	11	5	2
서귀포시	128	26	-	-	-	19	6	97	11	48	33	5	1	4
계	328	63	-	4	5	40	9	253	24	133	80	16	6	6

자료: 제주특별자치도(2006), 통계연보

<표 > 제주특별자치도 연혁

< 제주도 연혁/출처 제주도청 홈페이지>

상고시대 ∼ 삼국시대	탐라 (탁라)국
938년 (고려태조 21년)	탐라국 태자 고말로, 고려입조
1105년 (고려숙종10년)	탐라국호 폐지, 탐라군 설치
고려고종년대(1192∼1259)	탐라군을 제주로 개편
1275년 (충열왕 원년)	탐라국으로 회복,총관부 설치
1294년 (충열왕 20년)	고려로 환속, 제주로 복호
조선조 초기 (태조년대)	제주목에 군안무사 겸 목사를 둠
1416년 (태종 16년)	제주목에 정의·대정현 설치
1864년 (고종 1년)	정의, 대정 양현을 군으로 승격, 전라도 관찰사 관할에 둠.
1880년 (고종 17년)	다시 현으로 환원
1895년 (고종 32년)	제주목을 부로 개편, 관찰사를 둠
1906년 (광무 10년)	목사를 폐지, 군수를 둠
1910년 (융희 4년)	정의·대정군 제주군에 합군
1915년 5월 (일제시대)	군제 폐지, 도제(島制)로 개편
1946년 8월 1일	도제 실시 (2군·1읍·12면)
1955년 9월 1일	제주읍이 제주시로 승격 (1시·2군)
1981년 7월 1일	서귀읍·중문면 통합, 서귀포시 승격
1985년 10월 1일	조천면이 읍으로 승격(2시·2군·7읍·4면)
1986년 4월 1일	구좌읍 연평출장소를 우도면으로 승격(2시·2군·7읍·5면)
2006년 6월 이전	2시·2군·7읍·5면·31개동
2012년 10월 현재	2행정시·7읍·5면·31개동

제2절 제주지역 개발 현황

1. 제주개발 연혁

40여년전만 하더라도 제주는 관광 중심이 아닌 1차 산업 중심의 지역이었다. 실제 제주지역 산업별 취업자 구성을 보면 농림어업이 88%, 광공업 2.1%, 사회간접자본 9.8%로 조사되고 있다.

경제기획원 1960

그러나 1960년대 정부 주도하에 제주도 관광개발계획이 최초로 수립되면서부터 제주사회는 변화의 시기를 맞는다.

'제주도자유항설정구상'(1963)과 '제주도종합개발계획'(1964)이 초기의 개발계획이다. 제주도자유지역 설정 구상(1963년) : 당시 국가재건최고회의 의장의 지시에 따라 ‘제주도건설연구위원회’ 주도로 추진되었다. 자유항 혹은 자유지역 조성 가능성 여부가 검토되었다.

이들 계획은 박정희정권에 수립되었으나 여러 가지 이유로 실제로 추진되지는 못했다. 1966년 제주도는 특정지역으로 지정되었고, 건설부 주관으로 이에 대한 종합계획이 수립되었다. 1960년대 개발정책의 특징은 주로 부존자원의 개발을 통해 지역 격차를 시정하고 국가경제의 총량적 발전을 도모하는데 있었다.

"국제자유지역에 대한 논의는 지난 40년간에 걸쳐서 이루어져왔으나, 단 한번도 계획이 집행된 적은 없었다. '제주도자유항설정구상'(1963년), '특정자유지역구상'(1975년), '자유항구상계획'(1980년), '국제자유지역조성'(1983년) 등의 계획이 거론되었지만 안보상의 문제와 투자재원 조달문제, 그리고 발전가능성 미흡 등을 이유로 실제로 추진되지 못했다. 최근에 이르러 '제주국제자유도시종합계획'(2002년)이라는 계획이 발표되었고, 이것의 추진을 위해 지방자치단체를 위시한 각종 주체들이 상당한 노력을 경주하고 있으나 추진 정도와 성과가 어떻게 나타날지는 누구도 장담할 수 없다."

오정준, 지속가능한 관광의 이론과 실제- 제주사회와 제주관광의 변화, 2004, 백산출판사, p.57.

1973년 '제주도관광종합개발계획'은 국제적 관광지 조성에 목표를 두었다. 계획의 특성은 거점개발방식으로 관광지를 중점 조성하고, 거점의 영향을 인근지역으로 확산시키는 모델이다.

이 계획에 의거하여 중문단지가 조성되었다. 중문단지 이외에 성읍 민속촌, 해수욕장 등의 관광지 개발이 이루어졌고, 계획 목표에는 크게 못미치나 제주도가 어느 정도의 관광수용능력을 갖춘 계기가 되었다.

1971년 건설부가 수립한 제1차 국토종합개발계획(1972～1981)의 한부분인 권역별 계획으로 수립되었으며, 10년을 계획기간으로 하는 최초의 도계획으로, 중문관광단지 개발이 착수되었다.

1970년대는 이 계획에 의거한 사회간접자본과 관광기반시설을 확충하면서 관광개발을 본격화한 시기이다. 1973년 제주도관광종합개발계획은 국제수준의 관광지를 조성한다는 목표 아래 ‘관광기획단’ 주도로 수립되었다.

이 계획에 따라 중문관광단지를 중심으로 국제수준의 관광지 조성이 추진되었으며, 제주도에서 3차산업인 관광산업의 비중이 커진다. 1983년 제주도가 주관하고 국토개발연구원이 총괄한 '특정지역 제주도종합개발계획(안)'이 수립되었다.

"'특정자유지역구상'(1975), '특정지역정비계획'(1976), '자유항 구상계획'(1980)등의 계획이 수 차례에 걸쳐 수립되었으나 실행에 옮기지는 못하였다." 오정준, 앞의 책, p.58.

그러나 이 계획 역시 국내외 개발여건이 불투명한 데다, 막대한 투자가 요구되는 연유로 경제기획원에 의해 수정되었다. 결국 축소 및 수정된 제주도개발계획은 국민관광을 기반으로 한 국제관광지로 개발방향이 조정되었고, 국제자유지역 조성 계획은 취소되었다. 이후에도 건설부가 주관하고 국토개발연구원이 전담하여 계획이 대폭 축소되는 방향으로 전개되었다.

이것이 1985년 확정된 ‘특정지역제주도종합개발계획(1차)'이다. 이 계획의 특징은 생활권 중심의 환경정비, 자연경관의 보존 및 환경관리 등을 지역개발계획에 포함시킴으로써, 환경보전의 중요성을 처음으로 언급한 점이다.

특정지역계획에 의거하여 중문, 표선, 성산포의 3개 관광단지를 중점 개발하고, 13개 관광지구의 개발을 추진하고자 했다. 그러나 외국관광객의 내도가 기대치에 못 미쳤고, 신혼여행 위주의 국내 관광객이 주류를 이루게 되자 국제관광지 조성에서 국민관광지 건설로 개발 방향을 전환한다.

"초기 관광개발 당시 제주도의 특정 장소만이 관광지로 제한 개발되었지만, 이러한 장소만으로도 ... 관광객의 욕구 또한 충분히 해소될 수 있었다. 이러한 색다른 장소는 국가가 주체가 되어 계획을 수립하고 집행하는 하향식 개발방법에 의하여 추진되었다. 따라서 지역주민의 필요에 의해서 제기되는 개발이 아닌 외부에 의한 개발형태를 취하였다. 이는 개발과정에서 지역주민의 의사가 배제되는 결과를 가져와 창출되는 모든 공간이 주민 위주가 아닌, 관광객 위주로 변모되는 계기가 되었다." 오정준, 앞의 책, p.61.

70~80년대 제주관광의 단면을 소개한 글도 눈에 뛴다. 대표적인 관광시설 밀집지역인 신제주에 대해 다음과 같이 평가했다.

“1970년대 후반부터 추진된 신제주 관광위락도시 건설은 제주도 관광종합개발 계획의 일환으로 추진된 도시개발계획이다 이곳 신제주지역은 이른바 베드타운(bed town)으로서 제주시의 면적의 10분의 1을 점유하고 있다.

여기에는 도내 관광호텔 8개 가운데 4개가 위치에 있고 숙박업 외에 유흥업, 식당, 비어홀 등 50%가 이곳에 집중해 있으며 이들 유흥업소에 빌붙어 공생하는 세탁소, 가게, 부동산 등이 이들 유흥업소와 나란히 자리잡고 있다.

게다가 유흥업소의 외곽지역에는 소위 ‘닭장집’이라고 하는 특유한 집단주거 형태가 유흥업 종사자들의 거처로 활용되고 있다. 이것은 제주시에서 불과 2km 이내 지점에 자리잡은 환락과 유흥전문 이방지대인 셈이다.”

양영수 민중신학과 제주사회의 현실문제 「제주사회 연구」창간호(제주사회연구소편 1989)

노태우 정권 초기 관광개발 당시 제주도의 특정 장소만이 관광지로 제한 개발되었지만, 이러한 장소만으로도 관광객의 욕구 또한 충분히 해소될 수 있었다. 이러한 색다른 장소는 국가가 주체가 되어 계획을 수립하고 집행하는 하향식 개발방법에 의하여 추진되었다. 따라서 지역주민의 필요에 의해서 제기되는 개발이 아닌 외부에 의한 개발형태를 취하였다. 이는 개발과정에서 지역주민의 의사가 배제되는 결과를 가져와 창출되는 모든 공간이 주민 위주가 아닌, 관광객 위주로 변모되는 계기가 되었다.

오정준, 앞의 책, p.61.

대통령은 1988년 제주도를 연두순시한 자리에서 제주도개발계획의 비효율성을 인정하고 이에 대한 개선을 지시하였다.

국무총리실은 한국개발연구원에 용역을 의뢰하였고, 1989년 한국개발연구원이 제주도 종합개발계획을 재검토하여 국가계획과 지방계획의 통합을 제안함과 동시에, 모든 계획에 대한 권한을 도지사에게 일임하는 '제주도개발임시조치법'(가칭)의 제정을 건의하였다.

1990년 3월 대통령은 도지사의 건의사항을 받아들여 제주도에만 국한된 '특별법' 제정을 지시하였다.

법안제정에 대한 대통령의 지시와 개입으로 제주도민의 관심과 기대를 불러 일으켰지만, 법률제정과정에서 지역주민의 의사가 전혀 반영되지 못하고, 제정과정 자체가 비밀리에 진행되었다. 지방언론인 제민일보에 의해 특별법 시안이 폭로되었고, 이후 특별법 제정반대를 위한 지역주민운동이 확대되었다.

이러한 운동을 이끈 대표적인 단체가 '제주도개발특별법제정반대 범도민회'였다. 범도민회는 1년 반에 걸쳐 지속적인 주민운동을 전개했으나, 1991년 민자당 단독으로 국회에서 특별법을 통과시켰고, 1994년 개정안이 의결되어 1995년 1월에 공포되었다.

제주도개발특별법 반대운동에 대한 자세한 내용은 부만근 「제주지역주민운동론」(제주대학교 출판부 1997) 참조

하지만 국가주도하의 개발계획에 대한 비판론도 적지 않았다. “제주도의 개발은 국가가 주도하였기 때문에 지역주민의 참여는 배제되고 있다. 개발방향은 한국의 산업화와 자본축적 요구에 조응하도록 관광산업과 국제자유지역화를 향하는 있다. 그 결과 제주도의 산업구조는 급격히 변화하여 육지부와는 다른 독특한 양상을 갖게 되었다.”

이상철, 「제주사회변동론- 서설- 개발정책과 산업구조의 변화를 중심으로」제주사회론 1995 한울 p289

개발에 따른 부정적 영향으로는 관광 편향적 개발로 인하여 지역경제의 자립적 구조는 파괴되고 도내 산업간 연관성은 저하되었다. 그래서 영여의 대외 유출기제가 마련되었을 뿐만 아니라 산업간․지역간 불균등발전이 심화되었다.

이상철, 앞의 책 p303

제주도개발특별법이 통과되면서 1994년에는 제주도개발특별법에 의해 ‘제주도종합개발계획’이 수립되어 3개 관광단지와 10개 관광지구 지정이 이뤄졌다. 이후 1997년에는 ‘제주도 종합개발계획 보안계획’에 의거하여 10개 관광지구가 추가 지정되었다.

제주도종합개발계획(1994년~2001년) :「제주도개발특별법」에 근거하여 도민들의 실질적 참여와 지역적 여건을 반영하고 장래의 여건 변화에 적절히 대처할 수 있도록 정책방향과 지침을 설정하였다.

3개단지는 중문, 성산포, 표선, 20개지구는 봉개, 오라, 돈내코, 우보악, 함덕, 만장굴, 묘산봉, 세화․송당, 원동, 송악산, 용머리, 남원, 수망, 신흥, 토산, 미천굴, 교래, 재릉, 곽지, 차귀 지구이다.

또한 1999년에는 대규모 리조트단지 개발과 숙박시설, 골프장 확충, 3개단지 20개 지구정비 등을 위한 ‘제주경제발전 5개년 계획’이 수립되었다.

제주경제발전5개년계획(1999년) : 제주지역 경제발전을 실현하기 위한 현실적 대안을 제시하고 제주도 국제자유도시 실현을 뒷받침하기 위한 산업경제 정책을 제시한 계획이다.

제주도개발특별법을 2011년까지 토대로 투자현황은 다음과 같이 조사됐다.(아래 표 참조)

<표 > 제주개발특별법 시기의 투자구성 (1994년~2001년)

(단위 : 억원)
구분	1994～2001 투자계획				1994～2001 투자실적				투자율(%)
	계	국비	지방비	민자	계	국비	지방비	민자
총계	99,580	24.9%	15.4%	59.8%	112,097	25.6%	15.7%	58.7%	113
Ⅰ.지역산업진흥	64,705	11.7%	8.6%	79.7%	42,399	15.9%	11.0%	73.2%	66
1.농업	14,244	28.6%	15.2%	56.3%	10,894	35.3%	20.6%	44.2%	77
2.축산업	3,266	8.7%	13.6%	77.7%	4,044	15.7%	10.3%	74.0%	123
3.임업	436	30.0%	46.6%	23.4%	434	37.1%	57.4%	5.5%	100
4.수산업	5,287	40.1%	35.4%	24.5%	3,522	42.6%	30.7%	26.7%	67
5.농외소득개발	1,433	13.6%	6.0%	80.4%	269	11.2%	26.4%	62.5%	19
6.관광개발	38,843	0.9%	1.6%	97.6%	22,692	2.0%	1.9%	96.1%	58
7.제조업	1,196	34.8%	17.7%	47.5%	544	19.5%	30.3%	50.2%	45
Ⅱ.자연환경보전	3,731	57.8%	36.0%	6.2%	3,258	42.0%	50.8%	7.2%	87
1.한라산보전	426	91.3%	7.0%	1.6%	128	74.2%	25.0%	0.8%	30
2.환경오염방지	3,018	56.0%	40.3%	3.7%	2955	41.3%	52.3%	6.5%	98
3.중산간보전	287	26.8%	34.1%	39.0%	175	31.4%	44.0%	24.6%	61
Ⅲ.생활권정비	14,261	37.6%	37.1%	25.2%	35,828	20.8%	19.4%	59.8%	251
1.생활환경정비	8,425	27.5%	37.0%	35.5%	26,798	7.4%	14.9%	77.6%	318
2.교육	1,527	67.6%	19.3%	13.1%	3,949	80.7%	11.4%	7.9%	258
3.향토문화보존	2,196	44.8%	43.8%	11.4%	3,064	46.9%	49.3%	3.8%	140
4.청소년육성	186	31.2%	33.9%	34.9%	351	35.0%	41.0%	23.9%	189
5.보건의료	1,927	50.6%	44.6%	4.7%	1,666	43.5%	49.9%	6.7%	86
Ⅳ.기반시설	16,883	57.4%	18.1%	24.5%	30,612	42.9%	14.3%	42.8%	181
1.도로	10,667	73.2%	26.1%	0.7%	13,039	71.5%	28.3%	0.2%	122
2.항만	1,070	100.0%	0.0%	0.0%	2,267	100.0%	0.0%	0.0%	212
3.공항	280	0.0%	0.0%	100.0%	1,357	29.1%	0.0%	70.9%	485
4.에너지, 통신	3,775	0.0%	0.0%	100.0%	12,180	0.8%	0.3%	98.9%	324
5.수자원개발	1,091	74.4%	25.6%	0.0%	1,551	63.9%	36.1%	0.0%	142
6.교통시설	-	-	-	-	218	30.3%	47.2%	22.5%	218
자료 : 제주도, 제주국제자유도시종합계획, 2002.

2001년에는 ‘제2차 제주도종합개발계획’이 수립되면서 지역산업진흥 및 지식기반 산업 육성, 관광지 정비 및 개발 등이 계획되었고 제주국제자유도시특별법에 근거하여

제주국제자유도시 기본계획(2001년) : 제주도를 사람․상품․자본이동이 자유롭고 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로 발전시키기 위한 기본방향을 제시한다.

‘제주국제자유도시기본계획’이 수립되었는데 여기서는 마케팅 개선 및 관광지 경쟁극복을 통한 경쟁력 향상과 제주도 인지도 향상을 위한 국제 방문객 수, 체류기간, 지출 증대를 위한 계획이 수립되었다.

2002년에는 제주국제자유도시특별법에 의거해 ‘제주국제자유도시종합계획’(2002- 2011)이 수립) 됐는데 선도프로젝트(아래 그림 - 참조)를 비롯하여 국제화를 위한 제도 및 투자환경 조성 등을 목표로 하였다.

2003년에는 ‘제주국제자유도시시행계획’이 수립되었는데 관광휴양도시 조성과 투자유치 환경조성, 신산업 육성 및 지역사회 국제화를 통한 도민소득 증대를 목표로 수립되었다.

이후 2004년에는 ‘제주특별자치도 기본방향 및 실천전략’을 수립하여 지방분권의 특례적용과 시범적자치분권선도,지역역량강화와 혁신도모를  하였다.

<표 > 제주국제자유도시 7대 선도프로젝트

7대 프로젝트	위치 및 규모	시설	추진방식
휴양형 주거단지 개발	서귀포시 예래동 일원226,800㎡(68,000평)	주거시설(콘도미니엄, 전원주택 등), 골프장(연계 주거지 포함), 의료시설, 상업시설, 스포츠센터 등
중문관광단지 확충	서귀포시 중문동 일원 101,180㎡(30,000평)	소매점, 레스토랑, 면세점, 리조트식 상업센터, 세계적 규모의 수족관 및 해양전시관 등	해양공원은 제주국제자유도시개발센터가 건설(아웃소싱)하여 민간에 장기 임대하는 방안 검토
서귀포 관광미항 개발	서귀포시 송산동 일원 약 47,500㎡(14,000평)	호텔, 낚시빌리지(Fisherman's Wharf), 유람선 접안시설, 면세쇼핑점․상업시설, 훼리터미널, 어류 도․소매시장 등	민자유치
첨단과학 기술단지 조성
제주공항 자유무역지역 조성	제주공항 인근	1차산품․첨단제품의 가공․수출 촉진과 항공물류산업의 발전기반 마련을 위한 자유무역지역 조성
쇼핑아울렛 개발	간선도로변 200,000㎡(60,000평)	쇼핑센터․특산물판매장, 패스트푸드점, 식당, 주차장 등을 유치 샤넬, 크리스찬 디올 등 유명 브랜드의 아울렛 센터로 활용	기존 영세사업자의 보호를 위해 도내 도소매업자 참여 유도
생태․신화․역사공원 조성	생태․역사적 보전가치가 높은 지역 약 490만㎡(148만평)	생태공원과 신화․역사공원

(출처 제주도 제주국제자유도시종합계획)

<국제자유도시 선도프로젝트 관련 투자 현황/2011년 국회 국정감사 자료/단위 억원>

구 분		총 계						‘08년까지			‘09년			‘10년			‘11년
		시행계획(‘15년까지)			‘11.6월까지			계획	실적	집행률	계획	실적	집행률	계획	실적	집행률	계획	실적 (11.6월)	집행률
		계획	‘11.6까지 투자실적	집행률	계획	실적	집행률
계	계	65,533	9,318	14.2	32,652	9,318	28.5	3,704	2,962	80.0	4,180	2,279	54.5	10,864	1,937	17.8	13,923	2,138	15.4
	국비	2,644	1,380	52.2	1,925	1,380	71.7	438	440	100.5	252	135	53.6	693	469	67.7	542	337	62.2
	지방비	601	78	13.0	229	78	34.1	62	62	100.0	28	10	35.7	95	3	3.2	63	3	4.8
	JDC	12,038	5,542	46.0	9,033	5,542	61.3	2,947	2,437	82.7	1,648	1,165	70.7	2,578	1,122	43.5	1,860	815	43.8
	민간	50,250	2,318	4.6	21,465	2,318	10.8	257	23	8.9	2,252	969	43.0	7,498	343	4.6	11,458	983	8.6
영어 교육 도시	소계	17,806	2,843	16.0	7,015	2,843	40.5	220	98	44.5	916	748	81.7	3,085	893	28.9	2,813	1,104	39.2
	국비	1,525	684	44.9	1,128	684	60.7	25	27	108.0	192	30	15.6	536	373	69.6	375	255	68.0
	지방비	313	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	19	-	0.0
	JDC	2,986	1,506	50.4	2,650	1,506	56.8	195	71	36.4	430	718	167.0	1,148	508	44.3	877	208	23.7
	민간	12,982	653	5.0	3,237	653	20.2	-	-	-	294	-	-	1,401	12	0.9	1,542	641	41.6
헬스 케어 타운	소계	7,845	606	7.7	4,878	606	12.4	209	66	31.6	157	289	184.1	1,992	216	10.8	2,520	35	1.4
	국비	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	지방비	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	JDC	1,556	606	38.9	1,536	606	39.5	209	66	31.6	157	289	184.1	655	216	33.0	515	35	6.8
	민간	6,289	-	-	3,342	-	-	-	-	-	-	-	-	1,337	-	-	2,005	-	-

구 분		총 계						‘08년까지			‘09년			‘10년			‘11년
		시행계획(‘15년까지)			‘11.6월까지			계획	실적	집행률	계획	실적	집행률	계획	실적	집행률	계획	실적 (11.6월)	집행률
		계획	‘11.6까지 투자실적	집행률	계획	실적	집행률
첨단 과기 단지	소계	4,526	2,117	46.8	4,158	2,117	50.9	1,133	987	87.1	807	608	75.3	849	260	30.6	1,369	261	19.1
	국비	560	450	80.4	457	450	98.5	287	287	100.0	50	65	130.0	60	57	95.0	60	40	66.7
	지방비	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	JDC	1,354	1,316	97.2	1,350	1,316	97.5	846	700	82.7	496	543	109.5	5	69	1380.0	3	4	133.3
	민간	2,612	351	13.4	2,351	351	14.9	-	-	-	261	-	-	784	134	17.1	1,306	217	16.6
신화 역사 공원	소계	15,945	1,662	10.4	6,832	1,662	24.3	746	700	93.8	763	289	37.9	1,785	336	18.8	3,538	336	9.5
	국비	161	31	19.3	71	31	43.7	11	11	100.0	-	-	-	30	10	33.3	30	10	33.3
	지방비	157	-	-	98	-	-	-	-	-	-	-	-	54	-	-	44	-	-
	JDC	5,045	1,631	32.3	2,402	1,631	67.9	735	689	93.7	460	289	62.8	743	326	43.9	464	326	70.3
	민간	10,582	-	-	4,261	-	-	-	-	-	303	-	-	958	-	-	3,000	-	-
휴양형 주거 단지	소계	17,981	1,678	9.3	8,801	1,678	19.1	1,115	847	76.0	1,439	243	16.9	2,821	209	7.4	3,426	379	11.1
	국비	-	47	-	-	47	-	-	-	-	-	30	-	-	9	-	-	9	-
	지방비	56	16	28.6	56	16	28.6	-	-	-	28	10	35.7	28	3	10.7	-	3	-
	JDC	144	301	209.0	877	301	34.3	858	824	96.0	17	△766	-	2	-	0.0	-	242	-
	민간	17,781	1,314	7.4	7,868	1,314	16.7	257	23	8.9	1,394	969	69.5	2,791	197	7.1	3,426	125	3.6
서귀포 관광 미항	소계	1,430	412	28.8	968	412	42.6	281	264	94.0	98	102	104.1	332	23	6.9	257	23	9.1
	국비	398	168	42.2	269	168	62.5	115	115	100.0	10	10	100.0	67	20	29.9	77	23	29.9
	지방비	75	62	82.7	75	62	82.7	62	62	100.0	-	-	-	13	-	-	-	-	-
	JDC	220	182	82.7	218	182	83.7	104	87	83.7	88	92	104.5	25	3	12.0	1	0.4	40.0
	민간	737	-	-	406	-	-	-	-	-	-	-	-	227	-	-	179	-	0.0

그러나 이같은 화려한 계획은 실제 투자로 이어지지는 않는 것으로 분석됐다. 영어교육도시 등 제주국제도시 6대핵심사업의 민간투자실적이 당초 계획대비 10.8%에 머물고 있는 것으로 나타났다.

국회 국토해양위원회 한나라당 홍일표 의원(인천남구 갑)이 ‘제주국제자유도시개발센터로’부터 제출받은 ‘6대 핵심프로젝트 민자투자실적 ’에 따르면 영어교육도시등 6대핵심사업의 민간투자계획은 올해 6월말까지 2조1465억원으로 계획되었지만, 2,318억원의 민자만 유치해서 집행률이 고작 10.8%에 불과하다.

사업별로 보면 영어교육도시는 6월말까지 3237억원을 유치를 계획했으나, 일부 학교유치가 지연, 주거 상업시설 분양 및 건립이 미뤄지면서 20.2%인 653억원에 그쳤고, 헬스케어타운은 영리병원 관련법, 서귀포 관광미항은 국가항만재개발 계획이 지체되면서 각각 계획한 3342억원과  1314억원 가운데 한푼도 투자를 이끌어내지 못했다.

또 첨단과기단지는 토지분양은 70%에 달하지만 건축이 부진, 2351억원 계획의 14.9%인 351억 원 투자에 그쳤고, 신화역사타운은 사업자가 없어서 4261억원 가운데 투자유치는 없는 상태이며, 휴양형 주거단지는 외자를 유치했지만, 문화재조사로 투자가 지연되고 있어 당초 7868억원 가운데 16.7%인 1314억원만 투자됐다.

이와 관련 홍일표의원은 “제주국제자유도시개발센터의 민자유치계획이 당초부터 국내외 경제적 상황이나 지역적 실정을 고려하지 않고 과대하게 수립된 측면이 있다”며 “민자유치 실패는 재무건전성을 악화시켜서 결국 국민 부담으로 돌아오게 되므로 현실성 있는 대안과 이에 따른 투자유치활동에 적극 나서야한다”고 밝혔다.

홍일표 의원실 2011년 국정감사 자료

<표 > 제주개발정책의추진과정및연도별주요내용

구분 년도	계획명	계획목표	개발관련 주요내용	비고
1963	제주도 자유지역 설정구상	-제주도 전역 또는 제주시에 국한된 자유지역 설치 검토	-지리적 불리함, 타지역의 적자운영, 국가안보상의 부정적인 결론 -관광부문에서의 자유화는 가능한 것으로 판단	제주도 지역개발 연구위원회
1964	제주도 건설종합계획	-특정지역 지정을 위한 사전조사의 성격	-관광객 120만명 유치목표로 설정 -5개 관광거점 개발 (제주시, 한라산, 서귀포, 성산, 대정)	국토건설종합계획법에 의거한 제주도의 특정지역 지정의견 대두
1970	제주도 종합개발 10개년 계획	-잠재자원의 효율적 개발, 관광자원의 합리적 개발, 제주도 특유의 경관보전, SOC 확충	-한라산 보전 -민속관광자원 개발을 통한 지역별 관광기지 육성	제1차 국토종합 개발계획

<표 계속>

1973	제주도 특정지역 관광종합 개발계획	-국제수준의 관광지 조성계획 수립	-관광개발을 통한 지역경제 성장도모 -중문관광단지 및 관광기반시설 조성을 통한 종합적 관광권의 단계적 조성 추진	-
1976	특정지역 정비구상	-특정지역 지정의 시간경과에 따른 계획구상 재정비 및 구체적 개발방향의 모색	-1996년 관광객 300만명 유치목표 -중문단지 등 3개지구 관광시설 및 기반시설 확충	-
1980	자유항 구상	-제주도 자유항 설치 계획의 재검토	-자유항 설치 유보 -관광개발 중심의 개발 필요성 제시	-
1985	특정지역 제주도 종합개발계획	-제주도 전지역 대상의 지역개발, 관광개발, 국제자유지역 조성의 3개 부문별 계획 수립	-국민관광을 기반으로 국제관광의 활성화를 기본 목표로 설정 -3개 관광단지 및 14개 관광지구 지정과 기본 개발 구상 제시	국가계획 (국토건설 종합계획)
	제주도 종합개발계획	-관광개발을 통한 지역사회개발추진	-13개 관광지구 개발 추진	지방계획
1990	특정지역 제주도 종합개발계획 보완계획	-제반여건 변화에 따른 실제적인 추진지침의 마련	-관광여건 변화에 따른 계획관련 지표의 재조정 -적극적인 민자유치를 통한 투자 활성화 -관광지구 시설 보완 및 재조정 필요성	국가계획 (국토건설종합계획법)
1991	제주도개발특별법 제정	- 자연과 인간, 개발의 상호조화 - 지역주민의 복리증진
1994	제주도 종합개발계획	-자연․인간․개발의 상호조화 -지역간․산업간․계층간 균형발전을 통한 지역통합성 추구 -주민참여를 통한 사회적 형평성 도모와 개발이익의 지역환원 실현	-기존의 3개 관광단지 및 27개 관광지구의 재조정 (3개 관광단지 및 10개 관광지구) -관광지 개발방식은 지구 지정방식을 기조로 개별허가방식의 일부 수용 -관광시설의 확충 및 관광지 정비	제주도개발특별법
1997	제주도 종합개발계획 보완계획	-관광사업자의 개발의욕 고취 및 사업추진 활성화 -지역균형개발 촉진	-개발방식에 있어 지구지정방식을 우선으로 하며 개별허가방식의 일부 수용 -지역균형개발차원에서 서부지역 관광지구 추가지정 (10개 관광지구 추가 지정) -관광단지 및 지구의 원활한 사업시행을 위한 개발면적의 조정과 확대 -타 관광지와의 차별성이 유지될 수 있는 개발성격 부여	제주도개발 특별법
1999	제주경제발전 5개년계획	-지역특성을 살린 지방 중심의 지역경제발전계획 수립을 통한 현실적 대안 제시 -국제자유도시 실현을 위한 산업경제 정책의 제시	-대규모 리조트 단지 개발 -3개단지 20지구의 정비 및 새로운 관광(단)지구 지정 -숙박시설 및 골프장 확충 -농어촌 펜션업 진흥 -관광객 유치 강화 방안	-

<표 계속>

2001	제2차 제주도종합개발 계획	-21c시대적 변화의 대응 전략 -지속가능한 지역개발 전략수립 및 지방의 자율적 발전기반 구축 -국제자유도시건설을 위한 상호보완적 연계방안	- 지역산업진흥 및 지식기반 산업육성·관광지정비 및 개발 -사회, 보건·의료서비스 강화·환경보전 및 해양개발 -국제화, 정보화, SOC시설 확충 등	지방계획
2001	제주국제자유도시 특별법 제정	사람, 상품, 자본의 자유로운 이동
2001	제주국제자유 도시 기본계획	-마케팅 개선 및 관광지 경쟁 극복을 통한 제주 경쟁력 향상 -제주 인지도 향상을 통한 국제 방문객 수, 체류기간, 지출증대	-제주도 고유의 특성을 이용하는 세계적 수준의 관광상품 개발 -제주도의 마케팅 효율성 향상 -목표시장 확대 및 제주도 접근성 증대 -관광산업에 대한 문화기반 육성 -방문객의 계절적 수요 최소화 -관광산업의 경제적 이익 극대화 -국제 경쟁력을 갖춘 지속적 관광육성 -관광교육 및 훈련 개선 -수익성 있는 관광투자 환경 조성 -외국인 투자 장려	제주국제 자유도시 특별법에 근거
2002	제주국제자유 도시 종합계획	-급변하는 시대적 조류에 적극적으로 대처하고 지역의 창의적인 발전 체제를 구축하기 위한 비전과 전략 수립하고자 함.	-국제화를 위한 제도개선과 투자환경 조성 -내·외국인 관광유인 시책의 강화 -선도프로젝트의 추진 -사회간접자본시설의 지속적 확충 -제주도민 소득향상 및 환경보전 대책	제주국제 자유도시 특별법에 근거
2004	제주특별자치도 기본방향 및 실천전략	-제주특별자치도의 기본방향과 실천전략 마련 -국가균형발전과 지방분권에 적합한 제주형 자치체제 구축 -특화된 자치 및 행정 체제 조성을 통한 제주 경쟁력과 제주도민의 풍요로운 삶의 질 증진	-지방분권의 특례적용(실질적 자치입법권 확대, 자치조직과 인사권 강화, 지방재정 확충, 기능 및 사무 이양) -시범적 자치분권 선도 (자치경찰제 시범적 도입, 교육자치제의 시범적 개선, 특별지방행정기관의 정비·통합) -지역역량 강화와 혁신 도모(제주형 자치계층제 모색, 지방의회 의정활동 강화, 도민 주도적 참여자치 실현)	지방계획
2006	제주국제자유 도시종합계획 보완계획	-핵심산업 육성을 통한 자립형 경제도시 -지속가능한 관광·휴양 ·지식 중심 도시 -내·외국인 투자가들이 선호하는 국제도시 -상생과 번영의 균형발전도시	-관광시장지향적 관광사업 환경 조성 방안 -제주관광의 매력도 향상방안 -지역밀착형 관광실현 및 전략사업 시행방안	제주국제자유도시특별법에 근거
2006년	제주특별자치도설치 및 국제자유도시조성 특별법 제정	- 사람 상품 자본의 자유로운 이동 - 제주국제자유도시 건설 - 분권과 자치의 시범도	- 규제완화 - 투자인센티브 지급 - 영리병원, 영리학교 도입

제3절 제주도 개발정책 비판

1991년 제주도개발특별법을 시작으로 제주특별자치도특별법 제정(2006) 이전까지 진행된 개발정책에 대한 비판도 적지 않다.

1991년 도민적 저항과 양용찬 열사의 죽음까지 이어진 제주도개발특별법은 통과는 됐지만 도민들의 저항은 당초 시안과 결정안의 변화가 있었다. 제정과정에서 제주도민의 많은 요구가 반영됨으로써 대한민국 법제정 과정에서 지역주민의 의사가 적극적으로 반영된 최초의 사례라는 평가도 있다. 이는 법의 시안과 결정안을 비교해 보면 확인이 가능하다.

<표 > 특별법 제주도시안과 특별법 내용 비교

구분	시안	결정안
법의 목적	제주도 일원을 세계적인 관광지로 조성하기 위한 종합개발계획을 수립`추진하고 자원을 효율적으로 보전하면서 도민생활을 향상시키는데 필요한 사항을 규정	제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토문화를 창조적으로 계승·발전하고 자연 및 자원을 보호하며 농업·임업·축산업·수산업 기타의 산업을 보호·육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광여건을 조성함으로써 제주도민의 복지향상에 이바지함
계획수립	제주도지사가 수립	도지사가 수립하고 제주도 종합개발계획심의회가 심의
법의 효력기관	규정 안 됨	2001년 12월31일까지
종합계획의 결정	제주도종합개발추진위원회의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 결정	제주도의회 동의를 얻고 제주도종합개발지원위원회와 국무회의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻은 후 공고함으로써 결정
계획수립시 주민참여	공청회	공청회, 종합계획에 대한 의견제출
개발사업에 대한 주민참여 및 지원	규정 안 됨	농어민 단체가 개발사업을 시행시 사업 우선승인 개발사업지구내의 토지매도인이 사업참여를 원할 때 개발사업 승인을 받은 자와의 공동개발 주선 사업지구 토지소유자인 농어민에게 개발사업에 투자우선권을 주고 특별회계에서 자금지원
주민생활 보호	규정 안 됨	계획의 폐지, 실효시에 관련주민의 재산상의 손실방지를 위한 예방대책 강구 개발사업지구내의 토지매도인이 당해 개발사업장에서 관광토산품 판매점 등의 경영을 원할 때 운영권 부여 개발사업장 인근지역의 주민 우선고용
자연환경의 보전 및 관리	자연환경 보전을 위하여 개발억제가 필요한 지역을 보전지역으로 지정	자연환경보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 특별관리지구로 지정 자연환경보전을 위한 자연환경기본방침의 수립 지하수 보호를 위해 굴착, 이용시 도지사 허가 개발사업에 대한 환경영향평가 실시
개발사업의 시행	개발지구내 토지소유자에 대한 개발촉구조치 개발지구의 집중개발을 위하여 국토이용관리법상의 용도지역의 행위제한 배제 개발사업의 원활한 추진을 위해 금융지원 등 필요한 조치 강구 개발사업의 원활한 추진을 위해 토지의 환매권 인정	삭제
산업의 진흥	규정안됨	농림, 수산, 축산업 진흥계획의 수립 농림, 축산, 수산물 수급안정심의 회의 설치 농어촌 소득원 개발방침 수립 주민복지 및 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 사업을 특별개발 우대사업으로 지정 육성
개발재원의 확보	지역개발기금 설치 개발이익금 환수금의 50%를 지역개발기금에 귀속 규정안됨 관광세 징수부과	제주도개발특별회계 설치 개발이익환수금 전액을 제주도개발특별사업 특별회계에 귀속 국가는 개발사업과 관련해 공공시설 투자를 우선적으로 지원 개발사업중 대통령령이 정하는 사업에 대해서 다른 법률의 규정에 불구하고 국고보조율의 인상지원 관광진흥기여금 모금

법안의 목적 역시 제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토문화를 창조적으로 계승·발전하고 자연 및 자원을 보호하며 농업·임업·축산업·수산업 기타의 산업을 보호·육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광여건을 조성함으로써 제주도민의 복지향상에 이바지함으로 변화됐다.

