제주는 안녕하십니까?

제주사회 재설계를 위한 정책콘서트

- 교육 분야(참고자료) -

강 봉 수

(제주대안연구공동체 연구원장 / 제주대교수)

6•4 지방선거와 제주교육의 7대 과제 / 1

연합고사 날에 다시 생각해보는 제주고입제도 혁신방안 / 3

발달 저해하는 평가중심 교육시스템 재고하자 / 6

국가교육과정평가위원회를 만들자 / 7

인권친화적인 학교와 교권회복의 길 / 9

교과부의 사교육비 감소발표는 믿을만한가? / 10

수능 성적 전국 1위에 숨겨진 그늘 / 12

소규모 학교 통폐합 정책 비판(1) : 복식수업의 교육적 효과는 없는가? / 14

소규모 학교 통폐합 정책 비판(2) : 재정적 효과가 있는가? / 16

소규모 학교 통폐합 정책 비판(3) : 작은 학교, 존재 그 자체로도 아름답다!/ 18

6•4 지방선거와 제주교육의 7대 과제

곧 6•4지방선거 예비후보자 등록일이다. 짐작부터 출마를 공식화한 후보들이 없지 않지만, 이 날을 기점으로 난립하는 후보군과 하마평을 넘어 이번 선거에 나설 예비동량들이 정해질 것이다. 물론 본 선거 후보등록일까지 예비동량들끼리 합종연횡하면서 후보들은 더 좁혀져 가겠지만, 차별화된 정책을 가진 후보들이 많을수록 좋은 일이다. 그만큼 유권자들의 선택지가 넓어지기 때문이다.

이번 선거에서 누가 도백이 될 것인지도 중요하지만 나는 솔직히 교육감 선거에 더 관심을 두는 편이다. 그것은 도민이나 언론이 도지사 선거에 상대적 관심을 표명하는 현실에 대한 단순한 반감이 아니라, 정말 교육감 선거가 중요하다고 여기는 때문이다. 교육감은 제주미래를 책임질 아이들의 인생을 좌우할 수 있는 위치에 있는 사람이다. 재임동안 그가 펴는 교육정책은 아이들에게 학교생활의 행불행을 넘어 삶의 가치와 성패를 결정할 수도 있다. 그래서 나는 제주교육에서 반드시 개선되어야할 당면과제들을 생각해 보았다. 아마도 그것들은 이번 선거에서 내가 지지할 교육감을 선택하는 준거가 될 것이다.

첫째, 고입제도 개선이다. 제주에서 모든 교육문제의 근원은 평준화일반계고 진학을 둘러싼 치열한 경쟁률에 있다. 고입의 관문에서부터 아이들을 성공과 실패군으로 낙인찍는 현행의 제도는 반드시 개선되어야 한다. 제주시동지역 평준화고의 과도한  진학경쟁률을 낮추는 방안이 모색되어야 하고, 읍면지역의 일반계고와 특성화고들이 정말 아이들이 가고 싶은 학교로 만들 수 있느냐가 관건이다. 나는 어떤 후보가 합리적인 대안을 제시하는지 눈여겨볼 것이다. 이하의 과제들은 이 문제와 결코 무관하지 않다.

둘째, 교사들이 본직에 충실할 수 있는 교육시스템의 조성이다. 교육의 질은 교사의 질을 넘어설 수 없다. 교사가 교직에서 보람을 얻지 못하면 학생이 행복할 수 없다. 교직의 본업은 교재를 연구하고 학생들을 가르치고 상담하는 일이다. 그러나 제주의 교사들은 학력중심과 경쟁만능의 교육과정에 치이고, 시범학교 운영 등 다양한 명목으로 이루어지는 각종 전시성 행사와 온갖 잡무에 시달리고 있다. 그들을 전시성 행사나 과도한 행정업무로부터 학생들의 곁으로 보내야 한다. 그것만이 교사들로 하여금 교직의 보람을 얻고 교권을 회복하는 길이다.

셋째, 인권친화적인 학교환경을 만드는 것이다. 학력중심과 경쟁만능의 교육과정은 개선되어야 한다. 학생들의 개성을 신장하고 자아실현을 돕는 교육, 아름다운 심성과 건강을 다지는 교육과정이 운영되어야 한다. 민주시민교육과 도덕교육 등의 인성교육은 물론이고, 예체능교육의 활성화와 진로 및 생활 상담이 이루어져야 한다. 기초학력을 넘어 자기재능을 키우는 수월성교육도 제공되어야 한다. 학교폭력도 단기적 처방보다 인권친화적인 교육과정과 학교환경이 조성될 때 근본적으로 해결가능하다. 필요하다면 학생인권조례 혹은 학교자치조례의 제정도 검토되어야 한다.

넷째, 교실수업의 개선이다. 인권친화적인 교육과정의 운영과 함께 반드시 교실수업의 혁신이 뒤따라야 한다. 훌륭한 교사는 열변을 토하는 교사가 아니라 학생들에게 의미 있는 학습이 일어나게 도와주는 교사다. 학생과 교사가 함께 만드는 행복하고 즐거운 교학(敎學)놀이의 공동체를 만들어야 한다. 교사가 일방적으로 이끌어가는 수업이 아니라, 학생들이 주체적으로 학습에 참여하고 교사가 학생들의 문제해결을 돕는 수업이 그것이다. 이를 위해 제주형 혁신학교를 시범적으로 운영할 필요가 있고, 다양한 교사연수프로그램이 뒷받침되어야 한다.

다섯째, 사교육비의 경감이다. 어느 지역보다 제주의 사교육비가 해마다 대폭 증가하고 있다. 제주에서 사교육비 증가를 이끈 학교단위는 초등과 중학교이다. 특히 중학생의 1인당 월평균 사교육비(25만8천원)는 16개시도 중에 단연 6위이다. 그만큼 고입경쟁률이 높다는 얘기다. 사교육을 조장하는 경쟁과 입시중심의 교육이 개선되어야 하며, 공교육을 활성화하고 무상교육을 비롯한 교육지원 재정을 높여야 하며, 사교육비로 고통 받는 가난한 가정의 학생들을 위해 방과 후 학교 프로그램 및 학원수강료 지원 등을 해주어야 한다.

여섯째, 작은 학교 살리기이다. 작은 학교를 통폐합할 것인지의 여부를 교육효과나 재정의 효율성 측면에서만 접근해서는 안 된다. 농산어촌의 작은 학교는 단순히 교사와 아이들의 교학놀이 장소만이 아니다. 학교는 마을공동체의 중심이고 지역사회발전의 미래이다. 뿐만 아니라 그곳은 졸업 후 타 지역에 사는 출향인들의 마음의 고향이고, 존재 자체만으로도 아름답다. 작은 학교를 살려야 할 이유들이다. 그것의 통폐합에 관한 정책결정의 가장 중요한 기준은 아이들과 지역주민의 자율적 의사가 되어야 한다.

일곱째, 탈학교 학생을 위한 공립형 대안교육기관의 설립이다. 학력중심과 경쟁만능의 교육으로 학교를 이탈하는 고교생들이 많다. 패자부활전도 없는 곳이 제주교육이다. 교육은 오히려 상처받고 실패한 아이들이 다시 일어설 수 있도록 돕는 공간이어야 마땅하다. 탈학교 학생들이 나올 수 없는 교육환경을 만드는 것이 최상이다. 현재의 공교육시스템을 대신할 대안교육기관의 설립을 통하여 처음부터 이 학교를 선택할 수 있도록 아이들에게 선택지를 넓혀주는 방안이 더 상책일 것이다.

제주교육에서 당면과제가 무엇인지를 보는 시각은 다양할 것이다. 그리고 이외에도 많은 과제가 산적해 있다. 무엇보다 아이들의 미래를 결정할 수도 있는 교육의 수장을 뽑는 일에 정작 아이들은 전혀 자신의 의사를 반영할 수 없는 게 교육감과 교육의원 선거이다. 아이들은 투표권도 없고 하소연할 곳도 없다. 그저 어른들이 만들어 놓은 교육적 틀에 숙명처럼 학교로, 학원으로 몰려다니며 내상만 키울 뿐이다. 교육감과 교육의원 선거에 더 많은 관심을 둬야 할 이유가 여기에 있다. 어른들의 이해를 중심으로, 부모나 교사의 입장에서 교육감을 선택하면 곤란하다. 아이들의 편에서 교육을 생각하고 누가 아이들의 입장에서 제주교육을 이끌 사람으로 적합자인지를 심사숙고하면서 다가오는 교육감과 교육의원 선거에 참여하자.

