제주특별자치도 10년을 돌아본다

Ⅰ. 들어가면서

1. 제주의 어제와 오늘

- 도제실시 이후 현재까지(1946년→2013년)의 발전상을 비교하면, 인구 2.3배, 공무원 수 13배, 지역내 총생산 5,702배, 도민1인당 지역내 총생산 2,660배, 재정규모 38,777배, 관광객 44배, 감귤생산 67,200배, 발전설비 4,111배, 자동차등록 3,048배, 급수량 2,564배, 주택보급 3,0배가 증가함.

<표 1-1> 제주지역 발전지표

년도	1946	1970	1980	1990	2000	2013
인구(천명)	266	366	463	515	543	605
공무원 수(명)	384	1,265	2,454	3,802	4,218	5,095
지역내 총생산 (억원)	23	240	3,492	17,252	52,895	131,131
도민1인당 지역내총생산 (천원)	8.8	66	743	3407	10,091	23,407
재정규모주1) (억원)	1	29	406	3177	15518	38,777
관광객 (천명)	-	245	260	2992	4110	10,851
감귤생산 (천톤)	0.01	50	188	493	563	672
발전설비 (MW)	0.2	16	62	183.2	682.7	822.2
자동차등록 (대)	113	1,340	5,925	43,185	164,630	334,426
1인급수량 (t/일)	0.14	84	151	259	319	359
주택보급 (호)	-	70,595	77095	89,835	129,396	208,512

주1) 최종예산액 기준

*1946년 자료가 없는 부분은 1970년자료와 대비.

- 놀라운 발전의 연속

2. 제주발전의 주도 세력

○ 제주특별자치도 이전 : 중앙정부의 주도에 의한 제주개발

<표 1-2> 제주지역 대상 개발 계획 내역

연도	구 상 내 용	추 진 결 과
‘63	◦ 자유지역 설정구상(건설부) - 제주시 (제주항)에 자유지역 설정	◦ 국무총리 소속 『제주도건설개발연구위원회』설치 - 홍콩과 경쟁에서 불리, 경제적 이익기대 곤란 - 국가안보상 손실이 크다는 판 단하에 부정적 결론
‘73	◦제주도관광종합개발계획 - 목표 : 국제적수준의 관광지 조성	◦ 관광기획단 주도로 수립, 시행
‘80	◦ 자유항 구상(건설부)	◦ 시행유보
‘83	◦ 국제자유지역 조성계획수립(‘82～ ‘01) - 투자규모 : 2조 8,650억 원 - 배후도시 : 중문 및 화순지구 - 배치구상 : 자유항, 국제공항	◦ 시행유보
‘94	◦ 제주도종합개발계획(‘94~’01) - 근거 : 제주도개발특별법	◦ 지역산업진흥, 자연환경보전, 생활권정비, 기반시설 확충 (투자 : 11조2,097억 원)
‘98 ~ ‘01	◦ 제주국제자유도시기본계획(‘02~’11) - 구 역 : 제주도 전역 - 관광휴양·첨단·비즈니스 중심지 육성	◦ 추진 ※ 제주개발특별법 근거

○ 제주특별자치도 이후 : 제주자치도로 이전 중

- 4,500여개의 권한 만큼 주도권이 제주도와 도민에게 이관되었음

Ⅱ. 제주특별자치도 출범

1. 출범의 동기

○ 제주도뿐만 아니라 국가도 필요함

1) 제주도의 필요

○ 정부주도의 제주발전은 한계 : 소득개선은 계속 제자리

<표2-1> 산업별 지역총생산(GRDP)의 예측지표와 달성도

(단위:억원,%)

구분	1990년	1997년		2001년		증가율
		지표	실제치	지표	실제치	지표상 (90-01)	실제상 (90-00)
계	16,637 (100)	39,810 (100)	44,600 (100)	66,560 (100)	46,394 (100)	13.43	10.80
1차 산업	6,009 (36.1)	10,990 (27.6)	10,772 (24.1)	11,876 (25.6)	11,876 (25.6)	9.00	7.05
2차 산업	913 (5.5)	2,010(5.1)	1,653(3.7)	1,300(2.8)	1.300 (2.8)	11.95	3.60
3차 산업	9,715 (58.4)	26,81 0(67.3)	32,235 (72.2	33,218 (71.6)	33,218 (71.6)	15.61	13.08

자료: 제주통계연보 및 제주도 내부자료, 2001.

