	2012년 11월 9일(금) 14시 도의회 의사당 소회의실

제주특별자치도 재정특례 제도의

진단과 법제화 과제 정책세미나

	제주특별자치도의회․(사)한국지방재정학회

차 례
■ 세미나 일정		------------------------------------------		5
■ 개 회 사		------------------------------------------		7
■ 인사의 말씀		------------------------------------------		9
■ 축하의 말씀		------------------------------------------		11
■ 주 제 발 표		------------------------------------------		13
	1. 국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략 (서울여대 배인명 교수)		------	13
	2. 지방교부세, 제주계정 등의 문제점과 대응과제 (제주대 김동욱 교수)		------	47

재정정책 세미나 일정

■ 등록 및 안내 : 13:40 ~ 14:00

■ 개   회   식 : 14:00 ~ 14:30  *사회 : 이원희 한경대학교 교수

■ 내빈소개

■ 국기에 대한 경례

■ 개 회 인 사 : 박희수 제주특별자치도의회 의장

■ 인사의 말씀 : 김의섭 (사)한국지방재정학회장

■ 축하의 말씀 : 우근민 제주특별자치도지사

■ 정책 세미나 * 사회 : 이원희 한경대학교 교수(한국정부회계학회 회장)

■ 주제발표 : 14:40~15:40

- 주제발표1 : 국세 및 권한이양 등에 따른 재정보전 전략

(서울여자대학교 행정학과 배인명 교수)

- 주제발표2 : 지방교부세, 제주계정 등의 문제점과 대응과제

(제주대학교 회계학과 김동욱 교수)

■ 지정토론 : 14:30~16:50

- 위성곤 제주특별자치도의회 의원

- 조상범 제주특별자치도 예산담당관

- 김수경 행정안전부 재정정책과 서기관

- 김혜란 충북보건과학대학교 교수

- 위영석 한라일보 정치부 차장

■ 폐회 : 16:50~17:00

개 회 인 사	제주특별자치도의회 의장 박희수

반갑습니다.

박희수 의장입니다.

가을이 깊어가고 있습니다.

이 가을의 손길이 땅위의 동물들을 번식 시키고 지상의 식물들을 열매 맺게 하는 모습은 언제 봐도 감동이 아닐 수 없습니다.

우리 도의회의 노력이 이 땅에 지방자치를 알차게 정착시키고, 도민복리 증진에 기여할 수 있었으면 하는 바람을 가져봅니다.

오늘 그런 감동의 길을 걷기 위해 제주특별자치도 재정특례제도의 진단과 법제화 과제 재정정책 세미나를 갖게 된 것을 무척 기쁘게 생각합니다.

이 세미나는 방금 업무협약을 맺은 한국지방재정학회와 함께 특별자치도의 재정특례제도에 대한 진단을 통하여 차별화된 재정모델 구축을 위한 논리를 개발하는 참으로 소중한 자리입니다.

업무협약과 함께 이처럼 뜻 깊은 자리를 마련하는데 수고하신 김의섭 회장님과 학회 회원 여러분, 그리고 좌장과 주제발표, 토론에 참여해 주신 전문가 여러분의 노고에 깊은 감사를 드립니다.

지방재정이 어렵다는 것은 어제 오늘 문제가 아닙니다.

하지만, 중앙정부 사업에 따른 매칭 부담, 경기 침체와 세수 감소로 인한 지방재정의 자주권은 사실상 사라졌다고 해도 지나침이 없을 것입니다.

제주의 경우는 더욱 심각합니다.

현재 제주 재정자립도 수준은 전국 최하위 수준이자, 전국평균 수준의 절반정도 되는 28.2%에 머물러 있습니다.

더 심각한 것은 제주의 자주재원을 확보할 수 있는 능력은 이미 한계상황에 직면해 있을 뿐만 아니라 의존재원의 열쇠를 쥐고 있는 중앙정부의 재정역량 또한 위기상황을 맞고 있다는 점입니다.

자주재원 확충차원에서 재정자립도를 높여나기기 위해 제주특별법 개정 등 전반적인 제주개발 정책에 대한 재검토 필요성이 제기되고 있는 것도 이런 이유 때문입니다.

오늘 세미나를 통해 특별자치도에 걸맞은 차별화된 자치재정권 강화와 우리 도의 재정건전성 확보를 위해 다양한 아이디어와 정책이 제시될 수 있기를 기대합니다.

여러분 모두에게 유익한 시간 되십시오.

감사합니다.

인사의 말씀	(사)한국지방재정학회 회장 김의섭

제주특별자치도의회와 한국지방재정학회가 양해각서인 MOU를 연장하고 지속적으로 재정분권과 정책과제를 발굴하고 개선 방안을 모색하는 자리를 갖게 되어 매우 기쁘게 생각합니다.

오늘은 “제주특별자치도 재정특례제도의 진단과 법제화 과제”를 주제로 정책세미나를 개최하게 되었습니다.

오늘 세미나를 개최를 위해 여러 가지 지원을 아끼지 않으신 박희수 제주특별자치도의회 의장님과 우근민 제주특별자치도지사님, 그리고 도의회와 도청의 관계자 여러분, 제주지역 시민단체 및 언론인 여러분들에게 깊은 감사의 말씀을 올립니다.

또한 정책세미나에서 주제발표, 사회, 토론을 맡아 주신 전문가 여러분과 오늘 이 자리에 참석하신 모든 분들께도 감사를 드립니다.

제주특별자치도가 2006년 7월 지방분권과 국제자유도시의 완성을 위해 출범한지도 벌써 6주년이 되었습니다. 고도의 자치권을 부여받은 제주특별자치도의 성공적 운영은 우리나라 지방정부의 발전방안 모색에 중요한 재정적 사례로서의 의미를 지니고 있습니다.

지난 6년 동안 제주특별자치도 재정운영의 성과에 대해서는 전문가들 간에 서로 상이한 의견개진이 되어왔습니다. 특히 제주특별자치도는 지방재정의 건전성을 제고시키기 위해 지역내 전문가와 공무원으로 구성된 연구팀을 구성하고 제주재정의 문제를 분석하고 그 해결을 위한 재정준칙도입 민간보조금 개혁 등과 같은 노력을 기울인 것으로 알려져 있습니다.

제주특별자치도에 대한 여러 재정특례 조항이 특별법에 규정되어 있지만 핵심적인 내용으로 볼 수 있는 국세 등 세원이양이나 지방교부세와 보조금 등 의존재원의 적용이 제대로 이루어지지 않아 어려움이 지속되고 있습니다.

최근 제주특별자치도 재정운영 성과의 중요성이 강조되는 상황에서 제주특별자치도 재정특례제도 상황을 보다 면밀히 진단하고 법제화를 위한 과제를 도출하고 개선방안을 논의하는 세미나를 개최하게 된 것은 매우 시의적절하고 중요한 행사라고 생각됩니다.

지방자치와 지방분권의 성공적 정착을 위해서는 지방재정의 자주성과 건전성 제고가 가장 중요하고, 특히 제주특별자치도에 부여된 재정특례제도의 진단과 그것의 안정적 운영을 위한 법제화 과제의 도출은 매우 중요하다고 생각합니다.

오늘 지방재정전문가들이 함께 모여 논의하는 이 세미나가 제주특별자치도의 발전과 지방자치의 성공적 모델의 구축을 위한 시금석이 되고,  제주특별자치도의 미래 비젼 제시에 기여하는 귀중한 모임이 되기를 기원합니다.

대단히 감사합니다.

축하의 말씀	제주특별자치도 지사 우 근 민

여러분 반갑습니다.

먼저, 바쁘신 가운데서도 자리를 함께 해주고 계시는 (사)한국지방재정학회 김의섭 회장님, 박희수 도의회 의장님을 비롯한 내빈 여러분께 환영과 감사의 말씀을 드립니다.

특별히 (사)한국지방재정학회와 제주특별자치도의회간의 교류를 통해 지방재정 발전의 든든한 토대를 만들 수 있도록 전문적인 방안을 제시해 주시는 것을 매우 소중하게 생각하고 있습니다.

아울러 오늘 「재정 정책세미나」에서 제주특별자치도 재정특례 등에 대한 구체적이고 전문적인 분석과 대안이 제시 될 것으로 많은 기대를 하고 있습니다.

지방자치가 부활한지 20여년이 흐르고 있습니다. 그동안 각 지자체마다 지역특성에 맞는 발전전략을 추진하여 특화된 경쟁력을 갖추어 나갈 수 있게 되었습니다.

국제자유도시와 특별자치도 출범으로 제주는 대한민국 지방자치 발전을 선도하는 지역으로 주목받고 있습니다. 여기에 제주가 갖고 있는 청정한 환경과 자원, 지정학적 위치 등은 제주뿐만 아니라 국가 발전에도 많은 가능성을 주고 있다고 생각합니다.

민선5기 제주도정은 수출1조원 달성, 외국인 관광객 200만명 유치, 첨단녹색산업 육성, 1차 산업 고부가가치화 등의 정책을 꾸준하게 추진해 나가면서 괄목할만한 성장을 이뤄내고 있습니다. 내외부적인 기회도 지속적으로 주어지고 있습니다.

이러한 흐름을 이어가고 국제자유도시와 특별자치라는 두 가지 특례를 제대로 활용하기 위해서는 더욱 규모 있고 체계적인 정책추진과 지원이 이루어져야 한다고 생각합니다.

특히 지방특례 제도 진단을 통한 특화된 재정모델 구축은 지방재정건전화를 위한 중요한 과제라고 인식하고 있습니다. 이러한 차원에서 오늘 세미나를 통해 제시해 주시는 고견과 정책 대안 등을 도정운영에 적극적으로 반영해 나가고자 합니다.

다시 한번 오늘 세미나 개최를 준비해 주신 (사)한국지방재정학회와 제주특별자치도의회에게 깊은 감사의 말씀을 드리며,

여러분 모두에게 커다란 성취와 행복이 가득하기를 기원합니다.

감사합니다.

주 제 발 표 1

국세의 이양 및 권한 이양사무 등에 따른 재정보전 전략

배 인 명 서울여자대학교 행정학과 교수

국세의 이양 및 권한이양사무 등에 따른 재정보전 전략

배인명(서울여자대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 머리말

■ 2006년 7월 1일 제주도는 국제자유도시의 건설을 위하여 “제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법”의 제정을 통하여 우리나라 유일의 제주특별자치도로 출범하였음

- 이를 통하여 4개의 기초자치단체를 폐지하고 제주특별자치도로 통합함으로써 단층제인 광역자치단체체제로 개편하였음

■ 그동안 제주도의 국제자유도시 기반조성단계에서부터 번번이 다음과 같은 이유로 제주지역의 특성을 극대화할 수 있는 특례를 확보하기 어려웠음(양덕순·강창민, 2008)

- 타지역과의 형평성이라는 한계로 반대에 부딪힘

- 각 분야를 종합적으로 포괄할 수 있는 큰 틀이 부족함

■ 따라서 제주지역사회는 지역실정에 적합한 정책을 스스로 입안․실행할 수 있는 자율권과 국제자유도시구상을 실현할 수 있는 획기적인 특례에 대한 필요성이 제기되었으며 그것이 바로 ‘제주형 자치모형’ 탐색임

■ 이에 제주도는 2002년 ‘제주도행정개혁추진위원회’를 구성하여 제주의 여건과 특성을 반영하고 지역의 잠재력을 극대화할 수 있는 ‘제주형자치모형’을 개발하려는 노력을 전개하였음

- 제주형자치모형 탐색은 제주지역에 적합한 제주만의 자치계층구조를 모색하는 것으로서 국제자유도시의 성공적 건설과 혁신적 행정시스템을 구축하려는 지방혁신 노력

■ 이런 지방혁신노력이 노무현대통령의 지방분권정책과 맞물리면서 제주특별자치도가 탄생

■ 이러한 배경 하에 탄생한 제주특별자치도의 목적은 동법 제1조에 다음과 같이 규정하고 있음

제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

■ 이러한 목적의 달성을 위하여 동법 제4조에서는 국가의 책무를 다음과 같이 규정하고 있음

제4조(국가의 책무) ① 국가는 제주특별자치도의 지방자치의 보장 및 국제자유도시의 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 등 입법·행정상 조치를 하여야 한다.

②국가는 제주특별자치도의 운영목표 및 그 목표달성도에 대한 평가 등을 통하여 제주특별자치도의 선진적인 지방분권의 실현과 국제자유도시의 조성을 위한 방안 및 시책을 마련하여야 한다.

③국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다.

④국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.

■ 특히 제4조 ③항에 나타나 있듯이 국가는 국세를 이양하는 등 재정적 우대방안을 마련하여 시행하도록 되어 있음

■ 이와 함께 동법에는 자치재정의 확보를 위해 여러 특례 조항을 제시하고 있음

- 예를 들어 지방세, 지방세 세율조정, 지방교부세, 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치, 지방채 등의 발행, 기금관리 등에 관하여 특례를 적용하고 있음

■ 이상의 재정 특례에도 불구하고 현재 제주특별자치도가 출범한 목적을 달성하는데 충분한 재원이 중앙정부로부터 지원되고 있지 않다는 지적이 많음

- 특히 국세의 이양방안은 전혀 이루어지고 있지 않은 실정임

■ 이와 함께 제주특별자치도의 출범 이후 많은 사무들이 이양되었음에도 불구하고 이에 대한 재정보전이 이루어지고 있지 않아 제주특별자치도의 재정을 어렵게 하고 있음

■ 하지만 중앙정부는 이러한 지적에 동의하고 있지 않음

- 즉 중앙정부는 제주특별자치도가 보다 적극적인 자세로 역량을 보여주고, 혁신을 위한 보다 큰 노력이 필요함에도 불구하고 그렇지 못한 상황에서 현재의 지원과 특례인정이 충분하다고 주장하고 있음(양영철 외, 2008; 손희준, 2009)

■ 본 고에서는 재정특례제도 및 그 운영에 대한 진단과 세입 현황의 분석 등을 통하여 과연 제주특별자치도의 재정특례는 충분한 것인지, 만약 추가적인 재원이 필요하다면 어떻게 재원을 확보할 것인지에 대하여 국세 이양, 지방세제도의 개선 등을 통하여 자주재원 확보방안을 중심으로 검토하여 보기로 함

Ⅱ. 제주특별자치도의 재정제도 및 현황

1. 제주특별자치도의 의의

이하는 양덕순·강창민(2008)에서 주로 인용하였음

1) 개념

■ 제주특별자치도는 특정한 기능이 아닌 종합적 기능을 수행하는 자치단체임에도 불구하고, 일반자치단체와는 다른 특별한 지위를 갖는 자치단체임

■ 우리나라의 경우 서울특별시가 있는데, 서울특별시의 경우 수도로서의 특수성으로 인하여 일반자치단체와 다른 특례적 지위가 부여되어 있으며, 특별법이 아닌 특별 규정에 의한 것임

■ 특별지방자치단체와는 특정한 기능을 담당하지 않고 종합적인 기능을 담당한다는 점에서 차이가 있음

■ 특별자치도는 단방제 국가체제 하에서 운영되는 자치단체의 일종으로 연방제 하의 주정부나 1국 2체제 하의 홍콩특별행정구 등과는 다른 개념

- 연방제는 독립국가 주권국가의 주권내용 중 일부를 포기한 바탕 위에서 구성되었고, 대내적으로는 국가의 지위를 인정받고 있다는 점에서 단일조직의 하부조직인 시․도와는 근본적으로 다르며, 주에는 헌법, 사법부 군대 등이 존재하고 있음

- 홍콩은 원래 다른 국가를 하나의 국가로 편입하면서 국익차원에서 1국2체제를 인정한 것임

■ 특별자치도와 유사 제도와의 비교를 정리해 보면 다음의 <표 1>과 같음

<표 1> 특별자치도와 유사제도의 비교

구분		특별자치도	특별자치단체	주정부	홍콩특별 행정구	서울특별시
근거		특별법 또는 특례법	지방자치법	연방헌법	Basic Law	특례규정
담당기능		종합적 기능	특정 기능	종합적 기능	종합적 기능	종합적 기능
자치권	입법	◯	◯	◯	◯	◯
	조직	◯	◯	◯	◯	◯
	재정	◯	◯	◯	◯	◯
	사법	×	×	◯	◯	×
	국방	×	×	◯	×	×
	외교	×	×	×	×	×
	독자적 헌법	×	×	◯	×	×
	권한특례	◯	×	×	×	◯
시범자치		◯	×	×	×	×

* 자료: 제주발전연구원(2004), 양덕순·강창민(2008)에서 재인용

2) 이념

■ 제주특별자치도를 추진하면서 설정한 근본이념은 다음의 세가지 원칙으로 요약될 수 있음

■ 첫째, 분권의 방식으로서 포괄이양 원칙

- 중앙정부의 행정기능이 제주특별자치도로 이양될 때 이양된 사무들이 지방정부에서 완결적으로 수행될 수 있어야 함

- 즉 중앙정부의 권한과 기능을 제주특별자치도로 이양할 때에는 제주특별자치도가 자주적인 결정과 책임으로 처리할 수 있도록 포괄적 기능이양원칙이 적용되어야 함

■ 둘째, 자기책임성의 원칙

- 중앙정부로부터 이양되는 기능의 행정관리 및 서비스 성과에 대해서는 지방정부 스스로의 자기책임이 명확히 설정되어야 함

- 포괄적 기능이양과 병행하여 행정기능이 이양되면 지방의 자주적인 권한증대와 함께 성과에 대한 구체적 책임부여가 필요하며 자율적인 내부관리 및 통제메커니즘이 구축되어야 함

- 따라서 제주특별자치도 내부적으로 성과책임을 부담할 수 있는 책임에 부응하는 역량강화를 위한 전략기획, 성과평가, 성과관리 등의 서비스관리제도들을 체계적으로 정비해야함