또한 계획수립시 도민참여(공청회 개최), 주민생활보호, 개발이익환수제도, 주민우선고용제도 등도 포함되어 있다.

그러나 제주사회가 관광중심 개발사회로 변화하면서 이에 대한 문제점도 지역에서는 제기됐다.

특히 90년대 초부터 골프장 개발 붐이 제주에 일면서 이에 대한 지역주민의 반발과 토지소유문제 등도 사회문제가 됐다.

이에 대한 자세한 것은 조성윤 「개발과 환경, 그리고 농촌공동체 파괴- 제주도골프장 건설반대운동을 중심으로」제주사회론 한울 1997

실제 토지거래현황(아래 표 참조)이 조사 발표되기 시작한 1991년 3월부터 현재까지 제주도의 토지거래면적은 정부의 개발계획발표에 따라 증감이 뚜렷함을 알 수 있다. 주체별 토지거래현황을 분석하면 대다수의 거래가 개인과 개인과의 거래임을 알 수 있다. 이는 15년간 총 거래면적의 70%를 차지했다.

토지거래에서 개인->법인, 법인->개인으로의 소유주체가 변화한 토지거래량은 17%이며 법인에서 법인으로 소유가 전환된 거래량은 약 10%를 차지한다. 반면, 1998년 이후 개인과 법인으로 분류되지 않는 기타 주체의 교환량이 증가한다. 이는 토지개발행위에서 공공의 개입이 발생하였기 때문으로 추측된다.

1994년 이후 토지거래면적이 급증했다. 이러한 추세는 외환위기에도 달라지지 않았으며 2000년, 2001년의 감소 이후 다시 2002년 제주국제자유도시특별법의 영향으로 급증하였다.

토지매입자중 제주도 이외지역 거주자가 매입한 토지 면적 또한 전체 거래면적증가와 비례한다. 전체 토지거래면적 중 약 40~50%는 외지인이 매입하는 것으로 나타난다.

공간연구집단, 제주특별자치도특별법 영향추정에 관한 연구(2006)

제주국제자유도시특별법은 시민사회부터 환영받지 못했다. 실제 제주주민자치연대 등 국제자유도시특별법 제정과정에서 제주국제자유도시추진반대를 위한 공동대책위원회를 구성해 싸웠다.

참여단체는 전농 제주도연맹, 전여농 제주도연합, 전교조 제주지부, 양용찬열사추모사업회, 제주주민자치연대, 제주지역총학생회협의회, 사회당제주지구당 창당준비위원회 등이었다. 민주노총 제주본부는 참관단체였다.

(2001년 9월18일 제주국제자유도시추진반대를위한공동대책위원회 결성선언문)

공대위는 당시 민주당과 제주도당국이 발표한 국제자유도시계획에 대해서 “제주는 신자유주의 정책 실험대상이 아니다”면서 반대의사를 분명히했다.

공대위는 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동이라는 구호는 신자유주의의 논리하면서

특히 누구를 위한 국제자유도시인가라는 문제제기 속에 ▲ 역외금융센터 폐기 ▲쇼핑아웃렛 철회 ▲교육시장 개발 철회를 요구했다.

<표 > 토지매입자 거주지별 현황

(단위: 천㎡, %)

	총거래면적	서울거주자 매입	기타	외지인매입	외지인매입비율	서울거주자 매입비율
1991	26 079	4 682	2 480	7 162	27.5%	18.0%
1992	30 712	11 734	1 945	13 679	44.5%	38.2%
1993	14 508	2 923	1 625	4 548	31.3%	20.1%
1994	18 126	1 958	1 505	3 463	19.1%	10.8%
1995	30 593	10 923	1 617	12 540	41.0%	35.7%
1996	42 562	6 209	5 757	11 966	28.1%	14.6%
1997	47 493	8 102	4 625	12 727	26.8%	17.1%
1998	49 086	7 996	8 598	16 594	33.8%	16.3%
1999	71 888	13 228	13 410	26 638	37.1%	18.4%
2000	52 624	12 440	9 625	22 065	41.9%	23.6%
2001	48 212	10 973	8 847	19 820	41.1%	22.8%
2002	115 354	30 606	24 307	54 913	47.6%	26.5%
2003	88 952	19 540	23 518	43 058	48.4%	22.0%
2004	88 952	20 151	22 525	42 676	48.0%	22.7%
2005	77 220	17 599	18 030	35 629	46.1%	22.8%
1991-2005총합	802 361	179 064	148 414	327 478	40.8%	22.3%

<그림 3> 제주자치도 토지매입자 거주지 분포

2006년의 1단계 제도개선 사항은 제주특별자치도의 설치와 교육자치제의 선도적 시행, 시·군의회 폐지에 따른 도의회 의원 확대, 자치분권 시스템 구축 및 성과중심적 관리체계 이행, 핵심산업 육성 여건 조성, 도민과 공무원의 자치역량 배양, 정부와 특별자치도간의 성과목표 및 평가협약 체결이다.

2007년의 2차 제도개선 사항은 외국항공사에 대한 제5자유 운수권 확대 허용과 우수 관광사업체 지정·육성, 내국인 면세점 이용확대, 제주관광공사 설치 등이다.

2006년에는 제주국제자유도시특별법에 의거하여 ‘제주국제자유도시종합계획보완계획’이 수립되었는데 관광시장지향적 관광사업 환경 조성 방안과 제주관광의 매력도 향상방안, 지역밀착형 관광실현 및 전략사업 시행방안을 마련하였다.

여기에서는 목표년도를 2011년으로 하고 4대 핵심산업과 이에 기반을 둔 첨단산업(IT, BT 등) 등 5개의 핵심산업을 육성하기 위한 방안을 제시하였다.

4대 핵심산업은 관광, 청정1차산업, 교육, 의료산업이다.

국내외 관광시장 조사 보고서(2009년 2월)/제주도․제주대학교 관광과경영경제연구소 재인용

이어 2006년 2월 9일 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법'에 이 제정되면서 제주관련 특별법 시대가 지속되고 있다.

이 법으로 인해 제주지역의 경우 기초자치단체가 폐지되고 1개의 법인격을 갖춘 특별자치도 체제로 변모하게 된다.

산업구조적인 측면에서도 제주특별법 시대에 대한 비판도 적지 않다.

제주지역 산업 구조는 2006년 현재 1차 산업이 제주 전체의 GRDP에서 차지하는 비중은 전년의 18.7%에서 13.9%로 낮아졌으며, 제조업을 포함하는 2차 산업은 2005년의 3.5%에서 3.1%로 하락하였고, 서비스 등 3차 산업은 77.8%에서 83% 수준으로 높아졌다.

제주특별자치도, 「제주도주요행정총람」(2008)

실제 농축수산업 등 1차 산업과 3차 산업의 비중은 전국에서 가장 높으며, 2차 산업의 비중은 전국에서 가장 낮은 것으로 나타나고 있다. <표-참조>

<표 > 전국 주요 지자체별 산업구조 (2006년)

산업 비중	전국	제주	경기	강원	충북	전남	경남
1차 산업	3.1	13.9	1.9	6.0.	5.4	10.5	5.8
2차 산업	28.6	3.1	38.3	11.1	39.3	33.7	40.4
3차 산업	68.3	83.0	59.9	82.9	55.3	55.7	53.8

자료 : 통계청

제주도의 산업구조는 제주도 지역의 성장이 관광, 감귤 등 특정 부문에 편중되어 가격 변동, 관광객 수 등 외부충격에 매우 취약한 구조로 판단되고 있다.

산업구조조정이 이루어지지 않으며 최근 추세가 지속되는 경우 시계열 분석을 해보면 2030년에는 제주도의 1차, 2차, 3차 산업비중은 7:1:92로 더욱 악화될 것으로 산출되고 있다.

대외경제정책연구원 「FTA 대응 산업경쟁력 강화방안 연구」(2008)

대외경제정책연구원은 제주도가 서비스산업과 같은 3차 산업에 치우친 산업구조로 고착된다면 외부의 경제적 환경 변화에 매우 취약한 산업구조가 될 수 있으며, 추가적인 지역 발전에 제약 요인으로 작용할 가능성이 크다고 지적했다.

「제주지역혁신발전5개년 계획」에서는 농림․어업에 대한 대규모 투자로 농림․어업은 지속적인 생산 증대를 이루어 왔으나 1997년 발생한 외환위기로 인해 2002년 농림어업의 경제규모는 1조2,930억 원으로 제주도 전체 산업에서 차지하는 비중은 26.5%로 나타났다. 2003~2008년 기간 중 제주지역 농림․어업의 연평균 성장률은 3.45%에 달하여 2008년 농림․어업의 비중은 23.03%로 낮아질 것으로 예상됐다. (표-12참조)

<표 > 제주지역 산업별 산출구조 추이 및 전망

(단위 : 10억원, %)

구 분 연 도	농림․어업	광공업	SOC 및 기타 서비스업		합계
			관광관련*	기타 서비스
1990	908 [32.47]	200 [7.15]	674 [24.11]	1,014 [36.27]	2,796 [100]
1995	1,161 [31.02] (5.11)	141 [3.77] (-6.75)	1,053 [28.14] (9.33)	1,387 [37.07] (6.68)	3,742 [100] (6.0)
2002	1,293 [26.5] (1.55)	167 [3.42] (2.45)	1,556 [31.88] (5.74)	1,864 [38.2] (4.31)	4,880 [100] (3.87)
2008	1,585 [23.03] (3.45)	260 [3.78] (7.66)	2,306 [33.5] (6.78)	2,732 [39.69] (6.58)	6,883 [100] (5.9)
주 :1) 1995년 불변가격 기준이며 2002년 자료는 잠정치임. 2) ( )는 기간 중 연평균 증가율을 나타냄. 3) [ ]는 구성비를 나타냄. 4) 관광관련 서비스업은 도소매업, 음식숙박업, 운수창고업, 사회 및 개인서비스업을 나타냄. 자료 : 통계청 홈페이지(www.nso.go.kr), 2003.

자연적․지리적 입지조건의 특성상 한계가 있는 제주지역 광공업(제조업)의 2002년 경제규모는 1,670억 원으로 제주도 전체 산업에서 차지하는 비중은 3.42%했다.

중앙정부 및 지방정부 차원에서 적극적으로 추진하고 있는 BT와 IT 등 지식기반산업의 활성화를 전제로 2003～2008년 기간 중 제주지역 광공업(제조업)은 연평균 7.66%로 증가하여 2008년 광공업(제조업)의 비중은 3.78%로 다소 높아질 것으로 전망됐다.

제주지역 중추산업으로서 지속적으로 발전해 온 관광관련 서비스업의 2002년 경제규모는 1조5,560억원으로 제주도 전체 산업에서 차지하는 비중은 31.88%에 달했다. 제주국제자유도시의 추진과 함께 2003～2008년 기간 중 제주지역 관광관련 서비스업의 연평균 성장률은 6.78%에 달하여 2008년 관광관련 서비스업의 비중은 33.5%로 높아질 것으로 전망됐다.

기타 서비스업의 2002년 경제규모는 1조8,640억 원으로 제주도 전체 산업에서 차지하는 비중은 38.2%에 달함. 2003～2008년 기간 중 제주지역 기타 서비스업의 연평균 성장률은 6.58%에 달하여 2008년 기타 서비스업의 비중은 39.69%로 높아질 것으로 전망됐다.

결론적으로 그 동안 관광산업 육성 등에 힘입어 제주도의 생산구조는 1차 산업 위주에서 서비스업을 중심으로 한 3차 산업 위주로 변화해 왔는데, 앞으로 국제자유도시의 추진으로 이러한 구조 변화는 관광관련 서비스업을 중심으로 가속될 것으로 전망됐다.

제주도, 「제주도지역혁신5개년계획」(2002-2008)

하지만 이같은 장밋빛 전망에도 불구하고 실질적으로 제주경제가 도민들에게 혜택이 돌아가고 있는 가에 대해서는 문제를 지적하는 목소리가 나오고 있다.

실제 한국은행 제주본부가 밝힌 역외유출 문제에 대해서 구체적인 대안마련이 필요하다는 지적도 있다.

한국은행 제주본부 「최근 제주지역의 자금유출입 변화와 시사점」 2008년 12월

한은 제주본부에 따르면 한국은행의 결제계정과 화폐수급을 통해 제주지역의 역외자금 유출입을 분석해 본 결과 전체적으로 소폭의 순유입을 보이는 가운데 민간부문을 통해서는 순유출이, 정부부문을 통해서는 순유입이 지속됐다.

민간부문의 자금흐름을 반영하는 한국은행 당좌예금계정과 화폐수급에서 2003~07년중 연평균 1조 1,007억원이 순유출됐다. 연도별로는 2005년중 1조 4,624억원까지 순유출되었다가 2006년중 크게 감소(전년비-8,433억원)한 후 다시 확대되는 모습이었다.

중앙정부의 재정활동 결과가 나타나는 정부부문에서는 같은 기간 중 연평균 1조3,923억원이 순유입됐고 연도별로는 순유입 규모가 2005년 1조 6,118억원까지 늘어났다가 2006년 상당 폭 감소하였으며 이후로는 큰 변동을 보이지 않는다고 밝혔다.<아래 표 참조>

<표> 제주지역의 자금 역외 순유출입 규모1)

(단위 : 억원)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008 상반기
민간부문계(A)	-11,766	-11,887	-14,624	-6,191	-10,565	-5,984
(한은당좌예금)	-14,867	-14,691	-17,298	-8,954	-13,041	-7,464
(현금거래)	+3,101	+2,804	+2,674	+2,763	+2,476	+1,480
정부부문계(B)	+12,858	+13,137	+16,118	+14,345	+13,157	+7,156
(한은 정부당좌예금2))	+12,736	+12,732	+15,445	+13,823	+12,575	+6,895
(한은 우체국예탁금)	+122	+405	+673	+522	+582	+261
합계(A+B)	+1,092	+1,250	+1,494	+8,154	+2,592	+1,172

1) + 는 순유입, — 는 순유출

2) 한국은행 제주본부 정부당좌예금계정에 중앙정부 교부금 및 국고보조금을 합산

또한 지역내총생산의 지출 부문에서도 자본유출을 우려하는 의견도 제기되고 있다. 지역총생산 중 지출은 최종소비지출 (60-80%), 총자본형성 (23-33%), 재화와 서비스의 이출/수출 (40-52%), 재화와 서비스의 이입/수입 (37-50%)으로 구성된다.

재화와 서비스의 이출은 제주도에서 생산된 상품/서비스가 제주도 이외의 곳에서 소비되는 것을 의미하며, 이는 제주도로의 상품/서비스 판매를 통한 자본유입으로 해석할 수 있다.

재화와 서비스의 이입은 그 역으로 해석된다. 아래의 그래프는 1997~2001년 동안 제주도의 재화와 서비스의 이출, 이입을 보여준다. (표 참조) 그래프를 보면 제주도의 상품판매가 점차 해외로 전환되고 있는 반면 국내에서 수입되는 재화와 서비스의 양은 계속 증가함을 알 수 있다. 이는 결국 상품/서비스 소비를 통한 제주도의 자본유출로 해석될 수 있다. 즉, 제주도는 국내와 해외수출이 비슷해짐과 동시에 국내로의 자본유출이 심화되는 것을 알 수 있다.

공간연구집단. 제주특별자치도 영향추정에 관한 연구(2006)

<그림 4> 지역총생산에 대한 지출

<표 > 지역총생산에 대한 지출

(단위 : 백만원)

항목	1997	1998	1999	2000	2001
총이출	1,804,730	2,140,837	1,846,372	2,018,706	1,951,244
국내수출	1,352,909	1,205,849	1,041,375	1,121,453	985,737
해외수출	451,821	934,988	804,997	897,253	965,507
총이입	1,742,317	1,901,915	1,723,568	2,014,615	2,323,114
국내수입	1,630,933	1,803,459	1,626,146	1,876,516	2,134,502
해외수입	111,384	98,456	97,422	138,099	188,612
자료: 통계청, (시도별)지역총생산량, 2003

아울러 도소매업, 숙박·음식업 등 소위 자영업자 등 소규모 풀뿌리 지역경제 주체인 종사자들의 부가가치 생산량이 저하되고 있으며 이는 자본화되고 있는 산업의 추세이며 외부와의 교역량이 늘어날수록 보다 더 자본이 집중된 대규모 서비스업과 경쟁하여 쇠퇴할 수 밖에 없는 구조가 되어 가고 있는 것도 제주경제의 문제점으로 지적되고 있다.

<표 15> 지역별 자영업자 비중

전국	서울	부산	대구	인천	광주	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
27.0	23.6	24.6	28.1	21.8	24.0	22.9	24.3	31.7	30.4	34.2	34.4	39.8	34.9	30.0	35.3

자료 : 통계청 고용통계 (한국은행 제주본부) 2006

제3장 제주특별자치도 분석

제1절 제주특별자치도 평가

1. 제주특별자치도 개요

2006년 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 특별법>이 제정됐다. 제주사회에서는 전반적인 기대감도 있었지만 이에 대한 비판의 목소리도 나왔다.

기대감은 당시 제주특별자치도를 추진한 참여정부 등을 중심으로 제기됐다. 참여정부는 2005년 10월 참여정부 지방분권 정책의 백미라는 찬사를 스스로 표현하며 제주특별자치도 출범을 기대감 있게 표현했다.

실제 당시 국무총리실은 2005년 10월 특별자치도가 2006년에 출범한다는 보도자료를 통해 “강화된 자치분권, 약화된 중앙통제”, “핵심산업 육성”을 목표로 하는 획기적인 자치모범도시가 내년 7월 민선4기 제주도정부터 구현될 전망이다“고 밝혔다.

국무총리실 2010년 10월15일 발표자료

<제주특별자치도 모델- 자료 국무총리실>

참여정부에서 당시 밝힌 제주특별자치도 기본계획의 내용은 다음과 같다.

국무총리실 제주특별자치도 기본계획(2010년 10월)

□ 제주특별자치도 기본계획(안)의 주요 내용

○ 첫째, 자치사무 및 입법권 확대와 재정자주권을 강화하는 등 획기적인 자치분권 시행으로 선진적인 분권 모델을 실현해 나가기로 하였다.

- 외교․국방 등 국가존립 사무를 제외한 모든 사무를 단계적으로 자치사무화 하여 자치입법권을 강화해 나가기로 하고, 이번에는 우선 350여개 사무를 제주도에 이양하기로 하였다.

- 또한 단순한 법률개정 건의보다 한 차원 높은 법률안 제출요청권을 특별자치도에 부여하여 제주도 스스로 법률개정 발의효과를 갖게 된다.

- 기초자치단체 폐지에도 불구하고 정부지원이 감소되지 않도록 재정권을 보장하고 재정운용의 자율권도 대폭 인정된다. 즉 지방세 16개 세목을 특별자치도세로 전환 및 14개 세목에 대해 세율 조정권을 확대 시행하고 지방채발행 총액한도를 폐지하여 중앙정부의 승인 없이 의회 의결로써 가능하게 된다.

- 교육감을 주민직선으로, 교육위원회를 도의회의 특별상임위원회로 설치하는 등 교육 자치를 선도적으로 실시하는 한편, 제주도형 자치경찰제를 도입하여 도지사 소속하에 자치경찰대를 설치하고 치안행정위원회를 통해 국가경찰과 업무 협조를 유지해 나가기로 하였다.

- 주민편의성과 현지성이 요구되고, 도와 유사․중복되는 부분이 많은 사무를 취급하는 지방중소기업청, 국토관리청 등 특별지방행정기관을 우선 제주도에 이관하기로 하였다.

* 그 외도 지방노동위원회, 노동사무소, 환경출장소, 해양수산청 등 업무도 이관

○ 둘째, 기관구성 및 조직․인사의 자율성을 보장하고 성과평가시스템을 통한 공무원의 경쟁력을 강화하여 자치역량을 제고함으로써 모범적인 지방자치를 실현할 여건을 마련하였다.

- 집행기관과 지방의회와의 관계에 있어 현재의 기관대립형 뿐 아니라 내각책임제적 성격의 기관통합형 등도 선택가능 하도록 하여 기관구성의 자율성을 보장하고, 기구․정원․하부행정기관 등 조직구성에 대한 사항을 조례로 위임하게 된다.

- 또한, 파격적인 성과주의 연봉제 도입 등 전문성 강화를 위한 공직경쟁체계도 구축해 나가기로 하였다.

○ 셋째, 자율성에 상응하는 자기책임성을 확보하기 위하여 감사시스템 및 주민 직접통제를 강화하고, 지방의회의 견제기능도 활성화할 예정이다.

- 주민소환제를 도입하고 조례 제정 및 개․폐 청구요건도 완화(1/20→1/50)된다.

- 또한, 정무직 및 지방공기업 사장 등 주요 공직자에 대한 임용전 청문회를 실시하고 인사위원회의 중립성 보장 및 독립적 감사위원회가 설치된다.

○ 넷째, 이 같은 자치권을 바탕으로 관광․교육․의료산업 등 핵심산업을 중점적으로 육성하고, 이의 뒷받침을 위해 산업 인프라 및 여건을 조성해 나가기로 하였다.

- 관광산업의 활성화를 위해 무사증제도 확대 시행(예외국 22개국 → 10여 개국) 및 외국인 체류기간 상한을 확대(2/3년→5년)하고 내국인 면세점 대상품목과 한도를 확대하는 한편, 특별자치도 전체를 국제회의 중심도시로 육성할 예정이다.

- 국제자유도시에 적합한 교육 서비스 제공을 위하여 초․중등 외국교육기관의 설립 및 국제학교 등 차별화된 교육기관 설치를 허용하고, 입학방법, 수업료 등 운영의 자율권도 허용 된다.

- 특화된 양질의 의료서비스 모델을 개발․육성하고 일정규모 이상의 투자 시 법인세 등 감면, 국․공유지 장기임대 및 임대료 감면 혜택 부여 등 의료분야 투자에 대한 정부지원을 강화하여 의료관광 중심지로 육성하기로 하였다.

- 청정 1차산업의 육성을 위해 농업진흥지역 지정․해제 권한 이양 등 농림업 전 분야에 걸쳐 독자적인 육성체제로 전환하고, 어장자원 및 연안관리 권한 이양 등 지역특성에 맞는 수산자원 관리체계를 구축할 수 있도록 하였다.

○ 다섯째, 그 외에도 첨단산업이 비약적 발전할 수 있도록 법인세 등이 감면되는 투자진흥지구 대상사업(현재 관광․문화․실버 등 6개)에 교육․의료, IT, BT 등 핵심산업을 포함하고 사업규모 요건도 하향 조정(1천만불 이상 → 500만불 이상)된다.

- 핵심산업발전 여건 조성을 위해 전국적인 투기억제시책 추진을 위한 토지거래 허가구역 지정권한 이외의 국토계획법 관련 권한을 일괄 이양하는 한편, 수질, 대기, 폐기물 등 국가가 통합적으로 관리해온 환경시스템을 원칙적으로 이양하고 농지․초지․연안관리 등도 제주도 특성에 맞게 관리토록 이양하기로 하였다.

○ 여섯째, 제주도의 자치역량 성숙 및 제도정착의 정도 등을 감안, 규제완화의 단계적 접근을 통하여 자유시장경제모델을 정착해 나가기로 하였다.

- 이번에는 우선 교육․의료 등 핵심산업 육성과 관련된 규제를 완화하고, 2단계로 필수규제를 제외한 정부규제를 전면 정비하여 본격적인 Negative System을 도입하기로 하였다.

□ 이와 관련, 지속적인 권한이양과 단계적 규제완화의 추진 및 특별자치도 추진에 따른 변화와 성과를 평가하고 제주도가 자치역량을 발휘하여 국제자유도시로 발돋움 할 수 있도록 범정부적 지원을 하기 위해 국무총리 소속하에 ‘제주특별자치도지원위원회’를 설치하고, 이를 뒷받침하는 사무처를 두기로 하였다.

○ 지원위원회는 제주특별자치도와 MOU를 체결하여 성과목표를 관리하면서 중앙행정기관의 특별자치도에 대한 간섭을 최대한 줄여 나갈 계획이다.

<제주자치도 발전 모형 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회 자료>

이러한 기본방향을 토대로 <제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 특별법>이 제정, 시행되고 있으며 매해 특별법 개정 방식으로 통해 법률 개정 작업이 진행되고 있다.

2012년 11월 현재까지 소위 4단계 제도개선이 이뤄진 상태며 5단계 특별자치도 특별법 개정 작업을 국무총리실과 제주특별자치도가 진행하고 있다.

그동안의 제주특별자치도 특별법의 연혁을 살펴보면 다음과 같다.

<제주특별자치도 출범 과정 정리>

○ 2003년 2월 12일 노무현 대통령 지방자치 시범도 추진 의지 표명

○ 2004년 9월 정부혁신위원회 내 제주특별자치 위원회 구성

9월 행정자치부 추진지원단 설치

○ 2004년 11월 제주특별자치도 추진계획 수립, 정부 건의

○ 2005년 5월 20일 정부혁신위원회 기본구상안 확정 발표

○ 2005년 7월 20일 국무총리 산하에 제주특별자치도 추진위원회 및 기획단 설치

○ 2005년 10월 14일 정부 제주특별자치도 기본계획안 확정

○ 2005년 12월 30일 제주특별자치도 특별법 등 제주자치도 법안 국회 통과

○ 2006년 2월 21일 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 공포됨

○ 2006년 7월 1일 제주특별자치도 공식 출범

2. 정부측 특별자치도 평가

이러한 과정을 거쳐서 제주특별자치도가 출범 한 지 6년째를 맞이하고 있다.

이에 대한 객관적 평가는 존재하지 않으나 정부와 제주도측은 미흡하지만 새로운 시도를 강조하는 반면 시민사회단체를 중심으로는 제주특별자치도 내용 중 비전의 성격인 제주국제자유도시에 대한 강한 문제제기를 해오고 있다.

평가와 관련해서는 국무총리실은 매해 제주특별자치도에 대한 성과 평가 정도를 진행하고 있다.

실제로 2010년 7월 국무총리실이 실시한 제주특별자치도에 대한 평가는 다음과 같다.

<제주특별자치도 성과평가 보고서> 국무총리실 제주특별자치도 지원위원회(2010년 7월)

◦ 총 29개 지표 중 우수가 19개로 66%, 향상이 4개로 14%, 보통이 5개로 17%, 그리고 미흡이 1개로 3%로 나타남. 우수 평가를 받은 지표가 전체의 3분의 2를 차지하고 있어 성과평가의 종합평점은 비교적 우수한 것으로 판단됨.

◦ 종합부문, 자치분권부문, 국제자유도시부문 중에서 자치분권부분의 평점이 “향상” 한 개를 제외하고 모두 우수 판정을 받아 상대적으로 높게 나타났으며, 종합부문의 평점이 “우수”가 과반을 미치지 못할 뿐 아니라 “미흡”도 한 개가 나타나 상대적으로 낮은 것으로 분석됨.

◦ 종합부문은 08년도에 비해 우수 평가를 받은 지표의 비율이 낮을 뿐만 아니라 보통과 미흡평가를 받은 지표가 과반이 넘기 때문에 상대적으로 평가 결과가 더 후퇴한 것으로 보일지 모르지만 이 같은 수평적 비교는 무리가 있을 것으로 판단됨. 그 이유는 08년도의 종합부문 평가는 모두 지표에 의한 평가결과이지만 09년도의 평가는 9개 지표 중 5개가 설문조사 결과를 반영된 지표이며, 설문조사 지표 모두 보통 4, 미흡 1개로 나타났기 때문임.

종합부문은 의정활동과 민원서비스에 대한 만족도뿐만 아니라, 정책에 대한 만족도를 주민을 대상으로 하는 설문조사가 반영되었다는 점에서 현장감이 높은 평가지표라고 말할 수 있기 때문에 향후 이 부분에 대한 향상 노력이 요구됨

◦ 자치분권부문은 08년도에 비해 향상된 것으로 나타남. 자치분권부문은 중앙정부와의 협조체계, 자치경찰 운영실적, 이관된 특별행정기관 특례활용실적 등 자치권에 관한한 제주특별자치도의 설치목적 중 하나와 직결되는 부분으로서 평가 결과가 중요한 의미가 있다는 점을 감안하면 이 부분에서 모두 우수평가를 받은 사실은 매우 고무적인 결과로 판단됨.

특히 자치경찰 운영실적은 부족한 정원에도 불구하고 주민생활안전, 지역교통, 공공시설 및 지역 행사장 경비, 사법경찰관리 사무 등을 적극적으로 수행하여 지역주민에게 자치경찰에 대한 인식을 높이고 있다는 점이 높이 평가됨. 다만 도의회 운영실적은 “향상” 수준으로서 다른 자치분권부문 지표보다 상대적으로 낮게 평가되었음

◦ 국제자유도시부문에서 우수·향상·보통의 평정을 받은 지표의 비율을 보면 2008년도와 유사한 결과가 나왔음. “우수” 평가를 받은 성과지표는 세계적 수준의 종합관광휴양지 육성, 제주도 특색을 살리는 향토문화예술의 계승발전, 국제자유도시 개발프로젝트 추진실적, 청정 환경 및 지하수보전관리 실적 등으로 요약할 수 있음. “향상”이 필요한 것으로 평가받은 지표는 각종 규제를 경쟁촉진형, 투자유치형으로 개선, 해외교류협력 및 평화의 섬 특례활용 실적, 소비자보호제도 개선실적으로 나타났음. 각종 규제를 경쟁촉진형, 투자유치형으로 개선하기 위해규제완화, 철폐 및 제도개선을 국제자유도시 최종 계획과 맞추어 로드맵을 설정하고 연간 달성도에 따라 목표치를 적극적으로 설정할 필요가 있음. 또한 신설 규제 건수가 차지하는 비중이 매우 높다는 점도 유의할 필요가 있음

<국무총리실 제주특별자치도 지원위원회 평가 자료/2010년 7월>

평가	부문	성과지표
우수	종합	①청렴도 제고실적 ②내외국인 투자유치 실적 ③국제학교 및 외국교육기관 유치 실적 ④관광객 유치 실적
	자치분권	①확대권한을 활용한 조례 제․개정 및 관리실적 ②인건비 증가율 ③기본경비 증가율 ④자치조직 운영 및 특례활용 실적 ⑤우수인력 충원 및 인적자원 개발실적 ⑥자치경찰 운영실적 ⑦이관된 특별행정기관 특례활용 실적
	국제자유도시	①관광수입 증가율 ②문화예술·스포츠 진흥 특례활용 실적 ③지방어항 개발 및 유어장 활용 실적 ④개발 프로젝트 추진실적 ⑤토지이용관리체계 개선실적 ⑥지하수보전·관리 특례활용 실적 ⑦청정환경보전·관리 특례활용 실적 ⑧폐기물 발생량 및 재활용율
향상	자치분권	①도의회 의정운영실적
	국제자유도시	①조례규칙 규제완화․철폐 및 제도개선 실적 ②해외교류협력 및 평화의 섬 특례활용 실적 ③소비자 보호 제도개선 실적
보통	종합	①민원서비스 만족도 ②고객이 체감하는 서비스 향상도(자치경찰) ③고객이 체감하는 서비스 향상도(이관특행) ④출범만족도 및 추진정책 성과도
	국제자유도시	①청정1차산업 육성 특례활용 실적
미흡	종합	①의정활동에 대한 정책고객 만족도

3. 설문조사에 따른 성과평가

◦ 민원서비스에 대한 전반적인 만족도와 항목별 만족도 5개 문항에 대한 평균은 4.83으로 보통 이상의 수준이지만, 2008년에 비해서는 크게 하락함. 항목별로는 ‘고객에 대한 응대태도 개선수준’의 만족도가 가장 높은 것으로 나타남

◦ 제주특별자치도 출범 이전과 비교한 전반적인 민원서비스 개선 수준과 항목별 개선수준 5개 항목의 평가는 평균 4.91로 보통 이상의 수준이지만, 2008년에 비해서는 크게 하락함. 항목별로는 ‘고객에 대한 응대태도 개선수준’의 개선도가 가장 높게 평가됨

◦ 특별행정기관에서 제공하던 민원서비스가 제주특별자치도로 이관된 이후의 전반적인 민원서비스 만족도와 5개 항목별 만족도의 평균은 4.30으로 보통을 약간 넘는 수준으로 나타났으나, 2008년에 비해 다소 감소한 상황임. 민원서비스 처리절차 간소화, 민원서비스 처리기간 단축, 민원실 환경 개선, 민원서비스 처리과정의 공정성, 고객에 대한 응대태도 등 5개 항목의 만족도는 모두 보통을 약간 넘는 수준으로 나타남

◦ 이관된 특별행정기관 민원서비스의 전반적인 개선 수준과 항목별 개선수준 5개 항목의 평가는 평균은 4.26으로 만족도와 비슷하게 보통을 약간 넘는 수준으로 나타났으며, 2008년에 비해 다소 감소한 상황임. 민원서비스 처리절차 간소화, 민원서비스 처리기간 단축, 민원실 환경 개선, 민원서비스 처리과정의 공정성, 고객에 대한 응대태도 등 5개 항목의 개선도 역시 만족도와 마찬가지로 모두 보통을 약간 넘는 수준으로 나타남

구 분	항 목	개선도		만족도
		2008	2009	2008	2009
도 민	민원서비스	5.36	4.91	5.34	4.83
	자치경찰서비스	4.38	4.38	4.38	4.20
특별행정기관	특별행정기관 서비스	4.69	4.26	4.71	4.30

◦ 항목별 분석결과를 살펴보면 제주특별자치도에 대한 도민인지도 및 성과체감도의 구체적 항목을 살펴보면 ‘제주특별자치도의 성공조건 및 발전방향’의 점수가 5.29로 가장 높았고, 추진정책의 성과체감도는 가장 낮은 3.90수준이었음

◦ ‘이관된 특별행정기관 민원서비스 항목별 만족도’를 구성하는 5개 항목의 평균은 최저 4.21에서 최고 4.43수준이어서 항목간 차이가 존재하지 않다는 사실을 확인할 수 있었음

◦ ‘이관된 특별행정기관 민원서비스 항목별 개선도’를 구성하는 5개 항목도 역시 최저점(4.12)과 최고점(4.32)의 차이가 크게 나타나지 않았음

◦ 올해 시안적으로 실시한 외국인 대상 설문분석 결과에서는 5개 항목 중 보통수준인 4.00 이하가 2개나 나왔고, 나머지 모두 4.22 이상이었음. 보통수준 이하로 평가된 항목은 ‘자치경찰에 대한 인지도’(2.88)와 ‘제주특별자치도에 대한 일반적 평가’였음

2011년 국무총리실 제주특별자치도 성과평가 보고서<표>에서는  제주특별자치도

의 경우 전체적으로 개발사업 환경분야, 문화예술 등을 제외하고는 2010년보다

높은 평가를 받은 것으로 조사됐다.

국무총리실 제주특별자치도 성과평가 보고서(2011년)

<표> 제주특별자치도 2011년도 성과평가 보고서(국무총리실)

지난해 12월에는 제주특별자치도 5년 종합평가를 국무총리실과 제주특별자치도가 공동으로 실시해 발표하기도 했다.

5년 평가에서 성과로는 자치권 확보, 규제 완화에 대한 단계적 제도 개선으로 국제자유도시 실현을 위한 법.제도적 기반을 구축한 점이 꼽혔다. 또 노비자 제도 도입, '관광3법' 일괄이양, 내국인 면세점 이용 확대, 제주영어교육도시 조성 등 핵심산업 육성을 위한 규제 완화가 성과로 평가됐다.

뉴시스 2011년 12월 22일자

총체적인 한계점으로는 5년 종합평가에서는 제주국제자유도시종합계획과 정부 계획 간의 연계 부족, 중앙부처와의 공감대 부족 등의 문제가 ‘친환경 동북아 중심의 국제자유도시’라는 제주특별자치도의 비전 달성에 걸림돌로 작용하고 있다는 분석이다.