연합고사 날에 다시 생각해보는 제주고입제도 혁신방안

오늘은 제주도내 일반계 고등학교의 선발고사가 치러지는 날이다. 평준화고에 지원한 학생들은 연합고사를 치르고, 비평준화고에 지원한 학생들은 학교별 선발고사에 임한다. 제주도내 중3생들이나 그들의 학부모들은 대체로 가능하면 제주시동지역의 평준화고에 입학하기를 원한다. 타시도의 경우 중학교 졸업생 대비 70~80%가 평준화고에 들어갈 수 있다. 그러나 제주도는 53%만이 평준화고에 입학할 수 있고, 나머지는 특성화고와 읍면지역의 일반계고에 갈 수밖에 없다. 그래서 해마다 평준화고 입학 경쟁률은 치열하다.

제주고입제도 문제의 핵심이 여기에 있다. 평준화고에 대한 선호도는 높은데 비해 선발인원의 제한으로 인한 경쟁률 심화가 그것이다. 이로부터 학생들은 과중한 학습부담으로 심각한 심리적 스트레스에 시달리고, 부모들은 부담스런 사교육비 때문에 가정경제가 휘둘린다. 중학생의 1인당 월평균 사교육비(25만8천원)는 16개시도 중에 단연 6위이다. 과중한 학습부담으로 40%의 제주아이들이 부모와 갈등을 겪고 자살충동을 경험했다는 보고도 있다. 평준화고에 떨어진 아이들은 학습실패군으로 낙인찍히면서 멀리 읍면지역 일반계고로 통학해야 하는 불편을 감내해야 한다. 읍면지역의 일반계고는 지역인재의 유출을 감수해야 하고, 평준화고에 탈락한 아이들의 집합소라는 부정적 이미지에서 벗어나기 어렵다. 도농간 교육격차를 가져오고 지역간 균형발전에도 악영향을 미친다.

제주도의 교육주체들(교사와 교육단체들, 교육의원들, 교육청)도 문제를 알고 있다. 현재 두 가지 대안이 대립하고 있는 것 같다. 읍면지역 일반계고 발전 안과 평준화고 확대 안이 그것이다. 전자가 도교육청의 입장을 대변한다면, 후자는 전교조제주지부 등이 주장해온 안이다. 그동안 도교육청은 읍면지역 일반계고에 시설과 재정투자를 하는 등 나름의 발전방안을 실행해왔다. 그러나 이들 학교가 지역인재들은 물론 동지역 아이들도 가고 싶은 학교로 되는 데는 요원할 뿐이다. 긴 세월을 기다려 그렇게 된다고 하더라도 당장 평준화고 경쟁률과 학습부담으로 고통받는 아이들을 계속 방치해 둘 수 없는 노릇이다. 그래서 평준화고 확대 안이 설득력을 얻을 수 있다. 급격히 인구가 불어난 제주시노형지역을 고려하여 이 지역에 평준화 일반계고를 신설할 수도 있고, 동지역의 특성화고를 일반계고로 전환할 수도 있을 것이다. 그러나 이러한 평준화고의 확대는 읍면지역의 일반계고를 더욱 공동화시킬 우려가 있다.

나는 두 안 모두 제주의 고입문제를 해결하는 근본적인 처방이 될 수 없다고 여긴다. 보다 혁신적인 안이 제시되어야 한다. 그것의 전제는 무엇보다 도민들이 개인적•집단적•지역적 이해를 떠나 미래의 아이들과 제주의 발전만을 생각하면서 과감한 합의가 있어야 할 것이다. 내가 생각하는 안은 평준화고를 전폭적으로 확대하여 현재 제주도의 고등학교 전체를 구조적으로 재편하자는 것이다. 평준화고의 확대가 학력의 하향평준화를 가져올 것이라는 우려가 있지만 그것은 사실의 아님이 실증적 연구로 밝혀지고 있다. 학력의 하향평준화를 가져온다면 평준화고가 그동안 꾸준히 늘어왔고 경기, 강원, 충남 등지에서 평준화고로 구조혁신을 하겠는가. 관련 연구들은 오히려 비평준화지역보다 평준화지역 학교가 학업성취도, 자아존중감, 학생만족도가 높을 뿐만 아니라 문제행동, 사교육비, 진학열, 입시스트레스가 덜하다고 한다.

나의 혁신안은 현재의 서귀포시를 그대로 둔 채, 제주시를 2개의 교육구역으로 나눈 다음, 3권역의 평준화고를 만드는 것이다. 제주시를 2개 구역으로 나누는 기준은 대략 제주시 중앙로를 기점으로 한 현재의 국회의원 선거구(제주시갑, 제주시을)로 하면 된다. 이러한 3권역을 기준으로 현재의 고교들을 고심하여 재편하면 각각 6개교씩의 평준화고와 3개교씩의 특성화고를 배치시킬 수 있다. 도표로 예시 안을 제시해 두면 아래와 같다.

구 분	서제주시 권역	동제주시 권역	서귀포시 권역
평준화 일반계고 (각 6교)	제일고 남녕고 사대부고 제주여고 애월고 한림고	오현고 대기고 중앙여고 신성여고 영주고(중앙고) 세화고	서귀고 남주고 서귀여고 삼성여고 대정고(대정여고) 표선고(성산고)
특성화고 (각 3교)	제주고 한림공고 한국뷰티고	제주여상고 중앙고(영주고) 함덕고	서귀포산업고 중문고 성산고(표선고)
특 목 고	제주과고 제주외국어고

도표의 예시 안에서 두 학교가 동시에 표시된 것은 줄어드는 학생 수를 감안하여 하나로 통합하거나 선택적으로 어느 학교를 평준화고로 편입하는 것이다. 그리고 평준화고에 편입되지 않는 학교는 기존시설을 활용하여 예체능특목고 등으로 지정하거나 공립형대안학교로 만들면 좋겠다. 그리고 평준화고로 편입되는 읍면지역의 일반계고와 특성화고에 대해서는 기존의 평준화고 수준으로 도달할 때까지 교육청의 전폭적인 지원이 있어야 한다. 또한 평준화고에 편입되지 않는 특성화고들에 대해서도 특화된 학과신설과 교육프로그램을 통하여 아이들이 정말 가고 싶은 학교로 만들어야 한다.

높은 고입경쟁률은 초등 및 중학교의 교육과정에 영향을 줄 수밖에 없다. 정상적인 교육과정의 운영보다는 고입경쟁을 염두에 둔 학력중심, 평가중심의 교육과정으로 인해 아이들은 심각한 학업스트레스에 노출되고 있다. 이러한 고입경쟁구조를 그대로 둔 채 제주교육의 정상화는 불가능하다. 나는 고교구조의 혁신이야말로 경쟁중심의 교육시스템을 완화시키면서 동지역으로의 인구유출을 막고 지역균형발전을 가져오는 길이라 여긴다. 오늘 고입선발고사를 치르는 아이들의 선전을 기대하고 노고를 치하한다.

발달 저해하는 평가중심 교육시스템 재고하자

학생들의 자살 충동...교육시스템 이대론 안돼

2012년도 수능시험이 끝났다. 수능 전날 내가 평소 알고 지내던 한 고3생에게 응원의 메시지를 보냈다. “00야 수능 최선을 다해야 돼!” 문자메시지를 보내놓고도 씁쓸하기가 그지없었다. 이번에도 어김없이 수능을 전후하여 학생들이 자살했다는 소식이 들려왔다.

영국의 공영방송인 BBC는 우리 수능의 진풍경을 전하면서 “한국에서는 수능시험으로 미래의 연봉과 지위가 결정된다.”는 뉴스를 전했다. 또한 방송은 “한국에서는 초등학생들이 대학입시를 위해 하루 14시간씩 공부하는 것은 기본이고, 이런 강행군은 수능 직전까지 몇 년간 지속된다.”고 지적했다.