- 지방이양의 논리에  부합되는 기능들은 일괄적으로 모두 지방으로 이양되어야 함

■ 셋째, 중앙정부와 제주특별자치도 간 성과를 기초로 한 결과지향적 원칙

- 보충성원칙에 내재되어 있는 공동체가치 및 규범적 당위성논리와 경제적 합리성을 추구하는 ‘신공공관리주의’에서도 집권보다는 분권화가 효율적이기 때문에 분권적 정부를 지향하고 있고 이는 행정의 과정활동 보다 결과지향적인 정부 및 분권화된 행정체제를 갖추어야 함

- 제주특별자치도가 결과 지향적 정부를 확립하기 위해서는 전략기획과 집행과정에서 재량확대, 구체적 성과와 구체적 책임, 그리고 정부간 성과계약이 필요

2. 제주특별자치도의 재정 특례 및 평가

이하는 총리실·제주특별자치도(2011)를 주로 인용하였음

■ 제주특별자치도가 출범한 근본적인 이유는 국제자유도시를 조성하기 위한 것임

■ 국제자유도시의 조성을 위해 특별법 제1조에서는 다음과 같은 점들을 보장하기로 되어 있음

- 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살림

- 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장(실질적인 지방분권의 보장)

- 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등

■ 이를 위해 본 고에서는 재정적인 측면에서 어떠한 특례를 규정하고 있고, 이러한 규정들은 어떻게 운영되고 있는지 살펴보기로 함. 특히 자주재원 관련 부분에 대하여 중점적으로 검토하겠음

■ 제주특별자치도가 신설된 2006년 7월 1일에 맞추어 제주특별자치도에 부여된 재정특례의 주요 내용 및 환경변화에 대해 우선 개괄적으로 정리하면 다음과 같음

<표 2> 제주특별자치도 재정특례 현황

구분	재정특례(‘06. 7. 1) 및 도입내용	문제점 및 환경변화
국세 이양	○ 국세의 세목 이양 ○ 제주특별자치도에서 징수된 국세의 이양	- 미실현 - 지방소득세․지방소비세 신설(2010년부터 전국 공통)
지방세	○제주특별자치도세 신설 - 도세와 시․군세 통합(16개) ○ 과세면제 등에 관한 특례: 조례에 의한 감면 확대 - 재산세율 인하: 선박, 항공기 등 - 지역개발세율 인상: 음용수 등 ○ 세율조정에 관한 특례 - 탄력세율제도의 확대 - 세율범위 확대 및 세목 확대	- 지방소득세 및 지방소비세의 변화에 따른 세수변화 발생
지방 교부세	○ 보통교부세의 법정율화 - 보통교부세 총액의 3% 반영	- 보통교부세 3% 적정성 여부: 권한이양 미고려 - 향후 지방교부세제도 및 운영 변화에 따른 세수 변화와 보통교부세 기준재정수요액 산정시 제주특별자치도의 변화를 반영하지 못함
보조금	○ 국가균형발전특별회계의 제주계정 설치	- 특별행정기관과 자치경찰의 자연순증 부분 미반영(현재의 지원금 수준에서 결정된 것으로서 향후 추가적 기능이양시 동일 문제 발생 - 제주계정에 대한 적정성 여부
지방채	○ 지방채 등의 발행 특례 - 지방채 발행 한도액 범위 초과시에도 도의회 의결로 가능 - 도교육감이 도의회 의결로 교육 및 학예와 관련 사업은 지방채 발행가능 등	- 지방채발행에 대한 자율성은 있어도 상환등과 관련한 합리적 조치 여부

* 자료: 제주특별자치도 내부자료

1) 국세의 지방세 이양 : 국가 책무(특별법 제4조)

■ 제주특별자치도의 재정특례는 우선 국세의 지방세 이양을 국가의 책무로 규정하고 있음

- 즉, 특별법 제4조에 국세세목 이양 또는 국세징수액 이양 등 행․재정적 우대방안 마련 및 시행을 국가의 책무로 규정하고 있음

■ 2010년 지방소득세․지방소비세 신설이 되었으나 이는 전 지방재정에 해당하는 것으로서 제주특별자치도의 특례는 아니므로 제주특별자치도에 대한 국가의 특례로서의 세원이양은 미실현 되었다고 할 수 있음

- 고도의 자치권을 행사하고 재정자주성을 강화하기 위해서는 무엇보다도 자체재원인 지방세의 확충이 핵심임에도 불구하고 이에 대한 특례적 조치가 미흡한 실정임

2) 지방세에 대한 특례(특별법 제72조, 제72조의2)

■ 지방세기본법에 불구하고 도세 및 시․군세의 세목을 제주특별자치도세의 세목으로 부과․징수하도록 함

■ 지방세기본법, 지방세법 및 지방세특례제한법 등에서 대통령령 또는 행정안전부령으로 정하도록 한 사항을 도조례로 정할 수 있는 특례를 규정

- 제4단계 제도개선을 통한 일괄 이양(2011.5월)

■ 이상의 지방세에 관련한 특례가 인정되어 후술하는 세액감면 및 세율조정이 가능하게 하는 근거가 되어 일부 효과가 나타나고 있으나 제주특별자치도세의 신설은 시군통합에 의한 결과이고, 또한 지방세에 관련한 재정특례가 미미한 실정임

3) 세액감면 및 세율 조정에 관한 특례 (특별법 제73조, 제74조)

■ 지방세특례제한법의 규정에도 불구하고 도조례로 정하는 바에 따라 취득세, 등록면허세, 재산세 및 지역자원시설세 감면액의 100분의 50의 범위에서 가감 조정할 수 있는 자율권을 부여(단 가감조정의 대상은 제주자치도 내에 소재한 부동산에 한정)

■ 제주자치도세의 세율은 「지방세법」의 규정에 의한 세율에 불구하고 도조례가 정하는 바에 따라 동법의 해당세목의 표준세율의 100분의 100의 범위 안에서 가감 조정할 수 있도록 함.

- 취득세, 등록면허세, 주민세 균등분, 재산세, 자동차세, 지방교육세, 지역자원 시설세

- 지역자원시설세의 세율을 가감조정한 때에는 화재위험 건축물에 대하여는 그 가감 조정된 세율의 100분의 200으로 함

■ 지방세특례제한법 상 감면 축소 추진

- 공공법인에 대한 감면 축소

* (예) 복지사업용 부동산: 취득․재산세 면제 → 50% 경감

* (예) 위탁받은 사업용 부동산: 50% 경감 → 25% 경감 등

■ 지방세특례제한법 상 감면 확대 추진

- 친환경건축물 등에 대한 감면 확대

* (예) 친환경 최우수건축물: 취득세 10%, 15% → 40%, 50%

* (예) 친환경 우수건축물: 취득세 5%, 10% → 30%, 40% 등

■  과세 면제에 관한 특례 운영

- 감면조례에 의한 감면 규정을 행정안전부 허가 없이 신설 가능

* 2011년 지방세특례제한법 제정으로 감면 허가제 폐지(전국 동일)

- 이에 따라 투자유치 등의 목적으로 감면조례 신설

․ 관광활성화를 위한 고급주택, 고급선박 감면 규정 신설

․ 투자유치를 위한 투자진흥지구, 이전기업 감면 확대

․ 역외세수 확충을 위한 선박투자회사, 레저세 감면 신설 등

* 2011년 지방세특례제한법 제정으로 감면 허가제는 폐지되었으나 타 시도의 경우 일정 규모를 초과한 감면은 행정안전부의 허가사항임

* 타 시도의 경우, 지방세특례제한법에서 정한 감면 규모를 축소할 수 있으나 제주특별자치도의 경우와 같이 감면 규모를 확대할 수 있는 권한은 없음

■ 세율 조정에 관한 특례 운영

- 지방세법에 정한 세율을 100% 범위 내에서 자율적 조정 가능

․ 제주자치도세의 세율은 「지방세법」의 규정에 의한 세율에 불구하고 도조례가 정하는 바에 따라 동법의 해당세목의 표준세율의 100분의 100의 범위 안에서 가감 조정 가능

- 지방세법과 다른 세율 적용 사례

․ 선박 및 항공기 유치를 위한 재산세율 인하: 0.3% → 0.25, 0.18

․ 지하수 보존 등을 위한 지역자원시설세율 50% 인상(음용: 200원/㎥→ 300원/㎥, 온천수: 100원/㎥→ 150원/㎥)

■ 이외에도 세액 감면 및 세율 조정에 관한 특례 운영현황으로 관광활성화 등을 위한 과세 특례 운영을 들 수 있음

- 골프장(‘06 ~ ’10): 27개소․618억원 감면․1,087억원 지방세 징수

* 골프관광객의 소비지출에 따른 제주지역 내 생산증대효과는 약 6,315억원, 고용증대 효과는 6,300명이 고용효과(인용자료: 제주지역 골프산업 경쟁력 강안방안 연구-제주발전연구원, 2009.8.)

- 별장(‘06 ~ ’10): 311개소․157억원 감면․39억원 지방세 징수

■ 투자유치 목적을 위한 과세 특례 운영을 들 수 있음

- 제주자치도 이전기업에 대한 감면(‘08 ~ ’10): 26개․16백만원

- 투자진흥지구(‘11.4월 현재): 21개․392억원(국세 및 부담금 포함)

- 감면에 따른 유치 효과

․ 이전기업: 4개 기업 이전 및 22개 이전 추진, 467명 고용 및 향후 총 973명 고용 예정

․ 투자진흥지구: 21개소 지정

<표 3> 투자진흥지구 지정 효과

고용계획 및 실적(명)				투자실적(억원)
계 획		실 적		사업비	투자액
전체	지역주민	전체	지역주민
18,986	13,957	1,029	770	76,573	14,410

* 자료: 총리실·제주특별자치도(2011)

■ 세율조정권을 이용하여 제주특별자치도의 역외세원을 지속적으로 발굴 추진하고 있음

- 확충효과로는 2011년 3월 현재 234억원으로 나타나고 있는 둥 세액감면 및 세율조정 재정특례는 일정부분 효과가 있는 것으로 볼 수 있음

- 항공기 정치장 및 국제선박 등록, 선박투자회사의 유치 등 특례제도 운영 중인 사항 이외에도 리스차량 등록유지 등 도민의 세부담이 없는 새로운 역외세원 발굴 지속 추진

<표 4> 세율조정을 통한 세수확충

(단위: 백만원)

합계	항공정치장 유치	국제선박 등록	선박투자회사 유치
23,368	4,150	18,358	860

* 자료: 총리실·제주특별자치도(2011)

■ 현재  제주특별자치도의 자동차 취득세율도 조정되었음

- 7% → 5%(2012.1.1 시행)

- 조정 대상 : 도민, 일반 법인, 리스차량(1조원 매출 이상 한정)

- 단 리스차량 취득세율는 재조정됨 : 5% → 7%(2012.4.25, 의회의결, 1조원 매출 기준 폐지)

■ 이와 함께 행정안전부는 취득세 등의 납세지를 리스이용자 사용본거지로 변경을 추진하고 있음

- (입법예고) 취득세, 자동차세 → (법제처제출) 자동차세 한정

- 자동차세도 전산시스템 개발 등 2013년 하반기 이후에 시행

- 취득세 규모 70%, 자동차세 규모 30% → 제주에 유리한 상황

■ 이상의 세율조정 등 지방세 감면제도에 대해서는 엄격한 심사제도를 도입하여 감면조례 개정 후 효과분석자료 제출 의무화, 분석에 의거한 감면 연장여부 결정 등 제도 마련을 통해 감면규정을 적정 운영하고 있으며 아울러 지역경제 활성화 등이 미미한 경우에는 감면연장을 재검토하고, 또한 감면비율도 낮게 책정하는 방향으로 추진하고 있음

■ 이상과 같이 제주특별자치도는 세액감면 및 세율조정에 관한 특례를 잘 활용하고 있는 것으로 나타나고 있으나 법상 감면에 대해 합리적 가감조정 방안을 마련하기 위해서 조세형평성 및 재정영향 등 종합적인 사항을 고려해야 하는 등 대책마련이 필요함

■ 이와 같은 문제점을 해결하기 위하여 제주특별자치도세는 2011년 6월에 민간 조세전문가 및 세정공무원 등 16명으로 구성된 세제개선 T/F팀을 운영하면서 지방세특례제한법 상 감면에 대한 가감조정방안 등을 검토 등 적극 대응하고 있음

- 「지방세특례제한법상 제주특별자치도세 감면 조정특례 조례」 제정

4) 제주자치도 여행객에 대한 관세 및 부가가치세 등에 관한 특례 (특별법 제177조)

■ 제주자치도 여행객이 지정면세점에서 구입한 물품에 대한 관세․부가가치세․개별소비세․주세․교육세․농어촌특별세․담배소비세 및 지방교육세 면제

- 제주자치도 여행객이 도내에서 구입․소비하는 관광 관련 재화․용역에 대하여 부가가치세액 환급

■ 대상 및 범위

- 제주를 찾은 내국인 관광객들이 소비하는 특정 재화와 용역에 대해 부가가치세 10% 사후환급

․ 환급대상: 공항, 항만 등을 통해 출도하는 제주관광객

․ 적용품목: 기념품, 특산품, 렌터카 대여(3개 품목)

․ 사업자: 법인, 일반사업자(간이과세자 제외)

․ 환급규모: 100억원/年 규모

․ 입법방식: 제주특별법에 근거 규정을 두되, 구체적인 사항은 조세특례제한법 및 시행령에 반영

․ 운영기간: 3년간 한시 운영(성과 평가 후 장․단점 보완)

■ 추진경위를 보면, 다음과 같음

- 총리실 제주지원위 심의․의결(’09.12.29)

- 관광객 부가가치세 환급액(100억원 규모 예상)과 중앙행정기관 권한이양에 따른 제주자치도의 소요경비와 상계처리

※ 1~3단계(2006~2009) 권한이양 소요액 106억원(한국지방재정학회 산정)

- 부가가치세 환급특례 도입 합의(기획재정부․도): ’10. 4. 14

- 제주특별법 개정안 국회 통과 ‘11. 4. 29

- 제주자치도 여행객이 제주자치도 안에서 구입․소비하는 관광 관련 재화․용역에 대해 「조세특례제한법」이 정하는 바에 따라 부가가치세액 환급(법 제177조)

- 제주특별법 개정 공포․시행 ‘11. 5. 23.

■ 하지만 현재 제주여행객 부가가치세 환급 특례제도」는 실시되지 않고 있는에 이제도의 실시를 위해서는 제주특별자치도특별법에 근거 규정을 마련(2011. 5. 23. 시행)하고 조세특례제한법 개정을 통하여 세부적인 특례사항을 마련해야 함

5) 재정인센티브 제도 (제주지원위 의결 ’08.6.3)

■ 제주도의 국세징수 증가율이 전국 평균 초과시 초과금액에 대한 일정금액을 재정인센티브로 지급(‘07년 결산기준부터 적용)

- 총 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급

- 다만, 다음연도 제주도 국세 증가율이 전국평균 증가율 보다 낮은 경우에는 2차년도 지급 예정분은 지급안함

- 제주자치도 노력과 무관한 사유(상속세 증가, 공공기관이전 등)로 인한 세수증가 및 국가 재정여건 악화 등 특별한 사정이 있는 경우, 인센티브 지급유보 가능

■ 제주특별자치도의 국세징수 증가율이 전국 평균 초과시 초과금액에 대한 일정금액을 재정인센티브로 지급(‘07년 결산기준부터 적용)

■ 총 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급

- 다만, 다음연도 제주도 국세 증가율이 전국평균 증가율 보다 낮은 경우에는 2차년도 지급 예정분은 지급안함

■ 지원현황을 보면, 균특회계 제주계정 ‘자율편성사업’ 총액한도에 추가 지원

■ 2007회계 기준

- 초과금액 = 4,400억원 × 0.3%(17.3% - 17.0%) = 13.2억원

- 인센티브 지급액 = 13.2억원 × 50% (50억 미만) ≒ 6.6억원

․ 2008. 9월 기획재정부 인센티브 3.3억원 교부 결정: '09년 지급

* ‘08년도 제주지역 징수율 감소로 ‘10년 추가분 3.3억 미지급

■ 2009회계 기준

- 초과금액 = 4,495억원 × 17%(15.3% - △1.7%) ≒ 764억원

- 초과금액 764억원에 대한 총 지급금액 산정: 106억원

․ 지급액 106억원에 대하여 2개 년도에 각각 53억원씩 분할지급

■ 재정인센티브 지원에 의한 2011년도 제주특별자치도의 재정인센티브 지원액은 53억원으로 나타나고 있음

<표 5> 재정인센티브 지원 현황

(단위: 억원)

합계	2008년	2009년	2010년	2011년
56.3	-	3.3	-	53

* ’10년 및 ‘12년에는 요건이 미충족으로 미지급

* 자료: 총리실·제주특별자치도(2011)

■ 그러나 재정인센티브 지원제도는 제주특별자치도의 국세징수 노력이외에도 이와 무관한 사유(상속세 증가, 공공기관이전 등)로 인한 세수증가 및 국가 재정여건 악화 등 특별한 사정이 있는 경우에 발생 가능하다는 한계가 있음

6) 교육재정특례(특별법E 제101조, 제102조, 제103조)

■ 제주특별자치도의 교육재정특례로 우선 특별법 제101조에 [지방교육재정교부금법]에 의한 보통교부금 총액의 1만분의 157로 규정하고 있음

- 이는 제주특별자치도에 지방교부세 보통교부세 총액의 3%로 규정하여 기존의 보통교부세 교부금액을 보장해 주는 것과 마찬가지임

- 특별법 제102조에 교육비특별회계 전출 비율에 관한 특례로서 제주자치도세총액에서 도 조례로 정하도록 자율성을 부여하고 있음

- 그리고 특별법 제103조에 지방채등의 발행에 관한 특례를 규정함으로서 지방채발행 한도액의 초과하여 발행할 수 있는 자율성을 부여하고 있는데, 이는 특별법 제77조의 일반자치의 지방채특례와 마찬가지임