제주일보 2011년 11월 3일자

특별자치도의 목표 달성도에 대한 평가에서는 ‘선 이양 후 보완’이라는 제도개선 우선 정책으로 인해 국제자유도시 실현을 위한 실천적 전략 마련이 미흡했다는 점이 문제점으로 진단됐다. 또 제2차 제주국제자유도시종합계획과 정부의 계획.예산의 연계가 미흡해 국제도시종합계획의 집행력이 약화되고, 중앙부처와 공감대 형성이 부족해 특별도 추진을 위한 체계적인 지원 확보가 어려웠다는 지적이다.

이에 따라 국제자유도시 목표 일부 재조정하고 현재 4+1 핵심산업의 방향성을 생태환경도시와 관광휴양도시 및 청정 1차산업으로 재검토하는 방안 등이 보완 대책으로 거론됐다.

중앙행정기관의 권한이양 평가에서는 제주도의 여건과 능력을 제대로 고려하지 않은 상태에서 양(量) 중심의 권한이양이 추진된 사례가 발생했고, 권한이양의 내용도 행정관리 분야 중심으로 이뤄져 당초 특별자치도의 취지 실현에 한계가 있다는 지적이다.

재정특례 성과 평가에서는 권한이양에 따른 사업 수행을 위한 제주도의 재정적 부담 가중과 보통교부세 총액 3%의 법정률 제도로 인해 현실적인 제주특별자치도의 재정수요를 제대로 파악하고 반영하는 데 어려움이 따르는 문제가 제기됐다.

이와 함께 국제자유도시 개발 평가에서는 동아시아 주요 지역에 비해 세제.가격.접근성 등의 경쟁력이 취약하고, 국내 경제자유구역.기업도시.지역특구 등에 비해서도 비교우위를 점하지 못하고 있는 것으로 분석됐다.

이밖에 국제자유도시 핵심산업 평가에서는 사업 집행률이 59.2%에 머물러 있는 감귤산업과 아직 가시적인 성과가 나타나지 않고 있는 의료관광산업, 불명확한 제주형 관광조직체계 등이 문제점으로 진단됐다.

또 사무이양에 따른 추가비용을 고려치 않은 국고지원 등으로 투입재원 부족현상이 지속되고, 자체개발상업 재원의 부족 등으로 목표시기에 예상했던 성과를 얻지 못하고 있는 실정이라고 지적했다.

국가전략 차원에서 추진되는 제주국제자유도시 개발사업 지원에 대한 중앙정부 설득 논리가 부족하고, 경제 및 산업육성을 위한 민간투자 부족 및 참여가 미흡한 것으로 평가됐다.

개선과제로는 정부부처의 공감대 부족 등 넘어야 할 과제가 많은 것으로 평가됐다.

5년 평가 결과 보고서는 추진과제로 △중앙-제주간 신뢰도 회복을 통해 특별자치도 추진기반 강화 △신공항 건설을 통한 접근성 제고, 제주 전역 면세화, 핵심산업 관련 규제 완화 등 국가적 지원체계를 마련, 차별적 권한부여 및 규제특례확보 등이 제시됐다.

또 △민자 유치 확보를 위한 투자유치 지원체제 강화 등 국제자유도시 프로젝트 추진여건 확충 △복합리조트 시설 조성 등을 통한 관광인프라의 획기적 확충 △친환경 1차산업 육성기반 강화 등을 제시했다.

보고서는 주요현안으로, 구국도의 지방도로화로 국가계획에서의 배제돼 재정부담이 되던 사안을 들고, 대안으로, 구 국도의 기능을 인정해 도로법상의 도로기본계획에 국도에 관한 사항으로 포함하거나, 구국도에 대해 제주특별법으로 별도의 계획을 수립하도록 하고 그에 대한 재정지원 근거를 명확히 하는 방안으로 제도개선을 해야 한다고 제시했다.

140억원이 필요한 4단계 사무이양 경비도, 광역-지역발전특별회계 제주계정에 별도의 권한이양 소요재원 보전’ 항목을 신설하는 방안이 대안으로 제시됐다.

뉴시스 2011년 12월22일자

이와 함께 제주특별자치도 정책을 이끌어 가는 제주도 소속 공무원들의 내부 평가는 이 보다 더 혹독했다.

2012년 제주도의회 행정사무감사에서 이선화 의원은 “올 상반기 제주특별자치도 공무원들을 대상으로 제주국제자유도시 10년 성과에 대한 체감도를 조사한 결과 50.9점으로, 공직사회가 이렇다면 도민들의 체감도는 보다 떨어질 것”이라며 “국제자유도시라는 비전, 목표에 대한 검토, 재선포를 통해 도민 공감대를 가질 수 있도록 해야 한다”고 주문했다.

제민일보 2012년 11월 16일자

4. 또 다른 특별자치도 평가

그러나 이같은 정부측 평가와는 달리 6년째를 맞는 제주특별자치도 평가와 관련해서는 제주도의회를 비롯해 부정적 시각들도 존재하고 있다.

2012년 제주도청에 대한 제주도의회 행정사무감사에서도 이같은 지적이 쏟아져 나왔다.

강창수 의원은 “국제자유도시를 추진했으나 역외금융센터 등 홍가포르를 모델로 한 각 정책은 무산되고 현재 추진 중인 정책은 큰 실효성을 보이지 못하면서 도민들은 제주를 국제자유도시라는 느끼지 못하고 있다”며 “7년째 운영중인 투자진흥지구만 하더라도 세제감면액만 451억원에 이르지만 실제 도민고용 등 지역경제에 미치는 효과는 의문으로, 당초 목적대로 투자유치 활성화가 되는가를 평가할 시점”이라고 지적했다.

제민일보 2012년 11월 16일자

실제 경제적 측면에서는 세금감면 등의 혜택이 주어지고 있지만 지역주민에 대한 환원 등이 이뤄지지 못하고 있다는 지적이 제기됐다. <표 참조>

<표> 투자진흥지구 지정현황/제주특별자치도

구분	개소수	총 사업비(억원)	실제 투자액(억원)	공정율	세제감면 (억원)
운영중	12	11,730	9,014	76.8%	142.1
일부운영	9	34,774	11,465	32.9%	217.7
공사중	8	54,489	6,439	11.8%	91
계	29	100,993	26,918	26.7%	451

이와 함께 구체적인 일자리 문제에 있어서도 과연 일자리 창출 효과가 있지 않다는 점도 함께 지적됐다.

<표> 투자진흥지구 고용계획 및 현황/2012년 제주도의회 행정사무감사 자료

구분	고용계획		총 고용인원	도민고용인원
	전체	도민
인원수	24,317	16,686	2,089	1,613
계획대비 실적			8.6%	9.7%

제도 자체적으로도 불완전한 상태라는 지적도 제기됐다. 기초지자체(시.군) 폐지라는 홍역을 치른 후 2006년 7월1일 탄생한 제주특별자치도. 출범 5년이 흐르면서 성적표를 놓고 다양한 평가가 나온다. 초유의 시도여서 그런지 지금까지는 부정적 평가가 많은 게 사실이라는 지적이다.

'제주특별자치도법 시행의 경험과 과제'를 주제로 ㈔한국지방자치법학회(회장 최승원 이화여대 교수)와 제주대 법과정책연구소(소장 박규용 교수)가 함께 주관한 세미나에서 한국법제연구원 최환용 위원은 특별자치도의 불안정한 법적 지위 문제를 짚었다.

그는 "제주특별자치도의 법적 지위는 지방자치법과 개별 법률에 대한 특례조치로 창설됨으로써 개별 법률의 제.개정 여부에 의존하는 매우 불안정한 관계에 놓여있다"고 진단했다. 독립적이고 자기완결적인 법률이 아닌, 개별 법률에 대한 특례 인정에 기인하다 보니 완전한 자치권이 부여되지 못한다는 것이다.

최 위원은 "제주특별법은 현재 개별사무별 이양방식을 취하고 있고 특례규정은 포지티브방식을 채택하고 있다. 이러한 특례규정은 개별 법률의 제.개정에 종속될 수 밖에 없기 때문에 자치행정의 운용에 많은 지장을 초래할 수 있다"며 "제주특별법의 규정 방식을 법률단위 이양방식으로 전환하고 특례규정도 네거티브 방식으로 전환해야 한다"고 강조했다.

존속기한이 2014년까지인 총리실 내 제주특별자치도 지원위원회(지원위)의 상설기구화 필요성도 제기했다. 지원위가 폐지되면 제주특별도의 입법의견(입법의견제출권)은 개별 중앙행정기관의 장에게 제출되거나 아예 폐지될 가능성이 있다고 우려했다. 중앙정부 내에서 제주특별도의 입장을 대변하고 중앙행정기관과 조정할 수 있는 제도적 장치를 유지해야 한다고 했다.

최 위원은 "제주특별법은 고도의 자치권 보장과 국제자유도시 실현이라는 두 가지 목적을 달성하기 위한 정책수단들을 규정하고 있으나 중앙정부의 소극적 태도로 인한 실질적 권한이양의 미흡, 법체계의 타법 의존성, 특례에 따른 권한과 사무 수행을 위한 시스템 구축 미흡 등으로 지난 5년간 많은 성과를 거뒀으면서도 여전히 해결 과제들을 안고 있다"고 종합평가를 내렸다.

'제주특별자치도의 자치입법 강화를 위한 법적 쟁점'을 검토한 동양대학교 양승미 교수는 제주특별자치도의 '특별한 지위'가 모호하다고 지적했다.

제주특별법이 규정한, 특수한 지위를 갖는 특별자치도에 대한 구체적인 의미가 아직 분명치 않고, 일반 자치단체와 비교해 그 자치권의 '범위'와는 별도로 그 '수준'에 있어서 어떻게 다른 특별한 지위를 갖는지 분명한 규정이 없다는 얘기다.

그는 다만 지방자치법 개정으로 지자체 종류에 '특별자치도'가 추가됨으로써 제주도가 일반 지자체와는 다른 법적 지위를 가진 것으로 확인되고 있으나 자치권 확립 측면에서 정립될 필요가 있다고 조언했다.

양 교수는 특히 지자체의 재정정보 내지 통합 후의 계획 등이 불분명한 상태로 통합이 이뤄져 통합의 효과가 제대로 인식되지 못하거나 발휘되지 못했다고 평가했다. 국가가 적극적으로 통합의 대상이 되는 지자체의 재정 정보를 고지하고, 통합 후의 지역발전계획을 평가하며, 지역발전을 위한 지원계획을 수립. 공포하는게 정부의 책무라고 꼬집었다.

제주의소리 2011년 11월 11일자

제2절 제주특별자치도 특별법 문제점

1. ‘자본 중심 제주’미래 비전으로서 부적절

제주특별자치도의 비전인 제주국제자유도시에 대해서 근본적인 문제가 있다는 지적도 잇따라 제기되고 있다.

실제 제주특별자치도 특별법 목적 중 하나인 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동은 그 지향성이 신자유주의적 정책기조와 맞닿아 있으며 이를 실현하는 수단으로 제도를 설계하고 있어 제주에 맞지 않다는 지적이다.

“나는 국제자유도시가 과연 제주다운 비전인지 회의가 든다. 국제자유도시는 제주에 맞는 옷이 아니라는 생각이 들기 때문이다. 아무리 화려하고 멋있다 하더라도 자기에게 맞지 않는 옷이라면 그 옷을 입어 보았자 불편하고 어색할 뿐이다. 제주에게는 국제자유도시가 바로 그런 옷이 아닐까. 국제자유도시가 제주다운 비전이 아니라고 보는 이유는 다음과 같다.

국제자유도시는 이상적인 자유시장 경제모델의 구축을 목표로 한다는 점에서 신자유주의를 그 이념적 기반으로 하고 있다. 신자유주의란 정부의 시장개입을 억제하고 상품ㆍ서비스ㆍ자본의 자유로운 이동을 허용하면 시장기능이 제대로 작동되어 이윤과 효율이 극대화될 것이라고 주장하는 이론으로 그 핵심가치는 자유로운 경쟁을 통한 이윤추구다. 누구나 능력만 있으면 자유롭게 경쟁하여 얼마든지 돈을 벌 수 있도록 하자는 것이다. 그러나 신자유주의는 그 호불호를 떠나 기본적으로 강자의 논리임을 명심해야 한다. 제주가 거대자본과 맞설 수 있는 경쟁력을 갖추고 있다면 모를까 그렇지 않은 상태에서 제주를 신자유주의의 메카로 만들게 되면, 그래서 사람과 상품, 그리고 자본이 자유롭게 이동하는 곳이 된다면 제주의 토착자본과 기술은 붕괴되고 제주도민들은 원주민으로 전락할 가능성이 매우 크다. 따라서 다수의 제주도민들은 이에 대하여 정서적으로 상당한 거부감을 가질 수밖에 없고 국제자유도시에 걸 맞는 정책이 체계적이고 적극적으로 이뤄질 수가 없다.“

제주특별자치도, 「제주국제자유도시종합계획 보완계획」, 2006, 4쪽.

신자유주의는 한국에서 주로 규제완화, 노동 시장의 유연화, 재정 긴축(감세와 복지 축소), 자유무역협정 (FTA) 추구, 공기업의 민영화, 의료 영리화 등의 형태로 나타나고 있다.

신용인 제주대학교 로스쿨 교수/ 제주특별자치도 제도개선 관련 자문의견(2012년 11월)

“제주사회의 제도적 근간은 제주도개발특별법에 이에 제주국제자유도시특별법, 제주특별자치도특별법 등으로 이어지고 있다. 근본적으로는 특별자치도는 제주도개발특별법- 제주국제자유도시특별법에 이어 개발지상주의를 특별한 자치로 포장한 것에 불과하다. 이러한 제주특별법들이 과연 제주도민들에게, 양용찬 열사가 추구했던 참된 제주와는 거리가 있어 보인다.

오히려 정부의 실험대상으로, 철지난 신자유주의 정책들만 난무하는 곳으로 전락하고 있다.“

김상근 양용찬 열사 18주기 정책토론회 (2009)

조명래 교수 역시 제주도의회가 주최했던 토론회에서 다음과 같이 제주특별자치도에 대해서 진단했다.

조명래 교수 <도시개발의 비판적 성찰 > 제주지속가능발전포럼 발표문(2011년 6월9일)

“이 모델은 참여정부의 분권시책 일환으로 검토되었지만 ‘탈규제(국가->시장)’와 ‘개발자치권의 이양(중앙정부->지방정부)’을 통해 제주도를 ‘이상적 국제자유도시’로 육성한다는 점에선 지역개발전략의 일환이기도 함.

즉, 신자유주의 시대 권력이양(분권)의 한 방식이면서 동시에 이를 통해 탈규제적 지역발전을 추구한다는 점에서 ‘제주특별자치도’ 모델은 1963년부터 자유항, 특정자유지역, 국제자유지역 등의 이름으로 추진되어 온 제주도 지역개발전략의 최신판이라 할 수 있음.

제주도의 지역개발은 아름다운 자연환경을 관광상품화 하는 전략에 의거해 왔음. 반면 제주특별자치도 구상에서 ‘친환경적 동북아중심도시’를 위해 3대 핵심 산업(관광, 교육, 의료)과 첨단산업에 관한 종합발전계획을 자체적으로 수립해 추진하도록 되어 있음.

섬 지역으로서 제주도는 생태환경용량이 제한되어 있음. 따라서 개발밀도와 환경부하량이 높은 신자유주의식 지역개발이 강도 높게 전개되면 제주도는 ‘환경불가역성 가설’이 현실화될 지역이 될 수 있음(예, 지하수 고갈로 지하수면이 해수면 아래로 떨어져 해수가 기저 지하수에 역류할 경우 제주도는 만성적인 물부족 상황에 처할 수 있음)“

실제 제주특별자치도가 궁극적으로 지향하는 제주국제자유도시는 자본중심의 효율성 논리가 법제도 개선 과정에 반영됐다고 분석되고 있다.

전반적으로 특별자치도 내용은 고도의 자치권 보다는 규제완화를 통한 개발중심으로 진행되고 있다는 평가다.

특히 제주도 관련 개발 절차와 권한이 사실상 도지사에게 집중되면서 ‘개발자치도’라는 비판도 제기되고 있다.

<표 > 제주자치도 특별법 중 경제관련 부분

주제	내용*
국제자유도시 여건조성	관광진흥관련 지방공사의 설립·운영
	관광사업의 권한 이양
	관광진흥개발기금에 관한 특례
	외국교육기관의 설립대상 확대 및 설립요건 완화
	초·중등학교 운영의 자율권 확대
	의료기관 개설에 관한 특례
	의료산업에 대한 행정규제의 완화
	청정1차산업의 육성을 위한 여건마련
국제자유도시 개발계획	제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대
	국토의 계획 및 이용에 관한 특례
	제주국제자유도시개발센터의 기능강화
환경·교통·보건복지 및 기타 부분	건설·교통 분야 권한 이양
	환경관리분야의 권한 이양
	수자원의 종합적 관리체계 구축
	보건복지제도에 관한 특례
	단계적인 규제자유지역화의 추진

국제자유도시 개발 계획(종합계획)의 수립권자는 제주자치도 도지사이며 수립·변경시 중앙정부(예전 추진위원회)의 심의가 생략되어 도의회의 동의만으로 법적 효력을 갖게 되었다.

이에 대해서는 자치권 확대라는 측면도 존재하지만 역으로 개발위주의 정책을 펼치는 현행 지방정부의 입장에서는 개발을 위한 효율적 체제를 구축해 놓은 셈이다. 특히 시군이 폐지되면서 기존 기초자치단체장의 의견수렴 등을 거치는 과정과 중앙정부와의 협의절차 등이 생략되면서 개발을 위해서는 매우 효율적 구조가 갖춰진 셈이다.(그림 참조)

실제 공간연구집단은 이에 대해서 “종합계획은 제주국제자유도시특별법(2002)과 큰 변동은 없으나, 특별자치도 설치관련 중앙정부의 권한이 이양되고, 시·군의 폐지로 인해 종합계획의 수립절차가 변경되었다. 이로 인해 중앙정부 및 시장·군수의 권한이 사라져, 종합계획과 관련된 권한은 제주자치도로 일원화되어, 하나의 영토에 하나의 통치권력이 수립되었다.”고 분석했다.

공간연구집단 「제주특별자치도 영향추정 분석 보고서」(2006)

구법과 비교하면, 별도 조항으로 규정한 연도별투자계획이 특별자치도법에서는 종합계획의 한 부분으로 포함되었으며, 광역시설계획, 민자유치추진계획 등은 이전과 동일하다.

종합계획심의회의 인원 구성 및 심의 사항은 이전과 동일하고, 시·군의 폐지로 심의회 당연직위원에서 시장·군수가 삭제되었다.

<그림> 제주도특별법과 특별자치도법 수립절차 비교

또한 특별법에 의해 종합계획이 이미 승인을 받았기 때문에 (2003년 1월) 기존 종합계획(2002~2011)은 특별자치도법에 의한 변경대상이 된다. 종합계획의 변경절차는 도의회 동의가 원칙이며, 변경 내용이 경미한 경우(대통령령으로 규정) 종합계획심의회 심의로 변경된다. (제223조) (그림 참조)

<그림> 종합계획 변경절차

2. 풀뿌리 기초 자치권 후퇴

특히 전국 16개 시․도 가운데 제주만 기초자치권을 없애는 방식으로 정리가 되면서 풀뿌리 자치권 확대와는 역행한다는 지적도 많았다.

분권과 자치의 ‘백미’라는 특별자치도 출범 기조와는 오히려 역행했다는 비판의 목소리가 5년 내내 제주사회에서는 끊이질 않았다.

실제 2010년 지방선거에서도 기초자치권 부활 문제는 최대 정책 쟁점 중 하나였으며 2012년 11월 현재 우근민 도정은 행정체제개편위원회를 구성해 행정체제 개편 논의를 진행하고 있기도 하다.

우근민 도정은 현재 권한없는 행정시장 직선제와 기초자치권 확보를 최종안으로 마련해 제주도의회 절차를 기다리고 있다.

시민사회단체를 중심으로 기초자치권 부활해야 한다는 의견이 지배적이며 2012년 10월24일 <제주특별자치도 기초자치권 부활 도민운동본부>를 결성해 활동 중이다.

참여단체는 다음과 같다., 곶자왈사람들․전국공무원노조제주지역본부․전국교직원노동조합제주지부․전국민주노동조합총연맹제주지역본부․전국여성농민회총연합제주도연합․제주민주민생평화통일주권연대․제주여성인권연대․제주주민자치연대․제주참여환경연대․제주환경운동연합․탐라자치연대․서귀포시민연대․제주평화인권센터․양용찬열사추모사업회

제주도에서 4개 시군이 없어지는 기초자치권 폐지 과정을 되돌아보면 다음과 같다.

특히 기초자치권 폐지 문제는 국제자유도시 추진 과정에서 제기 된 바 있으며 이는 개발의 효율성 측면에서 제기된 것 셈이다.

결과적으로 자치와 분권을 강조했지만 노무현 정부에서 풀뿌리 자치를 말살하는 과정을 밟은 것이다.

- 2000년  국제자유도시 추진과정용역에서 단층제 제안(존스 랑 살사)

- 2002년  국제자유도시특별법 제정

(권한조정모형과 단일자치구역모형)

*권한조정모형-1도2시2군, 1도2시, 동서군, 1도4시

*단일자치구역모형-시장군수임명제

- 2003년  행정개혁추진위원회 구성

- 2003년  제주형자치모형개발 연구용역(점진적 대안과 혁신적 대안 제시)

-2005년 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)중 주민투표 실시

2006년 7월1일 현 제제 출범.

이러한 2006년 행정체제개편 이후 나타난 문제점도 적지 않다.

그동안 기초자치단체를 폐지하고 광역행정체제로 6년간 운영해 본 결과 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등 여러 부분에서 재검토가 필요한 것으로 나타났다.

배기철 제주주민자치연대 대표 풀뿌리 행정체제 개편 방안 토론회 발표자료(2012년 6월19일)

그래서, 현재의 특별자치도 시스템은 풀뿌리 민주주의 약화로 인하여 도민들이 불편이 많아져서 도민들은 어떠한 형태로든 현행 행정체제의 변화를 원하고 있는 실정이다.

그러나 현재 우근민 제주도지사측에서 내심 기대하고 있는 소위 ‘시장직선제안’은 엄밀하게 기초자치권 부활을 하겠다는 내용은 아니다.

실제 이를 주도하고 있는 행정체제개편위원회도 소위 시장직선제안에 대한 단점으로

▲ 도지사가 임명한 시장과 주민이 선출할 읍면동장간에 정책갈등과 마찰이 발생할 수 있다. ▲기초자치단체에 비해 사무의 내용과 범위가 제한되고, 자치권과 재정권 등이 없어 주민의 실질적인 참여 및 자치권 확보에 한계가 있다. ▲ 행정시가 존치하면서 읍면동의 자치기능을 강화하기 때문에 인력이 중복되고 행정의 비효율성이 증대될 수 있다고 지적하고 있다.

제주도행정체제개편위원회 주민 설명회 자료 중 인용

[행정시와 직선시장 및 자치단체의 비교- 행개위 도민설명자료]

구분		행정시	직선시장	지방자치단체
법인격		𐌢	𐌢	○
직선 자치단체장		𐌢	○	○
지방의회		𐌢	𐌢	○
자치사무처리권		𐌢	○	○
자치 조직권	기구설치	𐌢	△	○
	인사	𐌢	△	○
자치 입법권	조례제정	𐌢	𐌢	○
	규칙제정	𐌢	○	○
독자적 조세권		𐌢	𐌢	○
예산심의원		𐌢	𐌢	○

현재 진행되고 있는 행정체제 개편 논의 과정에 대한 문제점도 지적되고 있다.

우선 지난 행정체제개편과정과 그동안 운영되어진 행정체제에 대한 평가에 제대로 근거하지 못하고 있다는 것이다.

지난 행정체제개편 과정에서 ‘혁신안’과 ‘점진안’이라는 명칭으로 인한 혼란과 그 내용에 있어서도 제대로 검증되지 않은 사례와 기대효과를 제시하여 주민들의 판단을 흐렸던 과정에 대해 엄밀한 평가가 존재하지 않는다.

또한 6년간의 운영된 단일광역행정체제의 문제점에 대한 분석과 평가가 정확히 이루어 지고, 이에 근거한 구체적 대안의 모색이 부족한 실정이다.

셋째 도지사의 공약실천을 위한 실현가능성이 아니라 주민의 불편을 해소하고 참다운 자치를 실현하는데 초점이 맞추어져야 한다.

현재 행정체제개편 논의는 단일광역체제에서 제기된 행정의 비효율성, 지역간 불균형 심화, 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등으로 인하여 현행체계에 대한 주민들의 만족도가 떨어지고 이의 변화를 바라는 여론에 의해 진행되고 있다고 밝히고 있다.

그런데도 불구하고 행개위의 설명회를 보면 대중앙설득 가능성, 실현가능성에 많은 비중을 두고 있다. 물론 행정체제의 개편은 중앙정부와의 관계에서 해결되어야 함이다. 그럼에도 불구하고 현재 제기되는 문제와 주민의 불편을 해소하고 올바른 자치의 실현에 그 중심이 없다면 이는 다시 졸속적이고 어리석은 실험이 될 뿐이다.

올바른 행정체제의 논의와 실현은 모든 부분, 즉 법류의 개정까지도 포함하여 열려 있는 논의가 되어야 하고, 이를 실현하기 위한 모든 수단이 강구되어야 한다.

행정체제 개편을 위한 주민의사를 묻는 방식에 있어서 행개위 차원에서는 현재로서는 도의회 동의 절차를 상정하고 있다. 고충석 행개위 위원장 역시 최근 주민설명회 과정에서 도지사의 몫으로 돌리면서 회피한 바 있다.

그러나 전체적인 행정체제 개편 문제 역시 도민적 의사를 제대로 묻는 과정이 있어야 하는 것 역시 매우 중요한 문제이다.
주민투표법 제7조에 의하면 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의  주요결정사항에 대하여 주민투표에 부칠 수 있도록 하고 있다.

따라서 주민투표 실시 여부에 대해서 행개위는 물론 우근민 도지사는 명확하게 할 필요가 있다.

근자에 편향적 흐름이 형성된 법인격 없는 시장직선제를 고집하면서 주민투표를 피해가려는 경향도 있는 만큼 이에 대한 책임있는 태도를 우근민 도정이 보일 필요가 있다.

실제 2012년 6월18일자로 발표된 전국공무원노동조합 제주본부 의견조사를 보더라도 주민투표를 통해 결정해야 한다는 의견이 압도적이다.

행정체제개편과 관련해서 주민투표를 통해 결정해야 되는지에 대한 질문에 대해서는 응답자 791명 가운데 79.1%인 626명이 주민투표로 결정해야 한다고 응답했다.

반면 ‘주민투표가 불필요’하다는 응답은 응답자의 14.5%인 115명, 잘 모르겠다’는 응답이 41명(5.2%), 기타 의견이 9명(1.1%)로 각각 집계됐다.

주민투표를 통한 행정체제 개편 의견/전국공무원노동조합 제주본부 설문결과 단위 명, %)>

질 문	빈 도	퍼센트
주민투표 필요	626	79.1
주민투표 불필요	115	14.5
잘 모르겠다	41	5.2
기타	9	1.1
합계	791	100.0

3. 영리학교, 영리병원 추진 등 잘못된 실험 정책

제주특별자치도 추진 과정에서도 나타났듯이 영리학교, 영리병원 추진 등 신자유주의 정책이 노무현 정부에 이명박 정부에 이르기까지 제주사회의 잘못된 실험정책으로 진행됐다.

실제 제주특별자치도 특별법이 도입되는 과정인 2005년도에는 제주사회에서 영리병원, 영리학교에 대한 강력한 저항도 진행됐다.

1) 영리학교

그러나 결국 현재 영리학교인 제주국제학교가 운영 중에 있다. 영리병원의 경우 해외자본에 대한 영리병원은 허용되고 있으나 내국인 영리병원은 2011년 이명박 정부가 국회에서 제주특별자치도법 개정을 통해 강하게 추진했으나 시민사회의 반발로  일단 무산된 상태다.

제주지역 영리병원 도입 과정과 저항과정은 <의료민영화 및 국내영리병원 제주대책위원회 백서(2012년 9월) 참조

실제 운영되고 있는 제주국제학교에 대해서는 평가가 다양하다. 귀족학교라는 평가도 적지 않다. 제주도의회 교육위원회 이석문 의원은 2012년 11월 16일 제주도교육청에 대한 행정사무감사에서 "자녀 1명을 제주영어교육도시에 들어서는 제주국제학교에서 공부시키려면 3억7000만원이 든다"고 주장했다.

제주에서 운영 중인 국제학교는 노스런던컬리지에잇스쿨 제주( www.nlcsjeju.co.kr/kindex.php> 브링섬 홀 아시아(www.branksome.asia),  KIS 제주캠퍼스<www.kis.ac/ 세 곳이다.

세계일보 2012년 11월17일자

이 의원은 "영어교육도시 공립 국제학교 위탁운영 협약서에는 초등학교 1700만원, 중학교 1800만원으로 수업료를 정하고 있으나 이는 기숙사비를 제외한 금액"이라며 "연간 기숙사비 예상액인 1200만원을 더할 경우 2011년 기준 중학생 1명당 1년 학비가 3000만원으로 예상된다"고 밝혔다.

초등학교 4학년부터 고등학교 3학년까지 교육비가 3억7000만원이 드는 셈이다. 이 의원은 "자녀 한명 교육비가 이 정도 된다고 할 때 과연 누가 입학할 수 있는지 의문"이라며 "자녀 2명을 공립국제학교에 보내고 싶다고 하면 7억5000만원이 필요하다"고 지적했다.

그러면서 그는 "학교운영계획을 보면 학생 수(고등학교, 유치원 포함)가 900명인데 학생 1명당 1200만원 정도의 수익을 올리는 것으로 계산된다"며 "영리를 목적으로 하는 게 그대로 나타나고 있다"고 지적했다.

제주교육청이 설립하고 YBM시사가 운영하는 제주국제학교는 초·중학교 과정(4학년∼9학년)의 기숙형 학교다. 미국 교육과정으로 운영 되며, 내년 신입생은 9학년을 제외한 4학년에서 8학년까지 360명을 모집한다.

또한 YBM시사의 학교운영계획과 관련하여, 현재 419명으로 2015년~2016년도에 계획된 평균 학생수까지 도달하여 이미 5억원의 수익이 예상되고 있으며, 2015년이 되면 학생수 900명을 충분히 넘길 것으로 예상되어 이에 따라 순익만도 107억원을 보인다고 밝힌 바가 있다.

이석문 의원 2012년 제주도의회 행정사무감사 발표 자료

공립학교와 함께 사립인 노스런던컬리지에잇스쿨의 상황은 더욱 심각하다. 매해 국정감사에서는 이 문제가 집중적으로 다뤄지고 있다.

2012년 국토해양위 국정감사에서도 국제학교 운영에 관한 문제점 등이 집중 거론됐다.

민주통합당 김관영 의원은 "제주국제학교가 귀족학교로 전락하고 있다"며 "노스런던컬리지잇스쿨제주(이하 NLCS제주)의 입학생 658명 중 서울 강남구와 서초구, 송파구 지역출신이 225명으로 34%를 넘는다"고 지적했다.

김 의원은 "NLCS제주 고등학생의 학비를 보면 등록금과 기숙사비를 포함해 한 학기에 5000만원에 달한다"며 "돈 없는 사람은 갈 수 없는 귀족학교"라고 날을 세웠다. 그는 "또 공립학교인 한국국제학교(KIS)도 한 해에 1900만원의 학비를 받고 있는데, 이는 이유여하를 떠나 국민들에게 허탈감과 상실감을 키워주는 결과"라며 "사회적 소외계층대상에 대한 장학금 지원 확대 등 공공성 확보 방안을 마련하라"고 주문했다.

< NLCS-Jeju 연간 납부 등록금 총액 > (환율 1$당 \1,150 적용)
학년	연간 수업료			기숙사	발전기금	총계
	KRW	USD	합계
유치원~ 6학년	￦14,490,000	＄8,400	￦24,150,000	＄12,000	\3,000,000	\40,950,000
7~9학년	￦15,180,000	＄8,800	￦25,300,000	＄13,000		\43,250,000
10~11학년	￦17,250,000	＄10,000	￦28,750,000			\46,700,000
주) 발전기금은 학생 1인당 입학당시 납부해야할 금액 / 자료 : 제주국제자유도시개발센터

비싼 학비에 비해 장학금 지원혜택이 매우 열악하다는 점도 지적됐다.

통합진보당 오병윤 의원은 "사회적 소외계층에 대한 장학금 지원자는 NLCS제주에서 단 1명이고, 브랭섬홀아시아(BHA)는 아예 장학제도가 없다"고 꼬집었다. 그는 "올해 NLCS제주의 장학금 예산은 약 2억2000만원인데, 이는 전체 수업료 이익에 1.3%에 불과한 수치"라고 힐책했다.

특히 지난해까지만 해도 3억8000만원 선이었던 장학금이 올해들어 40% 삭감됐다는 부분도 눈총을 샀다.

헤드라인제주 2012년 11월23일자

□ NLCS Jeju와 BHA의 한해 총 비용

(단위 : 천원)

	NLCS				BHA
구분	Junior	Middle	Upper	Sixthform	JK~SK	1~6학년	MYP	DP
비용	35,810	37,710	39,870	41,240	35,669	39,578	41,487	41,896

<오병윤 의원 홈페이지 >

2) 영리병원

외국인 영리병원의 경우 제주의 도입됐지만 현재까지 사실상 외국인 투자유치가 이뤄지지 않아 현실화되지 못했다.

이에 이명박 정부와 우근민 도정은 국내 영리병원 도입을 위한 법안 개정에 사활을 걸었으나 현재 국회 논의가 중단된 상태다.

정부가 개정안으로 낸 당초 영리병원 등 제주특별자치도 개정안의 주요 내용은 다음과 같다.

■ 제주자치도특별법 의료분야 개정 주요 내용

○ 제주특별자치도지사는 제주도내 일정 지역을 의료특구로 지정·고시 할 수 있음 (192조: 개정)

○ 상법상의 회사는 제주도지사가 지정한 의료특구 내에 의료기관을 개설할 수 있음(192조의2: 신설)

- 회사 종류와 요건, 의료기관 개설주체, 종별 등에 관한 필요 사항은 도조례로 정함

- 국회 법 제개정보다 손쉬운 도조례 제정으로 민간의료보험회사,제약회사, 의료기기회사 등이 의료기관 개설 가능

- 개설 가능한 의료기관 범위가 병원에 국한되었던 것에서 의원까지 확대되는 의미

○ 외국인이 설립한 법인은 법인 지분에 관계없이 제주자치도 어느 곳에든지 종합병원, 병원, 치과병원, 요양병원 개설 가능(192조의3: 신설)

- 외국인 설립법인 개설 병원은 건강보험과 의료급여 대상 제외

- 외국인 설립법인 개설 병원은 외국어로 의무기록 기재 가능

○ 제주자치도 의료기관 개설 의료법인 및 회사에 대해 의료법에 적용받지 않고, 도조례로 정하는 부대사업 운영 허용(200조의2: 개정)

- 현재 의료법 개정안에 반영되어 논란이 되고 있는 경영지원회사(MSO) 설립가능

- 실질적으로 의료법인에 대해서도 부대사업을 통해 자본을 조달하고, 의료기관에 투자할 수 있으며, 투자수익을 배당받을 수 있는 제도 허용

- 도 전역에 영리법인병원 허용하는 것과 동일한 효과를 발휘할 것

○ 제주자치도에 한해 방송되는 방송매체에 의료광고 허용

제주영리병원 문제가 불거진 것은 제주의 문제라기 보다는 제주에서 일단 허용되면 전국화의 문제가 따르기 때문이었다.

이같은 제주영리병원 허용의 문제점으로 다음과 같은 점들이 지적되고 있다.

