지방분권의 미래와 제주특별자치도

이기우(인하대 법학전문대학원)

제주도에서 지방분권을 논의함에 있어서는 두 가지 측면이 고려되어야 한다. 하나는 전국적인 공통사항으로서 국가경영의 틀에 해당하는 일반적인 지방분권의 문제이다. 또 다른 하나의 문제는 제주도에서 전국적인 수준을 넘는 제주도의 지방분권특례에 관한 문제이다. 왜냐하면 다른 지방과는 달리 제주도에서 제주특별자치도의 구상에는 다른 지방과는 달리 지방분권에 대한 특례가 중요한 부분을 차지하기 때문이다.

다음에서 논의하려는 전국적인 차원에서 지방분권의 미래에 관한 내용은 현재 제주도에 보장된 지방분권수준과는 비교과 되지 않을 만큼 높은 수준이다. 이와 같은 높은 수준의 지방분권을 전국적으로 보장하게 되는 경우에도 제주도에는 별도의 지방분권 특례를 둘 것인지 여부에 관한 문제는 여전히 발생한다. 또한 다음에 제시하는 내용의 지방분권이 전국적으로 실현되지 못하는 경우 제주도에라도 우선적으로 특례를 두어 도입할 것인가의 문제도 발생한다.

제주도에서 지방분권의 특례문제는 지금까지와는 다른 차원에서 제주도민의 결단과 중앙정부에 대한 설득이 필요하다. 제주도의  지방분권특례문제는 제주도의 발전모델에 대한 선택을 전제로 한다.   여기서는 우선 전국적으로 일반적으로 요구되는 지방분권의 미래를 논의하고 다음으로 제주도에서 특례에 대한 선택의 문제를 언급하고자 한다. 지방분권문제는 현행헌법의 테두리 내에서 법률적으로 실현할 수 있는 문제와 헌법개정을 필요로 하는 내용을 다루고자 한다. 제주도의 특례에 대해서도 마찬가지로 법률적차원의 지방분권과제와 헌법개정차원의 특례문제를 언급하고자 한다.

I. 왜 지방분권인가?

o 국가의 기능회복을 위하여

요즘 뉴스를 보면 중앙정부와 국회가 하는 일들이 무엇 하나 제대로 돌아가는 것이 없다. 국가가 과부하로 기능마비에 걸려 있는 것이다. 즉, 작동불능상태에 빠져있다. 국민들에게 국가의 존재를 의심케 한 세월호 사건도 그러한 국가기능마비현상을 상징하는 하나의 사례에 불과하다. 세월호 사건의 본질은 세월호가 침몰하기 시작하면서 완전히 침몰하기까지 40분 동안 생명구조에 필요한 시간이 충분했음에도 불구하고 국가의 부재상태, 공권력의 공백상태를 초래했다는데 있다. 아무도 세월호 선장에게 승객을 탈출시키라는 명령을 하지 않았고, 지시권을 가진 중앙정부는 너무 멀리 있었고, 현장에 있는 진도군수와 전남지사에게는 아무런 권한이 없었다는데 있다.

이런 현상을 두고 공자는 절위(竊位)라고 했다. 벼슬자리를 도적질했다는 것이다. 공자는 노나라의 대부인 장문중을 절위자(竊位者)라고 심한 욕을 했다. 장문중이 능력도 없으면서 벼슬자리를 도적질하여 차지하고, 유능한 사람이 임용되지 못하도록 막고 있다는 것이다. 자신은 권력을 독차지 하고 있으나 문제해결의 능력도 의욕도 없고, 유능하고 현명한 자는 손발을 묶어 문제해결에 나서지 못하도록 하고 있는 현상을 비난 한 것이다.(子曰 臧文仲 其竊位者與 知柳下惠之賢 而不與立也) -논어, 위령공편 제13장-

지금 중앙정부가 그렇게 하고 있다. 국회와 중앙행정기관은 공동체의 문제를 해결할 능력과 의욕도 없으면서 권력을 차지하고, 능력과 의욕이 있는 지방정부가 문제를 해결하려고 하면 권한이 없다고 못하게 막고 있는 것이다. 공자가 말한 벼슬은 오늘날 의미에서 보면 권력 내지 권한을 의미한다. 국회를 포함한 중앙정부는 문제를 해결하지는 못하면서 권력을 꿰차고 앉아 있다. 지방이 나서서 해결하려고 하면 손발을 묶어 일을 하지 못하도록 하고 있다. 예컨대, 국가는 골목길 주차문제를 해결할 방안도 의욕도 없으면서 지방자치단체가 차고증명제 조례를 제정하면 이를 권한이 없다 무효라고 한다. 그러는 사이에 골목길 주차시비로 살인사건이 발생하였다. 국가의 벼슬(권력)도적질이 사람을 죽인 것이다.

국가가 모든 문제를 해결하려고 하니 어느 한 가지 문제도 제대로 해결하지 못하는 기능마비상태가 온다. 과부하로 오는 기능마비현상이다. 국가가 기능을 회복하기 위해서는 지방이 해결할 수 있는 문제는 지방에게 입법권(정책결정권)과 집행권을 넘겨주어야 한다. 그래야 국가는 국방이나 외교, 금융과 같이 정작 국가가 나서야 해결할 수 있는 생활의 큰 문제에 집중할 수 있고 국가의 기능을 회복할 수 있다. 생활의 작은 문제들에서 국가는 손을 떼야 한다.

하지만 국가가 작은 문제에서 손을 떼는 것은 참으로 어렵다. 마치 비만증 환자가 먹는 것을 멈추기 어려운 것과 같은 원리이다. 국가는 자발적으로 지방문제에서 손을 뗄 수가 없다. 지방의 강렬한 요구와 저항이 있어야 비로소 비만을 자각하고 과식을 멈추는 노력을 하게 될 것이다. 지금 대한민국의 국회와 중앙행정은 죽음을 부르는 비만증에 중독되어 있다. 국가를 살리는 길은 강제로라도 다이어트를 하게 하는 길밖에 없다. 그래야 국가가 살아난다. 기능을 할 수 있게 된다.

o 국가의 혁신을 위하여

국가발전을 위해서는 국가의 혁신이 있어야 한다. 지방분권을 통하여 지방끼리 경쟁을 하게 되면 지방의 입지여건을 개선하기 위하여 지방정부와 주민은 혁신을 하지 않을 수 없다. 기업과 주민을 유치하고 기존의 주민이 빠져나가지 않도록 하기 위하여 지방이 혁신경쟁과  서비스 경쟁을 하게 된다. 이를 통하여 지방의 효율성은 높아진다. 지방에서 발견된 효율적인 조직방식과 업무처리방식의 개선은 국가에도 영향을 미쳐 국가의 효율성을 높이는데 영향을 미친다. 아래로부터 국가의 혁신이 일어나게 된다. 지방은 혁신제작소가 된다.

스위스를 방문하여 유력한 경제학자인 프라이(René Frey)교수에게 스위스를 잘 살게  하는 제도 중에서 가장 중요한 한 가지만 꼽는다면 무엇인가하고 물었다. 프라이 교수는 서슴없이 지방자치를 포함한 연방제도라고 했다. 지방끼리 경쟁을 통해서 아래에서 위로 혁신이 국가발전에 이바지 한다고 했다. 지방마다 기업하기 좋은 환경을 만들고, 주민이 생활하기에 쾌적하고 편리한 지역을 만들기 위한 경쟁을 하다 보니 세계에서 가장 기업하기 좋은 곳이 되고 가장 살고 싶은 나라가 된 것이라고 했다.

헌법을 개정하여 지방의 손발을 풀어준다면 상상하기 어려운 혁신에너지가 쏟아져 나올 것이다. 물론 모든 지방이 성공적인 성과를 거둘 수는 없을 것이다. 실패한 곳도 나올 것이고, 부패로 망가지는 곳도 나올 것이다. 중요한 것은 한군데라도 성공하는 곳이 나오는 것이다. 한 지방의 성공과 실패는 다른 지방에서 성공사례 혹은 실패사례로 학습하게 될 것이고, 성공사례는 확산될 것이고, 실패사례는 되풀이하지 않게 경고기능을 할 것이다. 그리하여 성공사례는 늘어나고 실패사례는 줄어들 것이다. 이는 지방정부에 그치지 않고 중앙정부로 확산되어 중앙정부를 혁신시키는 동기를 부여할 것이다. 스위스의 연방정책이 칸톤차원에서 효과를 낸 제도를 도입한 것이 많다는 점은 이를 뒷받침한다.

o 지역발전을 위하여

지금까지 지역발전을 중앙정부가 주도해왔다. 해방이후 중앙정부가 나서서 지역발전을 약속하지 않은 적이 없다. 대통령선거 때마다, 국회의원선거 때마다 지역발전공약과 청사진이 제시되었다. 엄청난 예산도 퍼부었다. 하지만 대부분 실패했다. 투자한 만큼 지역사회발전에 도움이 될지 의문인 사업들이 많았다. 그 지방에 그 돈을 주었더라면 그 사업을 위해서 결코 쓰지 않을 사업이 많았다. 중앙의 지원으로 지역발전을 할 수가 없는 이유가 여기에 있다. 중앙은 지방의 표를 얻기 위해 생색나는 사업만 지원하고, 지방은 지원을 받기 위해 중앙정치권의 선거전략에 도움되는 사업의 지원을 요청한다. 돈만 낭비되고 지역발전은 뒷전이다. 낙후된 지역은 여전히 낙후되어 있다.

이제 지역발전전략을 바꾸어야 한다. 지역주민과 지방정부가 지역발전의 주역이 되어야 한다. 대표적인 사례로 싱가포르를 들 수 있다. 싱가포르는 국가의 경쟁력이 세계에서 2위이다. 1인당 국민소득도 5만 달러를 훨씬 넘는다. 1965년 말레이시아로부터 독립할 때 1인당 GDP는 400달러에 불과했다. 실업률은 14%에 달했으며 제조업은 전무한 상태였다. 싱가포르는 독립을 원하지 않았다. 오히려 말레이지아의 배후시장을 겨냥하고 중앙정부로부터 지원을 기대하면서 독립을 거부하였다. 하지만 말레이시아는 싱가포르를 추방했다. 원하지 않은 독립을 한 싱가포르는 세계를 상대로 수출지향적 가공무역 경제정책을 펴면서 비약적으로 발전했다. 싱가포르의 독립은 100% 분권화이다. 원하지 않았던 독립이지만 독자적인 발전정책을 편 결과 빈국에서 부국으로 발돋움했다. 싱가포르가 말레이시아에 계속 잔류하여 중앙정부에 의존했더라면 오늘의 싱가포르는 없을 것이다. 현재 재정이 열악한 강원도가 지방분권에 가장 적극성을 보이고 있는 것은 의미가 크다.