○ 개방화로 인하여 지역중심산업인 감귤산업과 관광산업에 치명적인 영향 발생

- 오렌지 수입으로 감귤가격의 하락

- 해외관광의 급증으로 지역관광산업의 타격

<표 2-2> 관광분야 발전지표 및 달성도

구분		단위	1990	1997		2001		연평균 증가율(%)
				지표	실제치	지표	실제치	지표	실제치
관광객수	외국인	천명	235	A)400	184	A)470	288	7.18	2.32
				B)380		B)460		6.95
				C)370		C)480		7.40
				D)470		D)660		10.88
	내국인	천명	2.757	A)3,950	4,179	A)4,810	3,822	5.72	3.70
				B)3,960		B)4,650		5.37
				C)4,080		C)5,280		6.71
				D)4,320		D)5,180		6.51
관광수입		억원	4,319	-	10,756	-	14,975	-	14.81

주1 : A는 Brown 지수평활법에 의한 예측치임.

주2 : B는 Holt 선형평활법에 의한 예측치임.

주3 : C는 추세분석법에 의한 예측치임.

주4 : D는 국토개발연구원의 예측치임.

2) 국가의 필요

○ 국력에 비해 국가경쟁력은 개선될 기미가 보이지 않음

- 10대 경재국가임에도 불구하고 국가경쟁력은 OECD국가 중 하위

<표 2-3> 주요 국가들의 국가경쟁력 순위 변화

국 가	‘04년 순위	‘05년 순위	비 고
미 국	1	1	-
홍 콩	6	2	+4
싱가포르	2	3	-1
대 만	12	11	+1
일 본	23	21	+2
태 국	29	27	+2
말레시아	16	28	-8
한 국	35	29	+6
중 국	24	31	-7
인 도	34	39	-5

○ 후진국 국가 현상도 개선될 기미가 없음

-  수도권 집중현상은 여전하고

- 지역 간의 갈등은 더욱 심해지고

- 지방자치를 실시함에도 불구하고 중앙정부에 의존성은 개선되지 않음

○ 세계화가 급속하게 진행하고 있는데 국민의 정서는 요지부동

- 개방화로 국가산업의 일대 개편이 요구되고 있지만 관련 이해 당사자의 강력한 반대로 진전이 되지 못함

- 일 년에 2-3만 명의 조기 유학을 막을 장치인 교육개방화

<표 2-4> ‘04~ ‘09학년도 조기유학생 출국 현황

연도	초	중	고	합계	전체학생 대비비율(%)
2004	6,276	5,568	4,602	16,446	0.21
2005	8,148	6,670	5,582	20,400	0.26
2006	13,814(69.5%)	9,246(38.6%)	6,451(15.5%)	29,511(44.7%)	0.38
2007	12,341(-10.7%)	9,201(-0.5%)	6,126(-5.0%)	27,668(-6.2%)	0.36
2008	12,531(1.5%)	8,888(-3.4%)	5,930(-3.2%)	27,349(-1.2%)	0.36
2009	8,069(-35.6%)	5,723(-35.6%)	4,026(-32.1%)	18,118(-33.8%)	0.25