이하 <의료민영화 및 국내영리병원 저저 제주대책위원회> 정책자료/박형근 제주대 의대 교수 작성

첫째 ‘제한 없는 영리법인 의료기관 설립 허용 및 제한없는 부대사업 허용’의 문제점

○ 제주자치도특별법 개정안이 통과되면 상법상 회사는 누구나 제한 없이 영리법인의료기관(의원포함)을 개설할 수 있도록 허용할 수 있게 됨

○ 또한 비영리의료법인에 대해 제한 없는 부대사업을 개설·운영할 수 있도록 허용함으로써 기존 의료법에서 의료기관의 영리적 부대사업 운영을 제한하던 규제 폐지

- 의료법인이 부대사업으로 주식회사형태의 부대사업을 법인을 개설하여 영리법인병원과 같은 투자 자본조달, 수익배당을 할 수 있도록 허용하고 있어 향후 이러한 법안이 확정되면 제주자치도내 의료기관들의 영리화가 본격화할 것으로 전망

둘째 제주도민들의 의료비 부담 증가

○ 2009년 12월 공개된 한국개발연구원과 한국보건산업진흥원이 공동 수행한 ‘투자개방형 의료법인 도입 필요성 연구’에서 한국보건산업진흥원 측 연구내용에서도 확인된 것처럼 영리법인병원이 허용되면 의료비 상승은 불가피함

○ 이번 법안에는 1차의료기관인 의원까지 영리법인형태의 개설이 허용되고 있는데 이러한 법안이 최종 확정될 경우 의료비 상승은 더욱 가파르게 진행될 것임

셋째 제주자치도 영리법인병원 허용은 영리법인병원 전국화의 돌파구로 활용될 것임

○ 이명박 정부는 인수위시절부터 영리법인병원 전면 허용, 민간의료보험 활성화, 건강보험당연지정제 폐지를 내걸고 의료기관 영리화와 건강보험 민영화를 추진하고 싶어 했으며, 2009년 서비스산업선진화 정책의 핵심으로 의료민영화를 추진한 바 있음. 이러한 맥락을 놓고 볼 때 제주도를 시발로 전국화의 길로 나가고자 하는 것으로 밖에 판단할 수 없는 상황임

넷째 ‘영리병원 허용=해외환자 유치 성공’ 논리, 의료관광에 대한 오해와 왜곡에서 비롯된 주장

□ 영리법인병원을 허용하면 의료비만 높여 가격 경쟁력을 떨어트리게 됨

○ 태국이나 인도와 같은 국가들이 주도하는 중저가 의료관광이 빠르게 성장한 배경은 수요과 공급 두 측면에서 살펴볼 수 있음

○ 수요측면의 요인을 짚어보면, 선진국 의료보장체계의 부실화로 인한 의료소외계층이 대거 만들어진 때문임. 미국에는 엄청난 의료비로 인해 5천만명에 육박하는 의료보험미가입자와 보장성이 낮은 의료보험에 가입한 수천만명이 존재하고, 유럽과 캐나다 같은 경우 대기환자(waiting list)들 양산되고 있는 상황임

○ 높은 의료비로 인해 ‘파산’ 아니면 ‘죽음’ 밖에 선택의 대안이 없던 미국 저소득층과 무작정 기다리는 것 밖에 다른 방법이 없던 유럽의 대기환자들에게 양질의 값싼 대안을 마련해 준 개도국 영리법인병원의 등장이 공급 측 요인임

□ 개도국 영리법인병원 경쟁력의 실체

○ 개도국 영리법인병원 경쟁력의 핵심은 낮은 인건비와 부대비용에 있음

○ 태국이나 인도에도 미국이나 영국에서 수련 받거나 연수를 다녀온 우수한 의사들이 있는데, 이들을 영리법인병원에 불러 모으고 선진국 명품 병원 못지않은 고급시설과 첨단장비를 구비하여, 개도국의 저렴한 인건비와 부대비용을 무기로 양질의 의료를 미국 대비 최고 10% 수준의 가격으로 제공하면서 선진국 소외계층을 빠르게 흡수하고 있는 실정임

○ 병원서비스 노동자 임금 비교의 근사치로 제조업 노동자 평균임금을 비교해보면 2003년 한국제조업 노동자 월평균 인건비를 100으로 보면, 태국은 9.6%, 인도는 1.4% 불과함. 여기에 덧붙여 숙박비 등 부대비용이 저렴해 양질의 서비스를 저가로 내놓을 수 있었던 것임

□ 현재 활성화되고 있는 의료관광은 가난한 선진국 국민을 개도국 우수인력이 영리법인병원을 통해 진료하게 되면서 촉발될 것으로 이미 우리나라 국민소득과 인건비 수준을 고려할 때 신중한 접근이 요구됨

○ 그럼에도 불구하고 해외환자 유치를 위해 영리법인병원을 허용해야 한다는 주장이 나도는 것은 영리법인병원 허용론자들이 만들어낸 거짓말에 많은 이들이 현혹된 결과일 뿐임

○ 의료관광 성패는 영리냐 비영리냐에 의해 좌우되는 것이 아니라 양질의 서비스를 얼마나 저렴한 가격에 내놓을 수 있느냐에 의해 결정되는 것이기 때문에 영리법인병원을 허용해야 의료관광이 성공한다는 주장은 넌센스에 불과함

<표- 제주영리병원 도입 방안과 경제자유구역 비교>

구분	제주특별자치도	경제자유구역
개설주체	· 외국인이 설립하여 제주자치도에 소재지를 둔 법인(법인형태: 유한회사, 주식회사(조례) · 상법상의 (국내)회사에게 제한없이 영리법인병원 설립 허용(법안)	· 외국인이 의료업을 목적으로 설립한 상법상 법인(합명회사, 합자회사, 유한회사, 주식회사)
개설허가	· 보건복지가족부장관의 승인 → 도 보건의료정책심의위원회의 심의 → 도지사의 허가	· 경제자유구역위원회 심의 · 의결 → 보건복지가족부장관의 허가
개설가능 의료기관	· 종합병원·병원·치과병원·요양병원	· 종합병원·병원·치과병원·요양병원
법인 요건	· 외국인 출자총액이 100분의 50 이상(조례) · 투자금액 500만 달러 이상(조례)	· 외국인투자비율이 100분의 50 이상 일 것 · 자본금 규모 50억원 이상(시행령)
건강보험 적용여부	· 외국인 병원은 적용 배제 · 국내 회사 병원은 적용(법안)	· 적용배제
특례	· 외국의 의사·치과의사·간호사 외국의료기관에 종사 가능 · 부대사업 허용 -여행업, 관광숙박업, 목욕장업, 세탁업(도조례) · 제주자치도 의료기관 개설 의료법인 및 회사에 대해 의료법에 적용받지 않고, 도조례로 정하는 부대사업 운영 허용(법안)	· 외국의 의사·치과의사 외국의료기관에 종사 가능 (제·개정 법안은 간호사·의료기사까지 확대) · 부대사업 허용 -목욕장업, 보양온천, 관광숙박업, 관광객 이용시설업, 국제회의업(시행령) · 의약품, 의료기기 등의 수입 허가기준, 신고기준 및 절차 등에 관한 사항 완화·면제 가능(제정안)

구분	제주특별자치도	경제자유구역
특례	· 특수의료장비 설치·운영시 시설기준을 도조례로 정함 · 외국의 의사·치과의사에게 원격의료 가능 · 건강보험 가입자나 피부양자가 아닌 재외국민 또는 외국인환자 소개·알성·유치 가능 · 제주특별자치도 내에서 비전속 진료 가능 · 제주자치도에 한해 방송되는 방송매체에 의료광고 허용(법안) · 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 외국의 의료기관 평가를 받으면 국내 의료기관 평가 면제 · 진단서, 검안서, 증명서, 처방전, 진료기록부 등 외국어로 기재 가능 · 명칭 및 진료과목 외국어로 표시가능 · 의료광고를 제주자치도에만 방송되는 방송매체에 한해 방송 가능	· 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 외국의 의료기관 평가를 받으면 국내 의료기관 평가 면제(제·개정 안) · 진단서, 검안서, 증명서, 처방전, 진료기록부 등 외국어로 기재 가능(제·개정 안) · 명칭 및 진료과목 외국어로 표시 가능(제·개정 안) · 특수의료장비 설치·운영시 시설기준을 보건복지가족부령으로 정함(제·개정 안) · 외국의 의사·치과의사에게 원격의료 가능(제·개정 안) · 외국인환자 유치행위 가능(제정안)

자료: ‘국회 보건복지가족위원회 수석전문위원, 경제자유구역의 외국의료기관 등 설립운영에 관한 특별법안 검토보고, 2009. 2’에 제시된 표 일부 수정

4. 공공성 외면하는 ‘특별자치도’

교육, 의료 분야 영리법인화 문제 이외에도 제주특별자치도는 공공성을 외면하고 있다는 지적이다.

현행 제주특별자치도법 목적 조항에 대해서 비교해 보면 2003년 제주국제자유도시특별법보다 후퇴하고 있다.

실제 국제자유도시 특별법의 목적조항을 보면 “제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다”고 명시되어 있다.

반면 특별자치도 특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다.

		제주국제자유도시특별법(2002)		제주특별자치도법(2006)
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
국가의 책무		국제자유도시로 개발하기 위한 종합적인 시책을 수립․추진 및 지원방안 강구		지방자치 보장, 국제자유도시 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 지방분권 실현과 국제자유도시 조성을 위한 방안 및 시책 마련 국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정․재정적 우대방안 마련
제주도의 책무		제주도민의 참여와 다른 지방자치단체와의 협력을 통하여 제주도가 국제자유도시로 발전될 수 있도록 필요한 계획과 시책을 수립․시행		제주자치도에 대한 국가 정책 수립·시행에 적극 협력 특별법의 취지에 맞게 도조례 제정․개정 국무총리와 제주자치도의 성과목표 및 평가에 관한 협약 체결
<그림 > 특별자치도법의 목적 및 정부의 책무: 출처 제주특별자치도 특별법 영향추정에 관한 연구(공간연구집단 2006)

행정규제의 폭넓은 완화나 개념도 불분명한 국제적 기준을 명문화한 대신 그동안 도민들의 싸움의 성과였던 도민주체, 복지 등은 삭제되었다.

이에 대해서 “2001년 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 신자유주의적인 정책 기조는 대폭 강화되었다. 특히 사람, 상품, 자본이 자유롭고 기업 활동의 편의를 최대한 보장해 동북아 거점도지로 육성하자는 국제자유도시 계획은 화려한 언어에도 불구하고 개발, 자본위주의 정책으로 귀결될 수밖에 없었다.

여기서 한발 더 나아간 것이 제주특별자치도 특별법이다. 이는 국제자유도시특별법보다 한 단계 더 자본을 위한 규제자유화논리를 담고 있으며 이는 두 법간 목적을 비교해 보면 더욱 확연해 진다”고 분석했다.

이경선 「제주특별자치도 2주년 평가 토론회 발표문」 인용 2008년 6월30일

실제 사회적 공공성을 외면하고 있는 특별자치도 관련 구체적인 사례 중 ▲ 토지비축제, 토지특별회계 도입 ▲연안개발권한 강화 등 두 가지는 쟁점화되지는 못했지만 중요한 부분이다.

제주특별자치도 내용 중에는 개발사업을 위한 토지비축제 및 토지특별회계 규정을 명문화하고 있다. 하지만 이는 토지의 공공성을 훼손하고 있다는 평가다.

현행 특별자치도법상으로도 토지특별회계와 관련하여 도지사는 도의회 동의 없이 개발용 토지를 취득·처분할 수 있도록 되어 있다.

이로 인하여 도지사가 토지특별회계를 이용하여 개발대상 토지를 국유화할 경우 개발사업시행자는 보다 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되며, 이러한 수용과정에서 도의회 및 도민의 견제는 사실상 불가능해지는 셈이다.

대부분 주목하지 않은 채 넘어가고 말았지만 4면의 바다인 제주의 연안에 대한 공공성이 훼손된다는 지적도 있다. 현행 특별자치도 특별법 상에서는 기존 해양수산부장관(현재 국토해양부)의 승인 및 중앙연안관리심의위원회 심의를 거치도록 했던 연안관리지역계획 절차가 대폭 간소화됐다.

즉 제주특별자치도의 경우 도지사는 이러한 과정을 생략한 채 독자적인 연안관리계획을 수립할 수 있는 권한을 부여받았다.

특히 특별자치도 체제로 개편되면서 연안관리지역 계획 도의회 동의 절차마저 생략되어 있어 연안공공성이 훼손되고 있다.  따라서 연안의 사적이윤 추구의 장이 될 수 없는 공공의 영역으로서 의미를 담은 법 개정과 함께 최소한 도민의 대의기관인 도의회 동의 절차를 밟도록 해야 연안 공공성 확보가 이뤄질 수 있다고 본다. (표-참조)

<표-> 연안관리 지역계획 개정안

현재	개정안
제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다.	제210조(연안관리지역계획 등에 관한 특례) ① 도지사는 「연안관리법」 제8조제4항 및 제5항의 규정에 불구하고 해양수산부장관의 승인을 얻거나 중앙연안관리심의회의 심의를 받지 아니하고 동법 제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 연안관리지역계획을 수립할 수 있다. 이 경우 도지사는 연안의 보전 및 공공성을 유지해야 하며, 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 도의회의 동의를 받아야 한다. ② 연안관리지역계획 수립 및 변경 시 주민 및 환경전문가의 참여를 보장해야 하며 이에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

이 밖에도 특별자치도 체제가 되면서 권한이양이라는 명목과 규제완화 논리가 강화되고 그 수혜 대상이 서민이 아닌 자본편향이라는 점들이 나타나면서 특별자치도는 ‘개발자치도’로 변모해가고 있다는 지적이다.

5. 실질적인 고용에 도움이 되고 있나

관광분야로만 보면 제주지역 관광업체 등록현황에서 업체수가 800여개에 이르고 있으며 고용통계상으로 분류되지는 않지만 숙박, 음식업, 도매, 소매업, 운수업 등을 제외하고 관광지구 등 관광개발사업장에 고용된 현황도 추정이 가능하다.

현재 관광개발 운영중인 16개 관광지구의 2008년말 현재 종사자는 4152명에 이르고 있으며 관광지구 외 관광개발사업장으로 지정된 9곳까지 포함하면 4305명으로 파악되고 있다.

안동우 제주도의회 의원 제주도의회 서면질의에 대한 제주자치도 답변서(2009년 3월)

관광분야 고용의 문제점으로 계절적인 영향에 따른 고용 불안도 문제로 지적되고 있다. 한국은행 제주본부가 분석한 자료에 따르면  제주경제가 관광산업에 대한 의존도가 높음에 따라 겨울철 관광수입 부진은 제주경제의 전반적인 겨울철 고용부진으로 이어지고 있다고 분석했다.

한국은행 제주본부 「제주지역 관광수입의 계절적 불균형 및 완화방안」(2008년 5월)

농림어업부문을 제외하고 제주지역 전체의 고용*을 살펴보면 계절간 변동성이 크게 나타나고 있다. 제주지역의 경우 겨울철 감귤 수확과 관련하여 12월의 고용이 크게 증가하는 특성이 있어 그 영향을 제거하기 위해 농림어업부문을 제외한 취업자수를 기준으로 한국은행 제주본부가 분석한 결과 여름철 최성수기(7~8월)대비 겨울철 최비수기(1~2월)의 농림어업부문을 제외한 취업자수 감소율이 제주지역은 2.3% 수준으로 전국평균(1.4%)보다 크게 나타났다.

이는 겨울철 최비수기(1~2월)중 관광부문의 고용이 부진한 데 상당부분 기인하는 것으로 추정된다고 밝혔다.

제주지역 고용 전체적으로는 최비수기와 최성수기간 2.3%가 차이가 나는 것으로 추정된 반면 관광분야의 경우 최비수기 14만9000명 최대 성수기 15만5000명으로 3.9%의 고용격차가 있는 것으로 분석됐다. 이는 같은 조건에서 전국평균인 고용격차 1.4%보다 매우 큰 수치이다. 이러한 관광부문을 중심으로 한 겨울철 고용부진은 소득부문에도 부정적 영향을 미칠 것으로 한국은행 제주본부는 추정했다.

관광개발과 관련해서 주민우선고용제도가 있다. 제주도개발특별법 당시 시안에는 없었으나 주민참여방안의 하나로 주민우선고용제도가 법에 반영됐다.

이어 제주국제자유도시특별법과 제주특별자치도 설치 및 국제자유자유도시 조성에 관한 특별법에 명문화되어 있었다.

제주특별자치도 특별법(제242조) 인근지역 주민의 우선 고용 조항의 경우 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.

그러나 이 조항은 2009년 3월 정부와 김태환 도정의 공동으로 마련한 제주특별법 개정과정에서 삭제됐다.

이에 따라 제주도 조례 등을 통해 그동안 제주지역에 관광개발지구 등으로 지정받기 위해서는 사업자가 사업계획서상에 지역주민 고용계획을 제출해 왔다.

2008년 기준으로 제주지역 관광사업지별 고용실적을 분석해 보면 운영중인 16개 관광지구 등 관광개발사업장 26곳의 총고용인원은 4305명으로 이 가운데 86%인 3666명이 지역주민이 고용된 것으로 파악됐다.

<표 > 2008년말 제주지역 관광개발 사업장 주민우선 고용 현황 및 실적

사업장명	구분	총고용계획			‘08고용실적
		총고용	지역주민	비율	총고용	지역주민	비율
합 계 (27개소)	계	27,389	21,372	78%	4,305	3,666	85%
	정규직				2,155	1,726	80%
	비정규직				1,147	1,064	93%
	아웃소싱				1,003	876	87%
운영중 (16개소)	소계	14,947	12,479	83%	4,152	3,551	86%
	정규직				2,051	1,660	81%
	비정규직				1,098	1,015	92%
	아웃소싱				1,003	876	87%

도내 골프장 고용현황을 보더라도 26개 운영되는 골프장 총 인원은 2561명이며 이 가운데 타·시도를 제외한 제주도민 고용인원은 2331명이나 되는 것으로 조사됐다.

그러나 실제 고용된 인원 가운데서 비정규직 형태가 적지 않은 것으로 나타났다. 26개 골프장 고용인원 2561명 가운데 정규직은 1621명이었으며 비정규직은 940명으로 비정규직 비율이 30% 가까이 되는 것으로 분석됐다.

특히 관광단지 등 관광개발사업장 역시 총 고용인원 4305명 가운데 정규직 2155명이었고 비정규직은 1147명, 아웃소싱도 1003명으로 절반 가까이가 고용이 불안한 상태인 것으로 조사됐다.

<표 > 2008년말 제주지역 골프장별 고용현황

골프장명		계	지역주민			타시도
			소계	골프장소재지	그 외
				읍면동지역주민	지역주민
계	계	2,561	2,331	722	1,609	230
	정 규 직	1,621	1,413	347	1,066	208
	비정규직	940	918	375	543	22

그러나 이 역시도 2008년 주민우선고용제도가 제주특별자치도 특별법 개정과정에서 삭제되면서 개발과 주민고용이라는 상생효과는 축소되어 가고 있는 실정이다.

제3절 공공성 강화를 위한 특별법 제도개선 방향

1. 제주사회 재설계를 위한 특별법 개선

현행 제주특별자치특별법은 제2조에서 국제자유도시를 “사람ㆍ상품ㆍ자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위”라고 정의해 국제자유도시의 의미를 그대로 받아들이고 있다.

그러나 사람, 상품, 자본의 국제적 이동과 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위라는 의미에 대해서는 근본적인 개선이 필요하다.

법률적으로도 국제적 기준이 무엇인지 불불명한 상태이고 전체적인 제주의 방향과 관련해서도 신자유주의적 정책기조를 법률로 강제하려는 내용이 주를 이루고 있다.

제2장에서도 언급했듯이 그 목적 역시 “제주도민이 주체되어” 와 “제주도민의 복지향상에 이바지 한다”는 내용에서 “행정규제의 폭 넓은 완화 및 국제적 기준 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써”를 목적으로 함으로써 기존 법률보다 크게 후퇴됐다는 지적이 많다.

특히 기존 제주국제자유도시특별법(그림 참조)에도 명문화됐던 도민주체와 도민복지향상이라는 내용 조차 삭제되면서 특별자치도의 의미를 반감시키고 있다고 밝혔다.

또한 현행 특별자치도 특별법의 경우 일부 지방분권의 취지를 담고 있긴 하나 해석상 애매모호한 국제적 기준 적용과 행정규제의 폭넓은 완화 등으로 인하여 누구를 위한 특별법인가에 대한 근본적인 의구심을 갖게 하고 있다고 밝혔다.

		제주국제자유도시특별법(2002)		제주특별자치도법(2006)
목적		이 법은 제주도를 국제자유도시로 개발함으로써 국가발전에 기여함과 동시에 제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전하고 지역산업을 육성하며 쾌적한 생활환경을 조성하여 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다. (제1조)		이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

따라서 현재의 목적 조항을 “실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 지속가능한 제주특별자치도를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다”로 개선할 필요가 있다.

<제주특별자치도 특별법 목적 조항 개정 방향>

현재	개정안
제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 행정규제의 합리화를 통하여 지속가능한 제주특별자치도를 조성함으로써 제주자치도민의 복지향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

나아가 현행 법률안의 명칭은 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법>이다.

이 특별법은 현재 제주사회를 규정하는 최고의 규범적 성격임과 동시에 제주의 미래에 대한 법률적 좌표이기도 하다.

따라서 제주의 미래를 ‘국제자유도시’로 설정하는 것이 맞느냐에 대한 이견도 적지 않으며 새롭게 비전에 대한 재설계를 통해 법안의 명칭 역시 전면 개정하는 방식을 취해야 할 필요성도 있다.

신용인 교수는 현재 제주국제자유도시라는 비전에 대해서 ‘제주에 맞지 않는 옷’이라면서 다음과 같이 비판했다.

신용인 제주대 로스쿨 교수 2012년 11월 공공성 강화를 위한 제도개선 관련 자문 내용

“제주는 2002년 ‘제주국제자유도시특별법’을 제정하고 이를 근거로 하여 ‘제주국제자유도시종합계획’을 수립ㆍ확정함으로써 국제자유도시를 본격적으로 추진하였다. 그로부터 10년 가까이 지난 오늘날 제주도민들이 잘살고 행복해졌는가. 그러기는커녕 오히려 제주는 총체적인 위기에 처하게 되었다.

국제자유도시의 추진으로 개발의 논리가 제주사회의 주류 패러다임으로 자리 잡게 되어 무분별한 난개발이 이루어지고 있다. 그로 인해 천혜의 아름다움을 자랑하는 제주의 자연과 제주인만의 고유한 정체성을 담은 지역의 문화는 심하게 훼손되고 있다. 그러면서 정작 국제자유도시 조성을 위한 6대 핵심프로젝트와 5대 전략프로젝트 사업도 투자지연으로 제대로 진척이 되지 않고 있다.

6대 핵심프로젝트는 ⅰ) 첨단과학기술단지, ⅱ) 휴양형 주거단지, ⅲ) 신화ㆍ역사공원, ⅳ) 서귀포 관광미항, ⅴ) 헬스케어타운, ⅵ) 영어교육도시를 말하고, 5대 전략프로젝트는 ⅰ) 쇼핑아울렛, ⅱ) 생태공원, ⅲ) 공항자유무역, ⅳ), 중문관광단지 확충, ⅴ) 제2 첨단과학단지를 말한다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=97318.

제주의 미래 좌표나 비전으로는 자치와 분권을 토대로 한‘생태평화의 섬’,‘생명평화의 섬’전략에 대한 의견도 나오고 있다.

강봉수 제주대 교수 역시 제주의 미래비전으로써 ‘생태, 인권, 평화의 섬’을 발전비전으로 삼아야 한다고 다음과 같이 지적하고 있다.

강봉수 제주대 교수 <제주특별자치도 공공성 강화를 위한 제도개선 방안 연구> 자문의견(2012년 11월30일)

“차라리 나는 ‘생태․인권․평화의 섬’을 발전비전으로 삼아야 하고, 그것을 실현할 전략으로써 ‘국제도시’ 건설을 주창한다. 여기서 ‘국제도시’는 신자유주의적 기획으로부터 탈피한 명실공히 ‘생태․인권․평화의 국제도시’이어야 한다. 이러한 비전이어야 제주문화의 패러다임과 결을 같이 하면서, 동시에 21세기 문명사의 흐름과도 배치되지 않는 발전모델이 된다.

따라서 향후 제주의 생태․인권․평화의 섬 만들기는 대외적 선언으로서가 아니라 실질적이고 궁극적인 제주인의 삶과 제주발전의 이념적 지표가 되어야 한다. 생태․인권․평화의 섬은 자연과 인간과 문화가 공존 공생하는 정의로운 복지공동체의 실현을 의미하기 때문이다.

나아가 이를 실현하기 위한 구체적인 실천전략으로써 제주국제도시는 지속가능한 발전과 인간의 얼굴을 가진 세계화를 지향해야만 할 것이다.

즉, 그것은 청정한 제주의 자연환경을 보전하고 가꾸는 친환경적인 생태도시, 인권과 자유와 평화 등 인간적 가치와 삶의 질을 중시하는 복지사회, 제주의 고유한 문화와 정체성을 견지하는 가운데 다문화를 관용하는 세계도시, 지역주민과 사회적 약자의 참여와 권익을 최적으로 보장하는 정의사회가 되어야 한다. 나는 이러한 제주사회의 비전을 총괄하여 이른바 “제주다움 공동체”라 부른다.“

2. 주민이 선택할 수 있는 기초자치권 부활

우선 풀뿌리 자치 사회 실현을 위해서는 제도적으로 통치관리의 효율성과 개발 정책 수단으로 전락해가고 있는 제주만의 특별한 행정구조를 다시 재구성할 필요가 있다.

자치는 쉽게 주민들이 스스로 제주사회와 지역공동체를 결정하는 구조를 만들어가는 것이다.

하지만 현재와 같이 주민들이 선택해왔던 기초자치권이 훼손된 반면 중세시대 제왕적인 도지사의 권한만 강조되는 제주사회는 풀뿌리 자치의 관점에서는 더 이상 지속해서는 안 될 제도이다.

“제주지역만 자치계층을 단층화해야 할 절실한 이유가 없는 한, 제주지역도 다른 지역처럼 광역-기초의 2단계 자치계층을 복원하는 것이 타당하다. 지방행정체제 개편 이후에 드러난 문제점들을 보더라도, 자치계층을 단층화한 것은 중앙정부와 당시 제주도정의 명백한 실책으로 볼 수밖에 없기 때문이다.

제주가 섬지역이라거나 제주지역의 인구가 적기 때문에 광역-기초의 2단계 자치계층이 필요없다고 생각하는 것도 오산이다. 프랑스의 코르시카나 포르투갈의 마데이라 같은 곳도 본토에 비해 인구가 적은 편이지만 복수의 자치계층을 유지하고 있다.“

하승수 풀뿌리 자치실현을 위한 계층구조 개편 발표문(2012년 6월19일)

이미 기초자치권의 복원에 대해서는 시군폐지 이후에도 학계와 시민사회를 중심으로 논의가 어느 정도 진행되어 왔으며 주민들 입장에서도 기초자치권 부활에 대한 공론화가 되어가는 과정이다.

그 방안에 대해서도 안들이 제기되고 있다. ▲기존 4개 시군을 부활시키는 방안(과거로의 회기라는 비판도 있음) ▲동서군 등 구역조정을 통한 기초자치단체 부활 방안 ▲자치권 있는 광역읍면동 개편방안(행정시 폐지- 읍면동장 주민직선) 등 안들이 제시되고 있는 만큼 이에 대한 세부적인 논의가 진행될 수 있을 것이다.

기본적인 관점은 지방자치의 확충, 강화가 행정체제개편의 기본이라는 인식이 전제되어야 한다. 주민의 편익과 권리의 확대는 내팽개친 채 과거처럼 행정의 효율성, 중앙의 요구 등이 우선시 되어 졸속적이고 반자치적인 논의의 과정이 되어서는 안된다. 또한 지역적 논의에만 머물러 중앙과 지방자치단체의 권한의 분배문제도 떨어놓아서는 안 된다.

또한 주민들에게 선택권을 우선하여야 한다. 행정체재개편의 결과는 직접적으로 지역주민의 생활에 영향을 미치기 때문에 주민들의 활발한 논의 참여가 필수이어야 하며, 주민들의 선택에 의해 결정되어져야 한다.

무엇보다 이러한 자치권 회복방안이 중앙정부의 설계도에 의해서가 아니라 주민들이 선택할 수 있도록 특별자치도 특별법에 법률적 근거를 마련할 필요가 있다.

제주기초자치권 부활과 관련해 관심을 기울여 온 하승수 변호사는 다음과 같은 법 개정기조를 제시하기도 했다.

하승수 풀뿌리 자치실현을 위한 계층구조 개편 발표문(2012년 6월19일) 제주대안연구공동체 등 주최

“사람에게도 인격이 중요한 것처럼, 지방자치단체에도 법인격은 필수적인 것이다. 법인격이 있어야 자기 명의로 재산을 소유할 수 있고, 자치입법권이나 자치재정권도 상당 수준 누릴 수 있지만, 법인격이 없을 경우에는 그러한 부분은 인정되기 어렵거나 인정되는 범위가 협소해 것이다.

법인격이 있고 자치입법권과 자치재정권을 가진 기초지방자치단체로 부활되어야 광역-기초의 역할구분도 가능하고, 지역주민들의 의견을 책임 있게 수렴하는 것도 가능하다. 기초지방자치단체가 부활해야 ‘제왕적 도지사’의 폐해도 줄일 수 있다.

물론 과거의 4개 시-군을 단순 부활하는 형태보다는 새로운 형태를 모색할 수도 있다. 그것이 2개 행정시를 자치시로 전환하는 방식이든 새로운 형태의 기초지방자치를 설계하는 것이든 간에 여러 가지 가능성을 탐색할 수 있다. 중요한 것은 자치권이 있는 기초지방자치단체여야 한다는 것이다.“

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

의 안 번 호			제출연월일 : 200 . . . 제 출 자 :

제안이유

════

제주특별자치도 출범과 함께 기초지방자치단체가 폐지되고 행정시가 설치되었으나, 행정시의 존치로 인해 행정계층 개편의 취지를 살리지 못하고 있고, 그로 인해 지방행정의 민주성ㆍ효율성이 저해되고 주민불편이 초래되는 등의 부작용이 심화되고 있으므로, 행정시를 폐지하고 새롭게 제주형 풀뿌리자치모델을 추진할 근거를 마련하고자 함.

주요내용

════

가. 행정시를 페지함.

나. 기초지방자치제 실시 근거의 마련

(1) 제주도의 지역실정을 고려하여 조례에서 정하는 바에 따라 자치구를 설치할 수 있도록 함.

(2) 새롭게 실시할 기초자치제에서는 기존의 기관대립형 외에 다른 기관구성 모형을 시도할 수 있는 근거를 마련함.

이와 함께 대의민주주의 한계를 극복하기 위한 직접참여제도를 대폭 확대해야 한다. 정부와 우근민 도정에서도 그동안 주민참여제도 확대를 여러 차례 강조했지만 현실에서는 제대로 이뤄진 것이 없다.

▲실질적인 행정과정에 주민참여 도입 ▲재정민주주의 실현을 위한 제대로 된 주민참여예산제 실질적 도입 ▲지역주민들이 자치입법권한 보장을 위한 주민발안제 도입 등도 제주특별법 개정 과정에 반드시 새롭게 반영 되어야 할 것이다.

3. 재정 권한 이양 등 재정분권 시범도 육성

제주특별자치도 출범과 함께 재정자치권 확보 문제는 언제나 뜨거운 화두였다.

제주특별자치도특별법에서는 “국세의 세목을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세 이양 등 행정, 재정적 우대방안 마련이 되어야 한다”고 규정되어 있다.

이와 함께 동법에서는 자치재정의 확보를 위해 특례 조항을 제시하고 있다. 지방세 세율 조정, 지방교부세, 광역, 지역발전특별회계에 별도의 계정을 설치하도록 했다.

특히 지방채 발행, 기금 관련해서도 특례를 적용하고 있다.

제주특별법 제4조(국가의 책무)

③ 국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다.

④ 국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.

제주특별법 제76조(제주자치도에 대한 국가의 재정지원)

② 국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.

그러나 제주사회에서는 제주특별자치도 출범에 따라 오히려 재정적으로 불이익을 받고 있는 것 아니냐는 비판의 목소리가 이어져 왔다.

실제 2012년 기준으로 순계기준 세입목별 비중을 살펴보면 다음과 같다.

국고보조금(33.6%)> 지방교부세(31.8%) > 지방세(19.7%) > 세외수입(11.9%) > 지방채(2.9%) 순으로 중앙재원(국고보조금등+지방교부세)에 의존하는 비중이 전체의 65%가 넘어 의존도가 높은 실정이다.

또 주요 의존재원인 지방교부세와 북고보조금의 2011년과 2012년의 변화를 보면 상대적으로 국고보조금의 비중이 적어지고 지방교부세 비중이 높아지고 있다.

자체수입(지방세 + 세외수입)은 전체 제주예산의 31.6% 수준으로 전국 평균 56.9%에 비해 낮은 비중이며 2011년 대비 2012년 의존재원인 지방교부세의 제주의 증가율(8.1%)은 전국평균(6.6%)보다 높지만 상대적으로 국고보조금의 증가율(1.5%)은 전국평균(4.7%) 보다 낮은 편이다.

김동욱 교수 <제주특별자치도 재정특례 제도의 진단과 법제화 과제> 2012년 11월9일

<표> 전국 및 제주 예산규모 추이(당초예산)

(단위 : 십억, %)

회계별		2007	2008		2009		2010		2011		2012
		금액	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비
전국	순계예산(A)	111,986	124,967	11.6	137,535	10.1	139,856	1.7	141,039	0.8	151,095	7.1
	총계예산(B)	143,721	161,202	12.2	178,103	10.5	183,226	2.9	185,467	1.2	198,912	7.2
제주	순계예산(C)	2,202	2,369	7.6	2,601	9.8	2,598	-0.1	2,729	5.0	2,928	7.3
	총계예산(D)	2,312	2,472	6.9	2,696	9.1	2,750	2.0	2,853	3.8	3,076	7.8
C/A(%)		1.97	1.90		1.89		1.86		1.93		1.94
D/B(%)		1.61	1.53		1.51		1.50		1.54		1.55

예산: 일반회계+특별회계

자료: 제주특별자치도 예산정보, 행정안전부 재정고

실질적으로 국세의 지방세 이양은 이뤄지지 않았으며 4단계에 걸쳐 특별행정기관, 제주특별자치도에 3838건의 사무가 이양됐으나 이에 대한 재원 이양은 진행되지 않았다.

제주특별법 재정 관련해서는 자치재정권을 확보할 수 있는 정책방향을 중심으로 이뤄져야 한다.

우선 특별법에 명시된 데로 정부의 책무에 맞게 실질적 개정을 통해 국세의 지방세로의 과감한 이양 등이 필요하다.

배인명 <국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략> 제주특별자치도 재정 특례 세미나 2012년 11월9일

아래 표에서 알 수 있듯이 제주 지역에서 발생하는 국세는 매해 3500억-4000억원 수준이며 이를 상당부문 비율로 지방세로 전환된다면 재정 확충의 획기적 전기를 마련할 수 있어 보인다.

<표 > 연도별 국세 징수현황(제주지역)

(단위 : 억원)

구 분			2006		2007		2008		2009		2010		2011
			징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)
전국 징수액			1,302,609		1,530,628		1,575,286		1,543,305		1,660,149		1,801,532
제주 징수액			3,736		4,389		3,890		4,491		4,394		4,657
(전년대비증가율)				5.5		17.5		△11.4		15.4		△2.2		5.98
소 계			3,579	95.8	4,179	95.2	3,695	95.0	4,543	101.2	4,473	101.8	4,744	101.9
내국세	직 접 세		2,080	55.7	2,554	58.2	2,252	57.9	2,322	51.6	2,603	59.2	2,874	61.7
		소 득 세	1,469		1,861		1,459		1,565		1,694		2,068
		법 인 세	505		530		646		627		784		690
		상속 및 증여세	106		163		147		130		125		116
	간 접 세		1,321	35.4	1,379	31.4	1,239	31.9	1,859	41.3	1,566	35.6	1,607	34.5
		부가가치세	1,163	31.1	1,213	27.6	1,069	27.5	1,697	37.7	1,407	32.0	1,459	31.3
		개별소비세	21		22		24		11		12		14
		주 세	133		138		142		146		143		129
		증권거래세	4		6		4		5		5		5
	인 지 세		1		1		1		1		1		4
	과년도수입		177		245		203		361		304		259
교 통 세			0		0		-23		-184		-193		-188
교 육 세			59		62		62		36		31		29
농어촌특별세			26		35		37		26		26		24
종합부동산세			72		113		118		70		56		48

※ 작성근거 : 국세청 통계연보 * 자료 : 제주특별자치도 내부자료

이와 함께 지방소비세 개선 2011년 현재 제주특별자치도에는 총 지방소비세의 약 1.74%가 배분되고 있는데, 전국에 비하여 제주의 재원순증효과(4.6%)는 가장 낮게 나타나고 있다.

따라서 지방소비세도 보통교부세와 같이 3% 이상의 법정률제도를 도입함으로써 지방소비세 도입에 따른 제주도의 상대적 재정 감소의 문제를 해결할 필요가 있다.

배분의 기준이 되는 민간최종소비지출 지표가 관광객의 소비지출 등이 미반영되는 등 지역소비와 연계성이 부족하다.

따라서 거주지원칙에 입각한 지표인 민간최종소비지출통계를 소비지 원칙에 입각하여 배분될 수 있도록 하여야 할 것이다.