아마도 영국의 BBC가 제주의 교육현실을 보았으면 더욱 경악했을 것이다. 제주의 아이들은 대학입시도 아닌 고교입시 때문에 타 지역보다 더 심한 학업스트레스에 시달리고 있다. 전교조 제주지부의 조사(2010)에 의하면, 제주의 아이들 중 81.3%가 특수목적고 및 제주시 동지역 평준화고교로 진학하고 싶어 하지만, 고작해야 중3의 50%정도만이 그들이 원하는 고교에 진학할 수 있다. 그만큼 고입경쟁이 치열하다. 이 경쟁에서 떨어진 50%의 제주아이들은 수능도 아닌 고입에서부터 심적 내상을 입고 인생의 쓴맛을 본다. 경쟁에서 이긴 50%의 아이들도 행복한 것이 결코 아니다. 잠시 동안 결과의 보상을 받을 지언 정 그만큼 그들은 일찍부터 과학습의 노예로 살아왔기 때문이다. 또한 바로 이어질 대입 수능을 위한 지난한 과정이 기다리고 있기 때문이다.

미래의 꿈과 자질에 상관없이, 제주의 아이들은 중학생이 되자마자 0교시에서 방과후 보충수업까지 고교입시에 매진해야 한다. 특수목적고 및 일반계고에라도 진학하면 그들은 밤11시 너머까지 학습의 기계가 되어야 한다. 이렇게 치열한 경쟁은 언제부턴가 초등학교에까지 내려왔다. 국가수준의 학업성취도평가에 더하여 어느 지역에도 없는 제학력갖추기평가를 초등학교에서까지 실시되는 것도 이러한 제주의 교육현실과 무관하지 않다.

제주교육희망네트워크의 조사(2010)에 의하면, 제주도민의 61.9%가 초등학교 일제고사에 반대하고, 48.5%가 중학교 일제고사에 반대한다고 외쳐도 제주도교육청은 묵묵무답이다. 제주교육과학원이 주관하는 초등학생 대상 제학력갖추기평가가 15일에 실시된다. 제주에서는 이러한 형식의 일제고사가 일년에 한두 번이 아니다. 평가의 취지에 상관없이, 잦은 시험은 교육과정의 파행을 가져오고, 교육의 목표를 전도시켜 버린다.

이를테면, 국가는 초등학교의 교육목표를 “풍부한 학습경험을 통해 몸과 마음이 건강하고 균형있게 자랄 수 있도록 하며”, “자신의 경험과 생각을 다양하게 표현하며 타인과 공감하고 협동하는 태도를 기른다.”고 교육과정에 적시하고 있다. 과연 교육과정의 파행을 가져오고 학생과 학교를 서열화시키는 일제고사식 평가체제가 이러한 교육목표를 달성하는 수단이 될 수 있을까? 애오라지 일제고사식 평가는 고입과 대입을 위한 지식만능, 경쟁만능의 시스템일 뿐이다.

심리학과 뇌과학의 견지에서 보아도 경쟁중심의 교육시스템은 자라나는 청소년들에게 매우 부정적 영향을 끼친다. 특히 초중학교시절은 상호성을 통하여 친밀감, 배려와 협동심, 공감능력 등을 키워나가야 하는 시기이다. 성취동기를 경험하고 상상력을 키우며 자기정체성을 모색해나가는 시기이기도 하다. 감정을 담당하는 중격측좌핵, 편도체, 안와전두엽피질 등이 경쟁과 스트레스에 상시적으로 노출되어 자라나면 저러한 감수성이 함양될 수가 없다. 또한 이 시절은 감정을 절제하고 조절하는 이성적 사고와 인지능력을 담당하는 전전두엽피질 등이 급속도로 발달하는 시기이기도 하다. 학습과 기억을 담당하는 해마를 비롯한 번연계가 긍정적 경험으로 채워질 것인지 부정적 경험으로 채워질 것인지도 매우 중요하다. 경쟁만능의 교육시스템은 여러모로 자라나는 아이들의 건전한 발달을 저해할 뿐이다.

전국의 조사에서 한국의 청소년들의 53.4%가 성적이나 진학문제로 자살충동을 경험했다는 충격적인 보고가 있다. 40%의 제주의 아이들은 부모들과의 갈등 때문에 자살충동을 경험했다는 보고도 있다.  제주의 아이들이 부모와 겪는 갈등의 내용에도 학업과 관련된 것이 가장 많지 않을까 한다. 이래저래 경쟁만능, 평가중심 교육시스템이 문제인 것 같다. 제발 제주에서만이라도 고입제도를 개선하고 일제고사를 없애며 교육다운 교육시스템을 만들 수는 없을까. (헤드라인제주, 2011. 11. 15; *비슷한 논지의 글이 한라일보에도 게재되었음, 2011. 11.15).

국가교육과정평가위원회를 만들자

이 정부는 집권이후에 이른바 MB식 교육개혁 로드맵에 따라 다양한 교육정책을 추진해 왔다. 대입전형의 자율화, 고교다양화정책(특수목적고·자립형사립고·마이스터고 등), 일제고사식 학업성취도 평가, 영리국제학교, 교육과정 및 대학수학능력시험제도 개편 등이 그것이다. 이러한 정책들은 한마디로 교육을 시장의 논리로, 이른바 신자유주의적 발상을 교육영역에까지 적용하는 처사였다. 최근에는 대학 선진화라는 명분 하에 국립대학지배구조 개편과 교육역량 강화를 똑같은 논리로 밀어붙이고 있는 상황이다.

거두절미하고 나는 이 정부가 추진한 교육정책 중에 가장 불행한 선례로 교육과정 개편을 들고 싶다. 2009년 12월에 고시된 ‘2009교육과정’은 일찍이 ‘미래형교육과정’이라는 명칭으로 시안이 마련되고, 형식적인 토론회를 거치는 동안 많은 교육계와 전문가들로부터 논란을 불러일으켰던 바 있다. 그러나 이 정부는 교육과정 개편을 강행했고, 2010년에는 ‘2009교육과정’에 따른 대학수학능력시험제도의 개편에도 박차를 가해 최근에 2014년부터 적용될 수능제도가 공시된 바 있다.

‘2009교육과정’과 수능 개편안의 내용을 자세히 언급할 공간은 없다. 다만 논란의 핵심은 밝혀둘 필요가 있다. 교과부가 교육과정과 수능제도를 개편한 취지는 교과목 수의 축소를 통해 총 학습량을 적정화하고 수험생들의 부담을 완화해 주겠다는 것이었다. 그러나 이러한 교과부의 취지와는 달리 많은 비판가들은 이러한 안이 국어·영어·수학 등 이른바 주요 과목을 더 중요시하는 대신 도덕·가정·기술·예체능 과목을 더욱 주변화하고 수업시수를 줄이는 결과를 가져올 것이라 지적했다. 수능개편안이 공개되면서는 사회 및 과학탐구 과목까지도 경시하는 결과를 가져올 것이라 우려한 바 있다.

비판가들의 지적과 우려는 현장교육에서 이미 현실화되고 있다. 교장에게 주어진 20%의 교육과정 편성 자율권은 국어·영어·수학 과목들에 더 많은 시수를 할당하는 대신 도덕·가정·기술·음악·미술 등의 과목은 집중이수제를 적용하는 등 그만큼 시수가 줄어들고 있다. 올해 신학기 들어서는 학교폭력을 예방한다는 차원에서 체육교육을 강화하라는 지침으로 이른바 주변 과목의 입지는 더욱 좁아지고 있을 뿐만 아니라 학교현장의 교육과정 편성 자체가 혼란을 겪는 상황이다.

교육계와 전문가들의 지적이 현실화되는 상황보다 내가 더 우려하는 점은 특정정권이 교육과정의 근본을 바꾸는 구조적 개편을 시도했다는 그 자체에 있다. 권위주의 시대에도 특정교과의 내용을 정권의 입맛에 맞도록 개편하려는 시도는 있었지만, 이 정권처럼 교육과정의 근본 틀 자체를 바꾸는 일은 없었다. 교육과정사를 돌아볼 때, 대략 10년 주기로 개편이 있어 왔고, 그러한 주기가 급변하는 시대적·사회적 상황에 걸맞게 교육내용이 따라가지 못하는 점을 고려해 수시교육과정 개편이 도입된 바 있다. 그런데 이 정부는 이미 2007년에 교육과정 개편이 있었음에도 불구하고 정권의 입맛에 따라 교육의 근본 틀을 바꾸는 시도를 감행하고 만 것이다.