자료 : 교과부,2011

※ 1) 단위 : 명, 파견동행 및 해외이주는 제외된 수치임

2) ( )는 전년대비 증감률

3) ‘08학년도 : 2008년 3월 ~ 2009년 2월

- 의료산업의 영리화는 국민적 저항에 직면

○ 지방분권에 대한 국민적 요구를 외면하기가 어려운 분위기 고조

- 중앙집권주의로 인한 중앙정부의 비능률의 지속

<그림 2-1> 2013 사무조사 전체 배분실태

○ 그러나 현실은 지방분권 및 세계화 정책 실시에 많은 난관의 실존

- 지방분권을 대대적으로 실시해야 한다는 해답은 얻었으나, 중앙정부 관료의 거센 반발과 지방자치단체의 준비 부족으로 진퇴양난

○ 시범실시 지역의 필요

- 이를 시범으로 실시한 후에 확장 여부에 대한 결정을 할 필요가 있음

- 시범지역으로 제주도가 선택- 국민적 저항을 최소화할 수 있는 지역선정

Ⅲ. 제주특별자치도

1. 출범

- 형식은 대통령은 조언 및 격려자, 제주도가 주도

- 실제는 대통령이 진두 지휘

- 추진일정

○ ‘03. 2 대통령께서 지방자치의 시범도 추진 의지 표명

○ ’04.11.30 제주도, 특별자치도 추진계획을 마련하여 정부에 건의

○ ’05. 5. 20 정부 기본구상 확정․발표

○ ’05.10.14 제주특별자치도 기본계획 정부안 확정

○ ‘05.11.11 주민공청회 개최(서울, 제주 2개지역 동시 실시)

○ ‘05.11.22 제주특별자치도 특별법안 국회제출

○ ‘05.12.30 제주특별자치도 관련 2개 법안 국회통과

∙ 제주도 행정체제 등에 관한 특별법, 지방자치법 개정법률

○ ‘06.2.21 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」

국회통과 후 공포 (법률 제7849호)

○ ‘06. 7. 1 제주특별자치도 출범

2. 제주특별자치도 비전과 전략

비전										제주차원											국가차원
										풍요로운 제주 창출											한국지방자치 선도
목표		차등적 지방분권 선도																성공적 국제자유도시 추진							도민 자치의식 제고
											➡			제주특별자치도											□
			분권																								혁신
실천전략		지방분권 특례 적용																시범적 분권 선도							역량과 혁신 강화
		자치단체 위상 확립 자치입법권 확대 자치조직․인사권 강화 자치재정권 확보																시범적 자치경찰제 도입 교육자치제 시범적 개선 특별행정기관 통합운영							제주형 자치계층제구축 지방의회 제도개혁 도민주도 참여자치실현
											제주 역량 결집									중앙정부 적극 지원

<그림 3-1> 제주의 발전상(1946-2013)

3. 권한이관 과정

					제주특별자치도지원위원회
		제주특별자치도		제도개선 건의		지원위원회 사무처					협의․조정	관계 중앙행정기관
		제주특별자치도 교육청
				지원․평가
		제주국제자유도시 개발센터				법령 개정

자료 : 국무조정실 제주지원위원회사무처(2015), 제주특별법 제도개선 추진현황 p.2. 재구성

<그림 3-2> 제주특별자치도 지원위원회 추진체계

<표 3-1> 1∼5단계 제도개선 추진현황 : 3,880건 개선

1단계('06.2.21제정)	1,062건 개선	특별자치도 출범, 자치 분권 확대 등 자치모범도시의 틀 마련, 경제자유 구역 수준 경쟁기반 마련
2단계('07.8.3개정)	278건 개선	핵심산업 중심 규제완화, 국제자유도시 여건 확대
3단계('09.3.25개정)	365건 개선	관광 3법 일괄이양, 영어교육도시 지정 등 관광 ․ 교육·개발 분야 자율권 확대
4단계('11.5.23개정)	2,134건 개선	119개 법률 일괄이양, 민․군복합형관광미항관련지역발전계획수립근거 마련, 교육․의료․투자진흥 등 특례 확대
5단계('15.7.6개정)	41건 개선	기 이양된 행정권한 등(3,839건)에 대한 미비점 보완, 행정수요 및 현지특성에 부합하기 위한 추가 권한이양 및 특례 확대

자료 : 국무조정실 제주지원위원회사무처(2015), 제주특별법 제도개선 추진현황 p.5. 재구성

Ⅳ.  성과 : 기대 이상의 성과

1. 총 괄 성적표

○ 인구 : 전국 증가율 최고

○ 경제성장

○ 관광객 수 대폭 증가

(자치행정과)                                        (단위 : 명)

구 분	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014. 12
합 계	△2,239	△1,015	437	2,342	4,873	7,824	11,112