‘간섭만 하지 않으면 우리 지역은 우리가 발전시킨다’는 의지와 역량을 구비하면 지역은 발전될 수 있다. 이를 위해서는 지방정부의 손발을 묶어놓고 있는 각종 사슬을 풀어서 지방의 활동자유를 회복시켜주어야 한다. 지방주도형 지역발전을 위해서는 무엇보다도 주민들의 자치의식과 자치역량을 높이고, 지역발전에 대한 책임을 스스로 감당하는 자세가 중요하다. 100% 분권은 아니지만 적어도 50% 내지 60%의 분권은 보장되어야 한다. 그래야 지방이 산다. 중앙정부는 “창조경제”를 외치면서 창조경제의 주역이 되어야 할 지방정부의 손발을 묶어놓고 있다. 제대로 될 리가 없다. 창조경제를 위해서는 창조경제의 주역인 지방정부의 손발을 풀어주어 창조적 활동을 할 수 있도록 해야 한다. 그래야 지역이 발전하고 이를 바탕으로 국가도 발전하게 된다.

o  통일을 위하여

지방분권제도인 연방제도는 원래 통일을 위한 조직원리이다. 미국 연방제도와 캐나다 연방제도, 호주 연방제도 등이 그렇다. 각각 독자성을 가진 식민지 지역을 통합하여 하나의 나라로 만들기 위한 통일의 제도적 장치로 고안된 것이 연방제도이다. 스위스에서도 각 지역의 독자성과 다양성을 존중하면서도 전체로서 하나의 국가적 통합성을 갖도록 하기 위하여  연방제도를 채택한 것이다. 이런 면에서 지방분권 제도인 연방제도는 통일을 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 독일의 통일도 마찬가지로 연방제를 통하여 달성되었다.

70년간이나 분단된 우리나라에서 북한지역을 포용하여 하나의 나라로 통일하는 것은 현재의 헌법체제하에서는 어렵다. 불가능하지는 않더라도 그 비용이 너무나 크다. 이에 북한지역의 특수성과 다양성을 인정하면서 포용할 수 있는 정치적인 틀을 만들어야 한다. 그렇다고 해서 통일이 되고 난 뒤에 혼란상황하에서 새로운 헌법을 만든다는 것은 불가능하다. 또한 북한에서 주장하는 연방제를 그대로 받아들이는 것도 불가능하다. 근본적인 가치를 공유하지 않은 통일은 하나의 국가로서 통일이라고 할 수 없다. 또한 남한과 북한이 두 나라로 한 국가를 형성하는 경우에 사사건건 대립하게 되어 통합은 유지되기 어려울 것이다. 결국 남한지역과 북한지역에 고도의 자치권을 갖는 다수의 지역정부를 전제로 하나의 통합된 국가로서 통일하는 방안이 가장 현실적인 방안이다. 독일도 같은 방안을 채택하였다. 독일의 연방제체제 안에 동독지역의 주를 부활해서 가입하도록 한 것이다. 서독지역의 분권체제가 독일통일의 후유증을 감소시키는데 큰 기여를 했다.

이에 비해서 우리 헌법은 북한지역을 받아들일 준비가 전혀 되어 있지 않다. 남한지역만이라도 분권적인 지역정부를 우선 구성하여 지역의 독자적인 경영이 가능하도록 해야 한다. 그래야 통일이 되는 경우에 북한의 각 지역이 우리의 지역정부를 본받아 독자성과 책임성을 가지면서 하나의 국가 안에 자리를 잡을 수 있도록 포용할 수 있다. 통일헌법을 통일 후에 만든다는 것은 너무 늦다. 남한지역만이라도 헌법을 개정해서 통일질서로서 지방분권체제를 먼저 실현해야 한다.

II. 지방분권의 현황

헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 된다. 헌법 제117조와 제118조가 지방의 손발을 묶고 있기 때문이다. 지방이 아래로부터 창조적인 혁신을 하려고 해도 할 수 없도록 가로막고 있기 때문이다. 지방정부는 손발을 묶어서 기능을 마비시키고, 국가는 과부하를 시켜서 기능을 마비시키고 있기 때문이다.

1. 지방자치단체의 하급기관화(헌법 제117조의 법률우위의 원칙)

지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정된다. 자치입법권은 법령의 범위안에서 인정되므로 국가가 법령으로 자치사무에 대한 세세한 규정을 하고 있으면 자치입법권을 통한 입법의 여지는 거의 없다(법률우위의 원칙).

지방자치단체가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지방자치단체에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없다. 자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방자치단체는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 즉, 지방의 실패는 중앙정부가 법령의 형식으로 입력한 정책의 실패에 기인하는 경우가 많다.

이는 다른 말로 하면 지방정부는 국가의 법령에서 시키는 대로만 해야 한다. 지방정부는 국가의 법령을 지방에서 베껴내는 복사기에 불과한 것이 된다.

2. 자치입법권의 박탈(헌법상의 법률유보의 원칙): 정책자율성의 질식

주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 자치입법권은 법령에 위임이 있어야 행사할 수 있다. 많은 헌법학자들이나 헌법재판소, 법원의 판사들은 이를 헌법 제37조 제2항(기본권제한의 법률유보)에 의해 법률의 위임이 없으면 조례나 규칙으로 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다는 입장이다(법률유보의 원칙). 중앙정부가 규율하지 않은 영역이 있어도 이러한 제약 때문에 자치입법권은 또다시 무력화되고, 그만큼 지방의 정책적인 활동범위는 축소된다.

독일의 경우에는 주법도 여기에서 말하는 법률에 해당되기 때문에 지방정부의 입법권은 그만큼 폭넓게 보장되지만, 법률제정권이 중앙정부에 독점된 것으로 보는 우리의 현실에서는 지방의 자치입법권 내지 정책자율권은 무력화된다.

더구나 헌법재판소가 독일판례를 수입하여 적용하고 있는 의회유보설 내지 중요사항유보설에 의하면 지방정부의 모든 중요한 결정은 법률로 결정해야 한다. 이에 의하면 모든 중요한 사항은 국회가 정해야 하며 지방자치단체장이나 지방의회는 중요하지 않은 사항만 결정할 수 있다는 결론이 된다. 이는 지방자치를 보장하여 지방의 다양성을 보장하고, 아래로부터 혁신을 통해서 지역발전과 국가발전을 꾀하려는 지방자치의 취지에 걸맞지 않다는 것은 자명하다.

이는 국민의 권리와 의무에 관련되는 한 지방은 국가에서 법령으로 시키지 않은 일을 해서는 안된다는 것을 의미한다. 국가가 시키는 대로만 해야 하고, 시키지 않는 일을 해서는 안되는 지방정부가 혁신적인 정책을 구사해서 지역을 발전시킨다는 것은 기대하기 어렵다.

3. 자치조직권의 무력화(헌법 제118조의 지방조직법정주의)

헌법 제118조는 의회와 지방자치단체장의 선임방식을 비롯하여 지방자치단체의 조직과 운영방식 등을 법률로 정하도록 하고 있다(조직법정주의).

지방자치단체의 조직은 지역에 따라 다양한 특성이 반영될 필요가 있고, 행정혁신은 대체로 조직혁신을 통해서 일어난다. 지방조직을 기관의존형으로 할 것인지, 기관독립형으로 할 것인지, 합의제기관으로 할 것인지, 지방자치단체장과 지방의회의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 지방선거를 어떤 방식으로 할 것인지를 일일이 국가가 법률로 규정하도록 하고 있는 것이다. 이는 독립하여 분가한 지식의 집에 가구배치까지를 부모가 결정하고 자식들이 따라야 한다고 강요하는 것과 같다.

지방분권이 잘된 스위스에서는 중앙정부의 조직은 지방정부의 조직중에서 잘 운영되는 것을 본받아 혁신하는 경우가 적지 않다. 중앙정부를 합의제기관으로 운영하는 것, 직접민주제의 도입, 복식부기제도의 도입 등이 이에 해당한다. 아래로부터의 정부혁신은 지방의 조직자율성을 보장함으로써 큰 위험없이 검증된 제도를 채택할 수 있게 되는 것이다. 지방자치단체의 조직법정주의를 통하여 우리는 아래로부터의 혁신효과를 원천적으로 봉쇄하고 있으며, 지방이 필요에 따라 조직을 변용할 수 있는 가능성을 배제하고 있다. 예컨대, 부시장을 몇 명으로 할 것인지, 의회와 집행기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 집행기관을 독임제로 할 것인지 합의제로 할 것인지 다양한 실험과 지역특성의 반영이 요구되는 분야이다. 이를 전국적으로 획일적으로 법률로 규정하는 것 자체가 반분권적인 발상이다.

4. 지방재정위기

지방자치단체가 재정난을 해소하기 위하여 지방세를 조례로 신설하고자 하나 법률의 위임이 없는 한 헌법 제59조의 조세법률주의에 가로막혀 법정외세의 도입이 불가능한 것으로 보고 있다. 더구나 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 중복과세를 다른 법률로 규정하는 것도 금지하고 있어서 주요세원인 소득세나 법인세 등을 조례로 지방세원으로 할 수 있도록 법률로 위임하는 것조차도 원천적으로 봉쇄하고 있다. 지방자치의 근간이 되는 자체수입의 확보방안이 헌법과 법률에 의하여 봉쇄되고 있는 실정이다. 이로 인하여 지방의 재정적 국가의존은 심화되고 지방의 자기책임성은 실종되고 있다.

특히 국가적인 과제로 각종 복지정책을 도입하여 포퓰리즘정책을 양산하고 있으나 국가가 그 비용부담의무를 일부만 부담하여 지방정부에게 비용을 전가시키고 있다. 이로 인하여 지방재정이 취약해지고 있으며 디폴트의 우려가 제기되고 있는 실정이다. 국가적인 과제를 지방이 수행하도록 함으로써 중앙정부는 비용을 고려하지 않고 인기영합정책을 양산하게 되어 도덕적 해이에 빠지고 무책임하게 된다. 중앙정부가 지방의 비용부담으로 선심을 쓰고 있다. 지방정부는 국가사무수행비용을 충당하느라 자치사무를 수행하는데 필요한 재원이 고갈된 실정이다. 지방자치단체의 자체사업을 할 수 있는 재원이 거의 없다. 이는 자치없는 명목상의 자치가 된다. 역시 헌법상의 한계에 부딪혀 국가의 비용전가를 방어하기가 매우 어려운 실정이다.