- 이상과 같이 제주특별자치도의 경우는 교육재정에 있어서 보통교부금 교부, 교육비특별회계 전출 비율, 지방채발행에 대해 특례를 두고 자율적 운영을 보장하고 있음

■ 제주특별자치도의 교육재정특례로 우선 특별법 제101조에 [지방교육재정교부금법]에 의한 보통교부금 총액의 1만분의 157로 규정하고 있음

- 이는 제주특별자치도에 지방교부세 보통교부세 총액의 3%로 규정하여 기존의 보통교부세 교부금액을 보장해 주는 것과 마찬가지임

■ 특별법 제102조에 교육비특별회계 전출 비율에 관한 특례로서 제주자치도세총액에서 도 조례로 정하도록 자율성을 부여하고 있음

■ 그리고 특별법 제103조에 지방채등의 발행에 관한 특례를 규정함으로서 지방채발행 한도액의 초과하여 발행할 수 있는 자율성을 부여하고 있는데, 이는 특별법 제77조의 일반자치의 지방채특례와 마찬가지임

■ 이상과 같이 제주특별자치도의 경우는 교육재정에 있어서 보통교부금 교부, 교육비특별회계 전출 비율, 지방채발행에 대해 특례를 두고 자율적 운영을 보장하고 있음

■ 이와 같은 상황 하에 제주특별자치도는 교육재정 지원에 적극 대응하고 있는 것으로 나타나고 있음

- 시도별 자치단체 이전수입을 보면, 제주특별자치도의 경우는 지방교육세 전입금 비율이 높아 안정적이며 학교용지부담금 및 비법정이전수입 등도 안정적으로 확보하고 있음

<표 6> 시‧도별 자치단체 이전수입 현황(2009)

(단위: 백만원, %)

구분	계	(1) 법정전입금			(2) 학교용지 부담금	(3) 비법정 이전수입
		지방교육세전입금	담배소비세전입금	시도세전입금
서울	2,455,866	1,160,438	259,390	847,678	74,893	113,467
(구성비)	100.0	47.3	10.6	34.5	3.0	4.6
부산	544,798	327,282	93,406	90,295	5,174	28,641
(구성비)	100.0	60.1	17.1	16.6	0.9	5.3
대구	284,870	152,988	58,431	55,642	6,240	11,569
(구성비)	100.0	53.7	20.5	19.5	2.2	4.1
인천	489,454	290,538	66,898	98,963	20,000	13,055
(구성비)	100.0	59.4	13.7	20.2	4.1	2.7
광주	192,457	109,779	38,778	34,912	5,000	3,988
(구성비)	100.0	57.0	20.1	18.1	2.6	2.1
대전	180,953	106,970	36,806	33,619	-	3,558
(구성비)	100.0	59.1	20.3	18.6	0.0	2.0
울산	183,757	106,830	26,667	41,955	1,681	6,624
(구성비)	100.0	58.1	14.5	22.8	0.9	3.6
경기	1,679,585	1,271,000		211,400	174,331	22,854
(구성비)	100.0	75.7	0.0	12.6	10.4	1.4
강원	195,949	130,398	-	11,729	394	53,428
(구성비)	100.0	66.5	0.0	6.0	0.2	27.3
충북	139,938	113,666	-	13,110	2,760	10,402
(구성비)	100.0	81.2	0.0	9.4	2.0	7.4
충남	294,560	190,022	-	21,642	25,816	57,080
(구성비)	100.0	64.5	0.0	7.3	8.8	19.4
전북	158,813	112,465	-	11,601	1,000	33,747
(구성비)	100.0	70.8	0.0	7.3	0.6	21.2
전남	142,984	101,392	-	10,163	-	31,429
(구성비)	100.0	70.9	0.0	7.1	0.0	22.0
경북	241,688	202,000	-	19,276	-	20,412
(구성비)	100.0	83.6	0.0	8.0	0.0	8.4
경남	382,606	306,000	-	37,803	4,365	34,438
(구성비)	100.0	80.0	0.0	9.9	1.1	9.0
제주	86,594	62,315	-	12,509	4,279	7,491
(구성비)	100.0	72.0	0.0	14.4	4.9	8.7
계	7,654,872	4,744,083	580,376	1,552,297	325,933	452,183
(구성비)	100.0	62.0	7.6	20.3	4.3	5.9

* 자료 : 한국교육개발원‧교육과학기술부(2010). 2010 지방교육재정분석 종합보고서, 총리실·제주특별자치도(2011)에서 재인용

3. 세입 현황 및 변화

■ 다음에서는 제주특별자치도의 세입이 어떻게 변화하였는지를 살펴보기로 함

■ <표 7>에서 보듯이 제주특별자치도가 출범한 2006년 총세입은 2005년에 비해 20.4% 증가한 것으로 나타났으나, 2007년 이후 평균 증가율은 4.15%에 그쳐, 동기간 동안 전지방자치단체 세입의 평균 증가율인 5.18%에 미치지 못하고 있는 실정임

- 2007년과 2010년 간 연도별로 제주특별자치도의 세입 증가율을 살펴보면 2009년(5.71%)을 제외하고는 전지방자치단체의 세입증가율 보다 낮게 나타나고 있음

- 그 이유는 지방채의 발행이 큰 폭으로 늘었기 때문임

<표 7> 제주특별자치도의 세입규모 및 증가율(결산 순계기준)

(단위: 백만원, %)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	평균증가율(‘07년이후)
세입합계	2,166,952	2,609,226	2,827,274	3,160,070	3,340,385	3,031,566
증가율		20.41%	8.36%	11.77%	5.71%	-9.25%	4.15%
지방세수입	401,121	433,744	447,094	445,059	414,551	521,487
증가율		8.13%	3.08%	-0.46%	-6.85%	25.80%	5.39%
세외수입	684,257	717,143	726,040	910,395	923,484	656,871
증가율		4.81%	1.24%	25.39%	1.44%	-28.87%	-0.20%
지방교부세	582,475	619,717	735,641	906,209	807,784	813,813
증가율		6.39%	18.71%	23.19%	-10.86%	0.75%	7.94%
국고보조금	456,060	776,929	832,600	820,898	951,669	922,667
증가율		70.36%	7.17%	-1.41%	15.93%	-3.05%	4.66%
지방채 및 예치금회수	43,038	61,692	85,900	77,509	242,896	116,728
증가율		43.34%	39.24%	-9.77%	213.38%	-51.94%	47.73%

* 자료: 지방재정연감 각년도

■ 2007년 이후 2010년까지 제주특별자치도의 지방세 수입  평균 증가율은 5.39% 로 나타나고 있는데, 동기간 동안 전지방자치단체 지방세 수입 평균 증가율 5.05%와 비교하여 약간 높은 수준에 그치고 있음

- 2007년과 2010년 간 제주특별자치도의 연도별 지방세 수입 증가율을 살펴보면 2010년(25.80%)을 제외하고는 전지방자치단체의 지방세수입 증가율 보다 낮게 나타나고 있음

■ 동기간 동안 제주특별자치도의 세외수입  평균 증가율은 -0.20% 로 나타나, 전지방자치단체 세외수입의 평균증가율 0.23%와 비교하여 낮게 나타나고 있음

- 동기간 동안 제주특별자치도의 연도별 세외수입 증가율을 살펴보면 2008년(25.39%)을 제외하고는 전지방자치단체의 세외수입 세입증가율 보다 낮게 나타나고 있음

■ 동기간 동안 제주특별자치도의 지방교부세 평균 증가율은 7.94%로 나타나, 전지방자치단체 세외수입의 평균증가율 7.47%와 비교하여 약간 높게 나타나고 있음

- 연도별 지방교부세 증가율은 제주특별자치도와 전지방자치단체와 유사하게 나타나고 있는데, 그 이유는 보통교부세 법정율 총액의 3%로 규정하고 있기 때문임

■ 동기간 동안 제주특별자치도의 국고보조금 평균 증가율은 4.66%로 나타나, 전지방자치단체 국고보조금 평균증가율 11.42%와 비교하여 현저하게 낮게 나타나고 있음

- 제주특별자치도의 연도별 국고보조금 증가율을 살펴보면 2006년에는 70.36%로 매우 높게 나타났고, 2007년에도 7.17%로 전지방자치단체 국고보조금 증가율 5.83%보다 높게 나타났으나, 그 이후의 증가율은 전지방자치단체 국고보조금 증가율에 비해 낮게 나타나고 있음

■ 동기간 동안 제주특별자치도의 지방채 평균 증가율은 47.73%로 나타나, 전지방자치단체 국고보조금 평균증가율 22.45%와 비교하여 높게 나타나고 있음

- 제주특별자치도의 연도별 지방채 증가율을 살펴보면 2006년에는 43.34%, 2007년 39.24%, 2009년 213.38%로 매우 높게 나타났고, 2008년과 2010년에는 전년도에 비해 줄어든 것으로 나타남

<표 8> 지방자치단체의 세입규모 및 증가율(결산 순계기준)

(단위: 십억원, %)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	평균증가율 (2007년이후)
세입합계	128,415	139,824	151,756	188,805	179,657	166,428
증가율		8.88%	8.53%	24.41%	-4.85%	-7.36%	5.18%
지방세수입	35,977	41,282	43,532	45,835	45,057	50,080
증가율		14.75%	5.45%	5.29%	-1.70%	11.15%	5.05%
세외수입	51,863	51,771	56,825	59,339	63,685	50,582
증가율		-0.18%	9.76%	4.42%	7.32%	-20.57%	0.23%
지방교부세	20,025	21,744	25,239	31,094	28,451	28,199
증가율		8.58%	16.07%	23.20%	-8.50%	-0.89%	7.47%
국고보조금	16,946	21,120	22,352	25,808	32,380	32,033
증가율		24.63%	5.83%	15.46%	25.46%	-1.07%	11.42%
지방채 및 예치금회수	3,604	3,907	3,808	4,728	10,085	5,534
증가율		8.41%	-2.53%	24.16%	113.30%	-45.13%	22.45%

* 자료: 지방재정연감 각년도

■ 이상에서 살펴보았듯이 제주특별자치도로 출범한 이후 제주특별자치도의 세입, 그리고 지방채를 제외한 지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금 등의 증가율은 전지방자치단체의 증가율에 비해 낮게 나타나거나 유사한 수준에 그치고 있어 재정적으로 크게 나아진 것이 없다고 할 수 있음

4. 중앙의 권한 이양 현황

이하는 제주특별자치도 내부자료를 주로 인용하였음

■ 제주특별자치도의 권한이양은 “선이양, 후보완” 원칙에 따라 재원에 대한 검토가 미흡한 가운데 권한․사무이양(1~4단계 : 3,839건)을 추진하였음

- 1~3단계 : 1,705건

- 4단계 : 2,134건

■ 제주특별자치도의 고도의 자치권을 부여하기 위하여 이양된 권한을 실천하기 위해서는 인력과 조직의 운영 및 사업 추진면에서 많은 재원이 소요되고 있는데, 소요재원의 합리적인 보전 없이 지속적으로 중앙권한이 이양될 경우 타 자치단체도 마찬가지이지만 제주특별자치도의 재정운영에 부담이 될 수밖에 없을 것임

■ 제주특별자치도 출범에 따른 재정특례에도 불구하고 국가 재정지원이 현실을 충분히 반영하지 못하고 있는 실정임

- 기능 및 권한이양에 따른 재정지원이 과거 기준이거나 이양 당시 시점 기준이고, 기능 등의 이양으로 새롭게 발생되는 제주특별자치도의 추가수요, 즉 자체부담을 고려하지 않고 국고보조금 등이 지원되고 있음

■ 제주특별법 제76조에서는 중앙행정기관의 권한이양 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있도록 함

특별법 제76조(제주자치도에 대한 국가의 재정지원)

② 국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.

■ 1~3단계까지의 권한이양에 따른 산출된 소요비용 126억원에 대해서는 20억원의 사업비를 제외한 106억원을 소요비용으로 인정하였으나, 이에 대한 비용보전은 직접적인 재정지원이 아닌 관광객 부가가치세 환급액과 상계처리토록 2009년 12월 제주지원위에서 의결하였으나 현재 실행되고 있지 못함

■ 이상과 같이 국가차원에서 재정지원이 있었음에도 불구하고 2011년 5월 23일 제주특별법이 개정․공포됨에 따라 2,134건의 권한․사무가 추가로 이양되었기 때문에, 이양된 권한 및 사무가 원활하게 수행될 수 있도록 국가차원의 재정지원조치에 대한 합리적 검토가 필요함

■ 따라서 제주특별자치도의 재정지원 규모의 결정을 위해 사무이양에 따른 소요비용의 산정이 필요한데, 4단계 권한이양에 대해 비용을 산정한 결과는 다음과 같음

- 비용산정 분석대상은 2011년 5월 23일 공포된 제주특별법을 기준으로 한 4단계 권한이양 된 사무로서 총 119개 법률상의 사무․권한이양과 특례 도입 등 2,134건의 단위사무로 하고 이양사무별 소요비용은 인건비, 경상비 및 사업비에 의해 산출

■ 비용산정 분석결과

- 447개의 기능 사무에 대한 비용 산정결과 비용이 발생하지 않는 32개의 기능사무를 제외한 415개의 사무에 대하여 4단계 사무이양에 따른 소요경비 산출

- 415개 기능 사무에 대한 소요비용은 약 140억원으로 산출되었음

- 이 중 인건비는 72억원, 경상비는 39억원, 사업비는 29억원으로 제주특별자치도 총 예산액 3조 200억원(2011년 1회 추경기준)의 약 0.5% 수준임

- 비용 산정된 기능 사무에 대해 특행기관 소요경비와 분류하여 분석하면 특행기관의 추가 소요비용은 38개의 기능사무에 총 15억원으로 인건비 8억원, 경상비 4억원 및 사업비 3억원으로 전체 소요비용의 11%를 차지하고 있음

<표 9> 4단계 권한(사무)이양에 따른 소요경비 산출결과

구 분		계	인건비	경상비	사업비
사무이양 소요경비		140억원	72억원	39억원	29억원
	특행기관 제외	125억원	64억원	35억원	26억원
	특행기관	15억원	8억원	4억원	3억원

* 자료: 제주특별자치도 내부자료

■ 이상에서 살펴 본 사무이양에 따른 추가적인 소요재원에 대해서는 재정지원 조치가 절대적으로 필요한 상황임

Ⅲ. 재정 확충 방안

1. 방향

■ 이상에서 살펴본 바와 같이 재정특례의 경우 잘 이행되고 있지 않거나, 그 효과가 미미한 실정임

- 특히 국세의 지방세 이양은 이루어지지 않고 있음

■ 제주특별자치도의 세입 현황을 살펴보아도 제주특별자치도 출범 이후 타 자치단체에 비해 나아진 것이 없음

■ 또한 4단계에 걸쳐 제주특별자치도에 3,838건의 사무가 이양되었으나 이에 대한 재원 이양이 이루어지지 않아 이에 대한 대비책이 필요함

■ 이러한 이유로 제주특별자치도에는 획기적인 재정보전 방안이 필요함

■ 제주특별자치도의 재정보전의 방향은 자주재원을 중심으로 이루어져야 하고, 최소한 자치시대의 전략투자의 기초를 구축할 수 있을 정도의 재정규모가 확보되어함

- 따라서 국세의 지방이양, 지방세원의 확대 등과 같이 제주특별자치도에 항구적으로 재정규모를 확충효과를 창출할 수 있는 방안들이 모색되어야 함(이재원, 2004)

■ 자주재원 확충과제는 지역의 잠재세원이나 표준적 혹은 특수적인 재정수요가 상대적으로 풍부하게 잠재되어 있어야 기대한 만큼의 효과를 창출할 수 있음. 그렇지 못할 경우 명분보다는 실리측면에서 반드시 긍정적으로 평가되지 않을 수도 있음(이재원, 2004)

2. 국세의 지방세 이양

■ 우선 특별법에 제4조 3항에 규정하고 있듯이 “국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행”하여야 함

<표 14> 연도별 국세 징수현황(제주지역)

(단위 : 억원)

구 분			2006		2007		2008		2009		2010		2011
			징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)	징수액	비율 (%)
전국 징수액			1,302,609		1,530,628		1,575,286		1,543,305		1,660,149		1,801,532
제주 징수액			3,736		4,389		3,890		4,491		4,394		4,657
(전년대비증가율)				5.5		17.5		△11.4		15.4		△2.2		5.98
소 계			3,579	95.8	4,179	95.2	3,695	95.0	4,543	101.2	4,473	101.8	4,744	101.9
내국세	직 접 세		2,080	55.7	2,554	58.2	2,252	57.9	2,322	51.6	2,603	59.2	2,874	61.7
		소 득 세	1,469		1,861		1,459		1,565		1,694		2,068
		법 인 세	505		530		646		627		784		690
		상속 및 증여세	106		163		147		130		125		116
	간 접 세		1,321	35.4	1,379	31.4	1,239	31.9	1,859	41.3	1,566	35.6	1,607	34.5
		부가가치세	1,163	31.1	1,213	27.6	1,069	27.5	1,697	37.7	1,407	32.0	1,459	31.3
		개별소비세	21		22		24		11		12		14
		주 세	133		138		142		146		143		129
		증권거래세	4		6		4		5		5		5
	인 지 세		1		1		1		1		1		4
	과년도수입		177		245		203		361		304		259
교 통 세			0		0		-23		-184		-193		-188
교 육 세			59		62		62		36		31		29
농어촌특별세			26		35		37		26		26		24
종합부동산세			72		113		118		70		56		48