○ 국제학교의 성장

- '11. 9월부터 KIS, NLCS, 브랭섬홀 아시아 3개교 운영 중

구 분	한국국제학교 (Korea International School)		NLCS Jeju (North London Collegeate School Jeju)	BHA (Branksome Hall Asia)	비 고
	초·중등학교	고등학교
설립별 운영법인	설립-공립(도 교육청) (운영위탁: YBM JIS)	설립-사립 (YBM JIS)	사립 ㈜해울 (JDC자회사)	사립 ㈜해울 (JDC자회사)
개교일	2011. 9. 19.	2013. 8. 19.	2011. 9. 26. ※ 유 ․ 초 ․ 중 ․ 고등학교 통합	2012. 10. 15. ※ 유 ․ 초 ․ 중 ․ 고등학교 통합
학급(학년) 및 정원 수	25학급(1-8학년) 504명	20학급(9-12학년) 480명	74학급(R-13학년) 1,508명	60학급(JK-12학년) 1,212명

- 상기 학교에는 2,400명이 학생이 재학중

○ 2027년 9월에는 미국 명문학교인 St.Johnsbury Academy가 설립되어 운영예정임

○ 인지도 개선

<표 4-1> 제주특별자치도 출범에 대한 인식

연도	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	비고
지역발전 기여도	4.33	4.65	4.46	4.40	3.81	-	4.29	4.58	4.74	역대최고
전반적 만족도	3.61	4.31	4.04	4.04	3.74	4.28	-	4.29	4.34	역대 최고
개인적 도움			3.99	3.87	3.51	4.13	-	4.19	4.28	역대 최고
정책 인지도			4.60	4.44	4.00	4.87	-	4.45	4.28	지속 하락

2. 분권능력의 강화

○ 분권의 선도

- 박근혜 정부의 지방분권 종합개발의 항목임

- 이 내용을 보면 현재 많은 부분이 제주특별자치도의 실시에서 인용하고 있음

- 역대 정부의 권한 이관에 비해하면 획기적인 진전

<표 4-2> 그간 정부별 이양 실태

(단위/개 사무)

구 분	이양 확정	이 양 완 료				미완료
		소계	국민의 정 부	참 여 정 부	이명박 정 부
계	3,101	1,982	232	987	763	1,119
국민의 정부	612	610 (99.7%)	232 (38%)	374 (61%)	4 (0.7%)	2 (0.3%)
참여정부	902	856 (94.9%)	-	613 (68%)	243 (26.9%)	46 (5.1%)
이명박 정부	1,587	516 (32.5%)	-	-	516 (32.5%)	1,071 (67.5%)

○ 재정 능력 향상

(단위 : 억원)

구 분	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014.12
합 계	4,471	4,450	4,145	5,215	5,814	6,841	7,686	9,014

3. 국제자유도시의 실천

○ JDC 능력의 제고

- 제주특별자치도의 한 축인 JDC의 능력 증가

- 재원조달의 면세점 최대 호황

- 투자 유치 성공

<표 4-3> JDC 해외투자 유치 현황

사업명		규 모 (사업기간)	사업비 (투자유치) FDI 실적(`15.12 기준)	마스터 시행자	Sub 시행사(운영자) (투자자)
핵심사업	제주영어 교육도시	3,792천㎡ (‘08～’21년)	1조9,007	JDC	• NLCS. BHA(사립) 운영 - 학교법인 ㈜해울 (JDC 100% 자회사) • KIS(공립) 운영 - 학교법인 ㈜ YBM 시사 (100% 자회사)
	제주헬스 케어타운	1,539천㎡ (‘06～’18년)	1조5,214 (1조) (FDI신고액 : 160백만＄ FDI도착액 : 81백만＄)	JDC	• 녹지그룹 단계별 사업시행 * 녹지그룹 100% 출자 - 1단계:녹지한국(유) - 2단계:녹지제주(유)
	신화역사 공원	3,993천㎡ (‘06～’18년)	2조4,129 (1조9,931) (FDI신고액 : 1,033백만＄ FDI도착액 : 508백만＄)	JDC	• A,R,H 지구 - ㈜람정제주개발 (홍콩 란딩그룹 50% + 싱가폴 겐팅그룹 50%) • J지구 : JDC
	첨단 과기단지	1,099천㎡ (‘03～’21년)	5,800	JDC	• 지원시설 : JDC • 산업용지 : 개별기업 • 주거용지 : 주택건설사업자 (공동주택)
전략사업	제2첨단 과기단지	약 1,000천㎡ (‘14～’21년)	1,385	JDC	• 산업용지 : 개별기업 • 주거용지 : 주택건설사업자 (공동주택)
	오션 마리나	1,380천㎡ (‘15년~’21년)	5,162	민관합동 SPC (CKIPM 50%+ JDC 50%)(예정)	• 1단계(마리나지구) - SPC에서 시행 • 2단계(배후지구) - 투자유치 예정
	복합관광 단지	720천㎡ (‘17～’22년)	7,230
	서귀포미항 2단계	232천㎡ (‘06～’20년)	2,223	미정	• 제주자치도와 항만재개발사업에 대한 역할분담
관리사업	휴양형 주거단지	741천㎡ (‘03～’17년, 9단계)	2조5,144 (2조5,144) (FDI신고액 : 336백만＄ FDI도착액 : 139백만＄)	BJR㈜ (말련 버자야 81% + JDC 19%)	• BJR㈜에서 직접 시행
	생태공원 조성사업	1,547천㎡ (‘09～’15년)	57	JDC	• JDC에서 직접 시행 후 제주자치도로 기부채납 • 곶자왈공유화재단에서 운영예정
기타	ECO 사업	739천㎡ (‘14～’18년)	- (1,684)	㈜대동제주 (대동공업 100% 자회사)	• ㈜대동제주에서 직접 시행
	국제문화 복합단지	875천㎡ (‘13～’22년)	(6,301)	㈜ 애월 (이랜드 100% 자회사)	• ㈜애월에서 직접시행
합계		17,660천㎡	10조5,351 (6조3,060)	<JDC 제2차 시행계획(`12∼`21) 기준 사업비> 영어교육도시 1조7,810억원 제2첨단과기단지 3,910억원 오션마리나시티 6,940억원