III. 지방분권의 과제

1. 지방자치발전위원회의 분권과제에 대한 평가

1) 과제내용(20대 과제)

o  8대 핵심과제

① 자치사무와 국가사무의 구분체계 정비 ③ 지방재정 확충 및 건전성 강화 ⑤ 자치경찰제도 도입 ⑦ 특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편	② 중앙권한 및 사무의 지방이양 ④ 교육자치와 지방자치 연계･통합 노력 ⑥ 대도시 특례제도 개선 ⑧ 읍･면･동 주민자치회 도입

o 10대 일반과제

① 지방의회 활성화 및 책임성 제고 ③ 지방자치단체 간 관할구역 경계조정 제도개선 ⑤ 특별지방행정기관 정비 ⑦ 지방자치단체 간 행정협력체제 정립 ⑨ 지방자치단체 소규모 읍·면·동 통합	② 지방선거제도 개선 ④ 국가와 지방자치단체의 협력체제 정립 ⑥ 지방자치단체 평가제도 개선 ⑧ 주민직접참여제도 강화 ⑩ 시·군·구 통합 및 통합 지자체 특례 발굴

o 2대 미래발전과제

① 지방자치단체 기관구성 형태 다양화	② 도의 지위 및 기능 재정립

2) 종합적 평가

o 실현되어야 할 과제:

- 자치경찰,  교육자치통합,  국가 특별지방행정기관 지방이양,  지방정부형태 다양화, 중앙권한 지방이양, 지방선거제도 개선(정당공천배제)  등

o 내용적으로 보완되어야 할 과제

지방재정확충, 읍면동자치회, 자치입법권강화, 주민참여제도 강화, 대도시 특례제도, 도의 지위개편

o 추진을 중단 내지 보류해야할 과제

자치구폐지, 시․군 통합

o 종합적인 평가

- 20대과제를 실현하면 충분한 지방분권이 되는가? 지방분권이 진전되지만 그래도 부족한 실정, 일부라도 실현될 가능성은 높지 않음

- 과제 중에는 내용적으로 빈약하거나 잘못된 방향으로 가고 있는 과제가 있어 보완과 수정이 필요한 것이 있음.

지방자치발전위원회의 지방분권과제는 지방분권에 도움이 되는 과제들이지만 지방분권국가를 실현하는 도움이 되지만 충분한 것은 아니다. 지방분권국가를 실현하기 위해서는 무엇보다도 지방분권 헌법개정이 필요하다. 왜냐하면 헌법이 지방정부의 손발을 묶어 활동하기 어렵게 만들기 때문이다. 지방자치발전위원회에서는 지방분권을 위한 헌법개정문제에 대해서는 논의조차 하지 않고 있다.

2. 미래 국가경영체제로서 지방분권과제

1) 법률척 차원의 몇가지 지방분권과제

(1)조례제정권의 강화

지방자치란 자치사무의 수행여부와 수행방식에 대해서 지방정부가 자기책임하에 자율적으로 결정할 수 있도록 보장한다. 하지만 이는 우리의 현실과는 거리가 멀다.  자치사무라고 하더라도 입법자인 국회와 중앙정부는 법률과 명령의 이름으로 그 수행여부는 물론 어떻게 수행할 것인지 세부적인 사항에 대해서도 세세하게 지침을 만들어 놓고 있다. 지방정부는 법령의 이름으로 포장된 중앙정부와 국회의 지침을 집행하는 하부기관에 불과하게 된다. 자치의 실종이다. 위장된 타치제도(他治制度)이다. 자치사무는 국가사무인 위임사무와 거의 차이가 없게 된다. 자치사무는 국가사무화된다.

더구나 지방정부는 중앙정부가 법령이외의 형식으로 간접적인 규제의 덫에 걸려있다. 지역개발사업이나 보조금 등과 같이 지방정부가 중앙정부의 눈치를 사실상 살피지 않을 수 없는 압력을 행사하는 것을 감안하면 지방에 자치공간은 거의 중앙정부가 차지하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이를 타개하여 지방의 정책자율성을 회복하기 위해서는 다음과 같은 조치가 필요하다.

o 지방자치법 제22조의 삭제

지방자치법 제22조에 의하면 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있다. 지방자치법 제22조는 지방자치단체의 조례의 근거가 되는 동시에  조례의 한계를 규정하고 있다.

지방자치법 제22조 본문은 헌법 제117조를 확인하는 규정이기 때문에 별반 문제될 것이 없다. 본문에서 법령의 범위안에서는 법률에 위반되지 않는 범위 내에서라는 의미로 해석될 수 있고 법률우위의 원칙을 선언한 것이라고 볼 수 있다.

지방자치법 제22조 단서는 조례로 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙의 제정에 대해서 법률의 위임이 있는 경우에만 허용된다는 법률유보를 규정한 것이다. 이와같이 지방자치단체의 조례제정권을 제한하고 있는 나라는 없다.

지방자치발전위원회가 지방입법권 확대방안으로 제출한 것은 지방자치법 제22조 본문의 ‘법령의 범위내’를 ‘법령에 위반되지 않는 범위내’로 개정하는 방안을 제시하고 있으나 이로 인하여 조례제정권이 확대되는 거쇼은 아니다. 왜냐하면 법령의 범위내는 법령에 위반되지 않는 범위내와 동일한 의미를 갖기 때문이다.

자치입법권을 확대하기 위해서는 최소한 지방자치법 제22조 단서를 삭제해서 해석의 여지라도 확대해 주어야 한다.

o “법률에 불구하고 조례로 달리 정할 수 있다”는 규정의 확대

지역적 특성을 강화할 필요가 있는 입법분야에 대해서는 지방입법이 국가입법에 우선하도록 하는 예외를 허용하는 방안이 있을 수 있다.  예컨대, 학교운영과 교육, 문화활동, 토지 및 주택, 지방조직과 인사 등에서 지방의 특색을 강화하는 입법권을 인정할 수 있을 것이다. 이미 제주도 특별법 등 일부 법률에서  “oo법률의 규정에 불구하고 조례로 달리 정할 수 있다”는 입법형식 활용하고 있다.  헌법에 자치사무에 대해서는 법률의 규정에 불구하고 조례로 달리 정할 수 있도록 개정하는 방안도 생각할 수 있다.

예컨대 제주특별법 제44조는 다음과 같이 규정하고 있다.
제44조(자치조직권에 관한 특례) ① 「지방자치법」 제90조제3항, 제91조제2항..., 제110조제1항, 같은 조 제2항 단서..., 같은 조 제6항, 제112조제1항·제2항... 및 제113조부터 제115조까지의 규정에도 불구하고 제주자치도의 다음 각 호에 필요한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

1. 의회사무처에 두는 사무직원의 임용과 절차

2. 부지사의 정수와 사무분장

3. 행정기구의 설치·운영 기준

4. 지방공무원의 정원기준

5. 직속기관·사업소·출장소의 설치요건

6. 하부 행정기구의 설치 등

예컨대 국가의 법령에 주차대수의 하한선을 규정하고 있음에도 불구하고 지방자치단체의 조례로 주차대수의 규제를 풀거나 오히려 상한선을 규정하여 자동차이용을 억제하고 대중교통을 이용하도록 유도하고, 주차장을 어린이 놀이터나 공원으로 전환할 수 있도록 하는 방안이 이에 속한다.

지방자치단체의 조례는 국가의 법령의 범위내에만 한정할 것이 아니고, 자치사무에 관한 한 법령의 범위를 넘어서 지방자치단체가 정책을 구상하고 실현할 수 있도록 할 필요가 있다.

(2) 지방의 조직자율성 보장

지방자치단체의 조직을 어떻게 할 것인지에 따라 지방정치와 행정의 원활한 수행이 좌우될 수 있다. 지방의회가 사사건건 집행기관의 업무에 발목을 잡는다든지, 정당간 대립이 심하여 원활한 업무수행이 어려운 지역에서는 지방자치단체장과 지방의회와의 관계를 독립적이라기보다는 의존적으로 할 필요가 있고, 경우에 따라서는 연립정부 내지 화합정부를 구성할 필요도 있다. 부단체장의 숫자나 집행기관의 설치, 지방의회의 기관구성 등은 지방사정과 필요에 따라 다양한 모습을 가질 수 있다.

지방마다 제도가 다르면 서로 비교를 통하여 보다 효율적이고 원활한 제도로 발전시켜 나갈 수 있을 것이다. 이는 지방발전을 위한 디딤돌이 될 뿐만 아니라 국가조직을 아래로부터 위로 혁신하는 계기를 제공할 수 있을 것이다. 중앙정치권에서는 이원집정부 제도나 의원내각제 도입을 위한 개헌논의가 오래전부터 있어 왔다. 국가적인 차원에서 논의하게 전에 지방마다 다양한 정부형태를 선택할 수 있도록 한다면 어떤 제도가 우리에게 보다 잘 맞는 제도인지를 큰 위험부담 없이 검증할 수 있을 것이다.

경기도에서 연정논의가 나오고 이를 변형된 형태로 운용하고 있다. 매우 의미가 큰 시도라고 본다. 연정을 하기 위해서는 집행기관의 구성을 합의제로 할 수 있도록 제도적 개선이 있어야 한다. 방법도 간단하다. 지방자치법을 개정하여 지방자치법의 규정에 불구하고 지방자치단체가 조례로 지방정부의 조직을 달리 규정할 수 있도록 해주면 된다.

(3) 교육정책의 지방이양

1) 교육정책의 지방분권화로 교육의 다양성과 창의성을 보장해야

역대의 모든 정부가 교육문제를 해결하겠다고 갖가지 방안을 내어 놓았지만 교육문제는 가장 심각한 사회문제가 되고 있다. 사교육문제, 학교폭력문제, 왕따문제.... 교육을 둘러싼 문제는 해결의 기미를 보이지 않는다. 특히 사교육 문제는 중앙정부가 더 이상 해결방안이 없다는 것을 충분히 입증했다고 할 수 있다. 수십년간 온갖 방안을 다 해 보아도 사교육비는 줄어들기는 커녕 점점 늘어만 가고 있다. 국가적인 재앙이 되고 있는 출산율의 저하도 사교육비 걱정과 무관하지 않다고 한다. 교육부가 주도하는 획일적인 교육정책에 더 이상 기대할 것은 없다. 중앙정부는 교육문제에 대해서 해결방안이 없다는 것을 솔직하게 인정하고 지방마다 다양한 교육방안을 도입해서 각각 교육문제를 해결하도록 열어주는 길밖에 없다.

창의적인 교육은 교육의 다양성을 요구한다. 교육부를 중심으로 하는 중앙집권적인 획일적 교육으로 창조적인 교육을 하겠다는 것은 그 자체가 모순이다. 창의적인 교육은 교육주체들이 다양한 상상력을 발휘할 수 있도록 자유가 주어질 때 가능하다. 지방마다 다양한 교육적 상상력을 실천할 수 있도록 권한을 주어야 한다.