특정정권이 교육과정의 근본 틀을 바꾸는 일은 정말 나쁜 선례이다. 다른 정권이 들어서면 또 그들의 입맛에 따라 개편이 이뤄질 수 있기 때문이다. 나는 정권의 입맛에 따라 교육정책의 근간을 흔드는 교과부라면 차라리 폐지돼야 할 부서라고 생각한다. 교육에 대한 행·재정적 지원은 당연히 정부가 해야 하지만, 교육과정과 수능제도 등 교육의 근간을 흔들 수 있는 교육정책은 정부가 아니라 독립된 민간 차원의 전문가와 교육계에 맡겨야 한다고 주장한다. 이제 곧 국회의원 선거와 연말에 대선이 있다. 차제에 나는 모든 정파를 망라한 민간 전문가들과 교육자들로 구성하는 가칭 ‘국가교육과정평가위원회’를 둘 것을 정치후보자들에게 제안한다.

제주교육희망네트워크의 조사(2010)에 의하면, 응답자의 69%가 국어·영어·수학과목을 더 중시하고, 도덕 및 예체능 과목을 줄이는 ‘2009교육과정’에 반대한다. 국·영·수를 잘한다고 공부 잘하는 학생이 아니다. 오히려 ‘2009교육과정’은 다른 과목에 재능을 가진 학생들을 차별하는 정책일 뿐이다. 사교육비를 증가시키는 요인 중의 하나도 이러한 교육과정 때문이지 않은가. (제주도민일보, 2012. 03. 28).

인권친화적인 학교와 교권회복의 길

목하 우리 사회의 화두 중의 하나는 학교폭력에 대한 대책과 서울시학생인권조례의 공포를 둘러싼 공방이다. 보수단체들은 연일 학생인권조례의 철회를 부르짖고 있다. 체벌금지 등을 담은 인권조례가 학교폭력을 더욱 조장할 것이라는 주장이다. 인권교육에 앞장서야 할 교과부조차 서울시교육청에 태클을 걸고 있다. 대신 대통령까지 나서서 이번만은 학교폭력을 근절하겠다며 전시성 대책들을 내놓고 있다. 학교폭력 전수조사니 무슨 위원회를 꾸리는 등의 대책은 그 대표적인 것이다. 아무래도 현장의 학생부장을 비롯한 교사들은 관련된 잡무로 무척 바빠져야 할 것이다.

학교폭력 해결을 위한 학부모 및 지역사회의 역할과 공동노력은 중요하다. 그러나 적어도 학교 내에서 학생들의 인권을 지키고 폭력을 예방하고 갈등을 해결할 주체는 교사들이다. 그들을 대상화시키는 어떠한 대책도 무용지물이다. 그들에게 진정한 의미의 교권을 돌려줘야 한다. 교권이란 보수단체들이 주장하듯 교사에게 강력한 체벌권을 허용하는 것과는 거리가 멀다. 그것은 본래의 그들의 역할을 제대로 할 수 있는 학교환경을 조성해 주는 것이다. 이를 위해, 나는 학생인권조례가 권고하는 인권친화적인 교육과정과 학교생활이 이뤄지도록 해야 한다고 주장한다.

자라나는 10대 청소년들은 누구나 학교폭력의 가해자와 피해자가 될 수 있다는 것이 뇌과학자들의 진단이다. 얌전하고 도덕적이던 아이도 사춘기에 접어들면 감정과 욕구에 휘둘리는 충동적인 행동과 공격적 본능을 드러낼 수 있다. 급격히 분비되는 테스토스테론·에스트로겐·프로게스테론 등의 호르몬 때문이고, 아직 성숙하지 않은 뇌구조 때문이다. 10대들의 뇌는 감정을 조절하고 이성적 사유를 이끄는 전전두엽피질이 아직 다 자라지 않았다. 대신 그들은 두려움·공포·분노 등을 관장하는 편도체로 세상을 읽는다. 특정사안을 해석할 때 어른들의 뇌는 전전두엽피질이 작동하지만, 10대들은 편도체가 작동한다. 운동을 관장하며 사회적 상호작용과 농담이해능력을 담당하는 소뇌의 발달도 과정 중에 있다. 그래서 10대들은 타인의 정서나 사안을 잘못 해석할 수 있다. 10대들의 뇌는 마치 브레이크는 원활하지 않은데 가속페달만 작동하는 자동차와 다르지 않다.

학교와 교사들은 10대들의 브레이크 역할을 담당해줘야 한다. 그들의 사회적 상호작용과 감정조절 능력을 길러주고, 자율성을 존중하고 격려해주어야 한다. 충동적 행동과 공격적 본능을 합리적으로 분출할 수 있는 적절한 환경과 기회를 만들어주어야 한다. 교육의 목적이 무엇인지 를 다시 묻고, 인권친화적인 교육과 학교환경 조성이 필요한 이유가 바로 여기에 있다.

우리 교육의 현실은 어떤가? 아이들은 제대로 된 도덕수업을 받지 않으며, 예체능 등 몸을 움직이고 창의성을 요구하는 활동은 몰아서 하거나 입시과목에 밀려있다. 아이들의 자율적 동아리활동·축제 등은 없어지거나 축소됐고, 교사와 학생의 대화는 문제행동이 있을 때 교사가 학생을 불러서 훈계하고 다짐을 받을 때나 가능한 실정이다. 이는 학교의 모든 교육과 행정이 학력과 입시경쟁에 매몰돼 있기 때문이다.

문제행동을 감시하기 위한 CCTV시설 확충, 스쿨폴리스의 확대, 문제 학생에 대한 격리와 강력한 처벌 등의 무관용의 대책 등은 차선책일 뿐이고, 오히려 평범한 학생들조차 자극하고 분노하게 만들 수 있다. 이러한 대책들은 뜻있는 교사들을 더욱 무력하게 만들 수 있다. 인권친화적인 교육과 학교환경을 조성하는 길만이 근본적인 대책이 될 수 있다. 교사들에게 그들의 권리를 돌려주는 대책만이 인권을 신장하고 폭력을 근절하는 길이 될 것이다. 제발 학교폭력 근절이라는 명분으로 교사들에게 또 하나의 잡무를 주지 말고, 그들이 교실과 학생 곁으로 돌아갈 수 있도록 해주자. 이를 위해 필요하다면 교권조례도 제정하자.

나는 경기와 서울 등에서 전개되고 있는 혁신학교 모델에서 그 대안을 본다. 학급당 인원의 감축, 잡무에서 해방된 교사들의 공들인 교재연구와 수업혁신, 소통과 배려가 있는 상담활동, 예체능교육과 학생자치활동의 강화 등이 그것이다. 학생들은 수업과 학교생활이 즐겁고 교사들은 교직의 보람을 맛본다. 이러한 학교에서 폭력이 있을 수 없다. 학생인권조례가 권고하는 인권친화적인 교육과 학교환경이란 이런 것이라 여긴다. 제주에서도 조속히 학생인권과 교권을 보장하는 조례가 제정되고 그에 대한 교육이 이뤄지기를 기대해 본다. (제주도민일보, 2012. 02. 07).

교과부의 사교육비 감소발표는 믿을만한가?

이 정부가 내세웠던 교육관련 공약 중 하나가 ‘사교육비 절반, 공교육 만족도 두 배’라는 것이다. 공교육 만족도가 두 배로 됐다는 목소리는 들어본 적이 없고, 최근에 교과부로부터 사교육비가 계속 줄고 있다는 발표가 있었다. 지난해 사교육비 총 규모는 약 20조1000억 원으로 이전해 대비 3.6%가 감소했고, 사교육 관련 물가지수를 감안한 실질 사교육비 총규모는 7.2%가 줄었다는 것이다. 사교육 참여율도 1.9%가 감소했고, 학생 1인당 월평균 사교육비는 24만원으로 전년 수준이나 실질 사교육비는 3.8%로 줄었다고 한다.