○ 외국인 관광객 급증

○ 국제학교 운영의 정착

4. 영어교육도시 조성(국제자유도시계획과)

ㅇ '11. 9월부터 KIS, NLCS, 브랭섬홀 아시아 3개교 운영 중

구 분	한국국제학교 (Korea International School)		NLCS Jeju (North London Collegeate School Jeju)	BHA (Branksome Hall Asia)	비 고
	초·중등학교	고등학교
설립별 운영법인	설립-공립(도 교육청) (운영위탁: YBM JIS)	설립-사립 (YBM JIS)	사립 ㈜해울 (JDC자회사)	사립 ㈜해울 (JDC자회사)
개교일	2011. 9. 19.	2013. 8. 19.	2011. 9. 26. ※ 유 ․ 초 ․ 중 ․ 고등학교 통합	2012. 10. 15. ※ 유 ․ 초 ․ 중 ․ 고등학교 통합
학급(학년) 및 정원 수	25학급(1-8학년) 504명	20학급(9-12학년) 480명	74학급(R-13학년) 1,508명	60학급(JK-12학년) 1,212명
학생수/학급	392명/25학급	200명/10학급	813명/51학급	585명/35학급 ※ 초등4학년부터 여학교로 운영	* 학생수 현원 ‘14.12월 기준

Ⅴ. 역 부작용 : 예상치 못한 결과

1. 합의・해결하지 못한 난제

1) 정착되지 못하는 제도 : 행정시

❖ 제주특별자치도와 기타 도의 행정체제 등 비교

구 분		제주특별자치도	기타 도
①법적 지위		광역지방자치단체 (기초지자체 기능 포함)	광역지방자치단체
②시·군		시·군 미설치 ※ 자치1계층	시·군 설치 ※ 자치2계층
③행정시	설치	행정시 설치	행정시 미설치
	시장	도지사 임명 예고제(정무직)․개방형 직위	일반구 구청장은 시장 임명
	부시장	부시장 직제 인정	일반구의 부구청장 없음
④읍면동		행정시에 읍면동 설치	시·군 및 일반구에 읍면동 설치
⑤주민자치센터 및 주민자치위원회		법률에 따라 설치·운영	조례에 따라 설치·운영
⑥의회		․의원정수·선거구를 조례로 규정 ․시·군 의회 없음	․의원정수·선거구는 공직선거법에 규정 ․시·군 의회
⑦사무		특별자치도사무(사무특례) 시·군 사무 없음	도 사무 시·군 사무
⑧자치입법권		특별자치도 조례·규칙 시·군 조례·규칙 없음	도 조례·규칙 시·군 조례·규칙
⑧지방세		특별자치도세(11개 세목) 시·군세 없음	도세(7개 세목) 시·군세
⑨공무원		특별자치도 공무원 시·군 공무원 없음	도 공무원 시·군 공무원