어떠한 교육정책이 타당한 것인지에 대해서는 다양한 견해가 있고, 그 결과는 불확실하다. 이러한 경우에는 다양한 정책이 실현될 수 있도록 하여 위험을 분산시키고, 서로 경쟁을 통해서 창의적인 노력을 하도록 하여야 한다. 이를 위해 교육사무의 분권화 즉, 국가교육사무의 지방이양이 필요하게 된다. 교육사무의 지방이전은 교육행정의 집행사무뿐만이 아니라 교육의 정책에 관한 입법권에 대한 이양도 포함해서 논의하여야 한다. 지방교육의 다양성과 창의성, 지역적합성, 주민참여의 활성화, 근거리 행정 등의 교육에 관한 지방자치의 목적을 실현하기 위해서는 지방정부의 교육 정책적인 활동의 장을 확대해 주어야 한다. 국가가 모든 정책적인 것을 결정해 놓고 지방교육청으로 하여금 이를 집행하는데 그치도록 하는 경우에 교육청은 중앙정부의 일선행정기관에 불과한 것이 되고 자치기관으로서 기능을 할 수 없게 된다.

대부분의 선진국에서는 교육정책에 관한한 지방정부가 주도권을 가지고 있다. 심지어는 미국과 독일, 스위스 등에서는 교육에 대한 중앙정부의 입법권을 인정하지 않고 지방정부가 입법권을 비롯한 교육정책을 주도하도록 하는 나라도 있다. 교육정책을 지방마다 다양하게 실현할 수 있도록  조례로 결정할 수 있도록 위임하는 것이 바람직하다.

2) 시·군·자치구 중심의 교육자치가 되어야

지방교육자치에 관한 법률 제2조에 따라 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도의 사무로 된다. 이에 따라 지방교육행정기관은 광역지방자치단체인 시･도 단위에만 설치되고, 기초지방자치단체인 시･군･자치구에는 설치되지 않는다. 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(교육장)을 두고 있지만 이는 시･군･자치구의 기관이 아니라 시･도의 기관인 교육감의 하급행정기관에 불과하다.

시‧도가 교육사무를 처리하다 보니 지역이 너무 광범위하여 지역적인 특성을 살리는데 지장을 초래하고 있다. 교육사무를 모두 광역사무로 한다는 것은 지방자치의 이념인 ‘주민에 가까운 행정’의 이상에 반한다. 주민들의 입장에서 본다면 자신과 멀리 떨어진 시‧도전체의 교육문제보다는 매일 접하는 지역내에서의 교육문제에 대한 관심이 훨씬 높다. 그럼에도 불구하고 교육사무를 모두 광역사무로 규정하는 것은 교육문제를 주민으로부터 격리시키는 결과를 초래한다.

기초지방자치단체는 교육여건의 개선을 위하여 아무리 의지와 능력을 구비하고 있어도 교육사무에 대한 권한이 없기 때문에 외부에서(국가나 시‧도) 자신의 문제를 해결해주기를 기다릴 수밖에 없게 된다면 이는 더 이상 자치가 아니다. 오히려 기초지방자치단체의 자치권을 박탈함으로써 타치(他治)를 강요당하고 있는 셈이다.

시. 군. 자치구 단위에 182개의 지역교육청이 설치되어 있어 유치원, 초등학교와 중학교 등에 관한 사무를 관장하고 있으나 독립된 의사결정능력이 없고 시.도 교육청의 하급기관이다. 기초단위의 주민의 교육복지에 기여하기 보다는 상급관청인 시.도교육감의 지시에 익숙하다. 단위학교의 입장에서 보면 도교육청으로부터 직접 지시를 받고 도한 지역교육청으로부터 간섭을 받기 때문에 이중적인 간섭을 받는 것이 된다.

기초지방자치단체로서는 독자적으로 주민의 교육복지를 향상시키기 위한 사업을 하려고 해도 권한상의 문제로 어렵게 되어 있다. 그렇다고 지역교육청과 협력해서 교육사업을 전개하려고 해도 지역교육청이 시.도 하급기관에 불과하여 독자적인 의사결정권이 없어 어렵다. 또한 지역교육청의 장인 교육장은 주민의 교육복지에 대해서 직접 책임을 지는 것도 아니고 시.도 교육감에게 책임을 지므로 주민의 교육복지향상에 직접적인 동기를 갖기 어렵다.

또한 교육권한을 광역단위에 집중시킴으로써 시·도 교육감의 권한이 지나치게 비대하여 권력의 남용과 부패의 위험이 상존한다. 교육청 직원과 교사에 대한 방대한 인사권, 시·도 예산에 버금가는 예산, 각종 학교건축과 학원단속에 관한 권한 등이 교육감 한 사람에 집중되어 많은 문제의 온상이 되고 있다.

입법례로 보더라도 대부분의 선진국에서는 기초지방단위에서 교육에 대한 지방자치를 실시하고 있으며 이를 우리의 광역단위에서만 하도록 한 나라는 찾아보기 어렵다.

기초지방자치단위에서 교육에 대한 지방자치를 실시하여야 한다는데 대다수의 논자들이 찬성을하고 있는 것으로 보여진다. 하지만 이를 어떻게 할 것인지에 대해서는 교육행정기관을 별도로 구성해야한다는 이원론과 시와 군, 자치구단위로 시장과 군수, 구청장이 교육에 대한 책임을 지고 그 산하에 지방교육행정기관을 구성하도록 해야한다는 일원론의 대립으로 인하여 기초지방단위에서 교육의 지방자치를 실시하는 데는 한걸음도 나아가지 못하고 있다. 교육자치논쟁이 기초단위의 교육 지방자치를 실현하는데 걸림돌이 되고 있다.  그러는 사이에 교육행정은 추상화되고 획일화되어 지역실정에 적합한 다양성과 지방간의 경쟁을 통한 혁신과는 거리가 멀어지고 있다. 더구나 교육감의 적선으로 교육의 정치화, 이념화는 지방교육을 황폐화시키고 있다,

우리나라의 기초지방단위는 외국에 비하여 수십 배 큰 편이다. 외국의 광역지방자치단체수준이다. 그럼에도 불구하고 기초지방자치에서 교육에 관한 지방자치를 하고 있지 않다는 것은 교육에 관한 풀뿌리자치를 포기하고 있는 것이고, 지방자치의 본질과 교육의 다양성과 자율성의 원리에 반한다고 하지 않을 수 없다. 교육에 대한 주민결정과 교육의 다양성과 창의성, 혁신을 강화하기 위해서는 시‧도 단위의 교육행정은 물론이고 기초단위의 지방교육자치를 하루빨리 복원시켜야 한다.

다른 나라와 비교해 보아도 OECD국가 중에서 기초지방자치단체수준에서 교육자치를 실시하지 않는 나라는 대한민국이 유일하다.

3) 교육행정기관의 구성도 지방마다 다양화해야

지방교육행정의 기관구성방식을 두고 60년 이상을 논쟁해 왔지만 해결의 기미를 찾지 못하고 있다. 지방교육행정기관을 지방행정과 통합을 할 것인지(일원론), 아니면 분리하여 독립을 시킬 것인지(이원론) 논쟁은 오늘날도 계속되고 있다. 떠한 교육감을 주민이 직접 선출할 것인지 아니면 임명제로 할 것인지를 두고도 논쟁을 계속하고 있다.

지방교육행정기관의 구성을 전국적으로 통일적으로 획일화시킬 필요는 없다. 오히려 지방자치의 원리인 위험의 분산과 정책경쟁의 원리에서 보면 지방교육행정기관의 구성방식을 지방의 자율에 맡김으로써 불필요한 탁상논쟁에 종지부를 찍고 지역마다 자기결정으로 그 지방에 맡는 제도를 선택할 수 있도록 하여야 한다. 즉, 지방교육행정기관을 어떻게 설치할 것인지 여부를 지방자치단체의 조례로 정하도록 함으로써 지역간의 정책경쟁과 위험분산, 혁신을 통한 교육의 다양성과 제도발전을 가능하도록 물꼬를 터주는 것이 현실적인 해결방안이 된다고 본다.

만약 이원론을 채택한 지방에서 성과를 낸다면 다른 지방에서 이를 따라 할 것이고 반대로 일원론에 따르는 지방에서  더 많은 성과를 낸다면 다른 지방에서도 이를 채택할 것이다. 이원론과 일원론의 중간지점에 수많은 개선방안들이 실현될 수 있는 기회를 갖게 될 것이다.

일원론과 이원론 어느 주장이 나은지에 대한 검증된 경험을 갖지 못한 채 어느 하나의 방식을 전국적으로 실시하려는 획일적인 발상이야말로 반자치적인 발상이고,  교육의 획일화를 초래하는 반교육적인 발상이라고 하지 않을 수 없다. 어쩌면 반민주적인 전체주의적인 발상이라고 부르는 것이 보다 적합할 수도 있을 것이다.

지방교육행정관의 구성방식에 관한 학설의 통일을 현실적으로 가져오는 것이 불가능하다면 지방마다 다양한 제도를 채택하도록 하여 경험을 통한 이론의 검증을 가능하도록 하고 위험을 분산하는 것이 바람직하다.

공허한 탁상토론을 이제는 그만둘 때가 되었다. 교육행정기관과 지방행정기관의 관계에 관한 일원론과 이원론은 지난 60년간 논쟁을 하였으나 한걸음도 접근을 이루지 못하고 있다. 가까운 장래에 해결될 가능성도 없다. 그렇다면 이제는 발상을 전환하여 정책의 타당성을 학자들이나 국회가 아니라 정책소비자에게 맡길 필요가 있다고 본다. 지방교육행정기관의 구성이나 교육감의 선임방식에 관하여 여야의 이해관계가 첨예하게 대립되는 상황하에서 국회에서 만족스러운 입법을 할 수 있는 가능성은 거의 없다. 이를 풀기위해서는 이러한 문제를 당사자인 지방정부와 지역주민에게 맡기는 것이 유일한 해결책이 될 수 있다.

즉, 지방교육행정체제의 정책소비자인 지방자치단체나 주민들이 지역발전을 위해서 어떤 제도가 더 좋은 지를 선택할 수 있도록 선택권을 부여하여야 한다. 일부지방에서는 일원론을 채택할 수도 있고, 다른 지역에서는 이원론을 채택할 수도 있다. 또 다른 지역에서는 양자의 중간에서 절충적인 제도를 채택할 수도 있을 것이다. 이렇게 함으로써 위험을 분산시키고, 지역간의 정책경쟁을 통한 혁신을 가져올 수도 있다. 또한 교육의 다양성의 취지에도 부합한다고 본다. 무엇이 옳은지도 잘 모르는 상황에서 전국적 획일적  제도를 법률로 채택하는 것은 위험의 전국화를 초래한다. 이러한 상황에서는 지방마다 조례로 이원론 또는 이원론, 또는 절충제도를 채택할 수 있도록 해서 위험을 분산시키는 것이 바람직하다.