※ 작성근거 : 국세청 통계연보

* 자료 : 제주특별자치도 내부자료

■ 위의 표에서 보듯이 제주 전역에서 발생하는 국세는 연간 3500억원~4600억원 수준인데, 이러한 재원이 제주특별자치도의 지방세로 전환된다면 재정 확충에 크게 기여할 수 있을 것임

3. 지방소비세제도의 개선

■ 우리나라에서는 2010년 부가가치세액의 5%를 재원으로 하는 지방소비세제도가 도입되었음

■ 지방소비세는 민간최종소비지출을 기준으로 배분하되, 권역별 가중치 적용하여 지자체 배분하고 있음

- 권역별 가중치 : 수도권 100, 비수도권 광역시 200, 비수도권 도 300

- 제주특별자치도의 지역별 가중치는 300으로 2011년 현재 총 지방소비세의 약 1.74%가 배분되고 있으며, 2011년 제주도의 지방소비세 세입액은 514억원에 이르고 있음

■ 하지만 이러한 배분 비율은 지방소비세 미도입시 보통교부세 법정률(3%) 배분액과 비교하여 보면 ’11년도에 358억원의 재정순증 효과를 보이고 있긴 하지만, 타시도와 비하여 제주의 재원순증효과(4.6%)는 가장 낮게 나타나고 있음

<표 10> 2011년 지역별 지방소비세 세입순증액 비교

(단위 : 억원)

구분	지방소비세 배분율	보통교부세 배분율	미도입시	지방소비세 도입(부가세의 5%)
			보통교부세 (’11 추정)	보통교부세		지방소비세			지역상생발전기금(제주 3%)
				2011년	감소액	2011년	순증액	비중 (%)
전 국	100.0%	100.0%	262,956	257,755	-5,201	29,606	24,405	100	2,999
서 울	15.70%	0.00%	0	0	0	4,649	4,649	19.05	120
부 산	8.04%	3.36%	8,829	8,654	-175	2,381	2,206	9.04	136
대 구	5.39%	2.77%	7,287	7,142	-144	1,595	1,451	5.94	337
인 천	3.00%	1.27%	3,337	3,271	-66	887	821	3.37	92
광 주	3.21%	1.94%	5,091	4,990	-101	951	850	3.48	308
대 전	3.56%	1.43%	3,750	3,676	-74	1,054	979	4.01	265
울 산	2.70%	0.61%	1,600	1,568	-32	799	767	3.14	272
경 기	14.03%	6.47%	17,004	16,668	-336	4,153	3,817	15.64	111
강 원	4.45%	10.67%	28,061	27,506	-556	1,318	763	3.13	182
충 북	4.32%	7.20%	18,941	18,567	-375	1,280	906	3.71	161
충 남	6.00%	9.24%	24,307	23,826	-481	1,777	1,296	5.31	136
전 북	5.07%	10.41%	27,379	26,837	-542	1,502	961	3.94	148
전 남	4.89%	14.58%	38,330	37,572	-758	1,446	688	2.82	232
경 북	7.63%	16.66%	43,796	42,929	-866	2,259	1,393	5.71	231
경 남	10.27%	10.40%	27,359	26,818	-541	3,041	2,499	10.24	178
제 주	1.74%	3.00%	7,886	7,730	-156	514	358	1.47	90

* 지방소비세 도입에 따라 전국에서 제주도가 재원순증효과가 가장 낮게 나타나고 있음.

* 자료: 제주특별자치도 내부자료

■ 위의 표에서 나타나듯이 2011년 보통교부세 대비 재원 순증액 및 순증 비율을 살펴보면 다음과 같음

- 서울 : 보통교부세 미교부단체이며 지방소비세 순증액 4,649억원(100%)

- 광역시 : 지방소비세 도입시 재원순증액 7,074억원(24.1%)

- 기타 시도(제주 제외) : 지방소비세 도입시 재원순증액 12,323억원(5.58%)

- 제주 : 지방소비세 도입시 재원순증액 358억원(4.6%)

※ 따라서 지방소비세도 보통교부세와 같이 3% 이상의 법정률제도를 도입함으로써 지방소비세 도입에 따른 제주도의 상대적 재정 감소의 문제를 해결할 필요가 있음. 이를 위해서는 제주특별법 개정을 통해 특례를 마련하여야 할 것임

■ 또한 보통교부세 방식이 아닌 지방소비세 방식으로 배분하는 경우 제주특별자치도가 가장 불리한 광역자치단체임. 그 이유는 배분의 기준이 되는 민간최종소비지출 지표가 지역소비와 연계성이 부족하기 때문임. 구체적으로 보면 다음과 같은 문제점이 있음

- 내․외국인 관광객의 도내 소비지출 등은 지방소비세 산정지표 통계에 미반영

- 관광객의 소비를 그 주소지에 집계

- 소비지에 의한 재원배분 불가, 주민의 소득수준에 의해 결정

- 가구당 소비지출내역에 인구수를 적용함에 따라 인구수에 의한 재원편중 심화(수도권, 광역시 재원순증 효과가 광역도보다 큼)

※ 따라서 거주지원칙에 입각한 지표인 민간최종소비지출통계를 소비지 원칙에 입각하여 배분될 수 있도록 하여야 할 것임.

- 10년 기준 제주도 방문 관광객(7,578천명)의 소비지출 규모은 3조 2,132억원(제주발전연구원․한국은행, 2011)로 나타나고 있어 소비지 원칙에 입각하여 배분하면 제주특별자치도의 재정 확충에 기여할 수 있을 것으로 판단됨

4. 권한이양 사무에 대한 재정지원

■ 위에서 살펴본 바와 같이 제주특별자치도에는 4단계에 걸쳐 3,839건의 사무가 이양되었음

- 1~3단계까지의 권한이양에 따른 소요비용은 126억원

- 4단계 권한이양 사무에 대한 비용은 140억원

■ 1~3단계까지의 권한이양에 따른 산출된 소요비용 126억원에 대해서는 20억원의 사업비를 제외한 106억원을 소요비용으로 인정하였고, 이에 대한 비용보전은 관광객 부가가치세 환급액과 상계처리토록 2009년 12월 제주지원위에서 의결하였으나 현재 실행되고 있지 못한 실정임

■ 따라서 제주여행객 부가가치세 환급 특례제도의 실시를 위해서는 제주특별자치도특별법에 근거 규정을 마련(2011. 5. 23. 시행)하고 조세특례제한법 개정을 통하여 세부적인 특례사항을 마련해야 함

- 즉 조세특례제한법 개정을 위한 지속적으로 국회 및 정부와 협의를 추진하고 제도 시행을 위한 사전준비 업무(세부환급품목, 판매장 기준 마련 등)를 추진하여야 함

■ 현재 국회에 다음을 내용으로 하는 조세특례제한법 일부개정법률안이 제안되어 있는데 하루 빨리 통과되어 시행되어야 할 것임

- 주요 내용

가. 제주자치도 여행객이 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제177조제2항에 따른 관광 관련 재화·용역(이하 이 조에서“환급상품”이라 한다)을 구입․소비하는 경우에는 그 환급상품에 대한 부가가치세액을 환급함(안 제121조의14제1항 신설).

나. 제주자치도여행객 1인이 환급받을 수 있는 부가가치세액의 한도는 제주자치도 방문 1회당 10만원 이하로 하며, 연도별로 6회까지 환급받을 수 있음(안 제121조의14제2항 신설).

다. 제주자치도여행객의 범위, 환급상품의 범위 및 지정기준․절차, 환급판매장의 범위 및 지정기준․절차, 부가가치세액의 환급, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정함(안 제121조의14제3항 신설)

■ 하지만 제주여행객 부가가치세 환급 특례제도가 도입되어 실시된다 하더라도 그 규모는 권한 이양에 따른 추가적인 재정규모에 미치지 못하므로 다른 방법을 통해 재정지원이 이루어져야 할 것임

■ 가장 우선적으로 제주특별법 제76조에 “중앙행정기관의 권한이양 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원”할 수 있도록 하고 있으므로, 광역·지역발전특별회계에서 제주특별자치도의 몫을 증대시켜 이에 대한 지원이 이루어져야 할 것임

■ 만약 광특의 재원도 부족하다면 추가적인 국세의 이양 등을 통해 재정을 보전하는 방안도 고려하여야 할 것임

■ 지방자치법 제122조 제2항에 “국가는 지방재정의 자주성과 건전한 운영을 조장하여야 하며, 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 아니 된다”고 규정하고 있는 바 사무이양에 따른 추가적인 재정지원은 반드시 이루어져야 함

5. 탄력세율제도의 개선

■ 행정안전부는 최근 일부 지방자치단체에서 이동성 있는 과세물건의 유치를 위해 취득세와 재산세 세율인하 경쟁을 유발하는 등 전체 지방재정 부실화 초래 가능성이 있어 이동성이 있는 과세물건에 대하여 탄력세율 적용 대상에서 제외하기 위한 입법예고를 하였음

- 구체적으로 선박, 항공기, 차량, 건설기계 등을 탄력세율 적용 대상에서 제외하고자 하고 있음

- 단 법제처에 제출한 안에는차량은 대상을 축소하여 법인소유에 한정하고 있음)

■ 이와 같이 행정안전부가 이동성 있는 과세물건에 대한 취득세와 재산세 탄력세율 적용을 제한하려고 하는 것은 지방자치단체의 자주재정권을 침해하는 것임

■ 특히 제주특별자치도의 경우 특별법에 의해 세율조정에 대한 특례가 보장되어 있고, 제주특별자치도가 세율조정권을 남용하여 다른 지방자치단체의 조세경쟁을 유발시켜 평등권을 침해하지도 않은 상황에서 제주특별자치도의 탄력세율을 제한한다는 것은 특별법을 무시할 뿐 아니라 제주특별자치도의 자주재정권을 침해하는 것임(민기·윤현석, 2012)

■ 따라서 행정안전부는 이동성 있는 과세물건에 대한 취득세와 재산세 탄력세율 적용을 제한하려는 의사를 철회하고 제주특별자치도가 특별법에서 보장하고 있는 세율조정권한을 유지할 수 있도록 함으로써 국제자유도시로서의 경쟁력을 갖출 수 있도록 하여야 할 것임

Ⅳ. 맺음말

■ 2006년 7월 1일 제주도는 국제자유도시의 건설을 위하여 4개의 기초자치단체를 폐지하고 제주특별자치도로 통합함으로써 단층제인 광역자치단체체제로 개편되었음

■ 이를 위해 “제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법” 제4조 ③항에 국가는 국세를 이양하는 등 재정적 우대방안을 마련하여 시행하도록 하였으며, 자치재정의 확보를 위해 여러 특례 조항을 제시하고 있음

■ 그럼에도 불구하고 현재 제주특별자치도가 출범한 목적을 달성하는데 충분한 재원이 중앙정부로부터 지원되고 있지 않다는 지적이 많음

■ 본 고에서는 재정특례제도의 운영 현황, 세입 현황의 분석 등을 통하여 과연 제주특별자치도의 재정은 충분한지 검토하여 보았음. 검토결과는 다음과 같음

- 재정특례의 경우 잘 이행되고 있지 않거나, 그 효과가 미미한 실정임. 특히 국세의 지방세 이양은 이루어지지 않고 있음

- 제주특별자치도의 세입 현황을 살펴보아도 제주특별자치도 출범 이후 타 자치단체에 비해 나아진 것이 거의 없음

- 4단계에 걸쳐 제주특별자치도에 3,838건의 사무가 이양되었으나 재원 이양이 함께 이루어지지는 않아 이에 대한 대비책이 필요함

■ 따라서 제주특별자치도에는 원래 목적인 국제자유도시의 조성을 위해 획기적인 재정보전 방안이 절실한 실정임

■ 재정보전의 방향은 특별법 제1조에 언급하고 있듯이 “자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장”할 수 있도록 하여야 하며, 이를 위해서는 우선적으로 자주재원을 중심으로 이루어져야 함. 구체적 방안은 다음과 같음

■ 첫째, 특별법에 제4조 3항에 규정하고 있듯이 “국가는 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하여야 함

- 제주 전역에서 발생하는 국세는 연간 3500억원~4600억원 수준인데, 이러한 재원을 제주특별자치도의 지방세로 이양할 필요가 있음

■ 둘째, 지방소비세제도의 개선이 필요함

- 2011년 현재주특별자치도에는 총 지방소비세의 약 1.74%가 배분되고 있는데, 전국에 비하여 제주의 재원순증효과(4.6%)는 가장 낮게 나타나고 있음

- 따라서 지방소비세도 보통교부세와 같이 3% 이상의 법정률제도를 도입함으로써 지방소비세 도입에 따른 제주도의 상대적 재정 감소의 문제를 해결할 필요가 있음

- 배분의 기준이 되는 민간최종소비지출 지표가 관광객의 소비지출 등이 미반영되는 등 지역소비와 연계성이 부족함

- 따라서 거주지원칙에 입각한 지표인 민간최종소비지출통계를 소비지 원칙에 입각하여 배분될 수 있도록 하여야 할 것임

■ 셋째, 4단계에 걸쳐 이양된 사무에 대한 재정보전이 이루어져야 함

- 이를 위하여 제주특별자치도특별법에 근거 규정을 마련하고 조세특례제한법 개정을 통하여 세부적인 특례사항을 마련해야 함

- 즉 조세특례제한법 개정을 위한 지속적으로 국회 및 정부와 협의를 추진하고 제도 시행을 위한 사전준비 업무(세부환급품목, 판매장 기준 마련 등)를 추진하여야 함

- 또한 부족분은 우선적으로 광역·지역발전특별회계에서 제주특별자치도의 몫을 증대시켜 이에 대한 지원이 이루어져야 함

- 만약 광특의 재원도 부족하다면 추가적인 국세의 이양 등을 통해 재정을 보전하는 방안도 고려하여야 할 것임

■ 넷째, 행정안전부는 이동성 있는 과세물건에 대한 취득세와 재산세 탄력세율 적용을 제한하려는 의사를 철회하고 제주특별자치도가 특별법에서 보장하고 있는 세율조정권한을 유지할 수 있도록 함으로써 국제자유도시로서의 경쟁력을 갖출 수 있도록 하여야 할 것임

■ 이상의 방안에 대하여 중앙정부는 타시도와의 형평성의 논리로 위에서 제시한 방안들에 대해 거부하고 있는 실정임

- 하지만 형평성의 논리를 제주특별자치도에 적용한다면 그 설치목적과 취지는 살릴 수 없음(민기·윤현석, 2012)

■ 따라서 중앙정부는 제주특별자치도의 출범할 당시 초심으로 돌아가서 제주특별자치도가 성공적으로 국제자유도시를 건설할 수 있도록 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장하여야 할 것이고, 이를 위해서 자주재원의 확충 및 자주재정권의 확보가 이루어질 수 있도록 하여야 할 것임

<참고문헌>

국무총리실·제주특별자치도. 2011.『제주특별자치도 5년 종합평가』.

민기·윤현석. 2012. “지방자치단체의 자치재정권과 조세경쟁:제주특별자치도의 재정특례를 중심으로.”

손희준. 2009. “제주특별자치도의 재정운영 성과분석”. 『지방행정연구』23(2).

양덕순․강창민. 2008. “제주특별자치도 출범의 이상과 현실”. 『법과정책』.제주대학교 법과정책연구소.

양영철 외. 2008. 『제주특별자치도의 이해』. 대영문화사.

이재원. 2004. “제주특별자치도의재정구조: 분권재정”. 『한국지방정부학회 학술발표논문집』.

제주발전연구원․한국은행. 2009. 『제주지역 관광산업의 경제적 효과 분석』.