배인명 <국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략> 제주특별자치도 재정 특례 세미나 2012년 11월9일

<표>  2011년 지역별 지방소비세 세입순증액 비교

구분	지방소비세 배분율	보통교부세 배분율	미도입시	지방소비세 도입(부가세의 5%)
			보통교부세 (’11 추정)	보통교부세		지방소비세			지역상생발전기금(제주 3%)
				2011년	감소액	2011년	순증액	비중 (%)
전 국	100.0%	100.0%	262,956	257,755	-5,201	29,606	24,405	100	2,999
서 울	15.70%	0.00%	0	0	0	4,649	4,649	19.05	120
부 산	8.04%	3.36%	8,829	8,654	-175	2,381	2,206	9.04	136
대 구	5.39%	2.77%	7,287	7,142	-144	1,595	1,451	5.94	337
인 천	3.00%	1.27%	3,337	3,271	-66	887	821	3.37	92
광 주	3.21%	1.94%	5,091	4,990	-101	951	850	3.48	308
대 전	3.56%	1.43%	3,750	3,676	-74	1,054	979	4.01	265
울 산	2.70%	0.61%	1,600	1,568	-32	799	767	3.14	272
경 기	14.03%	6.47%	17,004	16,668	-336	4,153	3,817	15.64	111
강 원	4.45%	10.67%	28,061	27,506	-556	1,318	763	3.13	182
충 북	4.32%	7.20%	18,941	18,567	-375	1,280	906	3.71	161
충 남	6.00%	9.24%	24,307	23,826	-481	1,777	1,296	5.31	136
전 북	5.07%	10.41%	27,379	26,837	-542	1,502	961	3.94	148
전 남	4.89%	14.58%	38,330	37,572	-758	1,446	688	2.82	232
경 북	7.63%	16.66%	43,796	42,929	-866	2,259	1,393	5.71	231
경 남	10.27%	10.40%	27,359	26,818	-541	3,041	2,499	10.24	178
제 주	1.74%	3.00%	7,886	7,730	-156	514	358	1.47	90

* 자료: 제주특별자치도 내부자료(단위 : 억원)

이와 함께 재정 분권을 위한 방안으로 제주자치도의 실절적 재정력을 반영하는 재정력지수가 미산출 되고 있는데 일정기간마다 재정력 지수를 산출하고, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 방안 마련이 필요하다.

또 국가 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설 요구하거나 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토 및  광특회계의 규모변동과 연계한 제주계정 예산 배정요구 하는 방안이 필요하다는 의견도 제시되고 있다.

김동욱 교수 <제주특별자치도 재정특례 제도의 진단과 법제화 과제> 2012년 11월9일

4. 일자리, 노동 친화적 제도 개선

제주지역 산업구조가 1차 산업과 관광 등을 중심으로 한 3차 산업이라는 점을 감안하면 지역주민들을 위한 고용안정의 정책에 대한 대책이 있어야 한다.

제주지역 관광분야 노동자들의 고용안정을 위한 제도개선 과제로는 법률과 조례를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째 제도개선을 위한 과제로는 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법(이하 제주자치도법)>에서 폐지된 개발사업에 있어서 지역주민우선고용조항을 부활시킬 필요가 있다.

제242조 (인근지역 주민의 우선 고용) 제229조의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.                                            <삭제된 주민우선 고용 조항>

기존에는 (인근지역 주민 우선 고용)는 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자는 당해 개발사업지구 인근지역의 주민을 우선적으로 고용해야 한다고 규정되어 있었다.

권고적 조항이 아니라 강행규정의 성격으로 실제 이 조항으로 인해 제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례상에서는 지역주민 우선 고용제 (80%) 이상 고용하도록 명문화되어 있었다.

실제 개발사업시행예정자의 경우 개발사업 인허가를 위해서는 개발사업에 따른 고용계획서를 제출하면서 이 조항이 준용되어 왔다.

하지만 전경련의 제안과 김태환 도정의 수용으로 2008년 3월 제주자치도법 개정으로 주민우선고용조항이 폐지됨에 따라 개발사업자의 경우 이러한 고용의무를 져야할 법적 근거가 사라졌다.

지난 김태환 도정 역시 지난 제주자치도법 229조 인근지역 주민우선고용조항 폐지에 따라 2009년 7월27일 조례상 80% 이상으로 규정된 조례상 규정을 폐지하는 조례 개정이 통과되기도 했다.

제주지역 경제구조에서 관광을 중심으로 한 개발사업의 중요성을 감안하고 개발 이익의 지역고용 창출 효과라는 관점에서 지역주민우선고용제도는 다시 부활시킬 필요가 있다.

둘째 제주지역차원에서 시범적으로 고용영향평가제를 시범적으로 도입할 필요가 있다. 현재의 개발 사업에 있어서 환경영향평가제도가 존재한다. 환경영향평가제도는 대규모 개발사업 등에 있어서 환경파괴에 대한 사전적 검토와 환경 및 사회적 영향을 평가하는 제도다.

그러나 하지만 현재 한국 경제에 있어서 가장 중요한 고용영향에 대해서는 제대로 된 '사전 평가' 제도가 존재하지 않는다. 이런 이유로 최근 '고용영향평가 제도'를 도입해야 한다는 주장이 일각에서 제기되기 시작했다.

고용영향평가제 도입의 필요성에 대해서는 새로운사회를여는연구원 긴급제언 참조(2009년 6월30일) http://www.saesayon.org/sight/sightview.do?paper=20090630100946805&pcd=EA01

고용영향평가제는 현재 고민수준에 머물러 있다. 따라서 제주지역의 경우 전국적 기준 마련 이전에 특별법인 제주자치도법 개정을 통해 도입해 볼 만한 필요가 있다.

실질적인 고용영향평가제의 내용으로는 구조조정 과정에 나서기 전제 사전적으로 기업 또는 구조조정의 주체가 고용창출과 유지에 대한 전망과 계획을 제출할 것을 명문화해야 한다는 것과 함께 지역차원에서도 일정 기준 이상 개발사업의 경우 고용영향에 대해 평가 제출을 의무화할 필요가 있다.

새로운사회를여는연구원 긴급제언 참조(2009년 6월30일)

제주특별법상에 이러한 근거조항을 만들고 세부적인 고용영향평가제의 내용에 대해서는 조례로 위임하는 방식을 통해 지역적 상황이 반영될 수 있어야 할 것이다.

따라서 제주특별법을 통한 고용영향평가제를 도입할 경우 형식적인 영향평가제도가 아니라 지역주민우선고용제도 부활과 함께 투자대비 의무고용인원 기준 마련 등 좀 더 규정력을 갖는 내용을 검토해볼 필요가 있다.

셋째 제주특별법에 근거조항을 마련하고 제주도 자치단체 차원의 고용 대책 마련이 필요하다. 현재까지 제주도의 고용정책은 사실상 정부차원의 대책을 지역차원에서 구현하는 수준에 머물러 있다.

2009년 민주노총, 제주대안연구공동체 등이 조사한 바에 따르면 제주도가 적극적으로 고용정책을 세우고 있고 잘 수행하고 있는가에 대한 질문에 대해서 긍정적인 답변이 6.3%에 불과할 정도로 본 연구의 설문대상자인 비정규직 노동자들은 체감하지 못하고 있는 실정이다.

민주노총제주본부, 공공노조제주지부, 제주대안연구공동체 관광서비스분야 비정규직 실태조사 토론회(2009년 10월21일)

실제로도 제주지역의 경우 노사정협의회 조례가 제정되어 있고 이에 따른 위원회까지 구성되어 있으나 유명무실한 실정이다.

‘제주비정규직대책 미온적 질타’ 제민일보 2009년 7월12일자

따라서 제주특별자치도 특별법에 근거규정을 만들고 이를 토대로 조례 등을 통해 제주지역 차원의 고용위원회 신설 등을 통해 전반적인 제주도의 고용동향을 파악하고 관광분야를 비롯해 총체적인 고용정책을 수립할 필요성이 있다.

강호진 <제주지역 관광서비스 분야 비정규직 해소 정책 과제> (제주대안연구공동체 2009년 11월)

5. 국제자유도시 개발센터 이익금 지역 환원 필요

제주국제자유도시 개발센터의 경우 제주 7대 선도프로젝트 등을 추진해 왔으나 근본적인 체질개선이 필요하다.

특히 내국인 면세점 수익금이 지역으로 환원될 수 있도록 관련 규정을 의무화해야 한다고 주장했다.

현행 제주특별자치도 특별법 201조의 규정의 경우 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다고 명문화되고 있지만 현재까지 개발센터가 내국인 면세점 운영을 통해 막대한 이익(아래 표 참조)을 남기고 있지만 지역농어촌진흥기금에 출연이 미미한 실정이어서 개발센터의 이익의 지역 환원의 관점에서 명문화된 규정으로 변경되어야 할 필요가 있다.

특히 그동안 특별자치도 특별법 개정과정에서는 개발센터의 권한 강화가 이뤄진 반면 이에 대한 지역환원에 대해서는 개발센터가 특별한 관심을 기울이지 않았던 만큼 201조 법 취지를 제대로 살리기 위해서는 의무규정으로 변경되어야 한다.

<표- 제주국제자유도시개발센터 면세점 수익>

년도별	면세점 수입 (A)	영업비용 (B)	순이익 (A-B)
2007년	2,052	1,527	525
2008년	2,266	1,680	586

<제주국제자유도시개발센터 관련 규정 개정안>

현재	개정안
201조(농임축수산업진흥) ④제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터(이하 "개발센터"라 한다)는 개발사업 수익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연할 수 있다.	개정안) 제261조의 규정에 의한 제주국제자유도시개발센터는 제주특별자치도내에서 운영중인 내국인 면세점 이익금의 일부를 제3항의 규정에 의한 지역농어촌진흥기금에 출연해야 하고, 출연율은 도 조례로 정한다.

6. 1차 산업 혁신, 사회적 경제 도입

제주의 양대 산업인 농업과 관광업도 점차 경쟁력을 상실해가며 지역경제는 회생의 기미를 보이지 않고 있다. 이러한 제주의 현실은 여과 없이 제주도민의 삶에 반영되어 도민의 살림살이는 날이 갈수록 피폐해져만 가고 있다. 이 점은 1인당 GRDP(지역내 총생산) 통계를 통해 여실히 알 수 있다.

2008년 기준으로 제주도민 1인당 GRDP는 1,619만 원으로 전국 1인당 GRDP 2,116만 원의 76.5% 수준이다. 이는 10년 전 86.7% 수준에서 10.2%나 하락된 것으로 국제자유도시 추진 전보다 오히려 격차가 더욱 벌어졌음을 알 수 있다.

2010년 기준 1인당 GRDP는 제주(1,886만5,000원)가 전국 평균(2,404만5,000원)의 78.5%에 불과하다.

호남지방통계청 제주사무소, 「2010 통계로 본 제주의 어제와 오늘」, 2010, 44쪽.

특히 지역경제에서 차지하는 1차 산업에 대한 획기적인 대책마련이 필요하다.

소득보전형 1차 산업으로 전환하고, 친환경 농업을 전면해 나가야 하는 시점이다.

실제  FTA 위기 속에 제주농업은 단순 피해 예방 차원의 아닌 미래 산업 전략, 생명산업 전략으로써 1차 산업의 지속가능성이 담보되어야 하며 그 핵심 정책은 생산 농가의 기본 소득을 보전해 줄 수 있는 1차 산업으로 전환시켜야 한다.

아울러 구호 수준에 머물러 있는 친환경농업의 전면화로 생태환경사회 전환을 위한 기본적인 토대를 만들어야 하며 전면적 친환경 농업을 위한 제도 정비가 필요하다.

법률로 제도화해야할 주요 정책 과제를 제시하면 다음과 같다.

강호진 18대 대선 대통령 선거 정책제안

1 농가단위 소득보전형 직불제 도입

- 감귤, 밭작물 농가 생산비 보장, 시장 가격 차액 보전

- 농어촌진흥기금 소득보전기금 전환(JDC 면세점 등 이익금 소득보전기금 출연 의무화)

2. 친환경농업 전면화

- 국가차원의 친환경농업 시범지역 선정, <친환경농업육성공사> 설립, 친환경농업지원센터

- 권역친환경농업유통센터 설치, 토지비축제도 <친환경농업> 적용, 공공분야 친환경급식 확대

3. 제주농업의 미래화 전략

- 광역 종자, 종묘, 종축 센터 구축(기존 씨드밸리 사업 확대)/

-‘제주푸드’지원 정책 실현(내추럴 제주 1차 생산물 육성 정책)

- 친환경 주곡 자립 기반 조성 등 지역식량 자급률 기준 지표 마련

- 로컬푸드 시스템 도입

대기업 중심의 경제구조가 지속되면서 풀뿌리 경제 체제가 붕괴 위기를 맞고 있으며 역외유출 규모가 한 해 5조원을 넘어서고 있어서 제주경제의 자립성이 심각하게 위협받고 있어 풀뿌리 경제를 활성화 시킬 대책이 필요하다.

지역 경제의 선순환 구조로 전환을 위해서는 사회적 경제 모델을 제주사회에서 먼저 구축할 필요가 있다.

지역 풀뿌리 경제와 사회적 경제로의 전환을 위해서는 다음과 같은 정책과 제도개선이 필요해 보인다.

특히 열악한 도내 중소기업의 새로운 출구를 모색하고 협동조합과 사회적 기업으로 전환 육성하기 위해 사회적 경제시스템을 선도적으로 연구, 실천하는 도시로 육성할 필요도 제기되고 있다. 사회적 경제를 전면화 할 수 있는 시범도시 만들어 내 협동과 연대의 경제로 전환시켜나가자는 의견도 제시됐다.

강순원 한 살림 제주 상무 제주 미래 비전 워크숍(2012년 11월 29일) 발표자료 중

강순원 한 살림 제주 상무 제주사회적경제 토론회 발표(2012년 11월7일)에서  다음과 같이 제안했다.

○사회적 경제 거버넌스 구성 및 사회적 경제 헌장 제정

○ 사회적경제 투자기금 조성

○ 사회적경제 시장구축 지원과 이를 위한 교육, 연구, 집행기능 확충

- 공공부문 최적가치낙찰제, 사회책임조달, 공공시장 중개센터, 지역자활센터의 사회적경제개발센터 확대 등의 요구에도 주목해야 함

○ 공공재산의 사회적경제 투자 활용 촉진

1, 풀뿌리 경제 희망 펀드 설치

- 중소자영업자, 청년 창업가, 실버 일자리를 위한 희망펀드 1000억 조성

- 국가, 지방정부, 관련 기금 출연

2. 2020년 제주 사회적 경제 20%․ 지역경제순환센터 설립

- 협동조합, 자활, 사회적기업, 마을․공동체기업 등 사회적 경제 단위 20% 육성

- <지역경제순환센터> 설립을 통한 사회적경제 체계적인 지원

3. 미국식 <지역재투자제도> 도입

/대기업군 금융, 유통산업 현지법인화

7. 지속가능한 생태환경 공공성 확보

제주국제자유도시 출범 10년을 맞이하면서 환경적으로는 많은 악영향을 끼쳤다.

제주환경운동연합이 지적해 온 국제자유도시와 생태․환경적 문제를 요약하면 다음과 같다.

김동주 제주환경운동연합 대안사회팀장 19주기 양용찬열사추모사업회 토론회 발표 자료(2010년 11월7일)

○  골프장 건설 확대로 인한 자연환경 파괴 및 세입 감소

- 계획수립 당시 8개였던 골프장이 현재 28개로 증가(2001년 → 2010년 10년 사이).

- 골프장 건설에 따른 각종 조세(취득세, 종합토지세, 재산세) 및 부담금(개발부담금, 대체조림비, 대체초지조성비, 농지조성비) 감면으로 인한 세입감소

○ 7대 선도 프로젝트 추진으로 인한 영향

- <생태신화역사공원> 조성으로 인한 안덕곶자왈 훼손

- <서귀포 관광미항> 개발(새연교 건설과 새섬의 출입)로 인한 천연보호구역 위협

- <첨단과학기술단지> 조성으로 인한 중산간 지역 생태계 훼손 및 하류 재해영향 증가

- <휴양형 주거단지> 변경으로 초고층 빌딩 건립에 따른 경관훼손과 주변 용천수 영향

- <쇼핑 아울렛> 추진으로 인한 지역 상가의 반발

○ 교통 부문 신교통수단 도입 관련 갈등

- 1100도로의 모노레일 도입계획으로 인한 갈등

- 한라산 보호를 명분으로 한 ‘삭도’ 추진에 따른 갈등

○ 도로 신설․확장으로 인한 환경 파괴

- 도로 건설 시 절․성토량 증가로 인한 기존 경관 훼손

- 한라산과 해안가를 잇는 중산간 지역에 고속화도로 건설로 인한 생태축 훼손, 로드킬 증가

- 폭우 내습시, 도로가 물길을 차단하거나, 아니면 물길이 되어버려 수해발생

○ 대규모 관광단지 개발로 인한 환경훼손

- 3개 단지, 20개 지구 지정방식의 개발은 환경성에 대한 고려보다는 경관 및 토지확보 위주로 진행 되어서 대규모 환경 훼손 및 지역갈등 유발

- 사례 : 구좌읍 김녕리 묘산봉 관광지구, 대정읍 상모리 송악산관광지구 등

- 지구지정방식의 관광개발계획은 폐지 및 개별법에 따른 인허가로 전환(2009)

○ 규제완화로 인한 개발편의

- 투자진흥지구 지정으로 인한 각종 면세/부담금 감면(법인세, 소득세, 취득세, 등록세)

- 국․공유지 헐값 매각(묘산봉관광지구, 한라산리조트)

- 골프장 허용면적기준 폐지(총임야면적 5%내외- 2008년)

- 지역주민의무고용제도 폐지

- 개발 인․허가 기간 단축(22개월 → 8개월)으로 환경영향 검토 부실화

○ 지역개발계획의 추진결과에 따른 환경영향 종합

- 관광산업 인프라 구축으로 인한 환경파괴와 자원소비 증가 : 도로와 골프장, 에너지와 용수

- ‘보전(계획) 후 개발’은 지난 10년 동안 개발을 위한 수사에 불과

- 개발계획과 보전계획의 상충. 환경계획보다는 개발계획을 우선시

- 개발계획 또한 잘못된 계획, 외자유치 실패, 지역 내 갈등으로 제대로 시행되지 않았음

조명래 교수 역시 제주특별자치도와 환경분야에 대한 문제점을 다음과 같이 지적했다.

조명래 <제주 도시 개발의 비판적 성찰> 2011년 6월 9일

생태적으로 민감한 개발로 인한 지역생태계의 훼손

제주도는 화산섬으로 구성되어 있으면서 아열대 기후대에 속해 전국 생물종 다양성의 40%를 보유하고 있음. 이러한 환경적 특성과 자원 덕택에 제주는 감귤산업, 제주 삼다수의 생산, 자생식물을 이용한 신물질의 생산, 연 500만 명을 끌어드리는 관광산업 (관광은 제주도 지역총생산액의 25%, 총고용의 70% 차지함) 등이 가능했음.

ㅇ 그러나 제주도의 이러한 생태환경은 인위적 변화에 대단히 민감해 개발로 인한 훼손, 파괴, 오염의 효과가 두드러지게 나타남. 때문에 제주도에 이루어지는지는 각종 개발은 지역생태환경에 민감한 영향을 끼치기에 이로부터 자유로운 개발지역이 많지 않음.

ㅇ 개발지역이 부족하여 최근의 지역개발이 해안 저지대에서 환경적으로 민감한 중산간지대(예, 곶자왈 지역)로 옮겨가면서 녹지의 훼손, 지하수 고갈, 생물종의 소멸, 생태계의 교란 등의 문제를 야기하고 있음(예, 현재 운영 중인 16개 골프장 중 7개, 앞으로 개장할 24개 중 6개가 곶자왈 지역에 걸쳐 있음).

ㅇ ‘사람∙상품∙자본의 자유로운 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로’의 제주도의 육성, 즉 신자유주의식 제주도 개발은 ‘환경적으로 민감한 개발 수요’를 점증적으로 야기하게 됨. 그 결과 이를 둘러싼 개발세력과 보전세력간의 대립과 갈등이 촉발되고 지역환경관리 비용이 증가하게 됨.

ㅇ 제주도의 생태환경이 가지는 구성적 취약성과 민감성으로 인해 훼손과 단절이 쉽게 이루어지고, 일단 훼손과 단절이 되면 회복이 불가능하거나 고비용을 요구하게 됨(예, 제주도 자생종 소멸, 지하수의 오염 및 고갈 상태의 복원의 한계 등, 해안선의 파괴 등).

개발지의 확산에 따른 지역환경 훼손

ㅇ 제주도의 용도지역 지정현황을 보면 총 1,848.195km2 지역 중  도시지역 21.0%, 관리지역 60.5%, 농림지역 8.1%, 자연환경보전지역 10.4%로 다른 지역에 비해 개발가능지역(도시지역+관리지역, 81.5%)이 상대적으로 넓게 지정되어 있음.

ㅇ 국토의계획및이용에관한법률 등에 규정된 중앙정부의 권한이 도시자에게 넘어가면, 이러한 개발가능지역은 국제자유도시로의 육성을 위한 각종 개발과제를 추진하는 지구(예 첨단과학기술단지, 향토문화관광지구, 영상산업진흥지구, 투자진흥지구, 관광진흥지구 등)나 용지(예, 국제학교 용지, 도로용지 등) 등으로 지정 개발될 수 있음.

ㅇ 개발지의 지정과 개발은 계획수립이나 환경성 검토 등과 같은 절차를 통해 이루어지지만, 이를 감시감독하는 권한이 제주특별자치도에 주어지는 한, 이는 형식적으로 이루어질 공산이 큼.

ㅇ 그 결과 개발지의 확산과 그에 따른 지역환경의 훼손이 현재 보다 더욱 현저해질 것으로 예견됨.

이에 따라 시민사회, 환경단체를 중심으로는 개발중심 체계인 현행 법률을 아예 제주특별자치도 설치 및 생태도시 특별법으로 만들자는 의견도 나오고 있다.

실제로 최소한의 지속가능한 제주를 위해 ‘선 보전 후 개발’이라는 제주사회의 합의된 정신은 이미 사라진지 오래다.

정부와 제주도 역시 환경을 강조하고 있지만 개발을 이유로, 국가정책사업을 이유로 생태환경을 파괴해 온 사실은 이 앞에서 살펴본 바와 같이 여러 곳에서 확인되고 있다.

구체적인 정책으로는 지속가능한 제주를 위해서는 개발총량제 도입, 보존을 위한 GIS등급 재설정 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이미 포화상태에 이른 골프장의 경우에도 임야면적 5% 이내 개발규정을 철폐하는 등 정책기조는 환경은 뒷전이고 개발일변도로 나가고 있다.

개발을 위해서 국공유지나 사유지를 매입해 제공하는 토지비축제도를 중단할 수 없다면 개발과 환경의 형평성 논리에서 친환경농업이나 환경분야에서도 토지비축제도가 도입되어야 한다.

따라서 ▲ 토지특별회계의 목적을 토지공공성 확보 및 공공토지 비축으로 변경 ▲토지특별회계에 대한 도의회 감시 및 동의권한 부여 ▲ 개발사업 시행자의 토지수용 불허 등을 담은 법개정 작업이 필요하다.(표-참조)

<표- 특별자치도 특별법 개정의견>

현재	개정안
제233조(제한적 토지수용) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국․공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.	제233조(제한적 토지수용) -> 삭제
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다.	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ -> 삭제

나아가 제주도차원에서 나름의 노력을 기울이고 있는 신재생에너지 추진 역시 생태환경이라는 원칙을 견지하면서 에너지자립체제를 구축해 나가야 한다.

▲먼저 사유화되고 있는 신재생에너지 관련 풍력, 태양열 등 에너지 시스템 공유화 ▲스마트그리드와 연계한 국가신재생에너지센터 설치 ▲지역 풀뿌리 친환경에너지 사업 도입 등에 대한 세부적인 법률적 근거를 만드는 일 역시 필요하다.

8. 보편적 복지실현을 위한 ‘좋은 정책’ 실험도

그동안 제주는 신자유주의 정책 실험장으로 전락했다는 비판이 많았다. 영리병원, 영리학교에서도 알 수 있듯이 정부의 잘못된 정책 실험으로 인해 사회적 갈등만 초래했다.  또한 보건복지부가 2010. 3. 18. 발표한 ‘2009년 지역사회 건강조사’에 의하면 도민의 건강상태는 전국 최하위 수준으로 전락하는 등 ‘삶의 질’은 악화일로에 놓여 있다. 이대로 가다가는 제주의 미래가치는 훼손되고 후손들에게 남겨줄 것은 아무 것도 없게 될 것이다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=77299.

따라서 제주를 보편적 복지실현을 위한 좋은 실험 정책을 적용하는 방안도 필요하다. 특히 영리병원 논쟁을 벗어나 공공의료 차원에서 적극적인 정책을 실현할 필요가 있다.

-‘보호자 필요 없는 제주’의료 체계 지원

-  제주형 주치의 시범 제도 도입

- <의료비 연 100만원 상한제> 시범 실시

- 장애인등급제 폐지, 여성친화도시 육성, 기초노령연금 두 배 확대,

- 2020년 사회주택 20% 확보, 제주 사회연대은행 설립, 지원,

9. 공교육 활성화를 위한 재정 특례로 개정해야

공교육 활성화를 위해 공교육에 한정한 지방교육재정교부금 특례와 공교육에 한정한 지방채 발행할 수 있도록 개정될 필요가 있다.

현행 제주특별자치도 특별법에는 국제자유도시 조성과 관련해 보통교부금 외에 대통령이 정하는 바에 따라 지방교육재정교부금을 특별 지원 할 수 있도록 하고 있다. 하지만 국제자유도시 조성에의 교육목적 달성이라는 기준이 애매한 만큼 이를 공교육으로 한정해 공교육 재정 활성화를 도모할 필요가 있다.

또한 교육지방채 발행의 경우 공교육에 대한 것을 명문화해 취약한 공교육 육성에 도움이 될 수 있도록 제도를 개선해야 한다.

제주특별자치도 공공성 강화를 위한 조례 재개정운동본부 특별법 의견서(2008년 8월20일)

현재	개정안
제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련하여 교육목적 달성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.	제189조(교육재정지원에 관한 특례) ① 국가는 국제자유도시 조성과 관련한 공교육활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도에 제101조의 규정에 의하여 교부하는 보통교부금 외에 「지방교육재정교부금법」에 의한 지방교육재정교부금을 대통령령이 정하는 바에 따라 특별 지원할 수 있다.

현재	개정안
제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.	제103조(지방채 등의 발행에 관한 특례) 도교육감은 「지방교육자치에 관한 법률」 제45조의 규정에 의하여 준용되는 「지방자치법」 제115조제1항 및 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 제주자치도의 교육․학예와 관련이 있는 사업의 경우 등, 공교육발전에 필요한 경우에는 도의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다. 이 경우 교육인적자원부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.

10. 실질적인 평화의 섬 실현 방안 마련

평화․인권사회로의 전환은 현재 구호 수준에 머물러 있는 평화의 섬 정책들에 대해서 실질적인 정책으로 변환시켜야 한다.

그 시작은 평화의 섬에 대한 구체적인 정책 실현이 이뤄가는 과정이 필요하다.

4․3의 역사를 평화의 가치로 승화시키는 도민적 노력이 필요하다. 지금과 같이 4․3평화재단 설립을 두고도 ‘선거전리품’으로 여기는 수준으로는 갈 길이 요원하다.

제주도는 2005년 1월 27일 정부로부터 공식적으로 ‘세계 평화의 섬’ 으로 지정받았다. 한반도와 동북아의 평화공동체를 21세기의 미래 비전으로 제시하고 있는 노무현 정부가 제주도를 그 평화의 거점으로 삼기 위해 제주를 세계 평화의 섬으로 선포한 것이다.

제주도 평화의 섬은 정부차원의 동북아 평화정책과 관련이 있지만, 제주도 입장에서는 미래 비전과 관련된 중요한 발전 전략이라는 의미를 갖는다.

특히 신자유주의적 개발정책을 기조로 하는 제주특별자치도 정책으로 인해 제주사회의 미래전략에 대한 시급한 대책마련이 필요하다는 점에서 ‘평화의 섬’은 단순한 기계적 적용이기 보다는 제주의 미래의 전략으로 풍부한 논의와 제도화가 필요하다.

하지만 평화의 섬을 둘러싼 환경은 매우 불분명하다. 세계평화의 섬이 선언적 의미에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 관광단지 조성하듯 평화시설 중심으로 개념화되거나 이를 추진하는 흐름 역시 기존 관변운동으로 진행되고 있다는 비판도 있다.

특히 정부가 제주를 세계평화의 섬으로 지정해 놓고 해군기지를 추진하는 모순된 제주의 현실에서 시민사회가 나서 구체적인 평화의섬 전략을 수립할 필요가 있다.

이를 위한 정책을 예로 들면 적극적인 평화의 개념을 도입해 상징적이고 실질적인 ‘비핵화 선언’을 실현할 필요가 있다.

제주를 핵물질의 지하, 지상, 상공 통과 및 반입, 저장, 생산을 거부하는 곳으로 만들어 나가자는 것이다. 비무장지역으로 나가야 한다는 주장도 대두되고 있다.

지역차원의 비핵자치체 동향에 대해서는 평화네트워크(www.peacekorea.org) 자료실 참조

제주지역 시민사회단체나 정당에서도 이에 대해서 언급한 바 있다.

이를 토대로 제주특별자치도 특별법 세계평화의 섬 조항 중 평화헌장 관련 근거를 만들고 이를 지역차원의 제도로 평화기본조례 제정의 내용에 대해서 검토할 수 있을 것이다.

● 제주평화헌장 최소 반영 필요 내용

- 제주가 지향해야할 평화와 인권의 이념 기초

- 평화가 제주사회의 중요한 미래 비전이라는 점

- 제주지역 비핵화에 대한 의지 표명

- 군사기지 신규 설치 억제에 대한 명문화 등

이러한 법률적 근거를 토대로 <평화헌장>으로 명시한다는 것으로 전제로 그동안 시민사회진영 등에서 제기됐던 내용 등을 토대로 ‘평화기본조례’에 포함되어야 할 내용을 제시하면 다음과 같다.

● (가칭) 평화기본 조례 주요 내용

1. 도지사의 책무 중 핵물질 반입 등 관련 규정 반영

- 책무로 강제해야 이후 도차원에서 제도화가 가능함

2. 교육감의 책무 중 평화 교육 교과과정 반영 노력

3. 도지사 직속 평화실천위원회

4. 평화실천위원회 기능

- 평화정착을 위한 평화실천기본계획 마련.

- 평화 교육프로그램 마련 및 도민참여 방안

-. 평화실천을 위한 연구, 조사사업.

- 평화실천을 위한 국내․외 홍보사업.

나아가 제주를 생명평화의 섬으로 선언하고 제주특별자치도 특별법의 명칭도 변경해 이를 제도화하자는 의견도 있다.

신용인 교수는 거칠게나마 생명평화의 섬을 다음과 같은 곳으로 스케치할 수 있을 것 같다고 제안했다.

● ‘최선의 발은 곧 보전’이라는 공감대를 바탕으로 인간과 자연이 건강하게 공생하며 생태적으로 지속가능한 발전이 이루어지는 곳

● 친환경 농업의 육성, 휴양ㆍ치유 중심의 관광 개발, 자연의학의 활성화 등을 통해 자연과 건강이 어우러지는 쉼과 치유의 본향인 자연치유의 섬이 이루어지는 곳

● 실질적인 지방분권과 주민참여를 제도화하여 중앙정부의 손이 아닌 제주도민의 손으로 제주의 미래를 만들어가는 진정한 지방자치가 이루어지는 곳

● 모든 정책에 있어 도민의 존엄과 행복이 최우선적으로 고려되고 지역사회 소수자의 인권이 제대로 보장받을 수 있는 곳

● 상호 이해와 존중을 기반으로 소통과 공감이 이루어지는 평화로운 지역공동체가 이루어지는 곳

● 비무장지대화(DMZ)를 통해 한반도의 평화통일과 아시아ㆍ태평양 평화공동체를 구현하는데 디딤돌이 되는 곳

제주를 생명평화의 섬으로 만들자는 비전은 제주의 독특한 역사와 문화, 지정학적 위치, 그리고 천혜의 자연환경을 비교적 잘 담아낼 수 있다는 점에서 국제자유도시보다 훨씬 제주다운 비전이라고 할 것이다. 또한 4ㆍ3의 아픔에 대한 성찰 부족, 도민 공감대의 미비, 비무장지대화 논의 상실 등 세계평화의 섬 지정이 지니고 있는 태생적인 한계를 극복할 수 있다는 점에서도 매력적이다.

그러나 현재의 특별법을 전면 개정해「제주특별자치도 설치 및 생명평화의 섬 실현을 위한 특별법」을 통해 생명평화의 섬을 실현해 나갈 필요가 있다.

국제자유도시를 대체하는 제주의 공식적인 미래 비전이 되기 위해서는 무엇보다도 제주해군기지 건설 관련 갈등이 생명평화의 문제의식과 논리에 따라 해결되어야 하며, 생명평화의 섬의 이념에 걸맞으면서도 도민의 삶의 질을 높이는 구체적인 제도와 정책을 어떻게 마련할 것인가 등 넘어야 할 산이 많은 것도 사실이다.

신용인 <제주특별자치도 공공성 강화를 위한 제도개선 방안 연구> 자문의견(2012년 11월)

자문의견>  제주특별자치도의 새로운 미래 비전을 찾아서

신용인

제주대학교 법학전문대학원 교수

1. 제주의 공식 비전, 국제자유도시

민선 5기 우근민 제주도정의 비전은 ‘도민이 행복한 국제자유도시’다. 민선 4기 김태환 제주도정의 비전 역시 ‘국제자유도시’였다. 2002년 제주국제자유도시특별법 제정을 통해 국제자유도시가 제주의 비전으로 공식화된 이후 누가 도지사가 되느냐에 상관없이 제주는 국제자유도시의 실현을 그 지상의 목표로 하고 있다. 제주의 헌법이라고 할 수 있는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 특별법이라 한다)은 제1조에서 이 법의 목적이 국제자유도시의 실현임을 분명하게 밝히고 있다. 고도의 자치권이 보장되는 특별자치도를 설치하는 것도 국제자유도시를 보다 효율적으로 실현하기 위한 하나의 법제도적 실천수단에 불과하다. 따라서 국제자유도시는 그 누구도 부인하기 어려운 제주의 공식 비전이라고 할 수 있다.

박영욱, 「쟁점으로 보는 제주특별자치도법」, 한국학술정보(주), 2011, 52쪽.

국제자유도시는 학문적으로나 이론적으로 정립된 용어는 아니나, 일반적으로는 사람, 상품, 자본, 정보 등의 경제활동 요소들이 국가의 경계에 구애되지 않고 자유롭게 이동할 수 있는 특정 지역으로서, 특히 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 기능을 갖춘 도시로 무역과 생산, 국제금융, 주거, 관광 등 복합기능을 수행하는 도시를 의미한다. 국제자유도시에서는 어느 나라 사람이든 비자 없이 자유롭게 드나들면서 기업 활동을 하는가 하면 제한 없이 돈을 거래할 수 있는 특권이 주어지며 수입관세가 폐지 또는 감면되고 토지이용에도 별다른 장벽이 없다.

김부찬, 「제주의 국제화 전략」, 온누리, 2007, 35쪽.

진관훈, 「국제자유도시의 경제학」, 각, 2008, 227, 228쪽.

진관훈, 앞의 책, 228쪽.

한편 특별법은 제2조에서 국제자유도시를 “사람ㆍ상품ㆍ자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위”라고 정의하여 위와 같은 국제자유도시의 의미를 그대로 받아들이고 있다.

특별법에 의하면 국제자유도시는 다음의 두 가지를 추구한다.

ⓛ 사람ㆍ상품ㆍ자본의 자유로운 이동

② 기업 활동의 편의 최대한 보장

또한 다음과 같은 방법으로 이를 실현하고자 한다.

ⓛ 규제의 완화

② 국제적 기준(Global Standard)의 적용

따라서 제주를 국제자유도시로 만들겠다는 것은 제주 내의 각종 행정규제를 완화하고 자유롭게 경쟁할 수 있는 국제적 기준(Global Standard)을 적용함으로써 제주를 사람ㆍ상품ㆍ자본이 자유로이 이동할 수 있고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 지역으로 만들겠다는 것이다. 물론 그 바탕에는 국제자유도시가 되면 제주도민의 소득과 복지가 향상될 것이라는 기대가 깔려 있다. 그러한 기대는 “제주도를 사람ㆍ상품ㆍ자본이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로 발전시킴으로써 국가 개방거점 개발 및 제주도민의 소득ㆍ복지를 향상”이라고 규정한 제주국제자유도시종합계획(2002〜2011)의 발전 목표에 잘 드러나 있다.

제주도, 「제주국제자유도시종합계획」, 2003, 49쪽.

쉽게 말하면 제주도를 돈 벌고 싶은 사람은 누구나 와서 마음껏 돈 벌 수 있는 곳으로 만들어 놓으면 제주지역 내에 돈이 들어 올 것이고 그렇게 되면 제주도민들도 덩달아 잘 살게 되고 행복해지지 않겠느냐는 것이 국제자유도시의 요체이다.