(4) 지방세와 국세의 재조정

지방정부의 예산부족은 구조적이다. 지방정부와 중앙정부의 조세수입은 2:8이다. 국민이 내는 세금총액 중에서 243개 지방자치단체가 20%를 차지하고 80%는 중앙정부가 차지한다. 이에 대해 지방정부의 지출과 중앙정부의 지출은 6:4이다. 국가전체의 지출 중에서 60%를 지방정부가 지출하고 중앙정부는 40%만 지출한다. 세외수입이나 기타소득을 제외하면 지방정부는 20%의 조세수입으로 60%의 지출을 감당해야 하는 것이다. 어느 지방정부도 자체세원으로는 지출을 감당하지 못하도록 설계되어 있다. 이에 지방정부는 중앙정부의 교부세나 국고보조금을 한 푼이라도 더 타내기 위하여 국회와 중앙부처에 전방위적으로 로비를 하지 않을 수 없게 된다.

지방정부의 예산낭비도 구조적이다. 지방정부가 자기 돈이 아니라 중앙정부의 돈을 타 와서 살림을 하다 보니 예산을 아껴 쓸 이유가 없다. 타온 돈은 그 해에 다 써야 한다. 절약해서 남기면 다음 해에 그 만큼 불이익을 본다. 공무원도 줄여야 할 이유가 없다. 반대로 한자리라도 늘리려고 안간 힘을 쓴다. 지방정부가 각종 선심성 사업을 하느라 예산을 낭비해도 주민들은 관심이 없다. 자신의 주머니에서 내는 세금이 아니기 때문이다. 오히려 더 많은 것을 요구한다. 도덕적 해이가 발생한다. 중앙정부가 통제를 강화하지만 먹히지 않는다. 중앙정부의 돈을 타오기 쉬운 사업에 치중하다 보니 지역발전에 큰 도움도 안 되고 예산방비는 줄어들지 않는다.

어떻게 해야 하는가? 주민이 낸 세금으로 그 지방의 살림을 살게 하면 된다. 세금을 낭비해서 주민의 세부담이 늘어나도록 하면 주민들이 가만히 있지 않을 것이다. 외국처럼 소득세와 법인세 등도 지방세로 전환하여 그 지방의 비용을 그 지방의 세금으로 충당하도록 해야 한다. 지방세와 국세의 비율이 지출비율에 근접한 5:5 정도로 유지해야 한다. 그런데 세원이 빈약한 지역에서 반대하는 목소리가 높다. 부자지방은 더 부자가 되고 가난한 지방은 더 가난하게 된다는 것이다. 정부에서도 빈익빈부익부의 논리로 지방세의 비중을 높이는 것을 반대하고 있다.

세원의 지역적인 편중은 어느 나라에나 있다. 독일이나 스위스와 같은 선진국에서는 지방세의 비중을 중앙정부와 비슷하게 유지하면서도 세수의 지역격차를 해소하기 위하여 수평적인 재정조정제도를 도입하고 있다. 세원이 풍부한 지방에서 세수의 일부를 세원이 빈약한 지방을 위하여 내어놓도록 하는 것이다. 부유한 지방에서 지방세의 인상으로 증가된 세수의 일부를 가난한 지방을 위하여 내어놓도록 한다면 부유한 지방에도, 가난한 지방에도 모두 세수증대를 가져오게 되어 윈-윈(Win- Win)이 된다.  이를 위해서는 국세와 지방세를 재조정하여 지방세의 비중을 획기적으로 높이되 지방간 수평적인 재정조정제도를 도입하는 것이 필요하다. 수평적인 재정조정제도는 중앙정부나 가난한 지방이 주도하여 도입하기 보다는 서울과 경기도와 같은  부유한 지방에서 먼저 제안을 하고 재정이 빈곤한 지역에서 협력하고 수용하여 추진하는 것이 바람직하다.

(5) 주민투표제도의 보완

지방자치는 단순히 지방자치단체장과 지방의원과 같은 지방정치인을 선출하고 지방정치를 맡기는데 있는 것이 아니라  궁극적으로 주민의 자기결정을 실현하는데 있다.

지방정치인이 주민의 의사에 반하는 경우 주민이 이를 거부할 수 있어야 하고, 지방정치인이 주민의 의사를 실현하지 않는 경우에 주민이 이를 직접 실현할 수 있어야 한다.  지방자치를 보장하기 위해서는 주민의 직접참여가 보장되어야 한다. 이를 위하여 2004년에 주민투표제도를 도입하였으나 현재까지 시행된 것은 8차례에 불과하다 그것도 5번은 국가적 과제를 실시하기 위한 것이었고 자치사무에 관한 것은 3번에 불과했다. 이는 주민투표제도가 사문화되어 실효성이 없다는 것을 의미한다.

주민투표제도를 활성화하여 주민자치를 실현하기 위해서는 주민투표법에 대한 근본적인 개선이 필요하다. 가장 문제되는 것은 대상적인 제한이다.  주민투표법 제7조는 지방자치단체의 예산·회계·계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세·사용료·수수료·분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항, 행정기구의 설치·변경에 관한 사항과 공무원의 인사·정원 등 신분과 보수에 관한 사항 등을 주민투표대상에서 제외하는 등 주민투표 금지대상을 지나치게 넓게 규정하여 주민투표를 활용할 수 없도록 가로막고 있다.

일정사항에 대해서 주민투표를 금지한다는 것은 그 사항에 대해서 지방의회의 전결적인 결정권을 인정하여 최종결정을 하게 한다는 것이다. 주민투표 금지사항에 대해서는 주민을 지방자치단체의 최고기관으로 인정하지 않는다는 것을 의미한다. 주민투표제도는 주민을 최고기관으로 인정하고 최종적인 결정권을 부여하는 제도인데 일정한 사항을 제외한다는 것은 주민투표제도의 취지에 본질적으로 반한다. 주민은 중요한 문제일수록 직접적인 최종적 결정권을 가져야 한다. 이에 주민투표법 제7조의 주민투표금지사항은 전면적으로 삭제하거나 대폭적으로 축소하여야 한다.

다음으로 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다. 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 때에는 개표를 하지 아니한다(주민투표법 제24조). 서울시 무상급식주민투표와 같이 투표율이 전체투표권자의 1/3에 미달하여 주민투표가 성과를 거두지 못한 사례들이 나오고 있다.

독일의 경우에는 최소투표율을 두는 경우가 있으나 스위스에는 그러한 제한을 두지 않고 있다. 최소투표율을 두는 경우에 투표에 참여한 능동적인 주민의 의사가 투표에 참여하지 않은 소극적인 시민의 의사에 의해 압도되는 현상을 초래한다. 또한 반대자들은 투표불참운동을 벌이려는 동기를 갖게 한다. 이는 주민참여를 약화시켜 민주주의의 존립을 위협하는 결과를 가져온다. 이를 극복하기 위해서는 최소투표율 요건을 삭제하는 것이 바람직하다. 적극적이고 능동적으로 투표에 참여하는 주민이 수동적이고 소극적인 주민보다 우선적인 지위가 부여되어야 하며 반대가 되어서는 안된다. 선거에서는 최소투표율에 제한을 두지 않으면서 유독 주민투표에만 그러한 제한을 두는 것도 모순이다. 따라서 개표요건은 삭제하는 것이 바람직하다.

주민투표는 원래 지방의회의 결정을 주권자인 주민이 거부하기 위한 비토(Veto)권이다. 그런데, 주민투표법이 규정한 주민투표는 지방의회의 의결에 대한 것이 아니라 주민이 적극적으로 안건을 발의하는 주민발의형식을 취한다. 예컨대, 서울시무상급식, 진주의료원주민투표 등이 이에 해당한다. 주민투표와 주민발안이 혼동되고 있다. 지방의회의 의결에 대해서 주민들이 거부권을 행사해서 지방의회를 통제하고 주민들이 직접 최종적인 결정권을 행사하는 주민투표제도의 본래취지를 살리기 위해서는 지방의회의 결정을 전제로 이에 대한 찬반을 묻는 주민결정에 한정하는 것이 바람직하다. 이에 대해서 주민이 의안을 설정하고 이에 대한 주민결정을 하는 주민발안은 별도로 규정하는 것이 바람직하다. 정치기관의 결정에 대한 거부권으로서 주민투표와 주민의 새로운 의안의 발의로서 주민발안은 내용적으로 상이하고, 그 요건과 절차를 다르게 규정할 필요가 있기 때문이다. 이에 주민투표법을 주민투표 및 주민발안에 관한 법률로 개칭하고 주민투표와 주민발안을 각각 별도로 규정하는 것이 바람직하다.

(2) 지방분권을 위한 몇가지 헌법개정과제

헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 된다. 헌법 제117조와 제118조가 지방의 손발을 묶고 있기 때문이다. 지방이 아래로부터 창조적인 혁신을 하려고 해도 할 수 없도록 가로막고 있기 때문이다. 지방정부는 손발을 묶어서 기능을 마비시키고, 국가는 과부하를 시켜서 기능을 마비시키고 있기 때문이다. 국가의 작동불능사태를 헌법이 자초하고 있다.

(1) 왜 개헌인가?

지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정된다. 자치입법권은 법령의 범위안에서 인정되므로 국가가 법령으로 자치사무에 대한 세세한 규정을 하고 있으면 자치입법권을 통한 입법의 여지는 거의 없다(법률우위의 원칙).

지방자치단체가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지방자치단체에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없다. 자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방자치단체는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 즉, 지방의 실패는 중앙정부가 법령의 형식으로 입력한 정책의 실패에 기인하는 경우가 많다.

이는 다른 말로 하면 지방정부는 국가의 법령에서 시키는 대로만 해야 한다. 지방정부는 국가의 법령을 지방에서 베껴내는 복사기에 불과한 것이 된다.

주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 자치입법권은 법령에 위임이 있어야 행사할 수 있다. 많은 헌법학자들이나 헌법재판소, 법원의 판사들은 이를 헌법 제37조 제2항(기본권제한의 법률유보)에 의해 법률의 위임이 없으면 조례나 규칙으로 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다는 입장이다(법률유보의 원칙). 중앙정부가 규율하지 않은 영역이 있어도 이러한 제약 때문에 자치입법권은 또다시 무력화되고, 그만큼 지방의 정책적인 활동범위는 축소된다.