주 제 발 표 2

지방교부세, 제주계정 등의 문제점과 대응과제

김 동 욱 제주대학교 회계학과 교수

지방교부세, 제주계정 등의 문제점과 대응과제

김 동 욱(제주대학교 회계학과)

Ⅰ. 서언

■ 제주도는 2002년의 「제주국제자유도시특별법」을 흡수하면서 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’)이 제정되면서 2006년 7월1일에 새롭게 제주특별자치도로 출범함

■ 제주특별자치도를 국제자유도시로 만들고 발전시키는데 실질적으로 도움을 줄 수 있는 획기적인 규제완화와 중앙정부의 권한 이양 및 재정적 지원을 한다고 법률에 명시적으로 표현하고 있음

■ 그러나 이를 뒷받침할 법․제도적 기반이 실질적이지 못하고 정부의 의지가 불투명하여 재정자주권 확보에 큰 가시적인 성과를 나타내지 못하고 있음

■ 4개 기초단체를 폐지하여 단일 광역자치단체의 제주특별자치도로 지정하면서, 도와 4개 시․군, 7개 특별지방행정기관과 자치경찰신설 등 13개 기관의 예산을 최초로 통합하였지만 재정의 건전성에서 만족할 만한 성과를 나타내지 못하고 있음

■ 또한 권한이양과 관련해서 1, 2, 3, 4단계에서 추진되었던 권한이양은 “선이양, 후보완” 원칙에 따라 재원에 대한 검토 없이 권한(사무)이양을 우선적으로 추진하였음

■ 그리고 각 종 복지정책의 실현에 따른 지방재정의 압박은 점점 커지고 있는 상황이고 재정자립도는 전국 하위권 수준으로 나아지질 않고 있음

■ 특히 안정적 재정확보를 위해 도입되었던 보통교부세 법정률 특례는(특별법 제75조) 시행 이후 제도가 정착되기도 전에 법정률 제도로 인해 오히려 재정적 불이익을 보고 있다는 문제들이 제기되고 있음

■ 심지어 2011년에 세종특별자치시와 2010년에 통합된 창원시가 출범하면서 제주특별자치도의 재정특례는 상대적으로 역차별을 받고 있음

■ 본 연구는 제주특별자치도 출범 7년이 되어가는 시점에 제주특별자치도의 재정상황을 분석하고, 의존재원의 핵심인, 지방교부세, 국고보조금, 제주계정의 현황을 분석하여 바람직한 제주특별자치도의 의존재원 확충전략 및 개선방안을 제시하고자 함

Ⅱ. 지방교부세제도 개요

1. 지방교부세의 종류

■ 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 기하는 것이 목적으로 국가와 지방의 세원불균형을 보완은 물론 지방자치단체간의 재정력의 격차를 해소하는 재원의 조정기능과 재원의 보장기능이 있음

■ 지방교부세의 사용목적은 지방자치단체의 자주적인 판단에 맡겨져 있고 국가가 그 사용목적을 제한하거나 조건을 붙이지 아니함

■ 이 점에서 지방교부세는 국고보조금과 근본적으로 다른 성격을 가지고 있으며, 지방세와 함께 헌법에서 보장하는 지방자치의 이념을 실현해 나가는 중요한 수단이 됨

■ 지방교부세 종류는 내국세 총액의 19.24%를 재원으로 하는 보통교부세, 특별교부세, 분권교부세와 종합부동산세를 재원으로 하는 부동산교부세의 네 종류로 구분함

1) 보통교부세

(1) 개념

■ 보통교부세는 모든 자치단체가 일정한 행정수준을 유지할 수 있도록  표준수준의 기본적 행정수행경비의 충당부족분을 보전하는 일반재원임

■ 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 대하여 그 재정부족액을 기초로 교부하는 재정부족액 보전분으로서, 산정 및 배분방법을 보면, 공식적인 통계, 객관성 있는 자료 등을 기초로 하여 법령에서 정한 기준과 방식에 따라 산정하여 배정하게 됨

■ 당해연도 내국세(목적세 및 종합부동산세와 다른 법률에 의하여 특별회계 재원으로 사용되는 세목 “주세”의 해당금액을 제외) 총액의 1만분의 1,924(19.24%)를 배분하고 있음

(2) 산정방법

■ 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체에 대하여 그 부족분을 기준으로 산정·교부함 (지방교부세법 제6조제1항)

	기준재정수요액	-	기준재정수입액	=	재정부족액	≒	보통교부세
	(4개측정항목‧16개세항목별 기초수요+보정수요±자체노력)		(보통세의 80%의 기초수입+보정수입±자체노력)		↑ (조정률 적용)

■ 기준재정수요액은 기초수요 + 보정수요 ± 자체노력에 의해 결정됨

■ 자치구는 특별‧광역시의 기준재정수요액 및 기준재정수입액에 합산 산정하고, 이를 당해 특별시 또는 광역시에 일괄 교부함 (지방교부세법 제6조제1항)

가. 기초수요액

■ 기초수요액은 측정항목별로 각 지방자치단체가 표준적인 수준의 행정을 수행하는 데 필요한 일반재원을 산정하는 것으로, 측정항목별 상관성 있는 지표로 채택된 측정단위수치(통계)에 단위비용과 보정계수를 곱하여 산정됨

기초수요액 = Σ 항목별(측정단위수치 × 단위비용 × 보정계수)

<표 > 수요 항목별 사용통계 현황

측정항목	16개 세항목	측정단위	비고
일반행정비	① 인건비	공무원수	총액인건비
	② 일반관리비	인구수	공무원수, 지방의원수
	③ 안전관리비	인구수	재난관리시설수 등
문화환경비	④ 문화관광비	인구수	문화체육시설 면적 등
	⑤ 환경보호비	가구수	토지분 재산세 평균징수액등
	⑥ 보건비	인구수	무료예방접종인원수
사회복지비	⑦ 기초생활보장비	국민기초생활수급자	수급권자수 및 비율
	⑧ 노인복지비	노령인구수	노령인구수 등
	⑨ 영유아 청소년복지비	영유아 청소년수	영유아 청소년인구수, 해당복지시설면적 등
	⑩ 장애인 복지비	등록장애인수	등록장애인수 및 비율
	⑪ 일반사회복지비	인구수	사회복지시설면적 등
경제개발비	⑫ 농림수산비	농수산업종사수	농수산업종사자수 등
	⑬ 지역경제비	사업체 종사자수	사업체 종사자수 등
	⑭ 도로개량비	미개량도로면적	(미개량도로면적 등
	⑮ 도로교통비	자동차대수	자동차대수, 도로면적 등
	지역개발비	행정구역면적	행정구역면적, 도시공원면적, 하천 연장등

나. 보정수요액

■ 보정수요액은 ■지방교부세법■ 제7조 및 시행령 제7조의 규정에 의하여 측정항목 및 측정단위의 형태로는 산정할 수 없는 행정상 또는 재정상의 수요가 발생하는 경우 해당되는 경비를 가산해 주는 방식임

■ 따라서, 보정수요액은 측정항목을 설정할 수 없는 경비 중 보편 타당하면서도 수요의 규모가 큼에 따라 기초수요액으로 반영할 수 없는 경우로서 미반영시에는 재정격차가 심화될 것이 예상되는 수용을 대상으로 하되 그 대상을 법령에 규정하고 있음

■ 현재의 보정수요 반영항목으로는 지방교부세법시행규칙 제5조 제2항에서 규정하는 재정보전금(시책추진보전금 제외), 시·도세 징수교부금, 지역균형수요, 사회복지균형수요 등이 있음

■ 특히 지역균형수요 별도 보정은 지역특성을 고려한 재원배분의 형평화와 지역 간 균형 있는 개발을 위하여 위한 것인데 2012년 지방교부세 산정기준의 지역균형수요 보정수요 기준은 다음과 같음

① 첫째, 낙후·도서지역의 개발을 촉진하기 위하여「도서개발촉진법｣과「농어촌정비법｣에서 지정한 도서·오지지구를 대상으로 도서·오지지역 인구수, 면적 등을 기초로 산정한 수요액의 100%를 ｢일반관리비｣, ｢지역개발비｣(해당시군60%, 광역단체 40%) 항목에 지역균형수요액을 산정 반영함

② 둘째, 문화재보호구역·자연환경보전지역·상수원보호구역·수변구역·개발제한구역 등 개발규제로 인한 지역불균형 해소를 위하여 토지분재산세 평균징수금액을 규제지역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 문화관광비(문화재보호구역), 환경보호비(자연환경보전지역, 상수원보호구역·수변구역, 백두대간보호구역), 지역개발비(개발제한구역)에 반영함

③ 셋째, 군사시설보호구역 소재 자치단체가 지방세 비과세로 인해 발생하는세수손실을 보전하기 위해 토지분재산세 평균징수금액을 군사시설보호구역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 지역개발비에 반영함

④ 넷째, 표준행정수요로 포착될 수 없는 도서·해안·댐 등이 있는 특정지역에 대한 수요를 관련경비 항목별로 별도산정 반영함

⑤ 다섯째,「폐광지역 개발지원에 관한 특별법｣에 의한 폐광지역,「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣에 의한 개발촉진지구 및「접경지역지원법｣에 의한 접경지역에 대한 개발 보전수요를 지역개발비 항목에 해당 시·군·구에 90%, 시·도에 10%를 반영함

⑥ 여섯째, FTA 체결 대비 어려움이 예상되는 농어촌 지역에 대한 지원 강화를 위해 경지면적, 어장 및 갯벌면적, 소·돼지 두수 관련 수요를 농림수산비 항목에 시·군·구에 70%, 시·도에 30% 반영함

⑦ 일곱째, 군인(미군 및 미군속 포함), 전경, 의경, 재소자, 경비교도대원, 의무소방대원 등 주둔지역의 자치단체 인구수에 포함되지 않지만 이들로 인하여 발생하는 수요를 환경보호비, 지역경제비, 도로교통비, 지역개발비경비항목에 반영함

⑧ 여덟째, 인구격감으로 인한 지역기반 쇠퇴방지를 위해, ‘최근2년 평균인구’에 비하여 ‘최근 6개월간(전년도 1~6월) 평균인구’가 감소된 지역에 대하여 지역경제비와 지역개발비에 최근 6개월간 평균인구와 2년평균인구의 차이인원(감소한 인원)에 대하여 별도의 수요액을 산정하여 지역균형수요로 반영함(2011년도 적용)

⑨ 아홉째, 유동인구로 인해 발생하는 쓰레기·오폐수 등 환경수요와 교통혼잡에 따른 수요를 환경보호비와 도로교통비 항목에 반영함

⑩ 열째, 지역경제 활성화를 유도하기 위하여 산업단지조성에 따른 시 · 도세 및 시 · 군 · 구세 감면액 10∼20%와 지역특화발전특구지역 개발수요를 지역경제비 및 지역개발비 지역균형수요에 반영함

⑪ 열한째, 정부정책의 일관성 유지 및 원활한 추진을 위하여 농어촌도로수요(도로개량비, 도로교통비), 자전거도로 구축수요(도로개량비), 도심지내 공장밀집수요(지역개발비), 하이브리드 자동차 및 신재생에너지 보급 및 생산(2012년 적용) 등을 지역균형수요로 반영함

<표 > 2011년 지역균형수요 반영 예산

(단위: 억원)

지형균형수요 항목	2007	2008	2009	2010	2011	2012
낙후지역수요	7,659	8,856	11,189	11,043	11,618	14,522
문화재보호·자연환경보전·상수원보호 등 개발규제지역수요	1,844	2,627	2,462	1,818	1,802	1,696
군사보호구역 비과세 보전수요	632	4,706	4,388	4,369	2,287	2,455
도서·해안·댐 관련 지역특수수요	1,585	1,979	1,574	3,781	4,284	4,399
지역기반 쇠퇴지역수요	250	469	810	389	413	418
기타 농어촌도로, 적자도선, 벽지버스 등에 대한 수요	8,057	6,352	5,442	5,290	1,602	1,899
소도읍육성사업지역 국고부족분	886
FTA 농어촌수요		7,708	9,674	11,342	12,107	20,820
산업단지조성 등 지역경제 활성화 수요			754	1,205	1,227	1,434
하이브리드 자동차·자전거도로 수요 등 저탄소녹색성장						280
특수(군인)인구·인구격감 · 유동인구에 대한 보정수요	188	2,130	2,768	2,509	2,297	3,904
기타					1,355
합계	24,228	34,827	39,061	41,745	37,637	51,827

다. 수요자체노력(인센티브 및 역인센티브)

■ 수요자체노력은 자치단체 재정운영의 건전성을 도모하고, 자구 노력을 촉진·유도하는 차원에서 세출과 관련하여 자치단체별 자구노력의 정도를 기준재정수요액에 가감 반영하는 것임

■ 인건비절감, 지방의회 경비절감, 업무추진비 절감, 행사축제예산운영, 민간이전경비절감, 지방청사 관리운영, 지방인력 감축, 지역경제 활성화,  생활 폐기물,  읍면동 통합 모두 10종에 대하여 인센티브와 역인센티브를 적용함

2) 특별교부세

(1) 개념

■ 특별교부세는 객관성 통일성을 중시하는 보통교부세의 산정과정상 필연적으로 발생할 수밖에 없는 획일성과 시기적인 이유로 인해 반영할 수 없었던 구체적인 사정을 고려해 특별히 교부하는 지방교부세로서,

■ 지방재정 여건의 변동이나 예기치 못한 재정수요에 탄력적으로 대응함으로써 보통교부세의 기능을 보완하여 지방교부세제도 전체의 구체적 타당성을 확보하기 위한 제도임

■ 이러한 특별교부세는 지방교부세법 개정에 따라 2005년부터 교부대상 수요항목이 시책사업, 지역현안, 재해대책, 지역개발, 특정현안의 5개 항목에서 지역현안, 재해대책의 2개 항목으로 축소되고 재원 규모도 지방교부세의 9.09%에서 4%로 대폭 축소되어 운영하여 오던 중 2009년부터 시책수요를 신설 운영하고 있음

3) 분권교부세

(1) 개념

■ 분권교부세는 지방재정운영의 자율성과 책임성을 제고하기 위하여 국고보조 149개 사업을 지방으로 이양하면서 필요한 재원을 보전하기 위하여 2005년에 도입하였으며, 당초 2009년까지 한시적으로 운영한 후 2010도부터 보통교부세로 통합운영하기로 되어 있었으나, 2009년도 지방재정지원제도 개편시 관계부처간의 합의된 바에 따라 지방교부세법 개정을 통하여 운영기한을 2014년까지 5년간 연장되었음

2010년도 유사중복사업 통·폐합 등 대상사업 구조조정으로 2011년도 90개를 대상으로 하여 산정·교부

4) 부동산교부세

(1) 개념

■ 부동산교부세는 ‘04년말에 지방세로만 운영되던 재산세와 종합토지세를 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화하면서 ’05년부터 종합부동산세 제도가 시행됨에 따라, 그 징수세액 전액을 자치단체 일반재원인 부동산교부금으로 자치단체에 전액 교부함으로써 지방재정의 확충과 지역균형발전에 도모하고 있음

■ 2009년까지 부동산교부세는 재산세 감소분(시도 및 시군구 귀속분) 및 거래소 감소분(시도 귀속분) 보전에 먼저 사용되고, 남는 재원을 ‘균형재원‘으로 시·군·구(제주특별자치도 포함)에 배정하도록 되어 있었으나, 2010년부터는 세수 감소분 보전을 폐지하고 전액 균형재원으로 활용하도록 법을 개정하였음.

■ 이는 2010년부터 도입된 지방소비세가 시·도세 형태로 도입됨에 따라 시·군·구의 재정보전과 재정형평화 기능을 강화하기 위한 조치였음

2. 지방교부세의 규모

■ 지방교부세 중 보통교부세는 내국세 총액의 19.24% 중 분권교부세 0.94%와 지방양여금 도로사업 보전분 8,500억원을 제외한 금액과 전년도 내국세 정산 금액을 포함한 교부세 총액의 96%에 해당하는 금액이 되고, 특별교부세는 나머지 4%에 해당하는 금액이 됨

도로보전분 8,500억원은 2011. 12. 31 폐지

■ 2012년도 지방교부세 총재원은 내국세 166조 1,454억원의 19.24%인 31조 9,664억원임

- 이 중 분권교부세 1조 5,618억원을 제외한 30조 4,046억원 중에서  4%인 1조 2,162억원이 특별교부세 재원이며, 나머지 96%인 29조 1,884억원이 재정부족 보전분 보통교부세 재원임

- 광역단체 중에서는 서울이 지방세수가 많아 교부세가 지원되지 않는 불교부단체임

- 74개시 중에서는 수원, 성남, 과천, 고양, 용인, 화성시가 불교부단체임

<표 > 2012 국세 세입예산규모

(단위 : 억원)

구 분	계	교부세 재원	기 타
計	2,057,575	1,661,454	396,121
소 득 세	457,699	457,699
법 인 세	445,458	445,458
상 속 증 여 세	36,879	36,879
부 가 가 치 세	568,016	568,016
개 별 소 비 세	60,377	60,377
증 권 거 래 세	42,480	42,480
인 지 세	6,108	6,108
과 년 도 수 입	44,437	44,437
종합부동산세	10,631		10,631
주 세	29,481		29,481
교통·에너지·환경세	136,863		136,863
교 육 세	47,696		47,696
농 어 촌 특 별 세	55,339		55,339
관 세			116,111

<표 > 전국 지방교부세 유형별 예산규모 추이

(단위 : 백만원)

			내구세 대비율	‘11예산(A)	'12예산(B)	증감(B-A)	증감률
정률분 합계			19.24%	29,122,280	31,966,375	2,844,095	9.8%
	보통교부세		17.59%	26,625,487	29,188,424	2,562,937	9.6%
		재정부족액보전(96%)	17.03%	25,775,487	29,188,424	3,412,937	13.2%
		도로보전분(8,500)	0.56%	850,000	-	-850,000	-100%
	특별교부세(4%)		0.71%	1,073,979	1,216,185	105,632	13.2%
	분권교부세(0.94%)		0.94%	1,422,814	1,561,766	135,647	9.8%
내국세			‘12 추정액	151,363,200	166,145,400	14,782,200	9.8%
부동산교부세			종부세전액	1,068,100	1,063,100	-5,000	-0.5

<표 > 2012년도 특별교부세 재원규모 및 구성

(단위 : 억원)

구분			2010	2011	2012
		비율	규모	규모	규모
총계			9,683	10,740	12,162
지역현안		30%	2,905	3,222	3,649	- 자치단체의 지역현안 - 행정구역개편에 따른 재정지원
시책수요		20%	1,937	2,148	2,432	- 국가적 장려사업 지원 - 전국체전 등 국가적 행사지원
재해대책수요		50%	4,841	5,370	6,081	- 응급복구, 항구복구 및 재해예방사업 재원 보전
	우수단체 재정지원	재해대책 수요잉여분				- 행정․재정실적 우수자치단체

<표 > 연도별 부동산교부세 교부현황

(단위 : 억원)

구분	‘07년		‘08년		‘09년		‘10년	‘11년*
	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	균형 재원	세수 감소분	균형 재원	세수감소분	세수 감소분	균형 재원
전국	18,892		28,853		31,328		10,221	10,436
	9,971	8,921	7,697	21,156	19,028	12,300		1,178	9,258

*: 2009년 세수감소분정산액보전

Ⅲ. 제주특별자치도 지방교부세제도 현황 및 대책

1. 제주특별자치도 지방교부세 현황

1) 예산규모 추이

■ ’12년 전국 지자체의 순계기준 당초예산은 151조 950억원으로 ’11년 전국의 당초예산 141조 393억원 대비 7.1% 증가로 작년 증가율 0.8%보다 높음