그러나 이러한 교과부의 발표에 수긍하는 이는 별로 없는 것 같다. 줄어든 학생수를 감안하지 않았고, 물가상승과 가계부채 비율의 증대 등 실질 가계소득이 지속적으로 감소하고 있는 현실을 외면한 단순 통계수치에 불과하다는 것이 전문가들의 지적이다. 교과부가 사교육비 감소의 배경을 방과 후 학교와 EBS 연계 등의 성과로 설명하고 있지만, 여기에도 일정부분 학부모 자부담이 있고 국민세금이 투여된 것이기에 사교육비 감소 원인으로 볼 수 없다. 오히려 사교육비 통계에 포함되지 않은 방과 후 학교 및 어학연수 관련 비용 등을 감안할 때 실제 사교육비는 2년 연속 증가하고 있다는 것이 전문가들의 지적이다.

교과부의 발표를 수긍하더라도 내면을 들여다보면 심각한 문제들이 드러난다. 우선, 소득수준별 사교육 참여율의 편차가 여전히 심하다. 월 소득 400만원을 기준으로, 그 이상에서는 평균 84.3%인데, 그 이하에서는 57.5%가 참여할 뿐이다. 학생 1인당 월평균 사교육비도 월 소득 400만원 이상에서는 36만5000원인데, 이하에서는 겨우 14만6000원 정도이다. 둘째, 소득수준별 사교육비는 성적수준별 사교육에도 영향을 끼칠 것으로 생각되는데, 1인당 월평균 사교육비에서 상위 30%이상의 학생은 29만1000원인데, 상위 30%이하의 학생은 18만원정도이다. 셋째, 도시와 읍면지역간 사교육비 편차도 엄청나다. 도시지역은 학생 1인당 월평균 사교육비가 26만5000원 정도이나 읍면지역은 16만원에 불과하다.

교과부는 이러한 근본적인 문제들에 눈을 감는다. 또 한 가지 눈여겨 봐야할 대목은 사교육 감소부분이 주로 국어와 사회·과학 교과에서 발생하고, 사교육비 부담의 핵심인 영어와 수학에서는 오히려 증가하고 있다는 점이다. 과목별 1인당 월평균 사교육비에서 전년 대비 국어는 9.5%, 사회·과학은 7.1%가 감소하였지만, 영어와 수학은 각각 1.3%, 2.9%가 상승하였다. 이러한 결과는 이 정부 들어 국·영·수 교과를 더욱 중시하는 작위적인 교육과정의 개편 및 입시제도의 변화와 무관하지 않다고 여긴다. 또한 입시에서 본고사화되어 가고 있는 수리논술시험으로 인해 논술관련 사교육비가 대폭 증가한 것도 특징이다.

한편, 지역별 사교육비에서 전년보다 감소한 지역도 있지만, 제주(6.5%)·서울(2.2%)·경북(1.6%)·광주(1.4%) 등 5개 시도에서는 오히려 증가했다. 그 어느 지역보다 제주의 사교육비가 해마다 대폭 증가하고 있음에 주목할 필요가 있다. 그리고 제주에서 사교육비 증가를 이끈 학교단위는 초등과 중학교이다. 특히 중학생의 1인당 월평균 사교육비(25만8000원)는 16개시도 중에 단연 6위이다. 그만큼 제주에서 고입경쟁이 점점 더 치열해지고 있음을 반영하는 것이겠다.

교과부는 사교육 의식조사 결과도 발표했다. 사교육을 증가시키는 원인으로 취업 등에 있어 출신대학이 중요하기 때문(4.21점), 특목고·대학 등 주요 입시에서 점수 위주로 학생을 선발하기 때문(4.17점), 대학 서열화 구조가 심각하기 때문(4.11점) 등을 꼽고 있다. 그러나 정작 교과부는 사교육비 경감대책으로 원인에 대한 근본적 처방보다는 수요자 중심 방과 후 학교 운영, 사교육 수요가 높은 과목에 대한 맞춤형 대책, EBS 수능 연계 지속, 학원운영 투명화 등의 근시안적 대책만을 내놓고 있을 뿐이다.

제주교육희망네트워크의 조사(2011)는 말한다. 사교육을 해결하기 위해서는 사교육을 조장하는 경쟁중심·입시중심 교육이 개선돼야 하며(30.0%), 공교육을 활성화하고 무상교육을 비롯한 교육지원 재정을 높여야 하며(20.7%), 궁극적으로는 명문고·명문대학 출신을 우대하는 사회인식 및 입사제도가 바뀌어야 한다(13.1%). 제주에서 사교육비 해결의 방안은 치열한 고입제도를 개선하는 데서부터 출발해야 할 것이다. (제주도민일보, 2012. 03. 01)

수능 성적 전국 1위에 숨겨진 그늘

제주지역 일반계 고등학교의 수능성적이 전국 1위를 달성했다. 지난 14일 한국교육과정평가원(이하, 평가원)이 발표한 자료에 따르면, 제주지역은 수능 4개 영역(언어, 수리가, 수리나, 외국어)에서 표준점수와 영역별 수능 1~2등급 분포 비율에서 전국 최고 성적을 거두었다. 제주 지역의 수능 성적 전국 1위는 3년째 이어지고 있다.

제주 수능생들이 거둔 쾌거를 폄훼할 뜻은 추호도 없다. 다만 이면과 그늘도 보자는 것이다. 도교육청은 수능 성과를 선생님들의 열성을 다한 지도와 학생들의 방과 후 자기주도학습의 결과로 돌리면서도 자신들이 펼친 교단지원활동에 더 방점을 두고 있다. 대학진학지원단을 구성하여 올바른 정보를 제공하였고, 고교신입생 예비교실을 운영한 것은 제주교육청만의 특별프로그램이라는 것이다. 열성을 다하는 선생님들의 노고와 도교육청의 지원에 대해서야 마땅히 치하할 일이지만, 수능 성적 전국 1위를 위해 긴 세월을 학습노예로 살아내야 했을 아이들을 생각하면 안쓰러움과 미안함을 숨길 수 없다. 어른들이 만든 잘못된 제도로 인하여 그들은 자신의 의사와 상관없이 치열한 경쟁구조 속으로 내몰릴 수밖에 없는 처지였다고 여겨지기 때문이다.

제주의 아이들은 초등학교 때부터 온갖 시험에 멍이 들고, 고입의 문턱에서 성공과 실패의 첫 낙인이 찍힌다. 사실 수능 전국 1위라는 성적도 고입의 문턱을 성공적으로 넘어선 아이들의 몫에 불과하다. 평가원의 자료가 이를 단적으로 증명하고 있다. 자료에 따르면, 표준점수 평균 및 1~2등급 비율 상위 30개 시군구에 각각 ‘제주제주시’가 3개 영역(언어, 수리나, 외국어)에 포함되었다. 물론 제주시에는 비평준화 일반계고도 있다. 그러나 이 학교에는 대체로 평준화 일반계고에 가지 못한 아이들이 다닌다. 물론 이 학교 출신이라고 수능에서 좋은 성적을 내지 못할 것이라고 여기진 않지만, 학교 수로만 보아도 수능 전국 1위에 기여한 수능생들은 제주시 동지역의 평준화 일반계고와 과학고, 외국어고 출신의 학생들임을 짐작할 수 있다.

우리는 이들 학교의 입학전형이 어떻게 이루어지는지 잘 알고 있다. 과학고나 외국어고는 그들만의 리그에 의해 특별한(?) 아이들만 입학한다. 평준화 일반계고는 다른 지역에서 찾아볼 수 없는 선발시험(50% 비율을 반영하는 연합고사)을 통과해야 들어갈 수 있다. 이 선발시험에 통과할 수 있는 아이들은 중학교 졸업생 대비 45%정도에 불과하다. 대한민국의 어느 지역보다 치열한 경쟁률이다. 일부 학부모들이 초등학교 일제고사식 제학력갖추기평가를 옹호하는 것도 이러한 고입제도 때문이고, 제주의 아이들이 수능에서 성적이 좋은 것도 저러한 선발효과에서 출발한 것이라 볼 수 있다. 이 점은 진학사라는 입시전문업체가 작년에 발표한 일반계 고교종합평가를 통해서도 입증된다. 수능 성적 순위 500개 학교에는 제주시 동지역 평준화일반계고, 서귀여고, 서귀고가 포함되어있다. 이 업체도 수능성적이 좋은 대부분의 학교들이 우수학생을 유치한 선발효과에 있었음을 부인하지 않는다.