독일의 경우에는 주법도 여기에서 말하는 법률에 해당되기 때문에 지방정부의 입법권은 그만큼 폭넓게 보장되지만, 법률제정권이 중앙정부에 독점된 것으로 보는 우리의 현실에서는 지방의 자치입법권 내지 정책자율권은 무력화된다.

더구나 헌법재판소가 독일판례를 수입하여 적용하고 있는 의회유보설 내지 중요사항유보설에 의하면 지방정부의 모든 중요한 결정은 법률로 결정해야 한다. 이에 의하면 모든 중요한 사항은 국회가 정해야 하며 지방자치단체장이나 지방의회는 중요하지 않은 사항만 결정할 수 있다는 결론이 된다. 이는 지방자치를 보장하여 지방의 다양성을 보장하고, 아래로부터 혁신을 통해서 지역발전과 국가발전을 꾀하려는 지방자치의 취지에 걸맞지 않다는 것은 자명하다.

이는 국민의 권리와 의무에 관련되는 한 지방은 국가에서 법령으로 시키지 않은 일을 해서는 안된다는 것을 의미한다. 국가가 시키는 대로만 해야 하고, 시키지 않는 일을 해서는 안되는 지방정부가 혁신적인 정책을 구사해서 지역을 발전시킨다는 것은 기대하기 어렵다.

헌법 제118조는 의회와 지방자치단체장의 선임방식을 비롯하여 지방자치단체의 조직과 운영방식 등을 법률로 정하도록 하고 있다(조직법정주의).

지방자치단체의 조직은 지역에 따라 다양한 특성이 반영될 필요가 있고, 행정혁신은 대체로 조직혁신을 통해서 일어난다. 지방조직을 기관의존형으로 할 것인지, 기관독립형으로 할 것인지, 합의제기관으로 할 것인지, 지방자치단체장과 지방의회의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 지방선거를 어떤 방식으로 할 것인지를 일일이 국가가 법률로 규정하도록 하고 있는 것이다. 이는 독립하여 분가한 지식의 집에 가구배치까지를 부모가 결정하고 자식들이 따라야 한다고 강요하는 것과 같다.

지방분권이 잘된 스위스에서는 중앙정부의 조직은 지방정부의 조직중에서 잘 운영되는 것을 본받아 혁신하는 경우가 적지 않다. 중앙정부를 합의제기관으로 운영하는 것, 직접민주제의 도입, 복식부기제도의 도입 등이 이에 해당한다. 아래로부터의 정부혁신은 지방의 조직자율성을 보장함으로써 큰 위험없이 검증된 제도를 채택할 수 있게 되는 것이다. 지방자치단체의 조직법정주의를 통하여 우리는 아래로부터의 혁신효과를 원천적으로 봉쇄하고 있으며, 지방이 필요에 따라 조직을 변용할 수 있는 가능성을 배제하고 있다. 예컨대, 부시장을 몇 명으로 할 것인지, 의회와 집행기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 집행기관을 독임제로 할 것인지 합의제로 할 것인지 다양한 실험과 지역특성의 반영이 요구되는 분야이다. 이를 전국적으로 획일적으로 법률로 규정하는 것 자체가 반분권적인 발상이다.

헌법이 지방정부의 손발을 묶어놓고 작동할 수 없도록 하고, 국가는 과부하로 작동불능상태에 빠뜨리고 있다. 국가의 기능을 회복하기 위해서는 헌법개정이 불가피하게 요구된다. 미국의 3대 대통령을 지낸 제퍼슨은 매19년 마다 헌법의 새로운 제정이 필요하다고 하였다. 프랑스 혁명당시 학자와 정치인으로 주도적인 역할을 했던 콩도르세는 매 20년마다 헌법의 근본적인 재검토가 이루어 져야 한다고 했다. 현행 헌법은 내년이면 30년이 된다. 그동안 변화된 시대적 환경과 요구를 현행헌법은 외면하고 있다.  세계화와 지식정보사회, 위험사회에 대해서 현행헌법으로는 거의 대응할 수가 없다. 이에 헌법의 전면적인 개정은 불가피한 시대적 과제이다.

(2) 국민주권의 헌법적 실현수단의 보장

o  국민투표와 국민발안의 도입

먼저 국민이 실제로 주권을 실현할 수 있도록 헌법이 개정되어야 한다. 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”라고 국민주권주의를 규정하고 있다. 하지만 국민들이 주권을 어떻게 행사하는지에 대해서는 규정이 없다. 주권자는 주권을 직접 행사할 수 있어야 한다. 이는 국회의원을 4년마다 직접 선출하고, 대통령을 5년마다 선출하는 것만으로는 충분하지 않다.

국민이 선출한 국가기관이 국가의 의사에 반하는 결정을 하는 경우에 이를 거부할 수 있어야 한다. 또한 국민이 선출한 국가기관이 국민이 바라는 결정을 하지 않는 경우에 국민이 스스로 결정 할 수 있어야 한다. 이러한 국민거부권과 국민발안권이 보장되지 않으면 국민이 주권을 행사할 수 있다고 할 수 없다. 국가기관이 해야 할 일은 하지 않고, 하지 말아야 하는 일을 하는 경우에도 두고만 바라보아야 하는 국민은 주권을 가졌다고 할 수 없다.

4년마다, 혹은 5년마다 실시되는 선거를 통하여 국가기관의 담당자를 교체할 수 있다고 하더라도 교체된 권력자가 국민의 의사에 다른 결정을 하리라는 보장은 어디에도 없다. 국민이 주권을 가졌다고 하기 위해서는 국민이 직접 국가의 주요한 현안문제에 대해서 결정할 수 있어야 한다.

국민의 대표자가 국민이 원하지 않는 입법을 하는 경우에는 국민의 이름으로 이를 거부할 수 있어야 한다(국민투표제도:Referendum) 또한 필요한 일을 국회나 대통령이 하지 않는 경우에는 국민이 직접 입법을 할 수 있어야 한다(국민발안제도: Volksinitiative).

o  국민주도의 헌법개정권의 보장

국가기관에게 권력을 부여하는 헌법은 당연히 국민에 의해서 제정되고 개정되어야 한다. 국민이 헌법제정과 헌법개정의 주체여야 한다. 하지만 1948년 이후 현재까지 9차례의 헌법개정을 하는 동안에 국민이 실질적으로 헌법 개정의 주체가 된 적은 없었다. 국민에 의해 헌법현실이 바뀐 4.19혁명이나 6월항쟁에 의한 헌법 개정에 있어서도 국민이 헌법개정을 주도한 것은 아니었다. 헌법개정안은 항상 몇 명의 권력자들에 의해서 밀실에서 만들어지고, 국민의 대표기관인 국회는 이를 추인하는 역할을 하는데 그쳤다. 헌법이 국민투표에 의해서 개정된 것은 맞지만, 국민들 사이에 헌법개정의 내용에 대해서 심도깊은 토론이 이루어 진 적은 없었다. 그 동안 헌법 개정은 대부분 헌정위기상황에서 이루어졌다. 헌법개정안을 거부한다는 것은 헌정질서의 중단을 초래할 위기상황에서 국민들은 헌법개정안에 찬성하지 않을 수 없는 위협을 느꼈다. 헌법개정에서 국민투표는 개정헌법에 형식적인 정당성을 부여하는 요식행위에 불과하였다. 국민들은 국민투표에서 헌법개정안을 통과시키는 거수기에 불과하였다. 개정된 헌법은 국민의 입장에서 보면 우리의 헌법이 아니라 그들의 헌법에 불과하게 되는 것이다. 헌법을 일상생활 속에서 사랑하고 가꾸고 수호하려는 국민의 애국심을 기대하기 어려운 이유이다.

더구나 현행헌법은 헌법개정의 발의를 권력자인 대통령과 국회의원만 할 수 있도록 하고 있다. 즉, 권력자들의 이해관계를 담은 헌법안만 국민투표에서 찬반을 물을 수 있게 된다. 일반국민은 헌법개정에서 주도적인 역할을 할 수 없도록 되어 있다. 이에 헌법개정은 철저하게 권력자들에 의해 주도되고 헌법개정권자인 국민은 소외되어 왔다. 주권자이고 헌법개정의 주체인 국민이 헌법개정을 주도할 수 있도록 일반국민에게도 헌법개정을 발의하여 주도하고 국민투표과정에서 국민사이에 광범한 토론이 이루어 질 수 있도록 해야 한다. 그래야 국민들이 헌법을 우리의 헌법으로 받아들이고, 지키고 수호하려는 노력을 할 수 있게 될 것이다.

(3) 지방입법권의 헌법적 보장

o  지방의 변형입법권 보장('불구하고 조항')의 도입

지방의 조례가 법령의 범위내에서만 제정할 수 있도록 하고, 국회와 중앙정부의 각부처가 세세한 부분까지 법령으로 규정하게 된다면 지방정부는 결국 중앙정부가 법령의 형식으로 규정한 정책을 집행하는 하급기관에 불과하게 된다. 그렇게 해서는 지방정부의 독자적인 책책과 다양한 정책을 통한 아래로부터의 혁신을 기대할 수 없다. 지방자치단체가 단순히 중앙정부의 하급기관이 아니라 독자적인 정책기관으로 자리매김하고, 혁신이 지방에서 일어나서 중앙정부를 혁신하도록 하는 지방분권의 기능이 발휘될 수 있도록 하게 위해서는 다음과 같은 다양한 방법을 생각할 수 있다.

첫째로, 중앙정부가 입법권을 행사하는 경우라도 불필요하게 세세한부분까지 법령으로 규정할 수 없도록 중앙정부의 입법권의 한계를 설정하는 방식이다. 중앙정부가 법령을 규정하는 것은 전국적인 통일이 반드시 필요한 최소의 범위에 그치고, 지방정부가 독자적인 정책을 채택할 수 있도록 입법자율의 영역을 남겨두는 방식이 있다. 예컨대, “국회와 국무총리, 각부장관은 전국적인 통일을 위하여 불가피한 경우에만 입법권을 행사할 수 있다” 라고 헌법에 규정하여 국회와 각 부처의 입법권의 한계를 설정하는 방식이다.

둘째로, 중앙정부가 입법권을 행사할 수 없는 지방의 독자적인 입법권을 행사하도록 하는 방안이다. 즉, 지방정부의 독자적인 입법분야를 헌법에 규정하는 방식이다. 헌법에서 규정하는 분야에 대해서는 지방정부만 입법권을 행사할 수 있도록 하고, 국회와 중앙정부의 각부처에서는 아예 입법권을 행사할 수 있도록 하는 것이다. 만약 이러한 입법사항에 대해서 국회나 중앙부처가 입법권을 행사하면 관할권 위반으로 무효가 되도록 하는 방안이다.