- ’12년 전국 지자체의 총계기준 당초예산(일반회계+특별회계) 규모는 198조 9,118억원으로 ’11년 전국의 총계기준 당초예산 185조 4,670억원 대비 7.2% 증가로 작년 증가율 1.2%보다 높은 증가율을 보임

■ ’12년 제주도 순계기준 당초예산 규모는 2조 9,280억원으로 ’11년도 2조 7,287억원에 비해 7.3% 증가로 작년 증가율 5.0%보다 높음

- ’12년 제주도의 총계기준 당초예산 규모는 3조 760억원으로 ’11년도 2조 8,530억원에 비해 7.8% 증가로 작년 증가율 3.8%보다 높음

■ ‘07부터 ‘10년 까지 제주도의 예산증가율은 전국평균보다는 항상 낮았으나 ’11년 이후에는 전국평균보다 높음

■ ’07년 이후 전국 대비 제주특별자치도의 순계기준 당초예산 규모의 비중은 1.97%에서 매해마다 낮아지다가 ’11년 1.93%, ’12년 1.94%로 최근에 비중이 높아지는 추세를 보이고 있으나 ’07년보다는 여전히 낮은 수준임

<표 > 전국 및 제주 예산규모 추이(당초예산)

(단위 : 십억, %)

회계별		2007	2008		2009		2010		2011		2012
		금액	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비
전국	순계예산(A)	111,986	124,967	11.6	137,535	10.1	139,856	1.7	141,039	0.8	151,095	7.1
	총계예산(B)	143,721	161,202	12.2	178,103	10.5	183,226	2.9	185,467	1.2	198,912	7.2
제주	순계예산(C)	2,202	2,369	7.6	2,601	9.8	2,598	-0.1	2,729	5.0	2,928	7.3
	총계예산(D)	2,312	2,472	6.9	2,696	9.1	2,750	2.0	2,853	3.8	3,076	7.8
C/A(%)		1.97	1.90		1.89		1.86		1.93		1.94
D/B(%)		1.61	1.53		1.51		1.50		1.54		1.55

예산: 일반회계+특별회계

자료: 제주특별자치도 예산정보, 행정안전부 재정고

■ 2012년 기준으로 순계기준 세입목별 비중은

- 국고보조금(33.6%)> 지방교부세(31.8%) > 지방세(19.7%) > 세외수입(11.9%) > 지방채(2.9%) 순으로 중앙재원(국고보조금등+지방교부세)에 의존하는 비중이 전체의 65%가 넘어 의존도가 높은 실정임

- 주요 의존재원인 지방교부세와 북고보조금의 2011년과 2012년의 변화를 보면 상대적으로 국고보조금의 비중이 적어지고 지방교부세 비중이 높아짐

■ 자체수입(지방세 + 세외수입)은 전체 제주예산의 31.6% 수준으로 전국 평균 56.9%에 비해 낮은 비중임

■ 2011년 대비 2012년 의존재원인 지방교부세의 제주의 증가율(8.1%)은 전국평균(6.6%)보다 높지만 상대적으로 국고보조금의 증가율(1.5%)은 전국평균(4.7%) 보다 낮은 편임

<표 > 전국 및 제주 세입재원별 예산규모 추이

(단위 : 억원)

구분		전국					제주
		‘11년 당초예산		‘12년 당초예산		증가율 (%)	‘11년 당초예산		‘12년 당초예산		증가율 (%)
			비율 (%)		비율 (%)			비율 (%)		비율 (%)
계		1,410,393		1,510,950		7.1	27,287		29,279		7.3
자체재원		793,218	56.3	860,193	56.9	8.4	7,973	29.2	9,259	31.6	16.1
	지방세	497,434	35.3	537,953	35.2	8.1	5,001	18.3	5,762	19.7	15.2
	세외수입	295,784	21.0	322,240	21.3	8.9	2,971	10.9	3,498	11.9	17.7
의존재원		579,813	41.1	612,366	40.5	5.6	18,317	67.1	19,158	65.4	4.6
	지방교부세	274,085	19.4	292,159	19.3	6.6	8,615	31.6	9,309	31.8	8.1
	국고보조금	305,728	21.7	320,206	21.2	4.7	9,702	35.6	9,850	33.6	1.5
지방채		37,362	2.6	38,392	2.5	2.8	997	3.7	862	2.9	-13.6

2) 제주특별자치도 지방교부세 규모 추이

(1) 제주도 지방교부세 현황

■ 2012년 제주의 지방교부세는 최종분(정산분 포함)기준으로 9,402억원임

- 2011년 제주의 지방교부세는 최종분 기준으로는 8,768억원임

<표 > 연도별 제주특별자치도 지방교부세 현황

(단위 : 억원)

구분	계				보통교부세				분권교부세			특별교부세
	최종	당초	정산분	도로분	최종	당초	정산분	도로분	최종	당초	정산분	최종
07년	7,071	6,148	195	315	6,387	5,887	187	315	270	262	8	414
08년	8,340	7,116	695	315	7,797	6,817	667	315	329	301	28	214
09년	7,424	6,915	30	357	7,012	6,625	29	357	291	290	1	121
10년	7,958	7,267	183	357	7,507	6,972	177	357	301	295	7	151
11년	8,768	8,050	203	357	8,282	7,730	195	357	327	320	8	159
12년	9,402	9,090	313	-	9,058	8,757	301	-	345	333	12	-

주) 도로보전분 8,500억원은 2011. 12. 31 폐지

2012년도는 당초예산(정산분 포함) 기준임

<표 > 전국 및 제주 지방교부세 증가 추이

(단위 : 억, %)

회계별			2007	2008		2009		2010		2011		2012
			금액	금액	전년 대비	금액	전년 대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비
지방교부세		전국	233,077	282,137	21.0	251,869	-10.7	269,907	7.2	298,332	10.5	319,664	7.2
		제주	7,071	8,340	17.9	7,424	-11.0	7,958	7.2	8,768	10.2	9,402	7.2
	보통교부세	전국	213,162	257,959	21.0	230,321	-10.7	246,791	7.2	272,745	10.5	291,884	7.0
		제주	6,387	7,797	22.1	7,012	-10.1	7,507	7.1	8,282	10.3	9,058	9.4
	분권교부세	전국	11,387	13,784	21.1	12,305	-10.7	13,187	7.2	14,575	10.5	15,618	7.2
		제주	270	329	21.9	291	-11.6	301	3.4	327	8.6	345	5.5
	특별교부세	전국	8,528	10,394	21.9	9,243	-11.1	9,929	7.4	11,010	10.9	12,162	10.5
		제주	414	214	-48.3	121	-43.5	151	24.8	159	5.3	-	-

주) 2007-2011: 최종예산기준,

2012년 : 당초예산기준

■ 2007년 제주의 전국대비 교부세 비중은 3.03%에서 2012년은 2.94%로 지속적으로 하감 추세임

- 특히, 분권교부세와 특별교부세의 전국대비 비중이 낮아지는 추이가 그 이유임

<표 > 연도별/교부세 종류별 비중 추이

(단위 : 백만원)

구분	계			보통교부세			분권교부세			특별교부세
	최종			최종			최종			최종
	전국	제주	비율 (%)	전국	제주	비율 (%)	전국	제주	비율 (%)	전국	제주	비율 (%)
07년	23,307,694	707,118	3.03	21,316,202	638,696	3.00	1,138,733	27,031	2.37	852,759	41,391	4.85
08년	28,213,686	833,991	2.96	25,795,852	779,680	3.02	1,378,423	32,881	2.39	1,039,411	21,430	2.06
09년	25,186,858	742,353	2.95	23,032,062	701,172	3.04	1,230,543	29,095	2.36	924,253	12,086	1.31
10년	26,990,688	795,781	2.95	24,679,136	750,585	3.04	1,318,672	30,119	2.28	992,880	15,077	1.52
11년	29,833,228	876,835	2.94	27,274,652	828,191	3.04	1,457,548	32,739	2.25	1,101,027	15,905	1.44
12년	31,966,375	940,223	2.94	29,188,424	905,743	3.10	1,561,766	34,480	2.21	1,216,185	-

(가) 보통교부세

■■제주특별법■ 제75조(지방교부세에 관한 특례)에 근거하여 제주특별자치도에 교부하는 보통교부세는 지방교부세법에 의한 보통교부세 총액의 100분의 3으로 산정되어 있음

- 이는 과거 5년간(‘01～’05년) 제주도 교부비율 평균(2.82%) 및 ‘06년(3.03%) 등을 감안하여 ’06.2 임시국회에서 3%로 법정률화 하였음

- ‘07년부터 ■제주특별법■에 의하여 재정부족액에 관계없이 보통교부세 재원의 3% 정액으로 교부받게 됨으로 재정력지수 산출에서도 제외됨

■ 제주는 ‘12년 총보통교부세 29조 1,884억원 중 3%인 8,757억원 배정 받음

■ 보통교부세 총액의 3%로 법정률화하여 국세증가에 연동되어 증가하는 총액할당 방식의 지원으로, 재정의 안정에는 다소 도움이 되었지만, 제주특별자치도 도입 후 환경 변화 및 미래 성장의 재원확보에는 역으로 걸림돌이 되고 있는 것이 현실임

- 예를 들어, 특별자치도 이후 민군복합 관광미항 건설과 그에 따른 정주 군인으로 인한 지방세감소와 공공서비스제공 환경변화 미반영 되었고,

- 특별자치도 이후 체결된 FTA 최대 피해 지자체가 특별자치도임에도 그 피해액이 미반영 되고 있음

- 즉, 자치단체의 인구 등 성장 및 여건 변화에 의해 보통교부세액은 증가하거나 감소하게 되는데, 제주특별자치도와 같이 국가정책으로 인하여 성장이 예상되는 자치단체는 재정수요가 증가하게 되나 이와 연계한 재정지원 시스템이 부재함

■ ‘07년 이후 제주특별자치도의 보통교부세의 비중은 전국 보통교부세의 3%로 안정적인 재원으로 보이나 매년 평균 증가율은 9.51%로 전국평균 9.68%보다 낮음

- 2007년 이전의 제주의 보통교부세 평균 증가율은 12.37%로 전국 평균보다 10.47%로 높았었음

<표 > 2011년 지역균형수요 반영 예산

(단위: 억원)

지형균형수요 항목	2007	2008	2009	2010	2011	2012
낙후지역수요	7,659	8,856	11,189	11,043	11,618	14,522
문화재보호·자연환경보전·상수원보호 등 개발규제지역수요	1,844	2,627	2,462	1,818	1,802	1,696
군사보호구역 비과세 보전수요	632	4,706	4,388	4,369	2,287	2,455
도서·해안·댐 관련 지역특수수요	1,585	1,979	1,574	3,781	4,284	4,399
지역기반 쇠퇴지역수요	250	469	810	389	413	418
기타 농어촌도로, 적자도선, 벽지버스 등에 대한 수요	8,057	6,352	5,442	5,290	1,602	1,899
소도읍육성사업지역 국고부족분	886
FTA 농어촌수요		7,708	9,674	11,342	12,107	20,820
산업단지조성 등 지역경제 활성화 수요			754	1,205	1,227	1,434
하이브리드 자동차·자전거도로 수요 등 저탄소녹색성장						280
특수(군인)인구·인구격감 · 유동인구에 대한 보정수요	188	2,130	2,768	2,509	2,297	3,904
기타					1,355
합계	24,228	34,827	39,061	41,745	37,637	51,827

<표 >  제주특별자치도 전후 보통교부세 교부내역

(단위: 억원, %)

연도별	보통교부세 총액(전국 평균)			제주특별자치도
	총 액	증가율	평 균 증가율	총액	점유율	증가율	평 균 증가율
2001	111,195		10.47	3,131	2.82		12.37
2002	108,849	△2.11		3,036	2.79	△3.03
2003	122,385	12.44		3,387	2.77	11.56
2004	130,129	6.33		3,594	2.80	6.11
2005	170,776	31.24		5,001	2.93	39.15
2006	178,415	4.47		5,405	3.03	8.08
2007	204,662	14.71	9.68	6,072	2.97	12.34	9.51
2008	249,459	21.89		7,482	3.00	23.24
2009	221,821	△11.08		6,655	3.00	△11.07
2010	238,291	7.42		7,149	3.00	7.42
2011	264,246	10.89		7,925	3.00	10.87
2012	301,914	14.25		9,057	3.00	14.28

※ ‘01~’11 결산기준, ‘12년 1회 추경예산기준

■ 보통교부세와 별도로 도로사업보정분 운영(8,500억원), 그동안 제주도는 ‘05∼’08년까지는 총 예산액 8,500억원의 3.7%인 315억원, ‘09∼’11년까지는 4.2%인 357억원을 지원받음

- 당초 4년 한시였다가 3년을 연장하여 2011년에 종료되고, 재원은 기준재정수요액에 별도항목 없이 보통교부세 재원으로 이관하게 됨

- 이에 따라 보통교부세 재원이 증가하게 되고 제주도는 기존의 도로사업보정분으로 지원되던 예산대신 8,500억원의 3%인 255억원을 지원받게 됨

- 2012년부터는 도로사업보전분이 보통교부세로 편입되게 되어, 이 경우에 제주특별자치도가 보통교부세 3%에 묶여서 약 100여억원의 재원손실 발생

- 최근 3년(‘09∼’11년)의 평균 비율인 4.2% 요구하고, 보통교부세 3% 법정률을 초과하는 금액은 특별교부세로 요구

(나) 특별교부세

■ 특별교부세는 ‘09년에 자치단체의 지역현안사업에 지원하는 지역현안수요 (30%), 국가적 장려사업 등에 지원하는 시책수요(20%, 2009년 신설), 그리고 재해 등에 지원하는 재해대책수요(50%)로 나뉘어 운영하고 있고, 재해대책수요 잔여액 예상분은 우수자치단체 재정지원에 사용함

■ 자연재해, 지역의 정치력, 행정기획력에 의해 배정액이 차이가 날 수 있는 재원임

■ ‘나리’ 태풍피해복구로 비교적 높은 특별교부세액 배정 받은 2007년을 제외하고는 제주특별자치도의 특별교부세는 낮은 비중이고 하향 추이임

- 2011년 전국 대비 제주의 특별교부세 비중은 1.44%임

- 특히 제주의 시책수요에 대한 특별교부세 배정액이 매우 낮음

<표 > 연도별 특별교부세 교부현황(순계)

(단위: 억원)

			2006		2007		2008		2009		2010		2011		2012
시도별 합 계	지역 현안 (50%)	지역 현안 (30%)	7,398 (7,434)	3,699	8,528 (8,528)	4,264	9,468 (10,394)	4,734	10,038 (9,243)	3,011	9,683 (9,929)	2,905	10,740 (11.010)	3,222	12,162 (12,162)	3,649
		시책 수요 (20%)
										2,008		1,937		2,148		2,432
		재해 대책 (50%)
				3,699		4,264		4,734		5,019		4,841		5,370		6,081
제주	지역 현안 (50%)	지역 현안 (30%)	129	123 (3.33%)	414	109 (2,56%)	214	121 (2.56%)	121	80 (2.66%)	151	79 (2.72%)	159	78 (2.42%)
		시책 수요 (20%)								28 (1.39%)		40 (0.05%)		40 (1.86%)
		재해 대책 (50%)		6 (0.16%)		305 (7.15%)		93 (1.96%)		13 (0.26%)		32 (0.66%)		41 (0.76%)
(비중)			1.74%		4.85%		2.06%		1.31%		1.52%		1.44%

주) ( ): 최종예산

자료: 연도별 지방교부세 산정해설 재구성, 제주특별자치도 예산담당관실

(다) 분권교부세

■ <표 15>에서 보면 2007년의 제주 분권교부세의 예산규모는 전국대비 2.37%이나 2012년은 2.21%로 매년 하강 추이임

■ 전국대비 제주의 분권교부세의 비중은 보통교부세 법정률인 3% 이하임

■ 2015년 이후 보통교부세로 귀속되면 배부액에 있어서는 지금보다 증가 가능성이 있음

<표 > 전국 및 제주 분권교부세의 증가율과 비중

(단위 : 억원)

		2007	2008		2009		2010		2011		2012
				증가율		증가율		증가율		증가율		증가율
분권교부세	전국	11,387	13,784	21.1%	12,305	-10.7%	13,187	7.2%	14,575	10.5%	15,618	7.2%
	제주	270	329	21.9%	291	-11.6%	301	3.4%	327	8.6%	345	5.5%
	비중	2.37%	2.39%		2.36%		2.28%		2.26%		2.21%

2. 제주특별자치도 보통교부세 문제점

김동욱, “제주특별자치도 보통교부세 법정교부율 제도 문제점 및 개선방안,” 한국지방재정학회 세미나, 2011. 6. 재구성 및 재수정

1) 3% 법정률화의 보통교부세의 기능 상실

■ 지방교부세는 재정력이 약하면 교부세가 증가하고 재정력이 좋으면 교부세가 감소시키는 메카니즘을 통해 지방자치단체의 재정격차의 심화를 방지하는 것이 목적임

■ 제주의 보통교부세 교부액을 3%로 법정율화 함으로써 특별자치도의 자체수입이 늘어 재정력이 증가하는 경우에는 보통교부세가 감소하지 않는 3% 법정률화 제도가 유리하고, 반대로 자체수입이 감소 혹은 정체하여 재정력이 감소하면 보통교부세가 증가해야 하는데, 이 경우에는 3% 법정률화 제도가 재정 수요를 반영하지 못하는 메카니즘이어서 보통교부세 본연의 기능을 상실하고 있음

■ 제주의 보통교부세는 종전에는 일정 수요산식에 의하여 불규칙적으로 교부 받아오던 재원을 내국세 총액의 3%로 법정률화하여 국세의 증가에 연동되어 증가하는 총액할당 방식의 지원으로, 재정의 안정에는 다소 도움이 되었지만, 제주특별자치도 도입 후 환경 변화 및 미래 성장의 재원확보에는 역으로 걸림돌이 되고 있는 것이 현실임