- 풀뿌리 민주주의와 제왕적 도지사에 대한 충돌로 해답을 찾지 못하고 있음

2. 비용의 증가

1) 원래의 기대

<표 5-1> 경상경비 및 인건비 절감액

(단위: 백만 원)

구 분		경상경비	인건비	경상+인건비	비 고
실제치	제주시	50,801	38,579	89,380	경상경비 절감액: 33,309 인건비 절감액: 48,664 합계=81,973 절감 비율: 현재의 24.98% 공무원 수 4,147명 (2002년 기준) 조정된 공무원 수 3,332명 차이: 815명
	서귀포시	27,522	19,723	47,245
	북제주군	27,016	20,007	47,023
	남제주군	21,321	15,808	37,129
	합 계(a)	126,660	94,117	220,777
모형 예측치(b)		109,877	59,994	169,871
차이값(a-b)		16,783	34,123	50,906
증감률(a-b)/a		13.3%	36.3%	23.1%
실제치	제주도	63,535	43,810	107,345
모형 예측치(b)		47,009	29,269	76,278
차이값(a-b)		16,526	14,541	31,067
증감률(a-b)		26.0%	33.2%	28.9%

자료: 제주발전연구원(2004).

3) 현실은?

- 2016년 현재 제주도 공무원 수: 일반직 5,382명(최근 승인된 98명포함) + 2,200명(공무직) = 7,582명

- 일반직만 보아도 예측치의 2,050명이 증가

- 이로 인하여 인건비 부담이 특별자치도 출범시 9%미만에서 현재 15% 육박

<표 5-2 > 인구 천 명당 공무원 정원

(단위: 명)

시도별	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
서울	4.59	4.64	4.68	4.71	4.71	4.54	4.54	4.51	4.57	4.66
부산	4.12	4.27	4.47	4.55	4.57	4.46	4.51	4.58	4.61	4.70
대구	4.02	4.14	4.32	4.39	4.43	4.29	4.34	4.38	4.45	4.52
인천	4.35	4.48	4.63	4.80	4.78	4.70	4.78	4.73	4.70	4.70
광주	4.31	4.40	4.53	4.55	4.62	4.53	4.56	4.58	4.59	4.67
대전	4.25	4.34	4.49	4.57	4.63	4.52	4.57	4.55	4.55	4.55
울산	4.45	4.55	4.70	4.76	4.76	4.64	4.62	4.67	4.71	4.80
세종	-	-	-	-	-	-	-	-	-	8.47
경기	3.52	3.63	3.81	3.89	3.92	3.79	3.74	3.69	3.71	3.74
강원	9.80	10.08	10.49	10.73	10.81	10.42	10.54	10.66	10.65	10.74
충북	7.30	7.59	7.98	8.09	8.08	7.82	7.87	7.82	7.84	7.94
충남	7.62	7.77	8.02	8.18	8.25	8.05	8.09	8.06	8.00	8.04
전북	7.65	8.06	8.35	8.51	8.56	8.31	8.39	8.57	8.56	8.64
전남	9.57	9.84	10.10	10.31	10.40	10.03	10.22	10.38	10.45	10.55
경북	8.11	8.44	8.82	8.97	9.01	8.73	8.81	8.84	8.89	9.07
경남	6.18	6.49	6.73	6.81	6.86	6.60	6.64	6.76	6.74	6.77
제주	7.90	8.17	8.62	9.26	9.19	8.88	8.85	8.72	8.70	8.65

자료 출처: 통계청, 지역통계, e-지방지표, 주제별,재정 및 행정서비스, 재정자주도

안전행정부 지방행정조직편람, 지방자치단체 공무원 인사통계, 주민등록인구,

주 : 여기에는 국가직 공무원을 포함한 수치임

상기 표를 그래프와 한 것이 (그림 5-1)이다.