셋째로, 지방의 조례와 국가의 법령이 충돌하는 경우에 지방의 법령에 우위를 인정하는 방식이다. 즉, 국가법령과 지방법령이 경합하는 경우에 지방법령의 우월성을 인정하는 방안이다. 전국적으로 획일화된 국가법령이 지역실정에 맞지 않거나 지방정부가 중앙정부보다 더 나은 입법을 할 수 있는 경우에 국가의 법령에도 불구하고 지방에서 달리 규정할 수 있도록 하는 것이다(변형입법권, “불구하고”조항). 국가법령에 대해 지방법령의 우월적인 효력을 보장함으로써 법령의 다양성 즉, 지방간의 정책다양성을 보장하고, 지방간의 정책경쟁을 가능하게 한다.  또한 중앙정부와 지방정부 간에도 정책경쟁을 가능하게 한다. 국가는 지역에 관련된 법률이나 명령 등을 규정함에 있어서 지방의 의해 다른 규율이 행해질 수 있다는 것을 의식해야 하며 입법에 신중을 기하고 보다 높은 수준의 정책을 입법화할 수 있도록 노력하게 된다. 또한 지방정부도 국가의 법령에 반하는 입법을 하기 위해서는 주민을 납득시킬 수 있어야 한다. 주민이 납득하지 못하는 지방입법은 지속성을 갖기 어렵게 된다. 이를 통하여 지방과 국가는 보다 나은 입법을 하기 위해 서로 경쟁을 하게 된다.

o. 지방사무에 대한 법률유보 대신에 조례유보

국가가 법령으로 위임하지 않는 일을 지방정부가 할 수 없다면 지방정부는 수동적이고 피동적인 역할을 하는데 그칠 수밖에 없다. 이는 지방정부가 주민복리를 실현하기 위해 적극적인 조치가 필요함에도 불구하고 법령의 위임이 없으면 손발을 묶어놓고 있어야 한다는 것을 의미한다. 지방정부는 중앙정부가 시키는 일을 하면 안된다는 것이 된다.   예컨대 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 .... 법률로써 제한할 수 있으며...”라고 규정하고 있다. 또한 헌법 제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”.라고 규정하고 있다. 지방에 세원이 풍부하여도, 지역재정이 아무리 궁핍하여도 지방정부는 법률의 규정이 없으면 과세할 수 없다는 것이다. 이렇게 해서는 지방정부가 주민복리의 실현을 위해 효과적으로 대응할 수 없다. 이에 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 .... 법률과 조례로써 제한할 수 있으며...”로 개정하여야 한다. 헌법 제59조도 “조세의 종목과 세율은 법률과 조례로써 정한다”라고 개정되어야 한다.

(4) 지방재정의 보장

지방자치권은 지방재정의 뒷받침이 없으면 공허한 장식에 불과하다. 지방재정은 지방자치를 물질적으로 뒷받침하는 디딤돌이 된다. 하지만 최고규범인 헌법에는 지방재정에 대해서 아무런 지침을 설정하지 않고 있다. 전적으로 법령에 위임되어 있다. 이는 지방정부와 경쟁관계 또는 긴장관계에 있는 국가기관에게 지방의 운명을 맡기고 있는 것이 된다. 지방과 상반된 이해관계를 가진 국가기관에게 지방의 운명을 백지위임하고 있는 셈이다. 지방의 운명을 지방이 스스로 결정하는 지방자치를 위해서는 지방재정에 관하여 다음과 같은 헌법규정이 필요하다.

o  국가세원과 지방세원의 헌법적 보장

세계 역사적인 관점에서 보면 국가적인 큰 변화와 혁명은 대부분 세금문제를 둘러싸고 일어났다. 미국의 독립전쟁이 그렇고, 프랑스 혁명도 그렇고, 영국의 명예혁명도 마찬가지이다. 우리나라의 동학혁명도 마찬가지이다. 그럼에도 불구하고 우리헌법에는 세금에 관한 규정이 없다. 전적으로 법률에 맡기고 있다.

지방자치의 본질은 각자 자신의 돈으로 스스로 살림을 꾸리도록 하는 데 있다. 스스로 결정한 업무를 수행하는데 소요되는 비용을 자기책임으로 받아들이고 이를 주민들이 조세로 부담하도록 연결하는 것이 필요하다. 이를 위하여 지방세를 어떻게 부과하고 징수하고, 이를 쓸 것인지를 가능한 한 지방이 스스로 정하도록 하는 것이 바람직하다. 현재는 지방세에 대한 지방의 과세권이 있다고 할 수 없다. 세목과 세율이 모두 중앙정부에 의하여 결정되기 때문이다. 지방정부에게 세목과 세율을 스스로 결정할 수 있는 과세권을 부여하는 것이 지방재정의 자율성과 책임성을 보장하기 위하여 필요하다.

지방정부를 중앙의존에서 해방하여 자율의 주체로 설 수 있도록 하기 위해서는 지방의 과세권을 보장하고 소득세나 법인세 부과가치세 등 중요 세원을 지방정부에서도 필요에 따라 과세할 수 있도록 헌법에서 보장해 주어야 한다. 이에 개인이나 법인의 소득세에 대해서 지방자치단체도 부과할 수 있는 세원공유제도를 도입할 필요가 있다. 중앙과 지방간에 수직적인 이중과세 내지 중복과세를 허용해야 한다. 국세와 상관없이 지방에서도  소득세나 법인세 등 현재 국세로 분류되어 있는 세금을 부과할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 독일이나 스위스 등과 같이 선진국에서는 국세와 지방세의 세목이 중복하도록 하고 있어도 큰 문제가 없다. 국세에 대해서는 헌법에서 방어적으로 규정하여야 한다. 국세의 종목과 최고세율은 헌법에서 규정하도록 한다. 이에 대해서 지방세의 종목과 세율은 지방자치단체마다 조례로 제정할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 지방세의 종목은 헌법에서 직접 배제하는 것을 제외하고는 모두 보장하는 포괄적인 규정을 헌법에 두어야 한다.

o 중앙정부의 재정책임의 지방정부에 전가금지에 관한 헌법규정

지방자치단체가 복지지출의 급증으로 몸살을 앓고 있다. 국가가 결정한 복지정책의 비용의 상당한 부분을 지방정부로 전가시키고 있다. 중앙정부는 선심만 쓰고 비용은 지방자치단체로 하여금 지출하도록 하는 구조속에서 도덕적 해이가 발생한다. 지방정부는 국가사무인 복지사무를 수행하는 손발에 불과하다. 국가사무인 복지사무의 소요비용은 당연히 국가가 부담해야 한다. 복지사무를 수행하는 지방자치단체는 국가를 대신하여 복지의 배달책임을 맡고 있는 것이다. 지방으로 하여금 복지비용을 부담하게 하는 것은 배달부에게 물건 값도 내라고 하는 것처럼 부당하다.

중앙정부가 결정한 복지비용은 중앙정부가, 지방정부가 결정한 복지정책은 지방정부가 그 비용의 전액을 부담하도록 해야 한다. 중앙정부가 결정한 복지를 일반재원인 지방교부세로 비용을 충당하도록 해서는 안된다. 이는 결국 중앙의 비용을 지방으로 전가하는 결과를 초래하기 때문이다. 중앙정부가 법령으로 결정해서 증가된 비용은 일반재원인 지방교부세외에 별도의 재원을 마련해서 비용을 부담하도록 하여야 한다. 이것을 연계성의 원칙(Konnexitätsprinzip)이라고 한다. 스위스 헌법은 이를 헌법에 명시하고 있다. 비용을 지불하는 자가 결정을 하도록 하고 있다. 독일의 주헌법들도 이를 도입하고 있다. 미국에서도 재정지원 없는 위임 개혁법(Unfunded Mandates Reform Act)를 통해 이에 대처를 하고 있다.

o 재정조정제도에 관한 헌법적 규정

지역간의 재정격차문제를 해결하기 위한 헌법적인 규정이 필요하다. 지방과세권의 자율성보장은 자칫하면 지방간에 빈익빈 부익부를 고착화할 수 있으며, 재정이 빈약한 지역에서는 재정에 관한 지방자율대신에 중앙정부의 개입을 선호하는 경향이 나타날 수 있다. 재정이 풍부한 지역의 세금 중에서 일부를 재정이 빈약한 지역에 이전하는 수평적인 재정조정제도를 통해서 재정격차는 해소하고, 중앙의 간섭은 배제하는 방법이 바람직하다. 지역간 연대를 통해서 재정을 조정하고 중앙정부의 간섭은 배제하는 지혜를 발휘하는 것이 필요하다. 가능하면 재원이 풍부한 서울과 경기도, 울산 등에서 먼저 이를 제안하면서 다른 지방과 함께 세원공유와 함께 지방과세권의 요구에 지방이 한 목소리를 내도록 하는 것이 필요하다.

또한 중앙정부는 지역간 재정격차를 조정하는 역할을 수행하여야 한다. 즉, 수직적인 재정조정제도도 존치하도록 한다. 하지만 그 규모면에서는 수평적인 재정조장을 일차적으로 고려하고 수직적인 재정조정은 보충적으로 보장하는 것이 바람직하다. 헌법에서는 자세하게 규정하기 어렵기 때문에 “지역간 재정격차를 해소하기 위하여 법률이 정하는 바에 따라  지방과 지방간의 수평적인 재정조정과 국가와 지방간의 수직적인 재정조정을 한다”는 규정이라도 하는 것이 바람직하다. 또한 재정조정의 기준도 단순하고 명확하게 규정하는 것이 바람직하다. 예컨대 “재정력 지수”, “지방으로서 감당하기 어려운 재난이나 구조적인 재정수요” 등이 이에 속한다.

(5) 양원제의 도입

연방제도를 포함하여 지방분권적인 권력구조를 가진 국가에서는 대체로 양원제도를 취하고 있다. 국가전체의 이익을 대표하는 하원과 지방의 이익을 대변하는 상원이 상호 견제하도록 함으로써 중앙정부가 지방정부의 자치권을 일방적으로 침해하는 것을 방지하고, 지방의 자치권을 방어하는 것을 가능하게 한다. 양원제는 의회내의 권력분립을 의미한다. 동시에 국가전체의 의사결정과정에서 지방의 참여를 의미한다. 이 점에서 양원제는 국가와 지방간의 수직적인 권력분립을 구체화한 것이라 볼 수 있다.

양원을 구성함에 있어서 하원은 인구비례로 구성하지만(민주주의 원리) 지역을 대표하는 상원은 지역간에 동등한 참여를 보장하거나 인구가 작은 지역에게 인구가 많은 지역보다도 상대적으로 많은 대표성을 인정함으로써 대규모지방과 소규모 지방간의 균형을 이루도록 하고 있다(지역주의 원리). 이에 대규모 지방과 소규모지역간의 권력분립이 이루어지고 있다.