2) 특별자치도 도입 후 신규 재정수요 증가

■ 보통교부세 3% 법정률 합의는 과거 도․시․군 체제시 보통교부세 교부율만을 단순 비교한 근시안적 설정, 재정수요 증가를 반영한 재정보전책 차단하고 있음

■ 중앙권한 이양에 따른 재정수요 증가가 나타나고 있으나 자주재원 성격의 보통교부세 법정률 고착화로 특별자치도 완성을 위한 신규재원조달의 한계

■ 재정수요 증가 사례

- 자치경찰단 조직 확대

- 7개 특별행정기관에 대한 추가적 권한 이양,

- 통합의회 출범으로 교육위원회 신설, 정책자문위원 증원

- 3,839건의 중앙정부의 권한이양에 따른 비용 발생

■  ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’의 제정과 2차례 법 개정 등 3단계의 제도개선으로 제주에 이양된 사무는 1,705건에 달하고, 4단계 제도개선으로 2,103건의 사무가 이양될 예정

■ 4,000건에 가까운 이양권한과 신설제도 수행, 국제자유도시 인프라 구축을 위해서는 특별자치도 초기에 안정적인 재정지원 및 자율적 결정․관리가 가능한 재정시스템 구축이 필수

■ 자치도의 성과와 연계하여, 자치도 스스로 재정수요를 감당할 수 있는 재정자립기반을 갖출 때까지 안정적 재정 지원

- 도와 4개 시 · 군, 7개 특별지방행정기관과 자치경찰신설

■ 한국지방재정학회 최종보고서(2009)에 의하면, 제주특별자치도가 제1단계와 제2단계 및 제3단계 기능이양에 따라 부담한 비용은 보수적인 수준에서 인건비 75억원, 경상비 31억원, 사업비 20억원 등 총 126억원으로 계산되었음

<표 > 사무이양 소요경비 산출결과

구분		계	인건비	경상비	사업비
제주도 총 예산(‘08)		2조7,266억원	3,006억원	1,539억원	2조2,721억원
사무이양 소요경비		126억원 (0.5% )	75억원 (2.5%)	31억원 (2.0%)	20억원 (0.1%)
	1․2단계 소요경비	103억원	59억원*	24억원	20억원
	3단계 소요경비	23억원	16억원	7억원	-

주: - 자치경찰단 인건비 산정: 89명(기충원 44명, 충원예정 45명)×2,250만원/년=20억원

- 국가경찰이체인력(국비 18억원) 38명 제외

자료: 한국지방재정학회, “제1∼3단계 중앙권한 이양에 따른 재정수요분석 연구” 2009. 12

3) 지방소비세 도입에 따른 보통교부세 총액 감소

■ 2010년부터 부가가치세의 5%(약 2.47조원)를 지방세로 전환하여 지방소비세를 신설하였고 하며, 2013년부터는 부가가치세의 10%를 지방소비세로 추가 이양을 추진하고 있으나 추가 이양은 보류상태임

■ 지방소비세의 배분은 시․도별로 민간최종소비지출 비중을 기준으로 하되, 지역간 재정격차를 완화하기 위해, 수도권․광역시․도 등 권역별로 가중치를 적용하도록 하였음

민간최종소비지출 조정비율은 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300%의 가중치 적용하여 설정함

■ 제주특별자치도는 ‘비수도권 도’로 분류되어 300%의 가중치가 반영됨

■ 그럼에도 불구하고 정부가 지방자치단체의 재정 확충을 위해 부가가치세의 일부를 지방소비세로 전환, 지자체에 지원하고 있는 제주특별자치도는 비중이 1.74%로 오히려 상대적 불이익을 받고 있음

■ 내국세 중 부가가치세의 5%가 지방소비세로 전환되면서 내국세의 총 규모가 줄어들어 2010년 기준으로 제주도에 배정된 보통교부세는 약 140억원이 감소했음

총부가가치세 약 510,000억 x 5% = 25,500억

25,500억 x 19.24% = 4,906억원

4,906억 x 0.94% = 46억(분권교부세 몫)

4,906억 - 46억 = 4,860억

4,860억 x 96% = 4666억(보통교부세 몫)

4,666억 x 3% = 140억

■ <표 17>에 나타난 바와 같이 제주는 민간최종소비지출 조정비율이 1.74%로 지방교부세 배분비율 3%보다 낮기 때문에 지방소비세 도입의 효과는 절대적 자체재원 증가에는 도움이 되나 자주재원 증가에는 불이익임

- 현행 지방소비세의 배분지표인 거주지 기준의 민간최종소비지출에 대한 대체방안을 검토가 필요함

- 특히 제주특별자치도 같이 지방교부세 배분비율이 상대적으로 높고 민간최종소비지출 비율이 상대적으로 낮은 제주지역은 지속적으로 지방세 도입으로 인한 세입순증이 타 지역에 비해서 상대적으로 작을 것이라 전망됨

■ 지방소득세와 지방소비세 도입으로 인한 자체재원의 증가는 과세자주권의 확립에 기여할 수 있으나, 현실적으로 실효성을 가지기 위해서는 비수도권에 대한 좀 더 많은 가중치 배려가 필요함

- 민간최종소비지출액에 현 3단계 가중치를 5단계로 세분하여 비수도권 지역, 제주특별자치도를 비롯한 전남, 전북, 강원, 경북, 충남, 충북에 좀 더 많은 가중치(500%)를 부여하는 제도 개선 필요

<표 > 2010년 지방소비세 시․도별 배분내역(예산) 비교

(단위: 억원)

지역	민간최종소비비출	가중치 고려		11월까지 누계
		배분비율	배분액
서울	1,435,207	15.96	3,945	4,268
인천	266,656	2.97	733	793
경기	1,250,268	13.89	3,436	3,717
수도권소계	2,952,131	32.82	8,114	8,778
부산	365,825	8.14	2,011	2,179
대구	242,323	5.39	1,332	1,443
광주	145,207	3.23	798	865
대전	160,587	3.57	883	958
울산	121,414	2.7	667	723
강원	133,324	4.45	1,099	1,194
충북	129,078	4.31	1,064	1,155
충남	177,679	5.93	1,465	1,591
전북	150,597	5.03	1,242	1,348
전남	144,918	4.84	1,195	1,299
경북	229,152	7.65	1,890	2,052
경남	305,577	10.2	2,520	2,737
제주	52,065	1.74	429	466
비수도권 소계	2,357,746	67.18	16,596	18,010
전국	5,309,877	100	24,710	26,788

자료: 조기현(2010)에서 재인용

4) 특별자치도 도입 후 새로운 보통교부세 산정기준 미반영

■ 보정수요 산정은 법령규정 등에 의한 별도 보정수요와 지역균형수요 보정수요가 있음

■ 특히 지역균형수요 별도 보정은 지역특성을 고려한 재원배분의 형평화와 지역 간 균형 있는 개발을 위하여 위한 것인데 제주특별자치도 출범 후에 재정수요의 환경이 급격히 변하고 있어 ‘기준재정수요액’ 산정 시, 반영해야 될 “2012년 지방교부세 산정해설”에 적시한 보완 ․ 추가 기준은 다음과 같음

(1) 군사보호구역 비과세 보전수요

■ 군사시설보호구역 소재 자치단체가 지방세 비과세로 인해 발생하는 세수손실을 보전하기 위해 토지분재산세 평균징수금액을 군사시설보호구역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 지역개발비에 반영함

- 전국의 안보를 위한 제주의 해군기지유치로 인한 개발 제한에 보상

(2) FTA 피해 농어촌수요

■ FTA 체결 대비 어려움이 예상되는 농어촌 지역에 대한 지원 강화를 위해 경지면적, 어장 및 갯벌면적, 소 · 돼지 두수 관련 수요를 농림수산비 항목에 시 · 군 · 구에 70%, 시 · 도에 30% 반영하였음

■ 제주는 FTA 피해가 가장 큰 지방자치단체

- 안동환 외 2인의 한·미 FTA 농업부문 영향의 지역별, 산업별 파급효과 분석연구(2009)에 의하면 한·미 FTA가 발효될 경우 국내 자치단체 중에서 10년차 기준으로 감귤주산지인 서귀포시(706억)와 제주시(585억)의 피해 규모가 국내 자치단체 중 1·2위로 분석해 제주도가 농임어업 피해가 가장 클 것이라는 예측을 함

<표 > 한-미 FTA가 지역별 피해액 산정 연구

연구기관			부정적 파급효과 상위 지역 분포			분석모델
안동환 외 2인	한-미 FTA 농업부문 영향의 지역별, 산업별 파급효과 분석(2009), 농촌경제 제32권 제5호	농림 어업	1위: 서귀포 706.4억원			부분균형분석 MRIO
			2위: 제주 584.5억원
			3위: 이천 276.6억원
			4위: 홍성 276.1억원
			5위: 안성 273.5억원
			6위: 화성 265.8억원
			7위: 영천 231.7억원
			8위: 나주 222.6억원
			9위: 정읍 210.8억원
			10위: 김제 193.0억원
	한미 FTA에 따른 주요 품목별 생산감소액 추정치	품목	5년차	10년차	15년차
		사과	91	289	534
		배	78	237	455
		복숭아	179	275	309
		감귤	690	987	1,072
		포도	342	521	774
		소계	1,380	2,309	3,144

(3) 군인·전의경 등 보정인구에 대한 수요 추가 반영

■ 군인(미군 및 미군속 포함), 전경, 의경, 재소자, 경비교도대원, 의무소방대원 등 주둔지역의 자치단체 인구수에 포함되지 않지만 이들로 인하여 발생하는 수요를 환경보호비, 지역경제비, 도로교통비, 지역개발비경비항목에 반영함

- 전국의 안보를 위한 제주의 해군기지유치로 군인 증가예상

(4) 특수인구·인구격감·유동인구에 대한 보정수요

■ 유동인구로 인해 발생하는 쓰레기 · 오폐수 등 환경수요와 교통 혼잡에 따른 수요를 환경보호비와 도로교통비 항목에 반영함

■ 2010년 이후 순이동 인구가 근래 들어 처음으로 증가 추세임

- 2011년의 순이동 인구는 2,342명이고, 2012년 9월 현재  시도별 순이동률은 세종(1.30%), 제주(0.08%), 인천(0.07%) 등 순유입, 서울(-0.08%), 부산(-0.04%), 대구(-0.03%) 등 순유출

- 2012년 9월까지 제주의 순이동 인구는 3,869명

<표 > 제주특별자치도 전출입 순이동자수

년도	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012. 9월까지
순이동	-326	234	-1,447	-83	-805	-1,902	-2,928	-2,236	-1,015	437	2343	3,869

(5) 국토의 개념의 확장

■ 해양자원확보 및 방위 그리고 환경이 중요시 되는 현 시점에 우리나라 해양경찰 총 관할의 약 1/3이며, 제주특별자치도 면적의 105배에 달하는 영해를 관할하고 있는 제주도의 해역 활동에 대한 고려 필요

- 보통교부세 수요항목 중에서 환경보호비는 여러 측정단위 중, 해안선 길이 등에 의해서 산정되는데 관할 영해넓이도 산정기준으로 적용되어야 합리적 이라 사료됨

- 영토에 국한된 개념보다는 근래 수산 자원 및 해저 자원의 개발과 국방상 중요성이 증대되어 그 범위가 확대되는 관할 영해넓이 기준 추가가 필요함

(6) 시․군 폐지에 따른 기초자치단체 대상 인센티브 제외

■ 시․군 폐지에 따른 각 종 기초자치단체 대상 인센티브가 제외되고, 정부사업 또는 시책지원 배제되는 불이익이 발생

(7) 통합자치단체에 대한 보통교부세 지원 강화 법안

■  ■지방행정체제 개편에 관한 특별법(2010년 10. 1 시행)■에 따라 통합 자치단체에 대한 보통교부세의 통합 전 수준을 유지, 통합 산정한 재정부족액이 통합 전 자치단체의 개별 산정한 재정부족액의 합보다 적을 경우, 그 차액을 기준재정수요액에 보정할 수 있도록 시행규칙에 근거를 마련하여 반영

■  또한 ■지방행정체제 개편에 관한 특별법■ 제28조에 의하면 “국가는 ■지방교부세법■ 제4조제1항에 따른 교부세액과 별도로 통합 지방자치단체가 설치된 해의 직전 연도의 폐지되는 각 지방자치단체의 보통교부세 총액의 100분의 6을 10년간 매년 통합 지방자치단체에 추가로 지원하여야 한다.” 라고 규정하고 있음

- 정부는 행정구역 자율통합 1호인 통합 창원시(창원시, 마산시, 진해시)에게 통합 직전 연도 3개시 보통교부세액(2,433억원)의 6%(146억)을 10년간 지원키로 함

■ 이러한 법을 제주특별자치도에 적용한다면 2005년 기준(5,001억원)으로 매년 300억원, 2006년 기준으로 매년 324.3억원을 10년 동안 지원 받았어야 함

- 재원의 성격은 명확하지는 않지만 2005년 기준으로는 총보통교부세의 3.10%, 2006년 기준으로는 3.21% 비중임

- 보통교부세 법정률 0.18% 인상 효과

■ 또한 현행 '세종시 설치 등에 관한 특별법(세종시특벌법)‘에도 보통교부세에 대한 재정특례가 제주특별법보다 더욱 강력하게 부여됨

제12조(재정 특례)

② 「지방교부세법」 제6조제1항에도 불구하고 행정안전부장관은 세종특별자치시 설치 후 최초 도래하는 회계연도부터 5년 동안 세종특별자치시에 교부하는 보통교부세는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 같은 법 제7조에 따른 기준재정수요액과 같은 법 제8조에 따른 기준재정수입액의 차액과 그 차액의 100분의 25의 이내의 금액을 더한 규모로 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있다.

■ 그리고 지난 10월 18일에는 '세종시 설치 등에 관한 특별법‘ 전부 개정 법률안'이 국회에 제출 됨

제34조(지방교부세에 관한 특례) ① 「지방교부세법」 제6조제1항의 규정에 불구하고 행정안전부장관이 세종특별자치시에 교부하는 보통교부세는 세종특별자치시 설치 후 최초로 도래하는 회계연도에는 같은 법에 의한 보통교부세 총액의 1천분의 15로 산정하되, 세종특별자치시의 인구증가 및 도시발전 등에 따른 재정수요의 증가에 비례하여 2030년까지는 「지방교부세법」에 의한 보통교부세 총액의 100분의 3까지 되도록 단계적으로 상향 조정한다.

3. 제주특별자치도 보통교부세 제도 정책적 제언

1) ■통합창원시 특별법■ 및  ■세종특별자치시 특별법■에 준한 특별법 개정

■ ■지방행정체제 개편에 관한 특별법(2010년 10. 1 시행)■에 따라 통합 자치단체에 대한 보통교부세의 통합 전 수준을 유지, 통합 산정한 재정부족액이 통합 전 자치단체의 개별 산정한 재정부족액의 합보다 적을 경우, 그 차액을 기준재정수요액에 보정할 수 있도록 시행규칙에 근거를 마련하여 반영하고 있기 때문에 이 논리를 적용한 특별법 개정요구 필요

- 행정구역 자율통합 1호인 통합 창원시(창원시, 마산시, 진해시)에는 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 따라 통합 직전 연도 3개시 보통교부세액의 6%(146억원)를 10년간 추가로 지원키로 하였으며,

- 세종특별자치시의 경우도 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에서, 설치 후 5년 동안은 보통교부세 산정액의 100분의 25를 더한 금액으로 보통교부세가 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있는 재정특례를 두고 있음

■ 앞의 사례를 준용하여 제주특별자치도에 적용하는 특례를 통해 추가 재원 확보 방안 필요

- 혹은, 보통교부세 법정률을 일몰기간(10년)을 두거나 일정기간(매년 3-5년) 시행한 후, 법정률을 재조정 할 수 있도록 ■제주특별법■ 제75조에 단서 조항을 추가한 ■제주특별법■ 개정이 필요함

2) 지방교부세 지원 현실화 및 지방소비세 배분 재검토

■ 지방소비세 도입으로 인한 총보통교부세 배분액 감소로 불이익을 받고 있고, 정부가 국세를 지방세로 이전하는 정책이 가속화 될수록 불이익을 받는 구조의 시정이 시급하게 필요함

3) 교부세기준 일부 변경에 따른 재정력지수 산출 시스템구축 필요

■ 제주특별자치도 도입 전 경제적․사회적 상황과 환경이 많이 바뀌었고, 기존의 교부세 기준이 보완․개정되고 신규로 추가되어도 제주특별자치도 보통교부세 산정에 반영되지 못하는 구조적 불이익을 받고 있음

■ 지방자치단체의 실절적 재정력을 반영하는 재정력지수 미산출

- 통합 전 재정력 지수 적용으로 분권교부세 등 재원 배분시 상대적 불이익 발생 가능

■ 탄력적인 재원을 안정적으로 확보하고 재정력 지수 산정을 위해 제주자치도의 재정력을 산정할 수 있도록 합리적인 산정지표 개발

- 제주자치도의 재정력를 파악하기 위하여 3년마다 기준재정수요액과 기준재정수입액을 산정하여한다는 법 개정 필요

- 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전

Ⅳ. 제주자치도 국고보조금 현황 및 대책

1. 국고보조금 현실태

■  국고보조금 지원근거 : 보조금의 예산 및 관리에 관한법령

- 보조금 : 국가외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 해 교부하는 급부금 (법 제2조)

- 보조금신청 : 중앙관서의 장에게 전년도 5월 31일 이전까지(법 제4조)

■  보조금 기준보조율/ 차등보조율(법 제9～10조, 동법시행령 제4～5조)