2. 국제자유도시는 제주다운 비전인가

그런데 나는 국제자유도시가 과연 제주다운 비전인지 회의가 든다. 국제자유도시는 제주에 맞는 옷이 아니라는 생각이 들기 때문이다. 아무리 화려하고 멋있다 하더라도 자기에게 맞지 않는 옷이라면 그 옷을 입어 보았자 불편하고 어색할 뿐이다. 제주에게는 국제자유도시가 바로 그런 옷이 아닐까. 국제자유도시가 제주다운 비전이 아니라고 보는 이유는 다음과 같다.

첫째, 국제자유도시는 이상적인 자유시장 경제모델의 구축을 목표로 한다는 점에서 신자유주의를 그 이념적 기반으로 하고 있다. 신자유주의란 정부의 시장개입을 억제하고 상품ㆍ서비스ㆍ자본의 자유로운 이동을 허용하면 시장기능이 제대로 작동되어 이윤과 효율이 극대화될 것이라고 주장하는 이론으로 그 핵심가치는 자유로운 경쟁을 통한 이윤추구다. 누구나 능력만 있으면 자유롭게 경쟁하여 얼마든지 돈을 벌 수 있도록 하자는 것이다. 그러나 신자유주의는 그 호불호를 떠나 기본적으로 강자의 논리임을 명심해야 한다. 제주가 거대자본과 맞설 수 있는 경쟁력을 갖추고 있다면 모를까 그렇지 않은 상태에서 제주를 신자유주의의 메카로 만들게 되면, 그래서 사람과 상품, 그리고 자본이 자유롭게 이동하는 곳이 된다면 제주의 토착자본과 기술은 붕괴되고 제주도민들은 원주민으로 전락할 가능성이 매우 크다. 따라서 다수의 제주도민들은 이에 대하여 정서적으로 상당한 거부감을 가질 수밖에 없고 국제자유도시에 걸 맞는 정책이 체계적이고 적극적으로 이뤄질 수가 없다.

제주특별자치도, 「제주국제자유도시종합계획 보완계획」, 2006, 4쪽.

신자유주의는 한국에서 주로 규제완화, 노동 시장의 유연화, 재정 긴축(감세와 복지 축소), 자유무역협정 (FTA) 추구, 공기업의 민영화, 의료 영리화 등의 형태로 나타나고 있다.

둘째, 제주가 과연 국제자유도시가 될 수 있는 인적ㆍ물적 기반을 갖추고 있는지 회의적이다. 동아시아에서 대표적인 국제자유도시로는 금융ㆍ물류 중심지로서의 위상을 확고히 하고 있는 홍콩과 싱가포르를 들 수 있다. 그런데 제주가 홍콩과 싱가포르와 같은 국제자유도시가 되기에는 인적ㆍ물적 기반이 너무 부족하다. 지역의 고급인력 유출 현상 심화, 영어구사가능 인구의 협소, 낮은 재정자립도, 지식기반산업의 미비, 지역산업규모의 영세성 등 현재의 취약한 인적ㆍ물적 기반을 가지고서는 도저히 국제자유도시를 실현할 수가 없다. 제2차(2012〜2021년) 제주국제자유도시종합계획 수립 연구용역을 맡은 삼성경제연구소와 제주발전연구원이 2010. 10. 27. 제주도정에 제출한 「1차 중간보고서」에도 제주는 국내의 거의 모든 지표에서 최하위 수준에 머물고 있고 인적자원, 자본, 기술 등 자원이 절대적으로 부족하기 때문에 자주적 발전은 현실성이 없고, 외부의 지원이 절대적으로 필요하다고 했다. 따라서 국제자유도시가 현실화되기 위해서는 무엇보다도 중앙정부가 제주의 열악한 인적ㆍ물적 기반을 획기적으로 개선하기 위해 막대한 지원을 해야 한다. 그러나 중앙정부는 이미 인천, 부산ㆍ진해, 광양만, 새만금 등을 경제자유구역으로 지정하였고, 지역 간 형평성을 강조하고 있어 제주만 특별하게 지원할 것 같지는 않다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=90077.

이와 관련하여 중앙정부의 형평성 논리를 극복하고 중앙정부로터 획기적인 지원을 받을 수 있는 논리개발이 필요하다는 견해가 있다. 그런데 제주의 도세는 전국의 1%에 불과하다. 어떤 논리를 개발하던 중앙정부가 1%에게 특별한 지원을 하여 99%의 반발을 사는 정책을 펼칠 이유가 없다는 점을 유념할 필요가 있다.

셋째, 국제자유도시는 사람ㆍ상품ㆍ자본이 국경을 초월하여 자유롭게 이동하는 곳이다. 이를 위해서는 무엇보다도 언어소통이 원활하게 이루어져야 한다. 즉 국제자유도시의 첫 번째 필수조건은 영어가 상용되는 언어 환경이라 하겠다. 싱가포르나 홍콩이 국제자유도시로 자리매김할 수 있었던 것도 영어가 제대로 통하는 언어 환경이 구비되었기 때문이다. 따라서 제주가 국제자유도시가 되기 위해서는 무엇보다 먼저 대다수의 도민들이 영어를 자유롭게 구사하는 능력을 갖추어야 한다. 그래서 일상생활에서 영어가 자연스럽게 사용될 수 있어야 한다. 그러나 제주의 현실을 돌이켜 보면 참으로 요원한 일이 아닐 수 없다. 그러한 환경을 만들고자 한다면 영어공용화 정책을 전 방위적으로 강력하게 밀어붙이더라도 최소한 한 세대 이상의 시간이 필요할 것 같다.

넷째, 제주는 청정한 물ㆍ토지ㆍ공기, 화산으로 인해 빚어진 아름다운 경관, 풍부한 생물종다양성 자원 등 천혜의 자연환경을 갖추고 있다. 어느 누구도 제주의 가장 큰 장점은 자연이라는 점에 대하여 이의를 달지 않을 것이다. 그러나 천혜의 자연환경은 국제자유도시 실현에 보완적인 역할을 할지는 몰라도 필수조건은 아니다. 국제자유도시로 각광받는 싱가포르나 홍콩은 천혜의 자연환경이 없어도 국제자유도시가 되었다. 오히려 국제자유도시를 추구하게 되면 개발을 정당화시키고 가속화시키면서 자연환경을 무분별하게 파괴하게 될 우려가 크다. 천혜의 자연환경과 국제자유도시는 보완적인 면보다 상반되는 면이 더욱 많다.

다섯째, 국제자유도시의 추구 자체가 시대적 요청에 부합하지 않는다. 오늘날 지구온난화, 생물다양성의 파괴, 사막화 및 수자원 고갈, 식량위기, 각종 환경오염 등 전 지구적인 생태위기는 인류의 생존 그 자체를 위협하고 있다. 이에 따라 그동안 주류의 사고방식이었던 경제지상주의는 자연에 대한 착취와 파괴를 합리화시킴으로써 생태위기를 초래한 주범으로 지목되어 비판의 십자포화를 받고 있다. 이에 인류는 생태적 사고를 바탕으로 하여 사회ㆍ환경ㆍ경제가 조화를 이루는 지속가능한 발전을 모색함으로써 전 지구적 생태위기에 대처하고자 한다. 바야흐로 시대의 패러다임이 경제 중심에서 생태 중심으로 바뀌고 있는 것이다. 경제지상주의가 주류의 이념이었던 20세기에는 국제자유도시가 어느 정도 시대적인 적실성이 인정될 수 있었다. 그러나 전 지구적 생태위기로 인해 ‘녹색’이 새로운 키워드로 급부상하고 있는 오늘날에는 시대적 적실성을 상실하여 한물간 개념으로 전락하고 있다. 또한 국제자유도시의 이념적 기반인 신자유주의는 지난 30년 동안 세계경제를 주도하는 이념으로 기세를 떨쳤으나 2008년 미국 발 금융위기 이후 각처에서 몰매를 맞으면서 점차 영향력을 잃어가고 있는 실정이다. 그럼에도 제주도정은 흘러간 옛 노래를 아직도 부르고 있다.

위와 같은 다섯 가지 점에 비춰 볼 때 제주의 공식 비전인 국제자유도시는 제주다움을 제대로 고려하지 못한 잘못된 비전이라고 아니할 수 없다. 비유적으로 말한다면 제주가 국제자유도시를 추구한다는 것은 마치 미술에는 뛰어난 재능을 가졌으나 음악에는 전혀 소질이 없는 학생을 음악가로 키우겠다는 것과 마찬가지다. 그 학생은 아무리 노력해도 결코 훌륭한 음악가가 될 수 없다. 그 학생은 음악가가 아닌 미술가로 키워야 한다. 그래야 그 학생이 훌륭한 미술가로 성장하면서 자기실현의 보람 있는 삶을 살 수 있는 것이다. 따라서 제주는 전혀 적성과 소질에 맞지 않는 국제자유도시라는 비전을 버리고 새로운 비전을 찾아야 한다.

3. 제주국제자유도시의 현실

사정에 이러함에도 지금처럼 국제자유도시를 고집스럽게 계속 추구하다 보면 제주는 이것도 저것도 되지 못하면서 난개발로 자연만 훼손시키면서 제주의 미래가치를 잃어버리는 비극적인 결과를 초래할 우려가 크다. Daum의 이재웅 전 대표도 “제주는 현재에 대한 미래가치가 가장 많이 남아있는 곳으로 이것이 제주의 최고 장점이며 경쟁력이 될 수 있다”고 하면서 “기존 우리의 머릿속에 세뇌된 성장정책으로 제주를 개발ㆍ발전시키려고 한다면 제주의 미래가치는 50년도 되기 전에 모두 훼손되고 말 것”이라고 우려를 표명한 바 있다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=60887.

돌이켜 제주의 실상을 보면 그 우려가 현실화되고 있다. 제주는 2002년 ‘제주국제자유도시특별법’을 제정하고 이를 근거로 하여 ‘제주국제자유도시종합계획’을 수립ㆍ확정함으로써 국제자유도시를 본격적으로 추진하였다. 그로부터 10년 가까이 지난 오늘날 제주도민들이 잘살고 행복해졌는가. 그러기는커녕 오히려 제주는 총체적인 위기에 처하게 되었다. 국제자유도시의 추진으로 개발의 논리가 제주사회의 주류 패러다임으로 자리 잡게 되어 무분별한 난개발이 이루어지고 있다. 그로 인해 천혜의 아름다움을 자랑하는 제주의 자연과 제주인만의 고유한 정체성을 담은 지역의 문화는 심하게 훼손되고 있다. 그러면서 정작 국제자유도시 조성을 위한 6대 핵심프로젝트와 5대 전략프로젝트 사업도 투자지연으로 제대로 진척이 되지 않고 있다. 제주의 양대 산업인 농업과 관광업도 점차 경쟁력을 상실해가며 지역경제는 회생의 기미를 보이지 않고 있다. 이러한 제주의 현실은 여과 없이 제주도민의 삶에 반영되어 도민의 살림살이는 날이 갈수록 피폐해져만 가고 있다. 이 점은 1인당 GRDP(지역내 총생산) 통계를 통해 여실히 알 수 있다. 2008년 기준으로 제주도민 1인당 GRDP는 1,619만 원으로 전국 1인당 GRDP 2,116만 원의 76.5% 수준이다. 이는 10년 전 86.7% 수준에서 10.2%나 하락된 것으로 국제자유도시 추진 전보다 오히려 격차가 더욱 벌어졌음을 알 수 있다. 또한 보건복지부가 2010. 3. 18. 발표한 ‘2009년 지역사회 건강조사’에 의하면 도민의 건강상태는 전국 최하위 수준으로 전락하는 등 ‘삶의 질’은 악화일로에 놓여 있다. 이대로 가다가는 제주의 미래가치는 훼손되고 후손들에게 남겨줄 것은 아무 것도 없게 될 것이다.

6대 핵심프로젝트는 ⅰ) 첨단과학기술단지, ⅱ) 휴양형 주거단지, ⅲ) 신화ㆍ역사공원, ⅳ) 서귀포 관광미항, ⅴ) 헬스케어타운, ⅵ) 영어교육도시를 말하고, 5대 전략프로젝트는 ⅰ) 쇼핑아울렛, ⅱ) 생태공원, ⅲ) 공항자유무역, ⅳ), 중문관광단지 확충, ⅴ) 제2 첨단과학단지를 말한다.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=97318.

2010년 기준 1인당 GRDP는 제주(1,886만5,000원)가 전국 평균(2,404만5,000원)의 78.5%에 불과하다.

호남지방통계청 제주사무소, 「2010 통계로 본 제주의 어제와 오늘」, 2010, 44쪽.

제주의 소리, http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=77299.

4. 국제자유도시의 유래

위와 같은 제주의 총체적 위기상황을 초래한 원인에 대해서는 여러 각도에서 진단해 볼 수 있으나 근본적으로는 제주다움을 무시한 국제자유도시라는 비전에 그 원인이 있다고 볼 것이다. 그런데 어떻게 해서 국제자유도시가 제주의 비전이 되었을까. 그에 대한 답을 구하기 전에 먼저 국제자유도시의 유래를 살펴보자.

국제자유도시의 기원을 거슬러 올라가 보면 5ㆍ16 군사쿠데타로 집권을 한 박정희를 만나게 된다. 당시 박정희 군사정부는 외국인 투자를 유인하는 방안으로 제주도 전 지역 또는 제주시(제주항)를 자유지역으로 만드는 구상을 하였는데 바로 이 구상이 국제자유도시의 기원이 된다. 따라서 박정희는 국제자유도시의 아버지라 불릴 수도 있겠다. 아마도 박정희는 동북아 지도를 펼쳐놓고 보다가 제주도의 지정학적 위치에 주목하여 제주도를 자유지역으로 발전시키는 것이 좋겠다고 생각했던 것 같다. 그러나 제주도를 자유지역으로 만드는 구상은 경제적 이익을 기대하기 어렵고 국가안보상 문제가 있다는 이유로 현실화되지 못하고 폐기되었다.

그 후 중앙정부는 1980년 다시 제주에 자유항을 설치하는 방안을 검토하였으나 성공 가능성이 불투명하고 막대한 투자재원이 소요된다는 이유로 이를 유보하였다. 1983년에는 ‘특정 지역 제주도 종합개발계획’ 중 국제자유지역 조성계획이 수립되었으나 1984년 경제장관회의에서 국제자유지역 조성은 발전가능성이 불투명하고 투자재원이 과다하며 투자효과가 불확실하다는 비관적인 평가가 내려져 역시 유보되었다.

이처럼 제주와는 전혀 맞지 않는 자유지역, 자유항, 국제자유지역 구상이 연거푸 나오게 된 것은 제주의 역사와 문화, 자연에 대한 깊이 있고 체계적인 이해 없이 그저 중앙정부의 이해관계에 따라 제주의 미래를 구상하였기 때문이다.

1998년에는 중앙정부와 제주도정은 의기투합하여 종전의 자유지역이나 자유항을 업그레이드시킨 국제자유도시 방안을 제시하기 시작하였다. 건설교통부에서는 1999. 8.경 미국의 존스 랑 라살르(Jones Lang LaSalle)사에 ‘제주국제자유도시 개발타당성 조사 및 기본 계획수립 연구용역’을 의뢰하였고 그 용역 결과를 바탕으로 2002년 제주국제자유도시특별법이 제정되고 제주국제자유도시종합계획이 수립ㆍ확정됨으로써 국제자유도시가 제주의 미래비전으로 공식화되었다. 제주도정은 제주국자유도시특별법과 제주국제자유도시종합계획의 의의를 다음과 같이 설명하고 있다.

제주국제자유도시는 1998. 9. 25. 김대중 대통령의 초도순시 때 우근민 제주도지사가 제주국제자유도시 추진을 건의했고 대통령이 이를 받아들여 국가사업으로 추진할 것을 지시함으로써 시작되었다.

제주특별자치도, 「제주특별자치도추진백서」, 2007, 34, 35쪽.

“제주국제자유도시특별법과 종합계획의 의의는 그간 여건 미성숙 등을 이유로 구상에만 그쳐 온 국제자유도시 추진을 처음으로 실현함으로써 국가적 측면에서는 지정학적 위치 등 제주의 장점을 활용하여 개방화ㆍ지식산업화 등 세계적 흐름에 부응하는 선도적 국제개발의 거점을 마련하였고, 지역적 측면에서는 그간 관광 및 1차 산업에 고착화된 제주의 산업구조를 지역의 잠재력을 살릴 수 있는 고부가가치 서비스업 육성 등으로 재편하여 보다 다양화된 산업구조를 갖춘 장기적 제주 발전방향과 그 실천전략을 제시하였다는 데 있다.”

그런데 당시 제주도정은 중앙정부와 달리 제주를 충분히 이해하고 있었으므로 위와 같은 미사여구에도 불구하고 국제자유도시가 제주와는 맞지 않는다는 것을 잘 알고 있었을 것이다. 그럼에도 불구하고 무슨 생각으로 생뚱맞게 국제자유도시를 추진하였는지 궁금하다. 아마도 제주의 미래에 대한 철학과 비전이 없는 상태에서 계속되는 지역 경제의 침체를 어떻게 해서든지 탈출하고자 하는 조급한 마음이 그렇게 몰고 간 것 같다. 그러한 조급함은 투자유치와 토건 개발에만 급급하게 만들었고 그 결과 제주도정은 국제자유도시라는 비전을 성급하게 내세우게 된 것이 아닌가 싶다.

당시 제주지역의 뜻 있는 일부 지식인들과 시민사회단체들은 국제자유도시가 제주의 미래를 담보할 수 없을 뿐 아니라 제주도민들이 원주민으로 전락하여 생존조차 위협받을 것이라고 하며 강하게 반발했다. 그러나 국제자유도시에 대한 대안을 설득력 있게 제시하지 못해 다수 도민의 지지와 공감을 얻어내는데 실패하였다.

5. 새로운 비전이 제시되어야

앞서 본 바와 같은 국제자유도시의 유래에 비추어 볼 때 국제자유도시는 제주의 독특한 역사와 문화, 그리고 자연환경을 무시한 채 중앙의 이해관계와 자본의 논리, 그리고 제주도정의 철학부재와 조급함에 의해 만들어진 장밋빛 환상에 불과하다. 그러다 보니 제주다움을 전혀 담아내지 못했다. 국제자유도시를 본격적으로 추진한지 10년이 지난 지금 제주가 자연환경 파괴, 경제침체, 삶의 질 악화 등 총체적인 위기상황에 놓이게 된 것은 어쩌면 당연한 일인지도 모른다.

따라서 비록 늦은 감이 없지는 않으나 이제부터라도 국제자유도시를 대체할 수 있는 새로운 비전을 찾아야 한다. 그 비전은 제주의 독특한 역사와 문화, 그리고 자연환경을 잘 담아내면서도 시대의 패러다임 변화를 선도해 내는 것이어야 할 것이다. 또한 전국 최하위 수준으로 전락한 도민의 소득과 건강을 한층 끌어올리는 것이어야 한다. 그러한 비전만이 현재 제주가 당면하고 있는 총체적인 위기상황을 타개하고 평화와 번영의 제주 미래를 담보할 수 있을 것이다.

그런데 현재 제주지역에서는 국제자유도시 외에 거론되고 있는 미래 비전으로는 세계평화의 섬과 생명평화의 섬을 들 수 있다. 이에 대해 구체적으로 살펴보기로 한다.

6. 세계평화의 섬 지정과 그 한계

(1) 세계평화의 섬 지정

제주는 과거 신혼여행의 메카로 불릴 정도로 국내 최고의 관광지로 각광을 받으며 독점적 지위를 유지했다. 그러나 1980년대 들어 정부의 해외여행 자유화 조치로 외국, 특히 동남아 관광지들과의 경쟁이 불가피해졌고, 1991년 한ㆍ소 정상회담이 제주에서 열리는 등 탈냉전의 분위기 속에서 제주의 지정학적 위치가 다시 부각되자 제주 출신 지식인들이 중심이 되어 제주를 세계평화의 섬으로 만들자는 논의가 일어나기 시작했다.

1991. 5. 17. 미국 뉴욕에서 개최된 태평양의 평화유지를 위한 국제회의에서 문정인 교수 등이 「신혼여행의 섬에서 평화의 섬으로」라는 주제 발표를 한 것이 그 첫걸음이었고 그 이후 제주국제협의회에서 평화의 섬 구상에 대한 활발한 논의가 이루어졌다. 그 결과 제주국제협의회는 우선 평화의 섬의 가장 기본원칙과 전제는 비무장ㆍ비군사화에 있다는 점을 분명히 했다. 모든 형태의 군사기지는 제주도에 있어서는 안 되고, 군사적 목적을 띤 군함이나 항공기는 제주도에 정박하거나 기착해서는 안 된다는 것이 평화의 섬의 핵심이라는 것이다. 두 번째로는 제주를 민간회의이든 정부수준의 회이이든 정상회의이든 각양각색의 평화와 관련된 국제회의를 개최하는 장소로 만들자는 것이다. 세 번째로는 제주에 동북아 평화연구센터나 아시아ㆍ태평양 평화연구센터, 또는 아시아ㆍ태평양 평화훈련소, 또는 아시아ㆍ태평양 아니면 동북아의 분쟁해소센터 또는 분쟁중재센터 같은 것을 만들자는 것이다. 즉 비무장지대의 실현, 국제평화회의의 개최, 국제평화기구 설치 등이 평화의 섬의 핵심적 내용인 것이다.

제주국제협의회편, 「평화와 번영의 제주」, 신라출판사, 1993. 225, 226면.

1997. 9. 당시 김대중 새정치국민회의 대통령 후보는 제주를 평화의 섬으로 만들겠다는 공약을 제시하였는데, 그 뒤 김대중 후보가 대통령에 당선이 되자 평화의 섬 논의는 더욱 탄력을 받으면서 법제화의 요구로 발전하게 되었다. 드디어 2000. 1. 28. 제주도개발특별법에 세계평화의 섬 지정에 관한 내용이 규정되기에 이르렀다. 즉 같은 법 제52조는 제1항에서 “국가는 세계평화에 기여하고 한반도의 안정과 평화를 정착시키기 위하여 제주도를 세계 평화의 섬으로 지정할 수 있다.”고 규정했고, 제2항에서는 “국가와 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 세계 평화의 섬의 기능과 역할을 수행하기 위하여 필요한 ⅰ) 국제평화 및 협력기구의 유치, ⅱ) 국제협력에 관한 연구소의 설립, ⅲ) 국제평화 및 협력관련 국제회의의 유치, ⅳ) 기타 국제협력을 위한 사업을 시행할 수 있다.”고 규정했다.

2002. 1. 26. 제주도개발특별법의 전부 개정 형식으로 마련된 제주국제자유도시특별법은 제12조 제2항에 “남북교류 및 협력에 관한 사업”을 추가했고, 2011. 5. 23. 일부 개정된 특별법 제155조 제2항에 “평화이념 확산을 위한 기념사업”을 추가했다.

제주도 당국은 위와 같은 법적 근거를 바탕으로 2004. 7.경 「세계평화의 섬 지정계획안」을 마련하여 정부에 제출했고, 정부는 관계부처간 협의 및 제주국제자유도시추진위원회의 심의를 거쳐 2005. 1. 27. 노무현 대통령이 제주도를 세계 평화의 섬으로 지정하는데 서명을 함으로써 제주는 세계 평화의 섬으로 지정됐다.

세계평화의 섬 지정 선언문은 “대한민국 정부는 제주도가 삼무(三無)정신의 전통을 창조적으로 계승하고, 제주 4ㆍ3의 비극을 화해와 상생으로 승화시키며, 평화정착을 위한 정상외교의 정신을 이어받아 세계평화에 기여할 수 있도록 제주국제자유도시특별법 제12조의 규정에 의하여 제주도를 세계평화의 섬으로 지정한다”고 하여 제주도를 세계평화의 섬으로 지정한 배경으로 삼무정신과 4ㆍ3의 승화, 1991년 한ㆍ소 정상회담을 비롯한 제주에서의 각국 정상회담을 들고 있다.

또한 “대한민국 정부는 제주도가 세계평화의 섬으로서 기능과 역할을 다할 수 있도록 ⅰ) 제주도가 세계평화의 섬임을 대내외에 널리 알리고 세계평화의 섬 구현을 위한 사업을 차질 없이 실행하고, ⅱ) 세계평화의 섬 지정을 통해 제주도를 국가간 자유로운 교류와 협력이 이루어지는 국제자유도시로 육성하고, ⅲ) 제주도에서 평화 증진 및 확산을 위한 평화 실천사업이 활발히 이루어지도록 지원하겠다”고 하여 평화사업의 내용을 밝혔다. 나아가 “대한민국 정부는 제주 세계평화의 섬 지정을 계기로 세계평화 증진에 앞장 설 것임을 대내외에 천명한다”고 선언했다.

(2) 세계평화의 섬 지정의 한계

제주는 위와 같이 세계평화의 섬으로 지정되었으나 세계평화의 섬이 국제자유도시를 대체하는 새로운 비전으로 공식화되어 제주가 진정한 평화의 섬으로 발돋움하기에는 다음과 같은 한계가 있다.

첫째, 제주는 국가권력의 횡포에 의해 수많은 도민들이 무참하게 학살당했던 4ㆍ3의 아픔이 있는 곳이다. 그러나 특별법의 세계평화의 섬 관련 규정에서는 4ㆍ3에 대한 언급조차 없다. 기껏해야 세계평화의 섬 지정 선언문에 “제주 4ㆍ3의 비극을 화해와 상생으로 승화시키며”라는 구절이 있을 뿐이다. 이는 제주도 당국은 물론 평화의 섬 논의를 주도했던 학자들조차도 4ㆍ3의 아픔에 대한 진지하고 치열한 성찰을 바탕으로 제주 평화의 섬 구상을 시작한 것이 아니라 제주도에 국제평화기구를 유치하고 제주도가 각종 평화 관련 국제회의의 개최지가 된다면 제주도는 평화의 상징지역으로 부각될 수 있고 나아가 정부의 재정지원도 얻을 수 있을 것이라는 기대를 바탕으로 하였기 때문이다.

조성윤, “제주도의 평화정책과 해군기지 문제”, 「제주도연구」, 제주학회, 2011, 42면.

둘째, 제주 평화의 섬 지정이 몇몇 전문가들의 건의를 제주도 당국이 받아 들여 관변 주도로 이루어짐으로써 도민들의 밑으로부터의 의견 수렴 및 공감대 형성이 제대로 이루어지지 않았다. 그리하여 도민들은 평화의 섬 지정의 의미를 제대로 체감할 수 없었고 막연히 관광 브랜드 정도로만 인식할 뿐이다. 따라서 평화의 섬 제주란 아직까지는 하나의 슬로건에 불과하다. 진정으로 제주도가 세계평화의 섬이 되기 위해서는 제주특별자치도의 정책은 물론 도민들의 삶 자체가 평화와 인권을 지향하는 내용으로 꼭꼭 채워져야 한다.

조성윤, 앞의 논문, 44, 45면.

셋째, 초기 평화의 섬 개념을 정립할 때 가장 중요하게 다뤄졌던 제주도의 비무장지대화 부분이 법제화의 과정에서 정부와 갈등을 야기할 가능성이 있다는 이유로 사라져버렸다. 그러나 미국이 중국 위협론을 내세우며 MD(Missile Defense) 체제를 구축해 나갈 경우 중국ㆍ러시아ㆍ북한의 북방 3국과 미국ㆍ일본ㆍ한국의 남방 3국이 대립하는 신 냉전 구도를 재현할 수 있고 이 경우 동북아의 지정학적 요충지로 자리 잡고 있는 제주도의 미래를 크게 위협할 수도 있으므로 제주도가 국제분쟁의 소용돌이에 빠지지 않고 미래의 평화를 보장받기 위해서는 ‘비무장지대화’ 또는 ‘중립화’를 국제적으로 선언할 필요성은 크다고 할 것이다. 또한 그렇게 될 경우에는 제주도가 국제적으로 명실상부한 평화의 섬으로 인정받게 되어 소프트파워의 원천으로 제대로 기능할 수가 있는 것이다.

넷째, 대한민국 정부는 아이러니하게도 세계평화의 섬으로 선포한 제주에 해군기지 건설을 적극 추진하고 있다. 평화의 섬과 해군기지는 모순되지 않느냐는 지적에 대해서는 “평화를 원하거든 전쟁을 준비하라”는 로마의 전략가 베게티우스의 논리를 따르는 입장이다. 또한 세계평화의 섬 개념을 ‘국제교류ㆍ협력의 거점’으로 상정하는 것을 전제로 해군기지가 있다고 해도 동북아의 평화 협력을 증진하기 위해 역내 국가들 간의 교류와 협력을 강화하는 것은 얼마든지 가능하다고 하며 평화의 섬과 해군기지는 배치되지 않는다는 견해도 있다. 그러나 그러한 입장이나 견해가 과연 한국 외의 다른 국가나 국민으로부터 공감을 얻을 수 있는 것인지 가슴에 손을 얹고 자문해 볼 필요가 있다. 특히 중국의 입장에서는 자국을 견제하기 위한 해군기지가 건설되는 섬을 두고 어떻게 평화의 섬이라고 부를 수 있을지 의문이다.

강근형, ‘해군기지와 제주발전’, 「평화연구」, 제주대학교평화연구소, 2007, 89면.

7. 제주의 미래비전 ‘생명평화의 섬’ 부각

제주는 위와 같이 세계평화의 섬으로 지정되기는 했으나 앞서 본 바와 같은 한계를 지니고 있었을 뿐 아니라, 제주해군기지 건설 갈등으로 인해 이제는 그 지정의 의미를 거의 상실하게 되었다. 이에 따라 제주를 평화의 섬을 넘어 생명평화의 섬으로 만들자는 주장이 새롭게 부각되고 있다.

제주를 생명평화의 섬으로 만들자는 주장을 처음으로 제기한 자는 도법스님이다. 도법스님은 제주 출신으로 우리나라 생명평화운동의 상징적 인물이다. 도법스님은 기도 끝에 생명평화라는 화두를 얻고 2004. 3. 1. 지리산 노고단에서 생명평화탁발순례의 첫걸음을 시작하여 5년 동안 전국을 순례하며 생명평화운동을 전개했다. 도법스님은 2004. 4. 22.부터 같은 해 5. 20.까지 28박 29일 동안 고향인 제주도 전역을 탁발순례하며 제주의 자연은 물론 역사와 문화의 현장을 탐구하였는데 그 과정에서 제주도민들의 희망은 물론 21세기 현대문명사회의 희망을 키워나갈 수 있는 생명평화의 싹을 보게 되었고 제주가 나아갈 길은 생명평화의 섬이라는 확신을 얻었다. 이에 도법스님은 당시 제주지역 국회의원 당선자 강창일, 김우남, 김재윤과 함께 20일 제주중앙성당에서 「생명평화의 섬, 제주를 가꾸기 위한 공동선언」을 했다.

그 후 제주도지사는 2007. 5. 14. ‘해군기지 강정동 유치결정’을 발표했고, 이에 강정주민들은 회유와 기만에 의한 유치결정이라며 반발하며 해군기지 반대투쟁의 깃발을 올리게 되었다.

2007. 6. 12. 제주시청 어울림 마당에서는 ‘제주해군기지 철회, 평화 염원 촛불모임’이 열렸는데 그 모임에 참석했던 도법스님은 “군사기지라는 것은 적어도 평화의 섬으로 가고자 하는 4ㆍ3영령들의 바람과 제주도민들의 바람에서 본다면 너무나 가혹한 행위이고, 4ㆍ3의 영령들과 4ㆍ3의 상처를 다시 한 번 짓밟고 욕보이는 일”이라며 “이제 평화의 섬이 아니라 생명의 가치를 존중하는 더 적극적인 의미를 부여해 ‘생명평화의 섬’ 운동을 펼쳐야 할 것”이라고 제안했다. 함께 참석했던 황대권 작가도 “평화로만은 의미가 부족하다. 제주를 좀 더 적극적인 의미를 부여해 생명평화의 섬으로 만들자”며 “이번 제주해군기지 반대운동이 제주를 생명평화의 섬으로 만드는 운동이 되길 바란다”고 했다.

도법스님은 2007. 11. 9. 천주교 제주교구장 강우일 주교와 만남을 갖고 ‘생명평화’에 대한 교감을 나눴다. 두 종교인의 대담이 끝난 직후 천주교 제주교구 평화의 섬 특별위원회와 생명평화결사탁발순례단, 제주 군사기지 저지 및 평화의 섬 실현을 위한 범도민대책위원회(이하 범대위)는 「제주평화의 섬 실현을 위한 실천합의문」 서명식을 가졌다. 위 합의는 종교계와 제주지역 시민단체가 함께 제주의 미래 비전을 '생명평화의 섬'으로 제시했다는 점에서 그 역사적 의의가 크다. 그러나 그 합의를 기초로 제주를 생명평화의 섬으로 선포하는 데까지 나아가지는 못했다.

한편 강정마을회는 그 다음날인 2007. 11. 10. 강정마을 내 해군기지 건설예정지역인 구럼비 해안가에서 평화를 염원하는 방사탑 제막식과 강정생명평화마을 선언식을 진행하여 강정마을을 생명평화마을로 선포했다.

그 후 강정마을회와 범대위 등이 제주해군기지 반대투쟁에 집중하게 됨으로써 생명평화의 섬 주장은 수면 아래로 가라앉게 되었다. 그러나 제주해군기지 반대투쟁이 승리하기 위해서는 단순한 반대를 넘어 대안이 제시되어야 한다는 목소리가 힘을 얻기 시작하면서 생명평화의 섬 주장이 다시 부각되었고, 이에 강정마을회, 범대위, 평화네트워크, 참여연대, 생명평화결사, 제주 평화의 섬 실현을 위한 천주교 연대, 우주의 무기와 핵을 반대하는 글로벌네트워크 등 12개 단체가 주관하여 2012. 2. 24. 개최한 제주국제평화대회에서 참가자 일동은 「제주도 생명평화의 섬 선언」을 통해 제주가 나아가야 할 방향은 생명평화의 섬임을 분명히 했다. 위 선언은 종교계, 제주지역의 시민단체는 물론 전국의 시민단체, 나아가 국제평화단체까지도 제주는 생명평화의 섬이 되어야 한다는 점에 공감하고 있음을 천명했다는 점에서 중요한 의미가 있다. 또한 제주해군기지 공사 중단 및 평화적 해결을 위한 제주특별자치도 읍ㆍ면ㆍ동 대책위원회(이하 읍면동 대책위)는 2012. 4. 3. 「제주생명평화촛불선언」을 통해 제주해군기지 반대운동은 제2의 4ㆍ3 항쟁임을 천명하며 제주의 미래 비전으로 ‘생명평화의 섬’을 제시했다.

8. 생명평화의 섬 관련 각 선언문 및 합의문의 내용

(1) 2004. 5. 20. 생명평화의 섬, 제주를 가꾸기 위한 공동선언문

21세기는 생명과 평화의 위기시대이다. 전쟁, 빈곤, 환경문제 등 인류를 위협하는 문제들이 해결의 기미는 보이지 않고 오히려 갈수록 크고 깊어지고 있다. 이제 인류는 지혜와 힘을 모아 이 위기를 극복하고 건강하고 안전하며 지속가능한 문명을 만드는 데 적극 나서야만 한다.

생명과 평화는 환경생태위기와 분쟁과 갈등 등 우리가 직면하고 있는 위기를 극복하고 상생과 조화를 통한 지속가능한 생존을 위한 근본적인 대안이다.

우리는 4․3의 아픈 역사를 간직하고 있으며 천혜의 자연환경을 간직하고 있는 제주야말로 인류의 위기를 헤쳐 나가는 새로운 대안지역이 될 수 있다고 감히 주장한다.

4․3의 아픔을 치유 승화시키고, 생태계의 보고인 천혜의 자연을 길이 보전하여 생태적으로 지속가능한 제주를 만드는 일이야말로 생명평화의 섬으로 가는 길이며, 한반도 더 나아가 동아시아 지역을 생명평화지대로 만드는 바탕이 될 것이다.

우리는 이 땅 제주를 생명평화의 섬으로 가꾸기 위해 아래와 같이 뜻을 함께 할 것을 제주도민과 온 국민에게 천명한다.

-. 우리는 생명평화의 문제의식과 논리로 제주의 미래를 가꾸어 나가는 데 뜻을 함께 한다.

-. 우리는 생명평화의 문제의식과 논리로 4․3을 치유하여 상생과 조화의 제주를 만들어가는 데 뜻을 함께 하며, 이를 위한 실천에 나설 것을 약속한다.

-. 우리는 생태농업의 육성, 대안에너지 체제의 구축, 지속가능한 생태관광 등 제주를 생태적 자립 체계로 만드는 데 함께 노력할 것을 약속한다.

-. 우리는 민족의 영산이며 생태계의 보고인 한라산과 제주 생명의 허파인 곶자왈 등 제주의 자연환경을 보존하고 가꾸어 나가는 데 모든 노력을 기울일 것을 약속한다.

-. 우리는 수눌음과 □냥 등 예로부터 이어진 제주사람들의 공동체 정신과 단순 소박한 삶의 자세를 이어받아 제주를 생명평화의 공동체로 일구어 나가기 위해 모든 노력을 기울일 것을 약속한다.