IV. 제주도를 위한 지방분권전략

1. 법률적 차원의 몇 가지 제주도 지방분권 과제 예시

o 제주도정부형태 개혁

제주특별법 제8조에 지방의회와 집행기관의 구성특례를 인정할 수 있도록 하고 있으나 법률로써 할 수 있고, 제주도의회의 동의를 받아 행정자치부 장관의 요청에 의한 주민투표를 거치는 등 절차가 일반법률을 개정하는 경우보다 어렵게 하고 있다. 이는 제주도 특례를 인정하려는 취지에 부합되지 않는다. 만약 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하고자 하는 경우에는 지방자치법의 규정에 불구하고 제주도의 조례로 달리 규정할 수 있도록 한다면 다양한 형태의 지방정부형태중에서 제주도가 자율적으로 선택할 수 있게 된다. 이에 제주특별법 제8조를 다음과 같이 개정하여 제주도의 자율성을 높이는 방안을 생각해 볼 수 있다.

예컨대 제주집행기관을 독임제인 제주도지사 대신에 합의제 기관으로 의원내각제 형태를 조례로 도입할 수도 있도록 하는 방안이다. 이 경우 각료를 어떻게 선임할 것인지에 대해서도 예컨대 주민직선으로 하는 방안, 도의회에서 선출하는 방안 등 다양한 방안중에서 선택할 수 있을 것이다.

제주특별법 제8조 (현행)	제주특별법 제8조(개정안)
① 「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 제주자치도의 지방의회와 집행기관의 구성을 달리할 수 있다. ② 제주특별자치도지사는 제1항에 따라 제주자치도의 지방의회 또는 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 제주특별자치도의회의 동의를 받아 행정자치부장관에게 그에 관한 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다. ③ 제2항에 따라 요청을 받은 행정자치부장관은 이 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도의 주민을 대상으로 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 같은 법의 규정을 따른다.	제주특별자치도의 지방의회와 집행기관의 구성과 그 구성절차에 관해서는 지방자치법 등 다른 법률의 규정에 불구하고 조례로 달리 규정할 수 있다.

o 법률안 제안권

제주특별자치도에 관하여 법률의 제정과 개정에 관한 의견은 현행 제주특별법에 제19조에 의하면 제주도의회 제적의원 2/3이상의 동의를 받아 지원위원회에 제출하고, 지원위원회가  관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여 타당성검사를 하고, 타당하다고 인정되면 법률에 반영하기 위한 노력을 하도록 하고 있다. 절차가 매우 복잡하고 관계부처에서 적극적인 협조를 얻기가 쉽지 않은 실정이다. 이에 국회에 직접 입법발의권을 인정하는 방법을 검토해 볼 필요가 있다.

이들 사항은 제주도의 특수한 사정과 필요성에 기초한 것이 많으므로 제주도가 입법권을 갖는 것이 적합하지만 헌법상으로 제주도에 법률제정권이 없기 때문에 국회가 법률을 제정하는 사항이 대부분일 것이다. 그렇다면 중앙부처의 장을 거쳐서 입법의견을 제출하는 것보다도 제주도의회의결을 거쳐 국회에 입법안을 발의할 수 있도록 하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

2. 제주도를 위한 헌법개정과제

1) 제주도 발전모델에 대한 선택

지방분권과 관련하여 제주도는 선택의 기로에 있다. 지금처럼 중앙정부에 의존적인 발전모델을 유지할 것인지 아니면 중앙정부의 간섭을 배제한 자립형발전모델을 선택할 것인지를 선택하여야 한다. 만약 중앙정부 의존적 발전모델을 선택한다면 지방분권에 대한  필요성은 그리 높지 않다. 중앙정부의 간섭을 받더라도 중앙정부의 지원을 극대화할 수 있는 방안을 모색하는 것이 현실적이다. 지방분권과 중앙정부의 지원은 비례하지 않는다. 오히려 지원이 있는 곳에 간섭이 따라올 수 있으므로 지방분권과 중앙정부의 지원은 서로 반대방향으로 갈 수 있다.

제주도가 자립형 발전모델을 추구하는 경우에는 위험성이 따른다. 잘못하면 제주도가 지금보다 추락할 수도 있지만 잘하면 지금보다도 훨씬 발전할 수 있는 가능성도 열려있다. 후자는 도시국가형 모델이다.

o 중앙정부 의존형 발전모델

제주도가 중앙정부 의존형 발전모델을 선택한다면 큰 위험은 없으나 비약적인 발전을 생각하기는 어렵다. 왜냐하면 제주도를 다른 지방에 비하여 특별하게 지원해야할 명분을 중앙정부도 찾기 어렵기 때문이다. 현재까지의 제주특별자치도에 대한 중앙정부의 특별한 지원은 지방분권에 대한 시범지역으로 인한 비용의 보전이라는 측면이 있었다. 예컨대 기초자치의 폐지 등에 대한 보상 등을 들 수 있다. 하지만 기초자치의 실험은 성공적이라고 볼 수 없다. 기초자치의 부활이 요구된다. 이 경우 기초자치 폐지는 중앙정부가 제안한 것이고, 제주도로서는 희생한 것인 만큼 그 부활에 소요되는 비용의 비전은 중앙정부로서도 명분이 있고, 다른 지방을 설득할 수 있는 근거가 된다. 제주도로서도 특별지원을 요구할 수 있는 명분이 된다. 제주도로서도 기초자치폐지 실험으로 인한 희생과 그 보상을 요구하는 명분이 될 수 있다. 하지만 기초자치의 폐지는 제주도민의 주민투표로 인한 자발적인 선택이라는 점에서 지원명분이 약화될 수 있다. 객관적으로 보면 형식은 자발적 선택이었지만 어느 정도 사실상의 강제가 있었던 것으로 볼 수 있다.

그 외 제주도가 지방분권으로 인하여 보상받아야 할 희생이 무엇인지는 쉽게 주장하기 어렵다. 왜냐하면 지방분권은 다른 지방의 입장에서 보면 하나의 혜택이지 희생이라고 보기 어려운 측면이 있기 때문이다. 중앙정부 의존형 발전모델을 계속 추구하는 경우에 제주도는 끊임없이 중앙정부의 구미에 맞는 사업을 제안하거나 중앙정부의 요청을 수용해야 할 것이다. 그렇지 않으면 제주도에 대한 특별한 지원에 대해 다른 지방을 설득하기 어려워질 것이다. 결과적으로 중앙정부의존형 발전모델은 지방분권적과는 반대방향의 경향을 갖게 될 것으로 전망된다. 중앙정부의존적 발전모델이 성공하기 위해서는 중앙정부가 제주도를 지원할 수 있는 충분한 재원을 가지고 있을 것과 중앙정부가 충분히 현명하여 제주도의 발전에 도움이 될 수 있는 요구나 간섭을 할 것이라는 전제조건이 충복되어야 한다. 하지만 그 전제조건이 앞으로 계속 충족될 것인지에 대해서는 낙관적으로 보기는 어렵다.

o 자립형 발전모델

제주도가 자립형 발전모델을 채택하는 경우에 제주도로서는 자체발전계획이 실패할 경우 지금보다 더 어려워질 수 있는 위험이 있다. 하지만 성공하면 지금보다 크게 발전할 수 있는 가능성도 열러있다. 자립형발전모델은 창업과 같다. 실패에 대한 위험부담은 그만큼 성공에 대한 가능성이기도 하다.

자립형 발전모델은 획기적인 지방분권을 필요로 한다. 입법권과 행정권, 사법권의 분권이 필요하다. 특히 정책결정권을 의미하는 입법권의 분권이 필요하다. 특히 경제정책에 관한 입법권을 제주도가 가져야 한다.

제주도가 자립형 발전모델을 채택하는 경우에 중앙정부로부터 창업지원금을 받을 수도 있다. 왜냐하면 제주도가 자립하여 중앙정부의 지원을 받지 않게 되는 경우에 중앙정부의 부담은 그만큼 줄어들 수 있기 때문이다. 장기적으로 보면 제주도가 자립하는 경우에 중앙정부도 혜택을 받을 수 있다. 이에 중앙정부가 제주도를 자립할 때까지 한시적으로 지원하는 것은 명분이 되고 다른 지방도 설득할 수 있는 근거가 된다.

o 선택은 제주도민의 결단

제주도가 어떤 발전모델을 선택할 것인지는 순전히 제주도민의 몫이다. 자립형 발전모델은 중앙정부가 간섭만 하지 않으면 스스로 잘할 수 있다는 자기 확신이 있어야 한다. 자립이 실패하는 경우 위험을 감수하겠다는  의지의 표명이어야 한다. 이러한 결단은 제주도의  실체를 이루는 제주도민의 선택이다. 단순한 선택이 아니라 제주도의 운명을 거는 결단이 있어야 한다.

2) 제주도 자립을 위한 지방분권의 과제

제주도가 중앙정부의 간섭으로부터 벗어나 자립형 발전모델을 채택하는 경우에 다른 지역과 차별화되는 지방분권의 특례를 요구할 수 있을 것이다. 헌법개정에 있어서도 제주도 특례를 요구할 수 있을 것으로 본다.

제주도가 분권상의 특례를 갖는다 하더라도 독립국가로 분리되는 것은 아니므로 국가통합을 위한 일정한 권한은 중앙정부가 유지한다. 예컨대, 국방과 안보, 외교, 통화 등에 대한 입법권과 집행권은 현재처럼 중앙정부가 갖도록 하되 그 외의 입법권과 행정권을 제주도에 일괄적으로 이전하는 방안을 생각할 수 있다. 특히 경제와 문화, 교육 등에 대해서는 제주도가 전속적인 입법권을 갖도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 사법에 대해서도 제주도에 대해서는 대 제주도가 독자적으로 구성하고 운영하는 것으로 하는 것을 생각할 수 있다.

제주도 특별법상의 지방분권이 헌법상의 한계에 부딪혀 매우 불완전한 수준에 그치고 있다. 헌법개정을 전제로 한다면 원래 구상했던 일국2체제에 근접하는 제주특별자치도를 실현할 수 있을 것이다,

입법권(법률제정권)의 이양으로 인하여 법질서의 혼란을 막기 위하여 경과조치로 기존법질서를 그대로 인정하되 제주도에서 독자적인 입법권을 행사하여  달리 규정정할 수 있도록 하면 될 것이다. 자세한 분권특례에 대한 논의는 제주도민들의 분권모델에 대한 결단과 중앙정부의 결단이 있은 후에 논의될 수 있을 것이다.