- 기준보조율

→ 자치단체 보조금은 대상사업의 범위와 보조사업별 적용기준이 되는 기준보조율은 별도로 정함(20～100%, 정액보조)

- 차등보조율(인상보조율)

→ 자체의 재정사정을 감안하여 기준보조율에 일정률을 가감(인상보조율 10～20%), 인상보조율은 재정사정이 특히 어려운 지자체에 한함

→ 인상보조율 적용대상 지자체에 대한 범위와 적용기준 제도는 없는 실정

■ 법 제10조(차등보조율 적용) 제1항 및 제2항, 동법 시행령 제5조(차등보조율의 적용기준 등)

- 기획재정부장관은 매년 지방자치단체에 대한 차등보조율을 적용할 수 있도록 하고 차등보조율 적용대상 자치단체의 범위 및 적용기준 등은 대통령령으로 정하도록 하고 있으나,

- 차감보조율 적용기준 규정은 있지만 인상보조율에 대한 획일적인 관련규정은 존재하지 않는 실정임

<표 > 국고보조금/지방비 매칭 현황(연도별)

(단위 : 억원, %)

구 분		2006		2007		2008		2009		2010		비고
계	소계	13,783		8,792		11,141		13,242		12,838
	국비	12,094	87.7	6,146	69.9	7,811	70.1	9,505	71.8	9,184	71.5
	지방비	1,689	12.3	2,646	30.1	3,330	29.9	3,737	28.2	3,654	28.5
국고	소계	7,718		3,569		4,493		5,683		6,259
	국비	6,774	87.8	2,431	68.1	2,980	66.3	3,939	69.3	4,373	69.9
	지방비	944	12.2	1,138	31.9	1,513	33.7	1,744	30.7	1,886	30.1
광특	소계	4,166		4,513		5,568		6,426		5,272
	국비	3,611	86.7	3,329	73.8	4,096	73.6	4,747	73.9	3,917	74.3
	지방비	555	13.3	1,184	26.2	1,472	26.4	1,679	26.1	1,355	25.7
기금	소계	1,899		710		1,080		1,133		1,307
	국비	1,709	90.0	386	54.4	735	68.1	819	72.3	894	68.4
	지방비	190	10.0	324	45.6	345	31.9	314	27.7	413	31.6

3. 제주의 국고보조금 문제점

■ 제주도개발특별법(‘91.12.31 법률제 4485호) 제정시 국고보조금 인상  보조율(20%인상지원)이 반영되면서 비록 지원은 없었으나 타시도와는 차별화된 정부의 펀더멘탈 기반을 형성하는 효과 거둠

■ 그러나 특별자치도 출범시 보조금 인상보조율 임의조항이 폐지되면서 열악한 재정지원분야에 있어 타시도와 차별화된 특별자치도 법적지위 상실

■ 특별자치도 출범은 미래비전을 실현하기 위하여 제도적 기반을 구축하는 과정으로 지역여건상 지방재정의 펀더멘탈 구조의 취약성으로 차별화된 정책도입의 한계가 들어남

■ 특별자치도 권한이양에 따른 특별행정기관 이관, 자치경찰제 도입 등재정수요는 증가하고 있으나, 인건비와 운영비 지원이 미흡하고 권한이양 사업비도 중앙단위계획에 배제되는 실정으로 역차별에   대한 불만이 팽배한 실정

■ 보조금 관련법령에 의한 지방비 매칭 부담비율의 증가로 자체재원이 열악한 우리도의 여건상 지방채무 증가폭이 확대되는 등 지방재정  운용상의 어려움 가중

■ 특별자치도 출범 후 경상비와 민간보조금 감축 등 재정투자의 효율성과 건전성 확보에 주력하고 있으나 자체세원 확충의 한계점에 달하면서 가용재원의 대폭적인 감소로 인건비도 충당할 수 없는 시점에 직면하는 실정

■  기재부는 권한이양 등에 따른 계속사업비 등은 차질 없이 지원약속

- 다만, 제주계정의 구체적 규모는 국가재정 여건, 개별 사업의 타당성 등을 감안, 매년 정부예산안 편성과정에서 결정약속을 했으나 제주계정의 예산규모는 변함이 없음

4. 정책적 제언

제주특별자치도 내부자료

■ 국고보조사업 전체를 대상으로 인상보조율 특례규정 신설

- 국가 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설요구하고 있으나 기재부는 여타 지자체와 형평성 문제 발생 소지 가능성 때문에 난색 표명

- 일본의 경우 도주제 시범실시지역인 북해도에 대해서는 국고보조율을 타지역과 비교하여 30% 인상지원

■ 광역․발전특별회계 제주계정 규모 확대

- 광역․지역발전 특별회계 제주계정내 계정구분 통합 자율성 제고

- 기재부는 일부 수용했는데 제주계정 자율편성사업내 3개 사업군을 2개로 통합

- 시․도자율편성 및 시․군․구 자율편성 사업군은 통합하되 특행기관 이관 사업비는 이관사업의 원활한 시행을 위해 일정기간 존치 필요

- 광역․지역발전 특별회계의 확대 비율과 권한이양에 따른 소요비용을  포함하는 규모로 제주계정 개선

■ 「세종시 설치 등에 관한 특별법 전부 개정 법률(안)」이 10월 18일 국회에 제출 됨

- 세종시에 준한 차등보조율 요구

제37조(보조금에 관한 특례) 「보조금 관리에 관한 법률」 제10조제1항의 규정에도 불구하고 세종특별자치시에 보조하는 사업에 대하여 세종특별자치시 설치 후 최초 도래하는 회계연도부터 차등보조율을 적용할 수 있으며, 그 차등보조율은 각 보조금 지급대상 사업별 지방비 부담률의 100분의 50을 가산하여 적용한다.

■ 제주국제자유도시 종합계획 확정시 정부의 국고보조 근거 확보와 함께 차등보조율(인상보조율) 명시근거 마련

- 개발사업의 범위, 인상보조율의 정도, 강제조항 신설에 중점

Ⅴ. 제주계정

1. 광역․지역발전 특별회계

■ ‘10년 예산부터 균형발전특별(균특)회계를 광역지역발전특별(광특)회계로 개편함

정부는 ‘5+2’ 광역경제권 추진을 위해 국가균형발전회계의 근간인 ‘국가균형발전특별법’을 ‘지역발전특별법’으로 개정하고, 기존의 ‘국가균형발전특별회계’는 ‘광역·지역발전특별회계(이하 광특회계)’로 확대·개편함

- 균특회계는 2004년 1월에 공포된 국가균형발전특별법에 의한 국가균형발전계획 추진을 재정적으로 지원하고, 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효율적으로 추진하기 위해 설치됨

1) 국고보조금, 지방교부세, 광특회계 비교

■ 광역화, 효율화, 자율화 틀을 기조로 신지역발전정책 지원

구분	국고보조금	지방교부세	광역지역발전 특별회계보조금
근거 법령	보조금의 예산 및 관리에 관한 법률	지방교부세법	광역지역발전 특별법
목적	자치단체가 수행하는 특정사업 또는 지출지원	자치단체 재원보장 재정력 불균형 완화	지역간 불균형 해소 및 자립형 지방화 추진
재원구 성	국가의 일반회계 또는 특별회계예산으로 계상	내국세 총액의 19.24% - 보통교부세 96% - 특별교부세 4% ※분권교부세(내국세의 0.94%)	지역개발계정:3.7조(주세 40%) 광역발전계정:5.7조(주세 60%) 제주특별자치도 계정 : 0.4조 총 9.9조(‘10년 예산기준)

2) 균특, 광특회계 구조 및 비교

■ 지원대상 사업의 성격에 따라 ‘지역’, ‘광역’, ‘제주’계정으로 구분

<표 > 균특회계와 광특회계 비교

2. 제주계정 현황 및 문제점

■ 제주자치도에 대한 국가 재정지원을 제도화한 국가균형발전특별회계 (약칭, 균특회계)내에 '제주특별자치도 계정(제주계정)'의 설치가 법률적으로 확정되어 2007년 1월부터 시행되고 있음

■ 제주특별자치도 설치 이전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장을 원칙으로 하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 국가균형발전특별법의 광역․지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있도록 함

■ 균특회계는 국가균형발전계획을 재정적으로 지원하고 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위해 설치된 특별회계로, 현재 지역개발계정, 광역발전계정, 제주특별자치도계정 등 3개 계정으로 구분·운영되고 있음

■ 제주계정은 전국 16개 광역 시·도 가운데 국가예산에 두는 최초의 지역단위 별도계정이고, 종전 사업별 지원에서 이후 포괄적 지원으로 국가재정을 매년 안정적으로 확보할 수 있는 틀을 마련함

■ 광역․지역발전 특별회계 제주계정 현황

<표 > 광역․지역발전 특별회계 제주계정 현황

(단위 : 억원, %)

계정별	'06	'07		'08		'09		'10		'11		'12
	금액	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율
계(A)	59,067	67,929	15.0	78,377	15.4	86,556	10.4	99,010	14.4	98,526	△0.5	94,085	△4.6
지역개발	45,127	49,115	8.8	57,676	17.4	61,903	7.3	36,282	△41.4	36,332	0.1	34,707	△4.5
혁신(광역)	13,940	15,338	10.0	16,770	9.3	20,309	21.1	58,946	190.2	58,252	△1.2	55,538	△4.7
제 주(B)	0	3,476	순증	3,931	13.1	4,344	10.5	3,782	△12.9	3,942	4.2	3,840	△2.6
B/A		5.12		5.02		5.02		3.82		4.00		4.08

* ’09년 제주계정은 광특회계 개편에 따라 재해예방사업 등 5개 사업(653억원)이 일반회계로 이관되었으나 이를 포함한 금액임

자료 : 기재부 연도별 '나라살림'에서 재구성

- 광특회계 예산규모에서 제주계정의 비중이 2007년 5.12%, 2008년 5.02%, 2009년 5.02%, 2010년 3.82%, 2011년 4.0%, 2012년 4.08%로 광특회계의 전체 예산규모는 증가하나 제주계정은 4,000억원 이내에서 실링예산으로 되어 있어 그 비중은 점점 하향 추세임

■ 제주계정세출 : 지역개발 + 광역발전계정

- 특별행정기관 이관사무의 수행에 필요한 경비와 자치경찰로 이체되는 경찰인력 인건비 상당액 및 그 운영비 일부 추가됨

- 세출은 지역개발사업 및 지역 혁신사업에 대한 출연·보조 또는 융자사업, 특별지방행정기관의 이관사무 수행경비, 자치경찰로 이체되는 경찰인력의 인건비 상당액 및 그 운영비 일부가 추가되었음

<표 >  연도별 광특보조금 현황

(단위 : 억원)

구분	계	2006	2007	2008	2009	2010	비 고
계	19,699	3,610	3,329	4,096	4,747	3,917
기존계정	12,449	2,852	2,041	2,529	2,941	2,085
특행, 경찰	7,250	758	1,288	1,567	1,806	1,832

* 2006년은 4개시군 포함총액, 2008년 서귀포경찰대 청사신축사업 7억원 포함

■ '제주계정'의 설치·운영은 종전 중앙으로부터 지원 받던 국고보조금과 7개 특별행정기관의 사업비 등을 안정적으로 확보하면서 일정규모 이상의 국고보조금을 총액으로 포괄방식에 의해 지원 받는 제도적 틀을 만들었다는 점에서 향후 제주특별자치도 재정의 안정성 증대와 재정운영의 자율성 확보에 기여할 것으로 전망되었으나

제주지방국토관리청(건교부), 제주지방해양수산청(해수부), 제주지방노동사무소 및 제주지방노동 위원회(노동부), 제주지방중소기업청(중기청), 제주보훈지청(보훈처), 제주환경출장소(환경부) 등임

■ 광특회계 예산 규모는 급격히 증가하고 있으나, 제주계정의 예산규모는 4,000억원 이내로 제주계정 실링이 있어서 향후 제주특별자치도의 다양한 행정수요 증가에 대한 대응에 한계를 가지고 있음

- 인구 및 면적, 주민소득세할, 노령인구 비율, 재정력 지수 등에 의하여 기획재정부에서 결정

■ 또한 2007년에 산정된 제주계정 예산 규모 4,000억원의 산출기준이 불명확함

- 관행적으로 정액화된 예산 편성이 되고 있음

■ 제주계정 사업은 시도(시군구)자율편성, 특행기관으로 구분 편성됨에 따라 현안사업에 대해 선택과 집중에 어려움이 있음

■  세종특별자치시계정 설치를 위한 「세종시 설치 등에 관한 특별법 전부 개정 법률(안)」이 10월 18일 국회에 제출 하고 있어 또 다른 지역계정 설치예정

제36조(광역·지역발전특별회계 계정 설치에 관한 특례) 국가는 세종특별자치시의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.

4. 정책적 제언

제주특별자치도 내부자료 참고 “제5장 재정특례 성과평가”

■ 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토

■ 제주특별자치도에 대한 광특회계 제주계정 비율 상향 조정

■ 개선방향으로 광역․지역발전 특별회계 제주계정 규모ㆍ자율성 확대가 필요함

- 제주계정 지원비율에 대해서도 보통교부세의 경우와 마찬가지로 매년 당해 연도 정부의 총수입 증가율을 고려하여 탄력적으로 운영할 수 있도록 제주계정 규모의 합리적 검토가 필요함

- 제주계정 지원비율에 대해서도 보통교부세의 경우와 마찬가지로 매년 당해연도 광특회계의 변동 등을 고려하여 제주계정의 규모가 일정수준 이상이 유지될 수 있도록 제주계정의 합리적 검토가 필요함

- 부처직접편성사업은 제주 자율편성사업이 아니므로 통합이 어려우므로, 자율편성 대상인 특행기관지원은 이관사무에 대한 재정지원 관리차원에서 별도의 관리방안이 필요함

■ 광역‧지역발전 특별회계 제주계정을 신설하여 재원을 보장하고 있으나 제주계정 실링 결정에 있어서 인구 및 면적, 주민소득세할, 노령인구 비율, 재정력 지수 등에 의하여 기획재정부에서 결정하고 특행기관의 행정수요 증가로 증원되는 인력 등이 인정되기 어려운 실정임

- 이미 지적하였듯이, 제주계정 예산편성 및 운용에 있어 광특회계에서 제주계정이 차지하는 비율이 불규칙함

- 제주계정 사업은 시도(시군구)자율편성, 특행기관으로 구분 편성됨에 따라 현안사업에 대해 선택과 집중에 어려움이 있음

■ 관련 부처, 타지방자치단체는 제주특별자치도가 제주계정외로 추가지원(지역개발, 광역발전)을 받고 있다는 오해를 불식시킬 필요가 있음

Ⅴ.  결언

■ 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」및 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에 준용하여 제주특별자치도에 소급 적용하는 특례를 통해 추가 재원 확보 방안의 설득논리가 필요함

■ 제주자치도의 실절적 재정력을 반영하는 재정력지수가 미산출 되고 있는데 일정기간마다 재정력 지수를 산출하고, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 방안 마련이 필요함

- 제주자치도 도입 전 경제적․사회적 상황과 환경이 많이 바뀌었고, 기존의 교부세 기준이 보완․개정되고 신규로 추가되어도 제주자치도 보통교부세 산정에 반영되지 못하는 구조적 불이익을 받고 있음

- 따라서, 제주특별자치도의 재정력를 파악하기 위하여 3년마다 기준재정수요액과 기준재정수입액을 산정하여한다는 법 개정을 하여, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 대책 필요

■ 분권교부세의 제주 비중은 기대치보다는 적지만 2015년부터 보통교부세에 통합하면 지금의 분권교부세 배정분보다는 높을 가능성 있음

■ 특별교부세의 배정액을 높이기 위해서는 재해대책 예산배정을 제외한 지역현안, 시책수요 예산 확보를 위한 사업발굴 및 기획 그리고 지역 국회의원의 적극적인 정치력이 요구됨

■ 국고보조사업의 보조율 인상

- 국가 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설 요구하거나

- 혹은「세종시 설치 등에 관한 특별법 전부 개정 법률(안)」의 ‘제37조(보조금에 관한 특례)’에 준한 차등보조율를 요구필요

- 제37조(보조금에 관한 특례) : 세종특별자치시에 보조하는 사업에 대하여 세종특별자치시 설치 후 최초 도래하는 회계연도부터 차등보조율을 적용할 수 있으며, 그 차등보조율은 각 보조금 지급대상 사업별 지방비 부담률의 100분의 50을 가산하여 적용한다.

■ 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토 및  광특회계의 규모변동과 연계한 제주계정 예산 배정요구

참고문헌

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김동욱b, “제주특별자치도 보통교부세 법정교부율 제도 문제점 및 개선방안,” 한국지방재정학회 세미나, 2011. 6.

안병윤, “2012 지방교부세제도 운용방향” 지방재정, 2012년 제1호.

안동환․임정빈․최애선, "한․미 FTA 농업부문 영향의 지역별, 산업별 파급효과 분석연구", 한국농촌경제연구원논집, 32권 5호, 한국농촌경제연구원,   2009.

이원희, “국고보조금의 배분방식의 개편방식”, 한국지방재정학회 세미나, 2011. 6

제주특별자치도의회, “2012년 제주특별자치도 및 교육청, 주요사업 분석 평가보고서” 2012. 10.

제주특별자치도, “제주특별자치도 4단계 제도개선 핵심과제 : 자치재정권 강화”, 2009. 8.

제주특별자치도, 제주특별자치도 재정진단 보고서, 2011. 10.

제주특별자치도청 홈페이지,

www.jeju.go.kr

한국지방재정학회, “제1~3단계 중앙권한 이양에 따른 재정수요분석 연구”, 2009. 12.

행정안전부, 각 년 「지방세정연감」.

행정자치부 홈페이지, , 재정고

http://lofin.mogaha.go.kr

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