한편, 평가원의 자료는 수능성적 우수학교의 특징으로 학생들의 자기주도학습 시간이 많은 학교, EBS 수강 시간이 많은 학교, 기숙형 고등학교 등을 들고 있다. 이러한 진단을 제주에 적용하면, 일반계고에서는 치열한 경쟁을 뚫고 선발된 우수한 학생들을 대상으로 EBS 강좌를 수강하도록 선생님들이 지도감독하고, 방과 후에는 3시간 이상을 자율(?)학습에 매진하도록 독려한 셈이 된다. 그리고 과학고와 외국어고를 비롯하여 수능 1~2등급에 들어갈 수 있는 우수한(?) 인재들은 특별히 기숙사에서 생활하며 공부하는 특혜를 누린다. 또한 평가원의 자료는 학교 가는 것이 즐거운 학교가 모든 영역에서 표준점수가 높았다고 하는데, 과연 제주의 아이들은 학교 가는 것이 즐겁고 학습노예로 살아온 삶에 행복하였는지 의문이다. OECD조사결과에 의하면 대한민국의 아이들은 학교공부가 전혀 즐겁지 않다고 했다.

이것이 제주의 아이들이 수능 전국 1위를 차지하도록 만든 비결이라면 비결이다. 50%정도의 선택된 학생들을 혹독하게 몰아세운 결과로 얻은 성적에 마냥 기뻐하고 자축만 해야 할 일인지 나는 모르겠다. 분명 행복은 성적순이 아닌데도 말이다. 그럼에도 불구하고 수능 전국 1위를 위해 온갖 인내를 감수해온 제주 수능생들의 노고에 늦었지만 박수를 보낸다. (제주도민일보, 2012. 06. 27).

소규모 학교 통폐합 정책 비판(1) :

복식수업의 교육적 효과는 없는가?

나는 70년대에 초등학교를 분교에서 나왔다. 그 당시에도 우리학교에서는 이른바 복식수업이라는 것을 하였다. 읍내나 도시 학교를 경험해 본 적이 없는 나로서는 모든 학교가 그렇게 수업을 하는 줄 알았다. 복식수업도 아마 두 학년이 아니라 세 학년이 한 교실에서 수업을 했던 것 같다. 선생님 두 분이 우리학교 모든 학년을 가르치셨다. 국어, 산수, 사회, 자연 등의 과목은 선생님이 돌아가면서 학년별로 가르쳤다. 한 학년을 가르칠 때 두 학년에게는 자습과제를 주고 상하학년 간에 서로 도우며 과제를 하도록 했다. 음악, 미술, 체육 등의 과목은 세 학년 모두가 함께였다. 선생님의 풍금반주에 맞춰 노래 불렀고, 야외에 나가 그림도 그렸다. 체육시간에는 모두가 함께 리듬과 율동을 배우기도 하고 편을 나눠 축구경기를 하기도 하였다. 특히, 나는 선생님께 탁구를 배웠는데 고학년이 되어서는 선생님까지 이기는 실력을 뽐내기도 하였던 즐거운 기억이 있다.

지난 10월 25일 열린 제주도의회 교육행정질문에서는 도의원과 도교육감 간에 복식수업의 교육적 효과를 놓고 날선 공방이 있었다고 전한다. 모 도의원은 “소규모 학교가 복식수업으로 인해 교육효과가 떨어지고 학생의 인성 및 사회성 발달에도 나쁜 영향을 준다.”는 도교육청의 입장에 대하여 “그것을 입증할 검증자료도 없을 뿐만 아니라 오히려 소규모 학교가 인성 및 사회성 발달은 물론 복식수업으로 교육적 효과를 가져 올 수 있는 장점도 될 수 있다.”고 비판하였다. 이에 대해 도교육감은 “평생 교육을 해온 자신으로서는 정말 동의하기 어렵다”고 전제하면서 “복식수업은 다른 학교 학생과 같은 교육적 수혜를 받지 못하는 것도 문제지만 실제로 복식수업은 반쪽 수업이 될 수밖에 없다.”고 반박하였다.(한라일보, 2012. 10. 25일자 기사 참조). 과연 누구의 주장이 타당한가?

일단 도의원의 주장대로 소규모 학교가 인성발달에 나쁜 영향을 주고, 복식수업이 교육적 효과가 떨어진다는 것을 입증하는 객관적인 자료나 보고서는 아직 없는 것 같다. 그러나 복식수업이 오히려 교육적 효과가 더 크다는 것을 입증하는 사례는 핀란드 등의 교육선진국에서 찾아볼 수 있다. 핀란드에서는 복식학급이 매우 일반화되어 있다. 왜 복식학급을 운영하는가라는 물음에 스트론베리초등학교 교장은 “두 학년을 가르치면 각 학생의 진도에 융통성을 발휘할 수 있기 때문”이라고 답했다. 아무리 같은 학생이라도 학습테마나 시기에 따라 학습속도가 달라지기 때문에 복식학급은 천천히 배우는 아이들이 따라가기에 좋은 시스템이라는 것이다. 그래서 핀란드에서는 복식학급의 효율적 운영을 위하여 아이들의 능력에 맞는 수업이 가능하도록 교육과정과 교재가 짜여 있다고 한다. 그리고 학생은 모둠을 짜서 서로 가르쳐주고 교사는 개별지도를 위해 최선을 다한다. 그리고 문제가 생기면 보조교사가 보충학습을 도와준다. 자습용 교재와 심화용 교재가 따로 있고, 수업의 목표는 정해져 있지만 개개인의 학습 진도는 다르다고 한다.(후쿠크 세이지, 박재원 외 옮김, “핀란드 교실혁명”, 비아북, 2009, 94쪽).

한국교육개발원의 관련 보고서도 말한다. “여러 학년이 함께 하는 복식수업이 운영하기에 따라서는 단식수업이 누릴 수 없는 장점을 발휘할 수도 있다. 복식수업은 오늘날 우리나라 도시학교에서 지향하고 있는 열린교육의 한 방법이자 선진국에서 적극적으로 추진하고 있는 개별화 학습과 무학년제의 효시라고 할 수 있다. 이와 같은 복식수업의 장점을 현실화사키기 위해서는 복식수업의 효율적 운영을 위한 교육과정 재구성, 수업 방법 등에 대한 연구가 많이 이루어져야 하고, 이러한 연구결과가 현장교사들에게 전달되어 실천될 수 있도록 체계적인 연수가 이루어져야 하며, 수업교재가 개발 제공되어야 한다. 아울러 복식수업을 하는 교사에 대한 급여나 인사 상 인센티브 제공, 수업 및 행정 보조원 배치 등의 조치도 강구되어야 할 것이다.”(이혜영 외, “농산어촌 소규모학교 통폐합 효과분석”, 2010, 237쪽).

사실 복식수업의 선례는 우리나라의 서당교육이다. 서당교육의 사례야 그렇다 하더라도 선진국의 사례가 있고, 우리나라에서도 소규모 학교를 살린 혁신학교 사례도 있다. 이러한 사례를 검토하여 복식수업의 장점에 주목한 국가연구기관의 권고도 있다. 그런데 왜 유독 제주도교육청은 이를 긍정적으로 검토하려고 하지 않는지 모르겠다. 소규모 학교가 학생들의 인성과 사회성 발달을 저해하기 때문인가. 오히려 나는 소규모 학교일수록 인성과 사회성 발달을 위한 다양한 프로그램을 더 잘 운영할 수 있다고 여긴다. 이미 제주의 여러 학교에서 그것을 실증적으로 보여주고 있다.