-. 우리는 위의 공동 다짐이 단순하고 선언적인 약속이 아니라 제주도민과 온 국민의 염원이며, 우리 시대에 반드시 풀어야 할 과제임을 명심하고, 이의 실현을 위한 실천에 온 힘을 기울일 것이다.

(2) 2007. 11. 9. 제주평화의 섬 실현을 위한 실천합의문

제주를 진정한 생명평화의 섬으로 만들어 가기 위하여 다음과 같은 사항에 합의한다.

1) 생명평화의 섬 제주를 위해 범종교 시민사회가 함께하는 협의기구를 마련하고, 실제적인 노력을 다한다.

2) 21세기 대안문명으로 생명평화를 생활하기 위한 지속적인 활용을 한다.

3) 범종교, 시민사회가 함께하는 '국제시민생명평화포럼'을 추진한다(매 2년마다 열리는 제주평화포럼 기간 동시 개최를 지향한다).

이상의 의제에 대한 협의종료 시점에서 제주를 '생명평화의 섬'으로 선포하는 일을 합의한다.

(3) 2012. 2. 24. 제주도 생명평화의 섬 선언

제주도는 2002년 생물권보전지역 지정, 2007년 세계자연유산 등재, 2010년 세계지질공원 인증 등 유네스코 자연과학 분야 3관왕이 웅변으로 보여주듯이 천혜의 자연환경을 자랑하는 곳이다. 동시에 일본 제국주의 침략의 상흔이 고스란히 남아있고, 국가권력의 횡포로 수많은 양민들이 무고하게 희생되었던 4ㆍ3의 처절한 아픔이 있는 곳이기도 하다.

이에 한국 정부는 제주의 뛰어난 자연환경과 아픈 역사를 생명과 평화로 승화시키기 위해 2005년 1월 27일 제주도를 세계평화의 섬으로 지정한 바 있다.

그러나 지금 정부는 국가안보를 빌미로 제주도에 해군기지 건설을 강행하는 모순을 보이고 있다. 해군기지 건설 예정지인 강정마을은 공동체와 자연환경이 무참하게 파괴되고 있고 국가권력에 의한 엄청난 인권 유린이 자행되고 있다. 제주도는 갈등과 분쟁의 섬, 환경파괴의 섬으로 전락하면서 동북아의 화약고가 될 위기에 처해 있다.

정부의 무모한 해군기지 건설 강행으로 생명과 평화가 무참히 짓밟히고 있는 것이다. 그러나 강정주민들과 평화활동가들은 이에 굴하지 않고 해군기지 반대운동을 5년 동안이나 치열하게 전개하고 있다. 이처럼 생명평화의 성전에 뿌려진 피와 눈물은 거름이 되어 제주도가 ‘생명’과 ‘평화’라는 인류 보편의 숭고한 가치를 구현하는 생명평화의 섬으로 자리매김하게 될 것이다.

이에 우리는 모든 뜻있는 이들의 간절한 염원을 담아 제주도를 생명평화의 섬으로 선포한다. 우리는 자연환경이 잘 지켜지고 보전될 뿐 아니라, 인권이 제대로 보장받고 정의가 강물처럼 흐르며, 해군기지 건설 부지에 평화공원이 세워져 아시아ㆍ태평양의 비무장지대(DMZ)로 우뚝 서서 세계평화에 기여하는 제주도를 만들기 위해 최선의 노력을 다하고자 한다.

그리하여 제주도가 진정한 생명평화의 섬이 되어 세계 모든 이들이 찾아와서 천혜의 자연 속에서 쉼과 치유를 통해 생명력을 회복하고, 모든 대립과 분열을 종식시키고 한반도의 평화통일, 나아가 동북아와 세계 평화의 길을 만들어 가는 참 삶의 터가 되게 할 것이다.

(4) 2012. 4. 3. 제주생명평화촛불선언

제주도는 생물권보전지역, 세계자연유산, 세계지질공원 등 유네스코 자연과학분야 3관왕에 빛나는 아름다운 자연환경을 간직한 곳이다. 그러나 동시에 국가권력의 횡포로 수많은 도민들이 처참하게 학살당하고 인권이 참담하게 유린당했던 4ㆍ3의 아픔과 한(恨)이 서려있는 곳이기도 하다.

그 아픔과 한 속에서도 도민들은 불굴의 정신으로 폐허를 딛고 아름다운 섬을 재건해냈다. 그 헌신과 희생 속에 제주도는 세계인이 사랑하는 ‘세계평화의 섬’이 되었다. 그러나 이제 제주도에는 생명과 평화를 능멸하려는 어두운 그림자가 짙게 드리워지고 있다.

이명박 정부는 아무런 정당성이 없는 해군기지 건설을 강행하여 천혜의 자연환경을 파괴하고 도민의 인권을 유린하며 제주의 자존을 짓밟고 있다. 4ㆍ3의 아픔과 한(恨)이 재연되고 생명평화의 불꽃이 스러져가고 있는 것이다.

1948년 4월 3일 제주도민들이 외부세력들의 침탈로부터 제주공동체를 지키기 위해 일어섰듯, 이제 우리는 중앙정부의 횡포에 맞서 제2의 4ㆍ3 항쟁을 선언한다. 죽임과 폭력의 세력으로부터 제주의 생명과 평화를 지키기 위해 분연히 일어설 것을 선언한다.

우리는 과거 4ㆍ3때의 선조들처럼 고립된 채 무참하게 짓밟히지 않을 것이다. 그 때와 달리 지금은 생명과 평화를 사랑하는 모든 이들과의 연대가 전국적ㆍ전 세계적으로 이루어지고 있다. 우리는 결코 외롭지 않다. 4ㆍ3의 아픔과 한은 더 이상 반복되지 않을 것이다.

오늘 촛불문화제를 기점으로 제주 땅에서 스러져가는 생명평화의 불꽃이 다시 타올라 제주는 ‘생명’과 ‘평화’라는 인류 보편의 숭고한 가치를 구현하는 생명평화의 섬으로 자리매김할 것이다. 그것만이 제주와 대한민국의 미래를 밝게 하고 4ㆍ3 영령들의 넋을 기리는 길이다. 지금 우리가 밝힌 이 촛불로 훗날 우리의 후손들이 영원히 생명과 평화의 축복을 누릴 것이다.

이에 우리는 생명과 평화를 염원하는 모든 이들의 마음을 담아 제주도를 생명평화의 섬으로 선포한다. 천혜의 자연환경 속에서 쉼과 치유를 통해 생명력을 회복하고, 인권이 제대로 보장받으며 정의가 강물처럼 흐르는 제주도를 만들어나갈 것이다.

강정마을에는 동북아의 군사적 긴장을 불러오는 해군기지가 아닌 동북아의 평화를 가져오는 생명평화공원을 건립할 것이다. 그리하여 제주도가 진정한 생명평화의 섬이 되어 세계 모든 이들이 찾는 인류의 고향으로 되는데 혼신의 힘을 기울여나갈 것이다.

(5) 평가

제주의 미래 비전을 생명평화의 섬으로 제시한 위 각 선언문 등을 분석해 보면 제주가 생명평화의 섬으로 되어야 하는 근거로는 제주의 뛰어난 자연환경과 4ㆍ3의 아픔을 내세우고 있고, 제주해군기지 건설로 제주의 생명과 평화가 유린당하고 있음을 분명히 하고 있다. 또한 생명평화의 섬의 내용으로는 ⅰ) 생태적 지속가능성, ⅱ) 쉼과 치유의 본향, ⅲ) 인권과 정의, ⅳ) 제주의 비무장지대화(DMZ)를 들고 있다. 나아가 생명평화의 섬 운동은 제주도민이 주체가 되는 동시에 생명평화를 염원하는 전 세계의 모든 이들과 연대하여 전개할 것을 상정하고 있다. 이에 비춰 볼 때 위 각 선언을 통해 나타난 생명평화의 섬의 이념은 생태, 치유, 자치, 인권, 평화로 정리할 수 있다. 즉 생태, 치유와 자치는 생명의 내용을, 인권과 평화는 소극적 평화를 넘어 적극적 평화를 포함하는 평화의 내용을 각각 담아내고 있다.

함석헌 선생은 ‘스스로 함’은 생명의 기본원리라고 밝힌 바 있다. 따라서 스스로 함을 의미하는 자치는 생명의 기본적인 속성이라 할 것이다.

그렇다면 거칠게나마 생명평화의 섬을 다음과 같은 곳으로 스케치할 수 있지 않을까?

● ‘최선의 개발은 곧 보전’이라는 공감대를 바탕으로 인간과 자연이 건강하게 공생하며 생태적으로 지속가능한 발전이 이루어지는 곳

● 친환경 농업의 육성, 휴양ㆍ치유 중심의 관광 개발, 자연의학의 활성화 등을 통해 자연과 건강이 어우러지는 쉼과 치유의 본향인 자연치유의 섬이 이루어지는 곳

● 실질적인 지방분권과 주민참여를 제도화하여 중앙정부의 손이 아닌 제주도민의 손으로 제주의 미래를 만들어가는 진정한 지방자치가 이루어지는 곳

● 모든 정책에 있어 도민의 존엄과 행복이 최우선적으로 고려되고 지역사회 소수자의 인권이 제대로 보장받을 수 있는 곳

● 상호 이해와 존중을 기반으로 소통과 공감이 이루어지는 평화로운 지역공동체가 이루어지는 곳

● 비무장지대화(DMZ)를 통해 한반도의 평화통일과 아시아ㆍ태평양 평화공동체를 구현하는데 디딤돌이 되는 곳

9. 마치며

제주를 생명평화의 섬으로 만들자는 비전은 제주의 독특한 역사와 문화, 지정학적 위치, 그리고 천혜의 자연환경을 비교적 잘 담아낼 수 있다는 점에서 국제자유도시보다 훨씬 제주다운 비전이라고 할 것이다. 또한 4ㆍ3의 아픔에 대한 성찰 부족, 도민 공감대의 미비, 비무장지대화 논의 상실 등 세계평화의 섬 지정이 지니고 있는 태생적인 한계를 극복할 수 있다는 점에서도 매력적이다.

그러나 현재의 특별법을 페지하고「제주생명평화의 섬 실현을 위한 특별법」을 새롭게 제정하여 생명평화의 섬이 국제자유도시를 대체하는 제주의 공식적인 미래 비전이 되기 위해서는 무엇보다도 제주해군기지 건설 관련 갈등이 생명평화의 문제의식과 논리에 따라 해결되어야 하며, 생명평화의 섬의 이념에 걸맞으면서도 도민의 삶의 질을 높이는 구체적인 제도와 정책을 어떻게 마련할 것인가 등 넘어야 할 산이 많은 것도 사실이다.

자문의견> 제주문화의 패러다임과 제주다움의 비전 모색

강봉수(제주대 윤리교육과)

1. 왜 문화에 주목하는가?

나는 제주발전의 비전과 실천전략은 제주의 문화에 토대를 두고 짜여져야 한다고 생각한다. 제주문화에 토대하지 않은 어떠한 비전도 실현불가능하다고 생각하기 때문이다. 왜 특별히 문화에 주목하고자 하는가? 두 가지 점에서 그렇다.

첫째는, “문화적 가치가 인류발전을 결정한다.”고 보기 때문이다. 이것은 세계적인 석학 헌팅턴(Samuel P. Huntington)과 해리슨(Lawrence E. Harrison) 등이 그동안 인류발전의 역사를 반성적으로 돌아보며 내린 결론이다. 경제발전, 물질적 복지, 사회·경제적 평등, 정치적 민주주의 등의 인류발전을 가져온 것은 특정 정치집단도 어떤 제도나 개발전략도 아닌 문화적 가치라는 것이다. 문화란 한 사회 내 구성원들이 가지고 있는 일상적인 사고 및 생활양식인바, 여기에는 가치, 태도, 신념 등이 포함되어 있다. 문화적 가치란 한마디로 윤리문화라고 부를 수 있다. 한 사회의 발전을 이끌어가는 모든 동력의 저변에는 그 사회의 윤리문화가 중요한 변수로 자리하고 있다. 일찍이 베버(Max Weber)는 기독교적 윤리문화가 서구사회의 발전을 이끌었고, 잉글하트(Ronald Inglehart) 등은 우리나라를 비롯한 동아시아의 발전을 이끈 동력으로 유교적 윤리문화를 지목하였다. 이처럼, 제주의 발전을 이끌어 내려면 향후 제주문화의 창조적 역량이 중요하다.

새뮤얼 P. 헌팅턴․로렌스 E. 해리슨 공편, 이종인 옮김, 『문화가 중요하다』(서울: 김영사, 2001) 참조.

둘째로, 문화는 주어진 여건 속에서 사회발전을 위한 여러 가능한 대안 중 어떤 것을 선택할 것인가를 결정하는 가치선택의 기준을 제공한다고 보기 때문이다. 나는 작금의 제주사회의 윤리문화가 시험대에 올랐다고 여긴다. 우리의 가치선택이 사회발전과 저발전의 향방을 결정하게 될 처지에 놓여 있다. 그동안 평화의 섬, 국제자유도시, 특별자치도 등이 제주발전의 대안적 비전으로 추진되어왔다. 김태환 도정에 와서 이른바 ‘특별자치도’라는 비전하에 이것저것 묶어내고자 했지만, 여전히 핵심은 국제자유도시인 듯 하다. 그것은 한마디로 제주의 세계화를 지향하는 것이다. 제주의 역사에서 ‘세계화’는 이전에 없었던 새로운 결합체(syntagmatic chain)이다. 문제는 세계화의 내용을 무엇으로 담아낼 것인가 하는 소프트웨어의 구성이다. 다양한 선택 가능한 대안들이 제시되어 왔다. 관건은 국제자유도시라는 이름으로 담아낼 소프트웨어적 대안들이 제주문화의 생리와 결에 맞는 것이냐 하는 것이다. 특히, 강정해군기지 건설 문제는 평화의 섬 비전과 결이 맞는지를 놓고 5년의 세월동안 대치하고 있는 쟁점사안이다.

문화는 역사에서 끝없는 창조역량의 강화를 요청한다. 창조역량과 창의성은 각자에게 운명적으로 주어진 문화의 결(문화문법)을 잘 인식하여 언제나 변하는 새로운 결합체적 사슬의 도전에 선구적으로 대처하는 ‘최적의 논리’를 파악함에 성립한다. 문화문법의 특성상 그것은 쉽사리 변하지 않는 문화의 하드웨어(hardware)와 같다. 그렇다면 문화의 창의성이란 문화의 하드웨어 자체를 변화시키려는 무리한 수고보다는 새로운 도전으로 다가온 결합체와 자연스럽게 접목과 상감이 이루어지도록 소프드웨어(software)를 개혁하는 것이 아닐까 한다. 따라서, 이 글은 제주문화의 패러다임과 신태그마에 주목하면서 그동안 제시되어온 제주발전의 비전을 비판적으로 검토하고, 새로운 비전의 창출과 비전을 실현해갈 실천전략의 얼개를 탐색한다. 나는 여기서 제주문화의 패러다임에 토대하여 창출된 비전을 ‘제주다움’이라 명칭한다.

김형효, “한국문화의 생리와 병리에 대한 철학적 담론”, 김형효 외 4인 공저, 『한국문화의 진단과 21세기』(성남: 한국정신문화연구원, 1994), 61쪽.

2. 문화의 본질과 제주문화의 패러다임

1) 문화의 본질

문화에 대한 개념의 정의는 학자만큼이나 다양하다. 문화에 대한 가장 익숙한 일반적인 정의는 ‘사회의 성원으로서 획득한 지식․신앙․예술․도덕․법률․풍습 및 기타의 기능․관습 등을 포함하는 복합적 전체’라는 테일러(E. B. Tylor)의 규정이다. 그러나 문화를 보는 시각에는 크게 두 가지 입장이 있다. 하나는 유형론적(구조적) 입장으로서, 일상생활에서 일어나는 제반 사건들에 관심을 두기보다는 역사적으로 도출될 수 있는 인간행동과 사고의 심층구조를 문화로 규정한다. 다른 하나는 맥락론적(현상적) 입장으로서, 이 입장을 취하는 사람들은 거대한 심층구조보다는 일상생활에 나타나는 생활양태를 문화로 규정한다.

전경수, 『문화의 이해』(서울: 일지사, 1994). 여기서는 이기춘 외 공저, 『북한의 가정생활문화』(서울대학교출판부, 2001), 19쪽.

후자의 입장에서 문화를 볼 때, 문화에 대한 규범적 정의는 한 사회의 구성원 모두가 공유하는 제반 가치들(가치체계)이다. 문화에 대한 역사적 정의는 한 세대에서 다음 세대로 전승되는 유형․무형의 유산을 말하고, 행태론적 정의는 한 사회 구성원들 사이에 공유되거나 최소한 지배적인 행위의 패턴을 뜻한다. 전자의 입장에서 문화를 보는 대표적인 관점은 기어즈(Cliford Geertz)의 기호론적 정의이다. 그에 의하면, 문화란 “한 사회의 구성원 모두에 의하여 공유되고 있으며, 구성원들의 실존에 대한 자신들의 지식과 입장을 교환, 유지, 발전시키기 위하여 그들 사이의 상호관계와 상호행위에 사용하는 의미의 체계(system of signification)”이다. 즉 그것은 사회관계나 상호작용이 사회 행위자들 사이에 동일한 가치체계의 존재를 전제로 성립되는 것이 아니라, 다만 서로가 서로를 이해하고 서로간의 행위들을 납득하는데 사용하는 일종의 ‘의미의 코드’(code of signification)이고, ‘문법’(grammar)이다.

Cliford Geertz, The Interpretation of Culture (NewYork: Basic Books, 1973), p.89.

문화의 본질은 위의 전자와 후자의 입장을 종합하여 이해할 수 있다. 이러한 맥락에서 소쉬르(F. de Saussure)의 언어기호학을 빌어 문화해독의 방법론을 제시하고 있는 김형효의 관점은 주목할 만하다. 소쉬르는 사회제도로서의 언어(la langue)와 개인이 개성에 따라 사용하는 말(la parole)을 구분하는데, 여기서 ‘말’은 시대변화와 개성에 예민하지만(通時性), ‘언어’는 역사와 사회변화에도 쉽사리 변치 않은 共時的 성격을 갖는 것으로, 개인이 자기 개성에 알맞게 쓰는 ‘말’도 사회적 제도나 체계 또는 문법으로서의 ‘언어’의 주어진 체계 내부에서의 놀이에 불과하다고 주장한다. 이를 문화일반을 해독하는 방법으로 원용할 때, ‘말’은 특정시대에 유행한 주류문화이고, ‘언어’는 주류문화를 구조화시키는 ‘문화문법’(cultural grammar)에 해당한다. 여기서 전자를 결합체적 사슬(syntagmatic chain)이라 부르고, 후자를 계열체적 집합(paradigmatic set)이라 부르는데, 말하자면, 계열체적 집합은 문화의 (準)불변적 요소이고, 결합체적 사슬은 시대마다 달라지는 가변적 요소이다. 따라서 문화의 본질이란 항상 계열체적 집합과 결합체적 사슬이 서로 얽혀서 존재하는 잡종일 수밖에 없다. 예컨대 제주의 경우를 들어 문화의 본질을 설명하면 아래의 <표 1>과 같이 제시할 수 있다. <표 1>에서 보듯, 고대탐라인, 고려시대 제주인, 조선시대 제주인, 현대 제주인은 시대마다 다른 결합체적 사슬에 따라 서로 다른 문화를 소유한 개별의 제주인들이지만, 그 개별의 제주인들을 하나로 묶어주는 계열체적 집합(문화문법)이 있기에 같은 문화를 공유한 제주인이게 해 준다.

두 개념을 바탕으로 한국의 문화를 해독한 대표적인 글은 김형효, “한국문화의 생리와 병리에 대한 철학적 담론”, 김형효 외 4인 공저, 『한국문화의 진단과 21세기』(성남: 한국정신문화연구원, 1994), 3~119쪽 참조.

정수복도 ‘문화적 문법’(cultural grammar)이라는 용어를 사용한다. 그는 문화적 문법을 “사회구성원들의 행위의 밑바닥을 가로지르는 공통의 사고방식”이라 규정하면서 그것의 특징을 다음과 같이 밝히고 있다. “문화적 문법은 그 문화를 공유하는 구성원들 사이에 당연한 것으로 받아들여져 거의 의식되지 않는 상태에 있으면서 구성원들의 행위에 일정한 방향을 부여하는 문화적 의미체계를 말한다. 우리가 말을 할 때 문법을 의식하지 않고 말하듯이 사회 속에서 행위할 때 문화적 문법을 의식하지 않고 행위한다. 문화적 문법은 의심의 여지가 없는 ‘당연의 세계’이다.” 이러한 정수복의 관점은 연구자의 생각과 결을 같이 한다. 정수복, 『한국인의 문화적 문법』(서울; 생각의나무, 2007), 46-51쪽.

<표 1> 문화의 본질

계열체적 집합(paradigmatic set)	결합체적 사슬(syntagmatic chain)
․langue(언어․문법) 개념 ․역사와 사회변화에 쉽사리 변하지 않음(共時性) ․주류문화를 구조화시키는 일종의 문화문법(生理 혹은 결) ․구조론적(유형론적, 기호론적) 문화 개념	․parole(말)의 개념 ․시대변화와 유행에 예민(通時性) ․특정시대에 유행한 주류문화 - 사상, 이념과 체제, 규범과 제도 등 ․규범적, 역사적, 행태적 의미의 문화개념
․21세기를 살아가는 현재의 제주인은 고대 탐라인, 고려시대 제주인, 조선시대 제주인과도 공유하는 계열체적 집합이 있을 수 있음	․고대탐라인, 고려시대 제주인, 조선시대 제주인, 현대 제주인은 전혀 다른 문화를 소유한 개별의 제주인들임 - 고려 제주인: 불교적 한국과 결합 - 조선 제주인: 유교적 한국과 결합 - 현대 제주인: 현대 한국 및 세계문화와 결합

그렇다면 문화문법은 어떻게 찾아질 수 있는가? 이에 대해, 김형효는 문화문법을 낳게 하는 조건적(conditioning) 요소로 ① 자연적․지리적 특성, ② 언어적인 특성, ③ 역사적 경험의 특성, ④ 의․식․주의 특성, ⑤ 친족구조의 특성, ⑥ 종교․신앙의 특성, ⑦ 인구학적 특성 등을 들고 있다. 물론 이들 요소들은 결정적(determinate)이라기보다는 조건적 요소들이기에 문화문법이 전혀 변화가 없는 선험적 구조물은 아니다. 그러나 문화문법은 한 사회의 역사를 통하여 다듬어지는 역사의 산물이지만, 고도의 추상적 구성물(abstract construction)임에는 틀림없다.  따라서 그것은 사회변동, 혁신, 단절 등의 충격을 견뎌 낼 수 있을 뿐만 아니라, 오히려 이와 같은 역사적 변화와 위기에 고유한 의미를 부여하는 등 사회변동의 과정에 능동적으로 개입하는 것이라 할 수 있다. 문화가 한 사회의 발전비전을 선택하고 비전구현을 통하여 사회발전을 결정한다는 것도 이러한 맥락과 관련된다.

정수복의 주장은 참고가 된다. “문화적 문법을 밝히는 일은 문화의 표층과 중간층을 넘어 기저층으로 파내려가는 문화지질학적 작업과 심층부에서 발견된 대상물들을 재구성하고 해석하는 문화 고고학적 연구의 결합을 요구한다. 땅의 기저층이 쉽게 바뀔 수 없듯이 오랜 전통 속에 각인되어 의식의 표면에 떠오르지 않는 문화적 문법은 지속성을 그 특징으로 한다. 바다의 물결로 비유하자면 기저층은 저류를 형성한다. 바다 표면의 파도와 풍랑은 변화가 심하고 관찰이 가능하지만 바다 밑의 저류는 잘 보이지 않고 변화도 심하지 않다. 문화적 문법을 연구한다는 것은 파도가 아니라 저류를 연구하는 작업이다. 문화의 저류에 위치하는 문화적 문법은 한 사회의 구성원들의 사고와 행위양식 속에 깊숙이 내장된 어떤 지속적 믿음과 가치관을 포함하고 있다. 그것은 부정과 비판을 거듭해도 쉽게 변하지 않는 매우 끈질긴 사고방식과 관습의 형태로 존재한다. 문화적 문법은 시대가 바뀌어도 쉽게 변하지 않고 현재를 살아가는 개인들에게 영향을 미치는 ‘역사의 축적물’이자 쉽게 변치 않는 ‘마음의 습관’이다.” 정수복, 위 책, 49-50쪽.

김형효, “한국사상” 강좌(93. 3. 10). 이에 대한 간략한 언급은 김형효, “한국정신문화의 ‘이념형’을 찾아서,” 한국국민윤리학회, 위의 93년도 하계 세미나 자료, 49쪽에도 나온다. 한편, 이러한 문화문법을 낳는 조건적 요소에 유의하여 김형효 교수는 한국문화의 패러다임을 상징하는 개념들로 ① 감정의 공동체, ② 마을 공유의 비누방울, ③ 옹기종기형, ④ 공시적 식사법과 다색편시의 문화, ⑤ 비빔밥과 국밥형, ⑥ 凹형의 요리법과 주거형, ⑦ 보자기형, ⑧ 화수회적 구조와 호칭제도 등을 거론하고, 이를 간략히 요약하면 ① 情의 공유형, ② 다양한 것들의 혼용, ③ 공시적인 것들의 공존 등으로 정리될 수 있다고 한다. 김형효, “한국문화의 생리와 병리에 대한 철학적 담론”, 앞의 책, 56-57쪽.  여기서 제시된 이러한 조건적 요소들이 한국의 여러 문화문법을 형성한 것으로 추론할 수 있는데, 김형효 교수는 일찍이 문화인류학적 접근을 통하여 순수성, 인본성, 애국성, 가족성, 현세성, 풍류성, 묘합성 등으로 설명한바 있고, 철학적 접근을 통하여 한국인의 감정 혹은 정서적 측면에서 무속적 신바람과 한의 감정을 계열체적 집합으로 제시한 바 있다. 한편, 한국국민윤리학회는 “한국민족정신 탐구”라는 세미나를 토대로 하여 한국인의 민족정신의 요체를 경천사상, 조화정신, 생명존중사상, 평화애호정신, 선비정신, 장인정신, 공동체의식, 경로효친사상, 풍류정신 등으로 제시한 바도 있다. 김형효, 『한국정신사의 현재적 인식』(서울: 고려원, 1985); 한국국민윤리학회, “한국민족정신 탐구”, 93년도 하계 전국대학 교수세미나(1993. 7. 7) 자료 참조. 한편, 정수복은 한국인의 문화적 문법을 구성하는 요소들에는 근본적 문법과 파생적 문법이 있는데, 전자의 구성요소로 현세적 물질주의, 감정우선주의, 가족주의, 연고주의, 권위주의, 갈등회피주의를 들고, 후자의 구성요소로 감상적 민족주의, 국가중심주의, 속도지상주의, 근거없는 낙관주의, 수단방법 중심주의, 이중규범주의를 들고 있다. 그러나 이러한 정수복의 관점을 모두 수용하기는 어렵다. 필자는 문화문법이 순기능과 역기능을 동시에 가지고 있다고 본다. 그러나 정수복은 역기능과 부정적 측면에서만 한국인의 문화문법을 파악하고 있다. 정수복, 앞의 책, 106-182쪽. 한편, 정수복은 근본적 문법의 구성요소들은 무교와 유교를 비롯한 전통사상에서 비롯된 것으로, 파생적 문법의 구성요소들은 일제이후 전통적 문화문법에 토대한 정치와 교육의 탓으로 돌이고 있는데, 이러한 그의 관점은 김형효에 비해 체계적이지 못하고 설득력이 약한 것 같다. 정수복, 앞의 책, 209-348쪽 참조.

정수복에 의하면 “문화적 문법은 개인의 자유로운 사고와 행위를 구속하는 힘이 되기도 한다. 그것은 개인이 집단의 구속으로부터 벗어나 독자적으로 생각하고 행위하는 것을 막는 구속력을 가지고 있다. 문화적 문법은 그 집단구성원들 사이에 일체감을 강화시키는 기능을 하면서 동시에 변화를 거부하는 특성을 지닌다. 또한 그것은 한 집단이 세상을 이해하는 방식이며 삶을 영위하는 방식이기도 하다. 사회생활의 측면에서 볼 때 문화적 문법은 사람들이 타인을 어떻게 보고 어떻게 대할 것이며 어떤 사회적 관계를 만들어 나갈 것인가를 규정하는 규칙이다. 개인은 세상에 태어나면서 조상 대대로 내려오는 정신적 유산인 문화적 문법을 가정교육과 학교교육을 통해 내면화하는 과정을 거쳐 사회구성원이 된다.”고 말한다. 정수복, 앞의 책, 46-51쪽.

문화는 역사에서 끝없는 창조역량의 강화를 요청한다. 그런데 원래의 문화문법과 새로운 결합체가 접목해감에 있어 그 둘 사이에 서로 결이 맞느냐 맞지 않느냐에 따라 문화적 生理를 가져오기도 하고 문화적 病理 현상을 낳게 되기도 한다. 제주의 역사에서 ‘세계화’는 이전에 없었던 새로운 신태그마(syntagmatic chain)이다. 문제는 도전으로 다가온 세계화의 내용이 제주의 패러다임과 상감할 수 있는 것이냐 하는 점이다. 제주는 그동안 ‘국제자유도시’라는 이름으로 세계화의 도전에 응전해왔다. 과연 ‘국제자유도시’는 제주문화의 생리와 결에 맞는 것이었는지 이제는 근본적으로 따져볼 때가 되었다. 이를 위해 우선 제주문화의 패러다임이 무엇인지부터 돌아볼 필요가 있다.

2) 제주문화의 패러다임

제주문화의 패러다임을 파악하기 위해서는 위에서 언급한 바의 문화문법을 낳은 조건적 요소들에 관한 광범위한 검토가 있어야 한다. 솔직히 제주의 문화문법을 규명하는 작업은 연구자의 능력으로는 역부족일 수밖에 없다. 그것은 여러 분야의 전공자들이 함께해야 가능한 방대한 작업이기 때문이다. 그러나 제주만의 문화문법을 낳은 조건적 요소들이 종합적으로 반영된 것의 하나가 제주의 무속신화라고 여긴다. 그래서 일찍이 연구자는 제주의 무속신화를 고찰한 바가 있다. 또한 무속신화에 나타난 윤리문화를 바탕으로 제주의 가족제도에 주목하여 효규범의 문화를 연구한 바가 있다. 따라서 여기서는 두 연구 결과를 바탕으로 하여 잠정적으로 제주문화의 패러다임을 정리해 보고자 한다.

강봉수, “제주무속신화에 나타난 도덕질서: 일반신본풀이의 갈등양상을 중심으로”, 『제주도연구』제24집(사단법인 제주학회, 2003. 12), 29~83쪽. 한편, 제주무속신화에는 일반신본풀이, 당신본풀이, 조상신본풀이 등 세 가지 본풀이가 있는데, ‘본풀이’란 무당(심방)이 神을 모셔놓고 무굿을 진행할 때 해당 신의 본원과 내력을 풀어내며 부르는 서사무가를 말한다.

강봉수, “제주의 효규범에 관한 윤리문화적 접근”, 『윤리연구』제70호 (한국윤리학회, 2008. 9), 87-123쪽.

먼저, 제주신화를 본다. 신화란 허무맹랑한 이야기가 아니라 그 신화를 탄생시킨 민족의 원형적 ‘사유문법’ 혹은 ‘문화문법’을 알려주는 하나의 기호이다. 물론 문화문법을 낳는 조건적 요소가 신화만이 아니며 신화시대 이후 제주인은 여러 가지 문화와 ‘결합체적 사슬’을 맺어왔지만, 여전히 제주인들의 신화적 사고는 ‘계열체적 집합’으로 흔적을 남기고 있다. 아직도 무속적 행위인 굿과 본풀이가 연희되고 있다는 점이 그 생생한 증거다.

제주무속신화 중 일반신본풀이는 天地․日月․山海․生死․질병․농경․어로․수렵․빈부 등 자연현상이나 인문현상을 차지하여 지배하는 일반적인 신들의 내력담이다. 그 이야기의 줄거리는 超自然的인 神格이 자연계 및 인문계의 事象을 관장 지배하게 된 유래를 해설하는 것으로 되어 있다. 그런데 이야기가 펼쳐지는 마당을 보면 그 주인공들은 神인지 人間인지 구별하기 어렵다. 천상계의 神이 필요에 따라 인간세계를 넘나들고, 속세의 인간도 신격화하여 초월적 세계를 자유자재로 왕래한다. 특히, 서사의 주인공들은 神이든 人間이든 모두 인간처럼 먹고 입으며 욕망하고 질투하며 용서와 화해 그리고 사랑을 하고 있다는 점이 주목된다. 그래서 신화는 그것을 탄생시킨 민족의 문화문법을 알려주는 기호라는 관점이 성립될 수 있으리라.

현용준, 『무속신화와 문헌신화』(서울: 집문당, 1992), 63쪽. 한편, 제주의 전통마을에는 대체로 마을을 수호하는 神堂이 있는데, 이 신당에 좌정한 신의 내력담을 풀이하는 본풀이가 당신본풀이다. 그리고 조상본풀이는 혈연적 조상이 아니라 한 집안 혹은 一族의 수호신으로 좌정한 신의 내력담을 풀이한 것이다.

일반신본풀이에 해당하는 본풀이는 12개이다. 이들을 간략히 표로 소개하면 아래와 같다.

번호	일반신본풀이명	좌정하는 주인공의 이름	성 별		신명(혹은 역할)
			남자	여자
1	천지왕본풀이	소별왕	0		이승을 주관
		대별왕	0		저승을 주관
2	초공본풀이	유정승 따님		0	무조신
		본명두	0		무구신
		신명두	0		무구신
		삼명두	0		무구신
3	이공본풀이	할락궁이	0		서천꽃밭 꽃감관
4	삼공본풀이	가믄장아기		0	직업신
5	삼승할망본풀이	멩진국 따님아기		0	삼승할망
		동이요왕 따님아기		0	저승할망
6	마누라본풀이	멩진국 따님아기		(0)	삼승할망
		마마신대별상	0		마마신
7	차사본풀이	강림	0		차사
8	세경본풀이	자청비		0	농경신
		문도령	0		농경신
		정수남이	0		축산신
9	명감본풀이	사만이	0		수복신
10	문전본풀이	녹디생이	0		문전신
		녹디생이 형들	0		대문과 정낭신
		녹디생이 어머니		0	조왕신
		노일저대구일의 딸		0	측간신
11	칠성본풀이	아기씨(자식 7형제)		0	칠성신
12	지장본풀이	지장아기씨		0	지장신
계			13	9(10)

제주의 무속신화에는 제주인의 원형적 사유문법이 함의되어 있을 것이다. 그리고 문화문법의 특성상, 그것은 아마도 21세기를 살아가는 오늘날 제주인의 무의식 저변에서 아직까지 작용하고 있을 터이다. 논자가 제주무속신화에 함의되어 있는 도덕질서를 탐색해 본 것도 바로 이러한 가정에서였다. 이 연구에서 얻은 결과를 요약 제시해 보면 아래와 같다.

논자가 이 연구를 진행할 때 활용한 자료로는 문무병, 『제주도 큰굿자료』(제주도·제주전통문화연구소, 2001); 문정봉, 『풍속무음(상·하)』(제주: 제주대 탐라문화연구소, 1994); 진성기, 『제주도 무가본풀이사전』(서울: 민속원, 2002 초판 2쇄); 현용준, 『제주도무속자료사전』(서울: 신구문화사, 1980) 등이다.

강봉수, “제주무속신화에 나타난 도덕질서: 일반신본풀이의 갈등양상을 중심으로”, 앞의 책, 59~61쪽.

첫째, 평등 지향적 질서이다. 여기에는 두 가지로 구체화되는 데 하나는 가진 자와 못 가진 자간의 평등이고, 또 다른 하나는 여성과 남성간의 양성평등의 지향이다. 이를 위하여, 특히 우리의 본풀이는 못 가진 자와 여성에 주목하고 있다. 전자와 관련하여, 가진 자를 악인으로 못 가진 자를 선인으로 혹은 못 가진 자가 삶의 역전과 행복을 누리는 등의 이야기 구조의 설정은 그 대표적인 예이다. 그리고 후자와 관련해서 당차고 주눅들지 않은 여성상과 진정한 여성주의가 무엇인지를 보여주려 하고 있다.

둘째, 가족주의와 막내중심주의이다. 본풀이에서 부모들은 수륙불공을 드려서라도 후세를 얻고 싶어하는 것이 공통된 특성이다. 그리고 자식의 부모에 대한 孝의 중요성도 강조되어 나타나고 있다. 그런데 특이한 것은 아들과 장자 중심의 유교적 문법과는 달리 막내 중심주의적 경향이 강하다는 점이다. 물론 우리의 본풀이에도 아들 선호의 흔적이 전혀 없는 것은 아니지만 상대적으로 그러한 경향이 약하고 명시적으로 강조되지는 않는다. 그러나 아들과 딸에 상관없이 막내의 역할을 중요하게 다루고 있는 점은 명확하다.