(그림 5-1) 지역별 인구 천 명당 공무원 정원(2003~2012)

3. 편중된 실적

- 관광객

- 투자

(그림 5-2) 중국인 소유 토지분포현황(N=4099)(주: 푸른색은 중산간지역 표시임)

- 점점 취약해지는 내생 세력

4. 개혁이 아닌 안주 하는 행정

- 공무원 수의 계속 증가

- 청렴도 취약 : 고립된 행정

5. 불안한 생활환경

- 범죄 증가 (e- 지방통계에서 착출)

- 주택 및 토지 고비용

- 교통난

Ⅵ.  특별자치도의 정착을 위한 과제

1. 특별자치도로서의 위상을 스스로 제고해야

○ 더 이상 중앙정부에 의존적인 자세에서 벗어나야

1) 노무현 정부에서는 제주도는 가장 중심 주제였음

<표 6-1> 노무현 정부에서 제주도 관련 위원회 및 주요 정책

위원회명	소속	근거 법령
정부혁신지방분권자문위원회내 제주특별자치도 특별위원회	대통령위원회	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
동북아특별위원회 제주특별자치도위원회	대통령위원회	-
제주특별자치도지원위원회	국무총리실	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제주4·3사건 진상규명 및 희생자명예회복위원회	국무총리실	제주4·3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법
4·3실무위원회	행자부	제주4·3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법
제주특별자치도 실무지원단	행자부	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
영어교육도시	건설교통부 및 교육부	경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법
혁신도시	산업자원부	공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법
제주특별자치도개발센터(JDC)	건설교통부	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

2) 이명박 정부의 위상

○ 이명박 정부에서 제주특별자치도는 100대 과제 중의 하나로 추진되고 있음

<표 6-2> 이명박 정부의 지방분권 정책

8.광역경제권구축	광역경제권 구축을 통한 지역경제 활성화	지역발전정책 기본구상과 전략 수립
	제주특별자치도 추진	국방·사법·외교 등을 제외한 중앙행정권한의 단계적 이양
		국제적 기준에 부합하는 규제자유지역화를 위한 획기적 규제 정비
		제주특별자치도 기반구축을 위한 행·재정적 지원

3) 박근혜 정부에서의 위상

○ 박근혜 정부에서는 제주특별자치도는 국정과제에서 제외됨

- 오히려 박근혜 정부에서는 지방분권 정책의 길잡이 역할을 하고 있음

○ 중앙정부는 호황인 제주보다 저개발 지역에 더 관심을 둘 수 밖에

- 전국 유일의 인구증가 지역

- 전국 유일의 흑자 추가경정예산 편성 지역

- 전국 최고 고용율

- 외국관광객 300만으로 전국 최고

○분권의 효과를 확산시켜 주는 일을 주도해야

2. 내생세력의 능력을 보여 주어야

○ 제주지역의 내생력은 다른 지역에 비해 월등하다고 생각됨

1) 지역자본의 총아

- 국내 유일의 면세점을 운영하는 JDC

<표 6-3> JDC 재원조달 및 투자 현황(‘15.12)

(단위: 억원)

구 분	~`08년	‘09년	‘10년	‘11년	‘12년	‘13년	‘14년	‘15년	총계
재원조달 계(A)	3,305	1,802	1,019	1,283	1,469	1,717	2,998	2,174	15,767
ㅇ면세점 순이익	2,855	748	842	945	905	722	814	1,097	8,910
ㅇ개발사업 분양 등	468	1,054	177	338	564	995	2,184	1,077	6,857
투자현황 계(B)	4,474	2,318	1,719	2,405	1,847	1,641	2,328	1,404	18,136
과부족(A-B)	△1,169	△516	△700	△1,122	△378	76	670	770	△2,369
ㅇ외부차입 조달	1,489	760	1,000	1,200	260	-	-	-	4,709

자료 : 제주국제자유도시개발센터 사업계획 및 예산서(2008∼2016) 재구성

- 지연자원을 활용한 국내 최고의 수입원 제주개발공사

<표 6-4> 제주지방개발공사 당기순이익 및 이익배당금 현황 >

(단위: 억원)

년도별	2004 이전	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	계
당기순이익	271	95	109	116	149	255	205	299	409	412	485	2,805
이익배당금	110	90	80	80	120	150	120	100	140	170	170	1,330 (50%)

※ 결산년도 기준(예. 2013년 결산 확정시 170억 배당확정, 2014년도에 세입조치)