해안초등학교는 분교가 되었다가 다시 본교로 승격되었는데, 교장선생님은 “특색있는 교과과정의 운영만으로도 학생들을 유치할 수 있다”고 전제하면서 좋은 학교란 겉으로 드러난 규모가 아니라 ‘교육의 질’에 달렸다고 말한다. 장천초등학교는 지역기관과 지역인사들과 네트워크를 형성하여 생태, 검도, 승마, 발레, 팜스쿨, 독서논술, 플루트와 오카리나 연주 등 다양한 특성화 프로그램을 운영하고 있고, 이러한 프로그램들을 통하여 아이들의 인성이 달라지고 있다고 전한다. 곽금초와 영평초도 생태올레체험 등 다양한 프로그램을 운영하고 있고, 더럭분교도 복식수업을 하지만 학년을 넘어서는 모둠별 수업, 특화된 프로그램을 통하여 아이들의 지성과 인성을 기르는데 최선을 효과를 거두고 있음은 주지의 사실이다.(제민일보의 제주교육희망순례 기획연재기사 참조).

사례로 든 학교들의 또 하나의 공통점은 교장과 교사, 학부모 및 지역주민들이 합심하여 학교를 살리고 교육의 질을 높이기 위해 노력하고 있다는 점이다. 특히, 교사들의 자발적 참여와 헌신이 이루어지고 있다. 그래서 학생들은 수업과 학교생활이 즐겁고 교사들은 교직의 보람을 맛본다. 도교육청은 이러한 사례에서 보여주는 교장과 교사들, 학부모와지역주민들의 헌신에 주목할 필요가 있다. 그들의 헌신적 노력을 도와주고 지원해주지는 못할망정 학교부터 없애놓고 보자는 식의 정책기조가 의아스럽기만 한다. 다양한 방과후 프로그램 운영이 어렵고 복식수업의 폐해 때문이라는 도교육청의 입장은 도저히 수긍할 수가 없다.

소규모 학교 통폐합 정책 비판(2) :

재정적 효과가 있는가?

소규모 학교 통폐합 정책의 추진근거로 제주도교육청이 제시하는 복식수업의 폐해와 다양한 방과 후 프로그램 운영의 어려움에 대해서는 지난 글에서 타당성이 떨어진다는 점을 밝혔다(헤드라인제주 2012. 10. 31). 도교육청이 소규모학교 통폐합정책을 추진하는 또 하나의 이유가 재정적 효과인 것 같다. 서귀포시교육청이 2009년에 제시한 관련 계획은 이 점을 분명히 밝히고 있기 때문이다. 한마디로 ‘적정규모’를 유지할 수 없는 소규모 학교를 운영하는 것이 교육재정의 비효율성을 초래한다는 것이다.

일단 도교육청이나 서귀포시교육청이 보는 적정규모의 학교란 본교는 60명, 분교장은 20명이다. 무슨 근거로 적정규모를 정했는지 모르지만, 지난 5월 교과부도 초중등교육법 시행령 일부개정령 입법예고에서 본교의 경우 학급당 학생 수를 최소 20명으로 하고, 초등의 경우 학년별 1학급을 원칙으로 6학급 등으로 정한 바 있다. 교과부의 정책은 강력한 반발에 부딪쳐 없었던 일로 되었지만 어느 나라도 학급당 학생 수를 일정 수의 이하로 제시할지언정 일정 수 이상으로 권고하는 나라는 없다. 여하튼 서귀포시교육청이 제시한 재정분석을 좀 더 보자.

학생 수 20명 이하 분교장일 경우 1인당 교육비는 도내 1인당 평균교육비(650만원)보다 90%가 증가(1,236만원)한다. 학생 수 60명 이하 본교일 경우 1인당 교육비는 도내 1인당 평균교육비보다 112%가 증가(1,378만원)한다. 그리고 학생 수가 100명일 경우는 1인당 교육비가 1,060만원이 들어가고, 500명 이상일 경우는 375만원으로 1인당 평균교육비보다 42%가 감소(375만원)한다는 것이다. 그리하여 소규모학교를 통폐합할 경우에 20명 기준으로 한 학교가 폐교될 경우 2억원 정도가 절감되고, 60명을 기준으로 할 경우에는 8억원 정도가 절감된다고 한다.

제주도교육청이나 서귀포시교육청의 논리의 기저에는 교육을 단순 경제논리로 보려는 신자유주의적 발상이 담겨있다. 자유와 경쟁을 담보할 수 있는 규모로 학교를 키우고, 이를 바탕으로 소규모 학교를 정리하여 학교운영 및 재정의 효율성을 지향하자는 논리이다. 적정규모이하의 학교를 줄이면 줄인 수 만큼 단위학교에 들어가는 비용이 절감될 수 있다는 생각이다. 서귀포시교육청이 제시하는 재정분석은 오로지 운영비와 인건비만을 대상으로 하고 있다는 점에서도 이러한 관점을 여실히 엿볼 수 있다. 사실 통폐합되어도 교직원은 해고할 수 없기에 인건비 절감은 거의 없고, 고작 운영비 몇 푼을 줄이는 경제논리로 교육효과를 재단해도 되는지 근본적인 의문이 든다. 교육효과는 단순 수치로 환산할 수 없는 장기적인 것이기 때문이다. 한국교육개발원의 관련 보고서는 이러한 고충을 담고 있다(이혜영 외, “농산어촌 소규모학교 통폐합 효과분석”, 2010).

한국교육개발원의 관련 보고서는 소규모학교 통폐합에 따른 수익 대비 비용의 경제효과분석을 위해 다음의 표와 같은 기준을 산정하고 있다.

수익		비용
교육공급자 입장 (교과부, 교육청)	교육수요자 입장 (학생, 학부모)	교육공급자 입장 (교과부, 교육청)	교육수요자 입장 (학생, 학부모)
•폐교의 인건비(교장, 교감, 교사, 행정직원, 비정규직 등) •폐교의 학교운영비(교당, 학급당, 학생당 경비) •폐교 자산의 활용수익	•통폐합 이후 통폐합 본교에서 지원되는 수익자 부담 경비 •통폐합 이후 향상된 학업성취도, 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달	•통폐합 본교의 인건비(교장, 교감, 교사, 행정직원, 비정규직 등) •통폐합 본교의 학교운영비(교당, 학급당, 학생당 경비) •통학차량 유지비 •통폐합 본교에 대한 재정인센티브	•통학거리증가에 따른 피로감, 학업지장 •통학거리증가에 따른 학부모의 불편

위 표에서 수익산정 기준으로 제시하고 있는 <통폐합 이후 향상된 학업성취도, 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달>이나 비용산정 기준인 <통학거리증가에 따른 피로감, 학업지장> 등은 단순 수치로 계산할 수 없는 것들이다. 또한 ‘학업성취도 및 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달’이라는 기준은 통폐합 본교에서 더 교육적 효과가 큰지 소규모 학교에서 더 큰지에 대한 객관적 자료도 없을 뿐만 아니라 단순 수치화할 수 없는 장기적인 관점에서 판단해야 하는 기준인 셈이다. 지난 글에서 밝혔듯이 나는 오히려 소규모 학교에서 더 큰 교육적 효과를 낼 수 있다고 여긴다.

수익 대비 비용의 산정 기준 자체의 문제는 차지하더라도 한국교육개발원은 소규모학교 통폐합으로 얻는 재정적 효과가 별로 없다고 보고한다. 보고서에 의하면 “2006~2010년의 통폐합에 따른 비용 대비 수익을 추정하면 ‘수익의 최소값/비용의 최대값’을 기준으로 할 경우에 수익/비용=0.95이며, ‘수익의 최대값/비용의 최소값’을 기준으로 할 경우에 수익/비용=1.25로 나타났다. 비용 대비 수익의 비율이 약 1.1로 그다지 크지 않게 나타난 주된 원인은 통폐합 이후에 발생되는 순수한 통폐합의 효과라기 보다는 지원되는 재정인센티브가 차지하는 비중이 약 80%나 되기 때문인 것으로 보인다.”(220쪽)는 것이다.