셋째, 현세 지향적 질서이다. 이는 한마디로 죽어서 정승보다 개팔자라도 지금 여기에 살겠다는 사고로, 무속사상에서 이러한 사고는 익히 알려져 있는 사실이다. 본풀이에서 주인공들이 활동하는 무대는 인간들이 살고 있는 地上俗世界외에도 옥황상제가 살고있는 天上界, 용왕이 거주하는 海洋界, ‘서천꽃밭’, ‘황금산 절’, ‘동개남 은중절’로 표현되는 神聖界가 있다. 말할 것도 없이 여기서 地上俗世界는 天上界, 海洋界, 神聖界와는 대비된다. 전자는 혼란의 세계이고 아귀다툼의 세계인데 반해 후자는 질서의 세계요 평화의 세계이다. 그런데 본풀이의 주인공들은 전자의 세계에 살고 여기를 다스리는 神이 되고 싶어 한다. 사실 이러한 현세 지향적 사고는 저기가 아닌 지금 여기의 세계를 내세처럼 평화의 공동체로 만들고자 하는 의지의 표현으로 읽어야 하리라.

넷째, 正義 지향의 질서이다. 정의의 사고에는 자기 중심성에서 벗어나 타인의 존재를 인정하고 그를 정당하게 대우하겠다는 함축이 들어있다. 그리고 계약에 의한 선택의 자유, 제반 갈등과 이해관계의 합리적 해결, 같은 것은 같게 다른 것은 다르게 대우한다는 개인주의 혹은 합리주의적 사고가 담겨져 있다. 사법적 정의개념은 물론이고 본매본장, 수수께기와 내기 시합 등은 우리의 본풀이에서 계약과 공정성을 중시하는 정의의 사고를 대표적으로 보여주는 예에 해당한다.

다섯째, 배려 지향의 질서이다. 정의 지향의 사고가 가져올 폐해를 극복하려는 것이 배려지향의 사고이다. 즉, 그것은 너와 나를 갈등과 분리의 관계로 보지 않고, 상호 의존적이고 인간적으로 서로 따뜻하게 배려해야 하는 공동체적 관계라고 여긴다. 인간 사회에 갈등과 이해 대립이 없을 수 없겠지만, 그렇다고 모든 문제를 항상 합리적이고 명확하게 선과 악, 옳고 그름으로 결론 낼 수 있는 것은 아니다. 때로는 설득과 양보와 타협, 상대방에 대한 인간적 배려가 문제해결에 더 도움을 줄 수 있기도 한 것이다.

이상의 일반본풀이에 나타난 도덕질서를 바탕으로 가설적이나마 제주의 문화문법을 유형화해보면 평등성, 가족성, 현세성, 합리성(정의), 온정성(배려) 등이 되지 않을까 생각한다. 이러한 다섯 가지를 하나의 이념으로 묶는다면 공동체주의와 개인주의가 기가 막히게 妙合하는 공동체주의적 개인주의 혹은 개인주의적 공동체주의가 될 것이다. 평등성과 합리성이 개인주의를 함축한다면, 현세성과 온정성은 공동체주의를 함의한다. 평등성은 인종, 성별, 부귀, 계급을 초월하여 모든 개개인이 평등하다는 것을 의미한다. 그리고 모든 개인이 평등하다는 인식의 철학적 전제는 인간을 이성적 존재라는 데 있다. 이러한 점에서 평등성과 합리성은 개인주의를 함축하는 문법이고, 또한 인간존중과 인권의식의 사유문법으로 읽는다. 현세성은 지금 여기의 세계를 내세처럼 평화의 세계로 만들겠다는 의지의 표현이다. 그리고 지금 여기의 세계를 평화의 세계로 만들려면 특정 엘리트가 혼자서 가능한 것이 아니라 모든 구성원들이 서로 협동하고 배려해야만 가능한 것이다. 또한 평화의 공동체를 만드는 것은 인간들만으로 가능한 것이 아니다. 신과 인간과 자연이 서로 어우러져 같이 가야 한다. 이러한 점에서 현세성과 온정성은 공동체주의를 함축하는 문법이고, 또한 생명존중과 생태주의적 사고문법으로 읽을 수 있다.

그러나 우리 무속신화에서 공동체주의와 개인주의는 별개로 가는 것이 아니라 동시적이고 묘합적이다. 그래서 연구자는 묘합성을 또 하나의 문법으로 여긴다. 묘합성은 언표 그대로 전혀 성격을 달리하는 두 가지 이상의 요소가 기가 막히게 결합하는 것을 의미한다. 모순된 성격의 것들이 동시에 같이 가려면 평화와 관용의 사고가 전제되어 있지 않으면 불가능하다. 이러한 공동체주의와 개인주의의 묘합성이 적나라하게 드러나는 문법이 가족성이다.  이와 관련해서는 제주의 전통 가족제도를 들여다 볼 필요가 있다.

관련 학자들은 제주도의 가족제도가 조선 중기 이후의 전통적인 한국가족과는 적지 않은 차이점을 지니고 있다는 점에 대체로 합의하고 있다. 이를테면, 조선중기 이후 이념적인 전형으로서 보편화된 한국의 전통가족은 가계계승과 부계친족집단의 결속을 매우 중시하기 때문에 장남은 반드시 부모와 동거함으로써 가족의 창설과 확대, 축소, 해체의 과정이 분명하지 않고, 장남에서 장남으로 이어지는 직계가족의 형태를 취하게 된다. 부계·직계·장남에 의해 계승되는 한국가족의 구성원리는 현실의 가족생활 속에서 개인에 대한 집단의 우위성, 가장의 권위 확립, 부계친족집단의 조직화, 재산상속에서의 장남우대와 조상제사의 장남 봉사, 부녀자의 낮은 지위, 정조관념의 강화와 이혼·재혼에 대한 금기의식 등의 특성으로 나타난다.

최재석, 『한국가족연구』(서울: 민중서관, 1966), 653~666쪽; 신인철, 신인철,『한국의 사회구조: 미분화 사회에서 부계사회로』(서울: 문덕사, 1992) 참조,

그러나 제주도의 가족은 이러한 한국의 전통가족과 비교했을 때 매우 상이한 특성들을 지니고 있다. 철저한 長男分家, 재산상속의 均分的 경향, 부락내혼, 문중조직의 약화, 높은 이혼율과 재혼율, 육지와 상이한 혼인의례, 死婚의 관습, 조상제사의 분할 등이 그것이다. 이러한 특성들은 제주의 효규범의 윤리문화를 알려주는 중요한 지표이고 윤리문화 그 자체라고 할만하다. 제주에서는 부모가 자식들에게 봉양 받을 것을 기대하는 강요된 효가 아니라, 그리고 아들 특히 장자중심, 부계친 중심의 孝규범의 문화가 아니라 서로 독립된 살림을 유지하면서도 장남과 차남, 아들과 딸을 가리지 않고, 친가·외가·처가를 가리지 않은 효행을 자연스럽게 실천할 수 있었다. 재산균분상속, 제사분할 등의 제도를 통하여 가족 내 갈등의 소지를 미연에 방지하는 합리적인 정의의 윤리문화가 형성된 것도 제주의 孝규범에서만 볼 수 있는 대목이다. 장남분가와 부부중심의 가족제도, 부인의 자율성과 사회참여 허용 등은 모든 가족이 ‘우리’만을 강조하는 공동체주의가 아니라 개인의 자율성과 실용주의적 태도를 가질 수 있도록 하였다고 여긴다. 종가의 중시와 부계친 중심의 친족관계가 아니라 친가·외가·처가를 가리지 않은 친족관계는 孝의 대상을 가족에 머무르지 않고 사회적으로 확대 가능한 터전을 마련한 것도 제주의 孝규범의 독특한 윤리문화라고 하겠다. 제주에서 이웃 혹은 부락 내 어른들을 삼촌으로 호칭하고, 큰 일이 생겼을 때나 농사일에서 자기 집안일처럼 서로 나서서 돕는 이른바 ‘수눌음’의 관행은 그 대표적인 사례에 해당하리라.

관련학자들의 대표적인 연구로는 다음을 들 수 있다. ① 김영돈의 연구: “제주도민의 통과의례(상·중·하)”, 『제주도』32·33·34호 (제주도, 1966); ② 김혜숙의 연구: “부부간의 의사결정에 관한 연구: 제주도 농어촌 가정을 중심으로”, 『대한가정학회지』20-3(대한가정학회, 1982); “제주시 가정의 부부간 의사결정에 관한 연구: 농어촌 가정과의 비교를 중심으로”, 『한국가정관리학회지』창간호(한국가정관리학회, 1983); “제주도 가족의 고부관계에 관한 연구”, 『제주대논문집』(사회과학편) 17 (제주대학교, 1984); “제주도의 이·재혼 연구”, 『제주대논문집』(사회과학편) 20 (제주대학교, 1985); 「제주도 가정의 혼인연구」(성신여자대학교 대학원 박사학위논문, 1993); 『제주도 가족과 궨당』(제주대학교출판부, 1999); ③ 이창기의 연구: “제주도 가구의 크기”, 『탐라문화』6 (제주대 탐라문화연구소, 1987); “제주도의 가구구성”, 『인문연구』14-1 (영남대 인문과학연구소, 1988); “제주도의 제사분할”, 『한국의 사회와 역사』(서울: 일지사, 1991); “제주도 제사분할의 사례연구”, 『민족문화논총』13 (영남대 민족문화연구소, 1992); “제주도 가족제도의 특징”, 신행철 외 지음,『제주사회론』(서울: 한울아카데미, 1995); ④ 최재석의 연구: “제주도의 장남가족”, 『아세아연구』19-2 (아세아문제연구소, 1976); “제주도의 부락내혼과 친족조직”, 『인문논집』23 (고려대학교, 1977); “제주도의 이·재혼제도와 비유교의 전통”, 『진단학보』43 (진단학회, 1977); “제주도의 조상제사와 친족구조”, 『행동과학연구』3 (1978); “제주도의 첩제도”, 『아세아여성연구』17 (숙명여대 아세아여성문제연구소, 1978); “제주도의 양자제도”, 『인문논집』23 (고려대학교, 1978); 『제주도의 친족조직』(서울: 일지사, 1979); ⑤ 한삼인의 연구: “제주지역의 가족관습”, 『판례연구』2 (제주판례연구회, 1999); ⑥ 현용준의 연구: “가족”, 『제주도 문화재 및 유물종합조사보고서』(제주도, 1973). 이 글을 작성하는 데는 특히 이창기(“제주도 가족제도의 특징”)와 한삼인(“제주지역의 가족관습”)의 글에 크게 의지하였다. 이창기의 글은 기존의 연구를 종합하여 제주도 가족의 특징을 잘 정리하고 있고, 한삼인의 글은 법사회학적 접근방법(인터뷰 조사)을 통해 해방 전후시기의 제주의 가족관습을 조사하고 그것을 기존의 연구들과 대조하면서 제주도의 가족관습의 특징을 잘 정리하고 있다.

불충분하지만, 이상의 고찰에서 제주문화의 패러다임은 평등성, 가족성, 현세성, 합리성(정의), 온정성(배려), 묘합성이고, 그것을 하나의 이념으로 묶어내면 공동체주의적 개인주의 혹은 개인주의적 공동체주의이다. 나아가 공동체주의적 개인주의의 이념에 함축된 윤리적 가치는 생태와 인권과 평화로 요약할 수 있다고 여긴다. 그러나 이러한 문화문법들이 항상 긍정적인 것만은 아니라는데도 유의할 필요가 있다. 평등성은 평등주의로 추상화될 때 너와 나는 같음과 동시에 다름이라는 사고보다는 너와 나는 같다는 열광주의를 낳을 수 있다. 가족성과 온정성은 유사 가족주의로 흘러 괸당의 정치문화라는 폐해를 낳을 수 있다. 현세성은 지금 여기서 내가 출세해야 한다는 한탕주의와 출세주의를 가져온다. 합리성은 이기주의를 낳고, 묘합성은 잡탕과 박물의 문화를 낳기도 하는 것이다. 관건은 새로운 신태그마의 도전에서 어떻게 긍정의 문화적 생리가 표출할 수 있게 발전비전을 설정하고 문화적 창조력을 발휘하느냐에 달렸다고 여긴다.

3. 제주문화의 신태그마와 그 응전에 대한 비판적 고찰

1) 제주문화의 신태그마: 세계화의 약과 독

제주의 역사에서 ‘세계화’는 이전에 없었던 새로운 신태그마(syntagmatic chain)이다. 그야말로 세계화라는 신태그마는 약과 독을 동시에 함축한 파르마곤이기에, 그것은 제주에게도 기회인 동시에 위기이다. 세계화에 대한 제주의 응전이 제주의 패러다임과 상감할 수 있는 것이라면 제주의 발전과 문화적 생리를 가져올 것이지만, 배치된다면 오히려 제주의 저발전과 문화적 병리를 가져올 것이다. 먼저, 세계화라는 신태그마의 약과 독의 요소를 보자.

지난 세기말부터 뜻있는 세계의 사상가와 학자들은 다가오는 21세기의 성격을 규정하고 새로운 가치체계의 모색을 위한 노력들을 기울여왔다. 1990년에 열린 청소년 정상회담을 기점으로 UN은 8차례에 걸린 정상회담을 개최하여 환경문제, 인권문제, 여성문제 등 광범위한 영역에 걸쳐 새로운 패러다임의 필요성을 확인하고 그 대안을 모색하였다. 그리고 수많은 국제기관과 위원회들이 새로운 가치체계의 제시와 정립을 위한 시안들을 제시해 왔는데, 1993년 튀빙겐 대학의 종교철학자 한스 큉(Hans Kung)을 비롯한 여러 종교 관련자들이 모여 개최한 세계종교회의(The Parliament of the World Religion)에서는 ‘지구윤리선언’(Declaration towards Global Ethics)이 채택되었다. 1995년에는 지구관리위원회(The Commission on Global Government)와 문화와 발전 세계위원회(The World Commission on Culture & Development)가 ‘지구윤리’의 필요성을 주장하고 나섰으며, 1997년에는 30여개국 전직 정부수반으로 구성된 국제행동위원회(Interaction Council)가 ‘인간의무에 관한 보편선언’(Universal Declaration of Human Responsibilities)을 공표하고 UN과 UNESCO에 그 채택을 요구하였다.

김여수, “보편윤리의 전망”, □대학지성□ (2001년 14호), 65쪽.

한스 큉의 세계 종교간의 대화를 통한 지구윤리의 모색에 대해서는 한스 큉, 안명옥 옮김, □세계윤리 구상□ (경북: 분도출판사, 1992초판, 2001재판) 참조.

“지구윤리 선언”의 내용을 요약 제시하면, 세계종교들의 가르침의 핵심 속에 공통되는 가치들이 있다고 생각하며 이것이 ‘지구윤리’의 근거가 될 수 있다는 전제하에, 첫째 모든 인간은 성, 인종, 사회적 지위, 정치적 입장, 종교, 연령, 언어 등에 관계없이 인도적으로 대우받아야 한다는 것, 둘째 우리가 남들에게서 받고 싶지 않은 행동을 다른 사람에게 하지 말라는 것, 셋째 비폭력과 생명에 대한 존중, 연대와 정의로운 경제질서, 관용과 진실성, 남녀간의 상호존중과 협동 등을 행동지침으로 하는 것 등이다. 지구윤리 선언의 전문을 보려면 종교문화원 편, □종교문화와 대화□ 제1집 (서울: 도서출판 나단, 1994), 20～22쪽 참조.

김여수, 앞의 글, 같은 쪽.

이에 UNESCO는 1997년 초 유네스코 한국위원회 사무총장인 김여수 등으로 구성된 유네스코 보편윤리사업(The UNESCO Universal Ethics Project)을 출범시켜, 3여 년에 걸친 준비와 논의과정을 거쳐 1999년 10월 ‘21세기 윤리를 위한 공동의 틀’(A Common Framework for the Ethics of the 21st Century)이라는 보고서를 공표하였다. 모두 4장으로 구성된 이 보고서의 내용을 요약하면, 지속 가능한 지구발전, 권리와 의무의 자유로운 행사를 통한 인간의 자아실현, 개인과 공동체간의 상호 보완성, 그리고 정의를 통한 평화 등이다. 그리고 각 장의 원칙들을 보면 갈등관계에 있는 가치들 사이의 역동적 관계, 그 창조적 긴장 관계를 명백히 하고, 대화와 서로 배워나가는 열린 진화적 과정을 통하여 공동의 이해와 인식의 창출을 도모하고 있다. 이러한 의도는 분명하다. 서로 다른 이해와 이상에 토대한 사회와 문화에 의해서 받아드릴 수 있는 세계 보편윤리의 창출이다.

이 보고서가 나오기까지는 약 3년간 유럽, 아시아, 아프리카 등지에서 7차례에 걸쳐 국제회의를 가졌고, 이 회의에 적어도 300여 명 이상의 윤리학자, 신학자, 사회과학자 및 자연과학자들이 참여하였다고 한다. 김여수, 같은 글, 67쪽.

김여수, 같은 글, 72～75쪽.

세계 보편윤리의 구체적 실현방도가 아직 불충분하고 선언적 성격이 강한 理想처럼 보이지만, 이것이 21세기 세계인류가 추구해 나가야할 문명사의 흐름이라는 것만은 분명하다. 따라서 21세기 제주의 향방을 좌우할 세계화에 대한 제주의 응전도 이러한 세계사적 문명의 흐름에서 벗어나면 안 될 것이라는 점을 인식해야 할 것이다. 그동안 제주의 세계화에 대한 응전의 내용은 특별자치도, 평화의 섬, 국제자유도시 등이었다. 김태환 도정에 와서 이른바 ‘특별자치도’라는 비전하에 이것저것 묶어내고자 했지만, 여전히 핵심은 국제자유도시인 듯 하다. 과연 이른바 ‘국제자유도시’ 건설은 저러한 문명사의 흐름을 담고 있었는지 의문이 없지 않다. 왜냐하면, 제주 국제자유도시 건설은 그 출발부터 이른바 ‘세계화’의 또다른 측면인 신자유주의적 기획이라는 추세에서 살아남기 위한 제주의 생존전략이라는 측면이 강했기 때문이다.

한스 마르틴 등이 지적했듯이, 지금 인류는 자신의 의지와 상관없이 세계화의 현상에 편입될 수밖에 없는 ‘세계화의 덫’에 걸려있는 것이 사실이다. 세계의 뜻있는 사상가들의 보편윤리 창출도 그 덫을 보다 인간적인 것으로 돌리기 위한 노력인 셈이다. 그런데 이를 위한 구체적 실천방안이 마련되기도 전에 세계화라는 현상은 이미 “민주주의와 삶의 질에 대한 공격”으로 나타나고 있다. 기왕의 세계화 현상의 저변에는 신자유주의에 입각한 실천전략이 치밀하게 작동하고 있기 때문이다. 이른바 신자유주의에 입각한 세계화의 본질은 ① 투기성 금융자본의 독재체제, ② 자본의 무한 착취의 자유보장, ③ 노동대중의 삶의 파괴 속에서 초국적 독점자본의 이윤율 개선, ④ 공동성의 파괴와 민주주의 후퇴, ⑤ 무차별적인 경제침략과 세계적 범위에서 부익부 빈익빈의 극대화 등으로 지적되고 있다. 사정이 이러하기에 유네스코의 보편윤리 강령에서도 “세계화는 인간복지를 고양시킬 수 있으나, 가진 자와 없는 자의 격차를 확대시킬 수 있다.”고 경고하면서, “세계화는 약소국가, 불리한 처지에 있는 집단과 개인에게 유리한 방향으로 운영되어야 한다.”는, 즉 인간의 얼굴을 가진 세계화가 새로운 문명의 흐름으로 되어야함을 주장하는 것이다.

한스 페터 마르틴․하랄트 슈만 지금, 강수돌 옮김, 『세계화의 덫 - 민주주의와 삶의 질에 대한 공격』(서울: 영림카디널, 1997, 2000 초판 26쇄) 참조.

노암 촘스키도 같은 관점에서 신자유주의를 강력히 비난하고 있다. 노암 촘스키, 강주헌 역, 『그들에게 국민은 없다』(서울: 도서출판 모색, 1999) 참조.

정대연, “신자유주의 세계화, 그 약탈성과 침략성”, 『제주국제자유도시 도민토론회』 토론회 자료집 (제주국제자유도시추진반대를 위한 공동대책위원회, 2001. 10. 20), 7～19쪽 참조.

앞의 ‘21세기 윤리를 위한 공동의 틀’에서 제4장의 2항은 이점을 구체적으로 지적하고 있다.

2) 제주문화의 신태그마에 대한 응전으로서의 ‘국제자유도시’

2002년 4월 1일 발효된 제주국제자유도시특별법에 의하면, 제주국제자유도시란 “사람․상품․자본의 국제적 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제완화 및 국가적 지원의 특례”(제주국제자유도시특별법 제2조)가 제주도에 제공된다는 것을 뜻한다. 이는 곧 “제주도가 경제적․사회적․문화적 이동에 대해 국제적으로 문호를 개방”하며, “경제적 규제가 완화됨으로써 기업활동의 자유가 보장되는” 가운데 “친환경적 복합형 국제도시를 지향하는 종합적 경제특구” 내지는 특별개발구의 특성을 갖도록 하자는 것이다. 경제특구 모형으로서 제주국제자유도시화의 목표는 제주도의 지정학적 위치를 활용하여 “환황해 경제권과 환동해 경제권을 연결하고 동북아경제권과 동남아경제권 나아가 아시아․태평양 경제권간의 연계”를 통해 한국경제의 돌파구를 마련하고 동북아시아의 경제적 교류․협력의 가능영역을 확대시키는 데 있다.

고성준 외 4인 공저, 『동아시아와 평화의 섬 제주』(제주대학교출판부, 2004), 49～50쪽.

그러나 이러한 장밋빛 비전의 실현가능성은 제쳐두고라도, 제주국제자유도시 추진을 반대하는 사람들의 주장처럼, 작금의 제주국제자유도시 건설 계획이 신자유주의 세계화전략에 맞닿은 체 휘둘린다면, 그것은 제주의 생존전략이 아니라 멸존전략이 되고 말 것임이 명확관화한 일이다. 카지노, 한라산 케이블카, 쇼핑아울렛, 영리병원, 영리학교 등 이른바 국제자유도시 건설의 다양한 소프트웨어의 실천과 관련하여 최근까지 일고 있는 갈등은 이러한 우려와 의문의 연장선에서 비롯된 것이다. 그런데 문제는 라즐로(Ervin Laszlo)의 지적처럼 국제자유도시 건설이 희망의 봄인지 절망의 겨울인지 확실하지 않은 가운데 ‘이미 제주도민들은 그 (국제자유도시 건설의) 와중에 존재하고 있다’는 점이다. 따라서 이제 방법은 한 가지 뿐이다. 말할 것도 없이, 그것은 국제자유도시 건설을 제주문화의 패러다임과 21세기 문명사의 흐름에 부합하도록 해 나가는 것이다. 사실 이를 위한 구체적 대안도 이미 제시되어 왔다. “평화의 섬 만들기의 실천전략으로써 국제자유도시 건설” 혹은 “제주 국제자유도시 이념으로서 평화의 섬”이 그것이다.

어빈 라즐로(Ervin Laszlo)는 ‘세계화’의 시대적 상황에 대하여 다음처럼 말한다. “우리는 옛 것이 사라지고, 옛 것이 버려지며, 또한 새로운 것이 자연스럽게 동시적으로 발생하는 전환기에 살고 있다. 그러나 그 새로움은 옛 것보다 더 좋은 것일까, 아니면 더 나쁜 것일까? 우리 앞에는 모든 것이 있는 것일까, 아니면 우리 앞에는 아무 것도 없는 것일까, 지금은 절망의 겨울일까, 아니면 희망의 봄일까? 확실히 우리 시대가 지혜의 시대 또는 우매의 시대인지에 따라 달리 보일 것이다. 미래인 21세기 문명의 시민이 될 세대들에 따라 달라질 문제이니, 이미 우리는 그 와중에 존재하고 있다.” 어빈 라즐로, “21세기 문명의 구상: 미래의 세계시민들을 위한 양식으로서”, 조영식 편저, □세계시민론□ (서울: 경희대학교출판국, 1995), 182쪽.

고성준, “남북화해․협력 시대와 ‘국제자유도시’ 건설”, 21쪽.

제주를 이른바 ‘평화의 섬’으로 만들자는 주장과 노력은 지난 90년부터 있어왔다. 그러나 돌이켜보면, 평화의 섬을 만들자는 계기도 사실 90년대에 제주에서 개최되었던 일련의 정상회담이라는 외부적 동인에서 비롯된 것이다. 사정이 그러하기에 평화의 섬에 관한 당초의 구상들도 국제기구의 유치와 국제회의의 장소, 국제교류의 거점, 국제평화구축의 중심 센터화 등 대외 지향적이고 선언적인 성격이 강한 것들이었다. 그 가능성은 차지하고라도, 과연 이러한 것들이 제주에 갖추어졌을 때 제주는 평화의 섬이 되는 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 이러한 주장이 여전히 유효한 것은 2002년 4월 1일 발효된 제주국제자유도시특별법 세계평화의 섬 관련 조항(12조)에도 그대로 반영되어 있기 때문이다. 단적으로 말해서, 이러한 평화의 섬 구상은 제주를 실질적인 평화의 섬으로 만들겠다는 것이라기보다는 국제자유도시 건설의 연장선상에서 이른바 ‘평화사업’들을 하겠다는 것으로 밖에 볼 수 없다.

제주국제자유도시특별법에 명시된 세계평화의 섬 관련 핵심 조항은 다음과 같다. 제12조(세계 평화의 섬 지정) ①국가는 세계 평화에 기여하고 한반도의 안정과 평화를 정착시키기 위하여 제주도를 세계 평화의 섬으로 지정할 수 있다. ②국가 및 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 세계 평화의 섬의 기능과 역할을 수행하기 위하여 필요한 다음 각호의 사업을 시행할 수 있다. 1. 국제평화 및 협력관련 기구의 유치, 2. 국제협력에 관한 연구소의 설립, 3. 국제평화 및 협력관련 국제회의의 유치, 4. 남국교류 및 협력에 관한 사업, 5. 그 밖의 국제협력을 위한 사업.

제주를 평화의 섬으로 가꾸자는 데에 반대할 제주인은 아무도 없을 것이다. 그런데 문제는 평화의 섬의 본질이 구체적으로 어떤 것이냐 하는 점이다. 요컨대, 평화의 섬은 대외적 선언이나 평화사업의 추진으로 만들어지는 것이 아니라, 제주인과 제주사회의 내적 평화를 우선적으로 구축하고, 나아가 이를 바탕으로 정의로운 복지공동체를 실현함으로써 가능한 것이라고 본다. 이 점에서, 평화의 섬이 되기 위해서는 이른바 4․3문제의 근원적 해결에서부터 출발해야 한다는 시민사회의 주장은 훨씬 평화의 섬 만들기의 본질에 가까운 것이었다고 여긴다.

다행히 4․3문제의 해결이라는 점에서만 본다면 평화의 섬으로 가기 위한 제주사회의 내적 토대가 마련되고 있는 것도 사실이다. 4․3특별법이 제정되고, 정부의 공식적 사과, 4․3평화공원의 조성 등 가시적인 성과가 달성되고 있기 때문이다. 2003년 1월에 공표한 제주국제자유도시종합계획에 따르면, ‘세계평화의 섬’ 지정의 의의는 “세계 평화의 섬 구상은 ‘4․3문제’를 대승적으로 해결하는 동시에 제주도가 남북화해와 동북아 평화의 선도적 역할을 수행하면서 제주사회의 평화와 발전을 도모한다는데 그 목적이 있음”이라고 밝히고 있지만, 여전히 평화의 섬에 관한한 시민사회의 요구와 (지방)정부 사이에는 간극이 있는 것처럼 보인다. 종합계획은 “평화의 섬 만들기의 실천전략으로써 국제자유도시 건설” 혹은 “제주 국제자유도시 이념으로서 평화의 섬”과는 거리가 있어 보이기 때문이다. 대체, 이 (지방)정부가 추진하려는 무장(해군기지)을 통한 평화와 4․3에 대한 역사 회귀적 관점을 어떻게 해석해야 할까?

제주국제자유도시종합계획도 “제주의 이미지와 비전을 통합하고 발전전략을 보다 효율적으로 추진하기 위해서 ‘세계 평화의 섬’ 구상과 ‘국제자유도시’ 구상을 연계시킬 필요”를 주장하지만, 주장으로 그치고 있다. 여전히 평화의 섬 구상은 대외적 선언과 일련의 평화사업의 추진이고, 그것도 어디까지나 국제자유도시 건설 도정에 포함된 일부사업일 뿐이다. 종합계획에 의하면, 그 발전의 기본목표는 “제주도를 사람․상품․자본이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로 발전시킴으로써 국가 개방거점 개발 및 제주도민의 소득․복지 향상”이라 되어 있고, 그 중간 목표로써 2011비전에는 “인간․환경․지식 중심의 쾌적하고 풍요로운 제주국제자유도시”를 제시하고 있다. 이처럼 목표나 비전 어느 곳에서도 평화의 섬으로 가겠다는 의지의 표명은 한 구절도 없음을 볼 수 있다. 제주도는 이를 두고 제주가 가고자 하는 평화의 섬이 이른바 ‘경제특구’ 모형이라 하고 있다.

말하자면, 제주도의 구상은 국제자유도시 추진이 경제특구모형으로서 평화의 섬의 건설을 의미한다는 것인데, 이는 곧 평화의 섬의 본질적 의미를 스스로 포기한다는 선언에 다름 아니라고 여긴다. 아무래도 ‘국제자유도시’는 보존보다는 개발을, 자연보다는 문화를, 문화보다는 경제적 이익을 더 떠올리기 쉽게 하기 때문이다. 이 점에서 “경제적 번영과 상호의존이 반드시 긴장과 갈등을 예방하는 것이 아니며, 오히려 경제적 이해관계에 따른 갈등 상황을 초래할 수 있다”는 문제제기가 크게 틀린 지적은 아니라고 생각한다. 따라서 평화가 전제될 때 번영의 가치가 의미를 갖듯이, ‘평화의 섬’ 위상을 정립하기 위한 실천전략으로 ‘국제자유도시’를 추진해야 할 것이라는 지적이야 말로 전적으로 옳은 주장이라 여긴다.

김진호, “제주국제자유도시화를 위한 평화의 섬 가능한가?”, 제주국제협의회 제11회 학술대회자료집(2000), 77쪽.

차라리 나는 ‘생태․인권․평화의 섬’을 발전비전으로 삼아야 하고, 그것을 실현할 전략으로써 ‘국제도시’ 건설을 주창한다. 여기서 ‘국제도시’는 신자유주의적 기획으로부터 탈피한 명실공히 ‘생태․인권․평화의 국제도시’이어야 한다. 이러한 비전이어야 제주문화의 패러다임과 결을 같이 하면서, 동시에 21세기 문명사의 흐름과도 배치되지 않는 발전모델이 된다. 그론도나(Mariano Grondona)도 말한다. “경제발전을 가져오는 중요한 결정의 순간에 적용해야 할 가치는 본질적 가치여야지 도구적 가치가 되어서는 안 된다. 왜냐하면 도구적 가치는 그 속성상 한시적일 수밖에 없기 때문이다. 오직 본질적 가치만이 탕진 불가능하다. 도구는 그 효용을 넘어설 수 없다. 그러나 본질적 가치는 언제나 저 높은 정상에서 우리를 부른다.” 본질적 가치는 손해와 이익의 개념을 떠나서 반드시 지켜져야 할 근본 가치이다. 생명, 평화, 인권, 행복 등은 본질적 가치이다. 도구적 가치는 우리에게 이익이 되기 때문에 지키는 가치다. 모든 경제적 가치는 도구적 가치이다. 본질적 가치 실현을 위한 수단적 의미에서 도구적 가치와 경제적 가치는 의미를 갖는다. 물론 가치선택의 기준이 되는 우리의 윤리문화가 반경제적이어서는 안 된다. 문제는 그것이 가치전도적인 것이어서는 안 된다는 것이다. 요컨대, 제주발전의 비전을 모색함에 있어 그 기준이 되는 우리의 윤리문화는 본질적 가치를 추구하는 것이어야 마땅하다.

마리아노 그란도나, “경제발전의 문화적 유형,” 새뮤얼 P. 헌팅턴․로렌스 E. 해리슨 공편, 이종인 옮김, 위 책, 99쪽.

따라서 향후 제주의 생태․인권․평화의 섬 만들기는 대외적 선언으로서가 아니라 실질적이고 궁극적인 제주인의 삶과 제주발전의 이념적 지표가 되어야 한다. 생태․인권․평화의 섬은 자연과 인간과 문화가 공존 공생하는 정의로운 복지공동체의 실현을 의미하기 때문이다. 나아가 이를 실현하기 위한 구체적인 실천전략으로써 제주국제도시는 지속가능한 발전과 인간의 얼굴을 가진 세계화를 지향해야만 할 것이다. 즉, 그것은 청정한 제주의 자연환경을 보전하고 가꾸는 친환경적인 생태도시, 인권과 자유와 평화 등 인간적 가치와 삶의 질을 중시하는 복지사회, 제주의 고유한 문화와 정체성을 견지하는 가운데 다문화를 관용하는 세계도시, 지역주민과 사회적 약자의 참여와 권익을 최적으로 보장하는 정의사회가 되어야 한다.  나는 이러한 제주사회의 비전을 총괄하여 이른바 “제주다움 공동체”라 부른다.

‘생태․인권․평화의 섬’과 ‘국제도시 건설’은 동전의 양면이라기보다는 저 한국화의 산수화에서 밑바탕과 그림의 관계처럼 서로 상보적인 역할을 수행해야 한다. 동전의 양면은 서로 같이 가긴하지만 동시에 서로 대척적이다. 그러나 산수화에서 밑바탕과 그림은 동시적이며 구분되지 않고 서로 상보적 관계이다. 그림의 주인공들 간에도 중심과 주변을 가르지 않고 서로 모나지 않게 같이 노닌다. 어느 대중가수가 노래했듯, “하늘에는 조작구름 떠있고 강물에는 유람선이 떠있고 저마다 누려야할 행복이 언제나 가득한 이곳”, 이것이 바로 평화와 번영을 동시에 꿈꾸는 21세기 제주의 위상이 되어야 하리라.

양길현, “제주평화의 섬 구상과 지정 전략”, 제주발전연구원․제주대평화연구소 학술세미나 자료집, 『제주국제자유도시의 평화의 섬 지정 어떻게 할 것인가?』(2003. 1. 14), 34～35쪽.

4. 맺음말: 제주다움의 비전

제주문화의 신태그마인 세계화에 응전하는 발전비전은 제주문화의 패러다임에 배치되고, 21세기적 문명의 흐름을 어기고 추진된다면 성공하기 어렵다. 생태․인권․평화의 이념과 번영의 비전에 걸맞도록 기존의 실천계획과 구상을 상시적으로 재검토하고 보완하는 작업이 상시적으로 이루어져야 한다. 그래서 이념과 비전에서 벗어나는 사업을 과감히 조정해 나가야 한다. 종합계획의 제목부터도 “생태․인권․평화의 섬 제주 국제도시 종합계획”이라하면 얼마나 좋을까 생각해 본다.

그러나 ‘생태․인권․평화의 섬’과 ‘국제도시’ 건설의 이념과 비전을 실현해 나가는 데는 이러한 제도적 차원의 대안들 못지않게, 건설과 운영의 주체가 될 제주도민들의 새로운 윤리문화의 형성이 무엇보다 중요하다. 생태와 인권과 평화사랑의 마음, 번영에의 의지와 능력, 제주인과 제주문화를 사랑하는 동시에 세계의 다른 나라 사람들과 더불어 공생의 삶을 살아갈 줄 아는 시민의식과 공동체의식을 가져야 한다. 이러한 제주도민들의 윤리문화야말로 앞으로 생태․인권․평화와 번영의 도시 건설의 성패를 좌우할 관건이 된다고 여긴다. 생태․인권․평화의 이념과 번영의 비전을 건설하고 운영할 주체는 결국 제주도민들이기 때문이다. 따라서 제주도민들에게 요구되는 또 다른 가치는 “참여와 자치”라 하겠다.

“생태, 인권, 평화”라는 가치는 제주문화의 패러다임으로부터 도출될 수 있는 중요한 자산이며, 결국 이러한 가치의 추구는 제주인들이 바라는 “제주다움 공동체”라는 비전을 달성하기 위한 것이라 할 수 있다. 그리고 이러한 비전의 실현은 제주인들 스스로의 “참여와 자치”를 통하여 일구어내야 한다.

● 참여 연구진

김평선 (사)제주대안연구공동체 연구실장

강호진 (사)제주대안연구공동체 연구지원실장

고경하 공인노무사

박중건 (사)제주대안연구공동체 연구지원팀장