- 이외에 복권, 마권 등의 수입으로 타 지역에 비해 투자역력이 높은 수준임

- JDC와 제주개발공사도 신규사업을 찾지 못하여 공공영역보다 민간영역으로 눈을 돌리고 있음

2) 중앙정부 보다 더 잘할 수 있는 대형 프로젝트도 수행해야

- 제2공항, 신항만 수행능력 충분하게 있어

- 이과정에서 지역주민 및 민간자본과 기술 합작

3. 성장관리 : 다다익선이 아닌 선별적 개발관리

과열관리: 대형자본에 대한 불이익 또는 편익 감축

정책의 약속은 지키되 예고를 통하여 개발업자에 대한 기존의 혜택 축소

교통난 해결을 위한 1가구 2차량 등록 및 신규자량 등록시 고비용을 수반하도록 하는 것도 성장관리 중에 하나임

세외수입원을 개발하여 개발 및 보존, 청정의 균형을 맞추어 나가야

4. 도민을 위한 투자 강화 : 국제자유도시 첫 번째 비전

- 지금도 도민소득 순위는 전국의 하위 권 수준

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	평균
전국	4.13	6.49	3.88	2.29	6.83	4.56	3.82	3.58	4.41	4.44
서울	3.78	8.47	1.83	0.07	7.11	4.29	4.89	3.15	4.12	4.19
부산	4.72	6.80	5.48	2.62	6.92	7.77	5.20	3.63	4.80	5.33
대구	4.28	5.86	3.98	2.52	8.66	6.16	3.20	2.80	5.72	4.80
인천	4.72	5.62	5.04	3.76	8.05	3.78	4.75	3.69	4.81	4.91
광주	4.79	6.11	4.45	7.64	2.76	3.10	3.97	1.91	4.89	4.40
대전	5.81	5.78	4.01	6.39	7.40	4.30	3.24	2.84	4.58	4.93
울산	2.84	10.47	4.40	1.40	6.65	7.04	1.07	1.74	2.09	4.19
경기	3.64	4.39	4.25	0.88	7.10	5.02	3.19	3.96	4.47	4.10
강원	4.24	6.84	3.88	6.41	4.99	2.36	4.22	2.25	6.48	4.63
충북	4.86	5.32	4.36	3.76	6.83	1.94	5.59	3.00	3.01	4.29
충남	4.69	5.08	3.42	2.67	12.05	1.22	5.66	6.27	3.93	5.00
전북	4.86	8.10	4.64	4.82	4.95	6.05	1.60	5.77	4.72	5.06
전남	4.54	7.20	4.80	4.65	6.58	2.44	3.11	4.01	3.60	4.55
경북	3.29	5.56	4.49	3.83	5.51	4.25	4.47	3.55	5.28	4.47
경남	5.09	6.70	6.32	2.36	5.81	4.50	1.45	4.92	4.83	4.66
제주	1.16	5.87	3.94	13.85	0.66	6.64	3.15	2.39	1.48	4.35

- 다른 국제자유도시와 출발부터 달라

- 생활환경의 개선

- 산업에의 투자 대폭 강화

5. 분권의 재분권화

- 지방자치는 행정기관을 비롯한 주민의 자치를 의미함

- 특별자치도의 분권은 행정기관내의 분권 및 민간사회까지 분권을 의미함

- 행정기관내의 분권은 도의회, 행정시, 감사위원회, 자치경찰 등에도 과감한 분권을 수행해야

- 또한 도민ㆍ민간사회에 대한 분권을 통하여 이들이 결정과정에 중요한 역할을 하도록 하여야 함

6. 혁신은 특별자치도의 키 워드

- 특별자치도에 대한 대 내외적 평가 중 가장 취약한 것은 혁신 부족

- 범죄의 증가에 대한 책임은 국가경찰이 아닌 제주도의 전체 책임

- 범죄억제에 대한 해결책을 중앙정부에만 의존하지 말고 스스로 해결해 나가야 함

- 퇴직 경찰관, 방범조직, 자치경찰, 국가경찰 등과의 협치를 통한 도내 범죄 제로를 목표로 조직화가 필요

- 이외 혁신을 통하여 적은 비용을 통하여 주민들의 힘만으로도 해결할 수 있는 분야가 수없이 많다는 점에서 혁신의 필요성을 재차 강조