제주도교육청도 통폐합에 따른 재정인센티브로 본교 폐지의 경우 20억, 분교 폐지 10억, 분교장 개편 1억원을 지원한다고 하였다. 이러한 막대한 재원이 어디서 나올 것인지 모르지만 한국교육개발원의 수익 대비 비용 산정 기준으로 할 경우 아마 수익보다 비용이 더 많지 않을까 생각한다. 특히 한국교육개발원의 보고서도 제주도교육청도 통폐합에 따른 교육재정효과만을 따지지 지역인구의 유출과 지역경제활동의 축소 등 막대한 사회적 비용에 대해서는 고려의 대상에서 제외되고 있다. 차라리 재정인센티브로 소규모 학교를 살리는데 써야 마땅할 것이다.

소규모 학교 통폐합 정책 비판(3) :

작은 학교, 존재 그 자체로도 아름답다!

복식수업의 폐해와 다양한 방과 후 학교 프로그램 운영의 어려움 때문에 소규모학교를 통폐합해야 한다는 제주도교육청의 정책은 타당성이 없다(헤드라인제주, 2012. 10. 31). 소규모학교 통폐합에 따른 교육재정의 절감효과도 거의 없다(헤드라인제주, 2012. 11. 5). 오히려 나는 작은 학교에서 더 특색 있는 교육과정을 운영할 수 있고, 교육의 질을 제고할 수 있다고 여긴다. 이것만으로도 작은 학교를 살릴 수 있고, 통폐합에 따른 재정인센티브도 차라리 작은 학교 살리기에 써야 한다고 주장한다.

한편, 나는 소규모 학교를 통폐합할 것인지의 여부를 교육효과나 재정의 효율성 측면에서만 접근해서는 안 된다고 여긴다. 농산어촌의 작은 학교는 단순히 교사와 아이들이 가르침과 배움의 교학놀이만을 하는 장소가 아니기 때문이다. 학교는 마을공동체의 중심이고 지역사회발전의 미래이다. 농산어촌의 작은 학교는 도시의 복잡한 교실이 제공해 줄 수 없는 공동체적 문화 환경을 아이들에게 제공해 준다. 학예회나 운동회 날에 한 번 작은 학교를 방문해보라. 이 날은 그야말로 지역의 모든 어른과 아이들이 함께 만드는 마을 축제일이다. 이러한 학교가 사라질 경우 지역공동체가 공동화될 것은 뻔한 이치이다. 당장 소규모학교가 통폐합될 경우 사회적 비용이 증가한다. 통학차량 유지비가 들 것이고, 지역주민들에게는 학교를 중심으로 일어나는 사회경제적 활동이 축소됨으로써 타 지역으로의 이동과 경제활동의 유출이 증가하게 될 것이다. 이는 곧바로 주민들의 사회적 비용 상승을 동반한다.

한국교육개발원의 관련 보고서도 말한다. “소규모 학교 통폐합은 학교가 소재하고 있는 지역사회에도 좋지 않은 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다. (중략). 폐교 수가 1개 증가할수록 시군 지역의 초중고 학생수는 79~130명 줄었고, 학부모 인구수도 111명 줄었다. (중략). 이러한 결과는 소규모 학교 통폐합 정책이 농산어촌의 정주 여건을 개선하기보다는 오히려 인구를 유출시키고 있음을 보여준다. (중략) 지역주민을 대상으로 ‘소규모 학교 통폐합으로 농산어촌 지역이 황폐화되었다’는 주장에 대해 질문지 조사를 한 결과 주민의 65%가 그런 편이라고 답하였다. 이는 지역 주민들이 학교가 지역사회를 묶어 주는 구심점 역할을 하는 것으로 여긴다는 점에 기인하는 것으로 보인다.”(이혜영 외, “농산어촌 소규모학교 통폐합 효과분석”, 2010, 233-234쪽).

농산어촌 소규모 학교의 통폐합 자체가 지역사회의 삶 전체에 큰 영향을 주는 것 외에도 작은 학교를 살려야 하는 보다 근본적인 철학적, 인간학적 의미가 있다. 농산어촌의 학교는 지역주민들이 직접 만들고 가꾸어 온 교학놀이의 장소이다. 지역의 어른들에게도 학교는 배우고 뛰놀았던 마음의 고향이며, 이 점은 지역을 떠나 사는 동문들에게도 마찬가지이다.

고향이 무엇인가? 인간의 영원한 고향은 어머니의 자궁일 것이다. 그러나 어머니의 자궁은 영원한 평화의 안식처이기는 하지만 아직 세상은 아니다. 그런 점에서 나는 어린아이 시절이야 말로 인간들의 고향이라 생각한다. 어린아이는 순진성과 자발성의 원본이기 때문이다. 어린아이는 아직 세상의 부정과 저항을 잘 모른다. 어린아이는 무장되어 있지 않고, 자기 자신을 주위에 있는 그대로 노출시킨다. 그런데 어린아이는 그의 자발성의 신화가 깨어지는 순간에 어른의 세계에로 진입하게 되고, 주객분리의 의식을 가져오고 판단과 이욕의 때가 묻기 마련이다. 세상의 이욕에 찌들고 온갖 부정과 저항에 지친 어른들에게 어린 시절의 무장되지 않고 순진한 자발적 감정이 노닐던 환경은 언제나 그리워지는 고향이다. 그래서 인간은 나이가 들어가면서 점점 어린 시절이 그리워지고, 고향에 대한 향수를 강렬히 느낀다.

고향은 단순히 물리적 공간만을 의미하지 않지만 어린 시절의 학교는 바로 그러한 고향과도 같은 곳이다. 오늘날 도심 속의 학교는 그것도 학업만능, 경쟁만능의 학교들은 어린아이들은 너무 일찍 어른의 세계로 물들게 하고 고향의 존재를 모르게 만들고 있다. 이러한 점에서 농산어촌의 작은 학교는 존재 그 자체만으로도 아름답다고 여긴다. 할 수만 있다면 도심 속의 학교도 그러한 고향의 마음을 간직할 수 있는 공간으로 만들어야 한다. 이것이 그나마 고향의 향수를 간직하고 있는 어른들이 미래의 어른들을 위하여 마땅히 해야 할 과업이다.

현재 제주도에서 통폐합 대상이 되고 있는 농산어촌의 지역주민들이 발벗고 나서 제주도교육청의 소규모학교 통폐합 정책에 반대하고 있다. 그들은 연대체를 구성하여 공동으로 이 문제에 대처하고 있다. 누구보다 먼저 작은 학교를 살리는데 힘을 써야할 교육당국이 왜 지역주민들의 의사에 반하는 정책을 강행하려 하는지 모르겠다. 아무리 명분이 있다하더라도 지역주민의 의사와 절차를 무시하고 추진하는 정책은 성공하기 힘들다. 타 지역의 사례를 보아도 그렇다. 타시도교육청은 소규모학교 통폐합 추진의 일차적인 요건으로 지역주민과 학부모의 의사를 들고 있다. 이 점은 한국교육개발원의 관련 보고서의 설문결과에서도 나타난다. 교장, 교사, 학부모, 지역주민을 가릴 것 없이 소규모 학교 통폐합 여부를 정하는데 있어서 고려해야 하는 요소로 ‘학생과 학부모의 의사’와 ‘지역의 특수성과 통학여건’을 들고 있는 것이다.(229쪽).

교육당국은 소규모 학교 통폐합 대상의 지역주민들이 이 정책에 반대하는 이유를 재삼 고려해야 할 것이다. 나는 그 이유가 지역공동체의 붕괴를 가져올 뿐만 아니라 마음의 고향을 잃어버릴 것에 대한 염려 때문이라고 여긴다. 따라서 소규모 학교 통폐합 정책은 교육정책적 차원에서만 접근해서도 안 될 문제이다. 제주도정도 지역사회의 균형발전을 중요한 정책목표로 삼고 있다. 그렇다면 학교를 살리는 문제는 제주도정과 도교육청, 그리고 지역이해당사자들이 함께 네트워크를 구성하여 다각적이고 체계적으로 접근할 성격의 것이다. 서귀포시가 명품 교육도시 건설을 내세우며 교육발전을 지역사회 발전의 전략으로 삼아 추진하는 것은 좋은 본보기가 될 것이다. 다만 아이러닉하고 자기모순적인 것은 서귀포시교육청의 경우 소규모학교 통폐합 정책을 추진하는 엇박자를 내고 있다는 점일 것이다.