새 정부의 재정정책과

우리도의 자주재원 확충과제

(제주특별자치도의 재정특례제도 개선방안을 중심으로)

김 동 욱(제주대 회계학과 교수)

Ⅰ. 서론

❍ 2006년 7월 1일 제주도는 2002년의 ⌜제주국제자유도시특별법⌟을 흡수하면서 ⌜제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법⌟(이하 ‘제주특별법’ 혹은 ‘특별법’이라 한다)이 제정되면서 우리나라 유일의 제주특별자치도로 출범함

- 4개 기초자치단체를 폐지하고 제주특별자치도로 통합함으로써 단층제인 광역자치단체체제로 개편하였음

❍ 제주특별자치도를 국제자유도시로 발전시키고, 고도의 자치권 부여를 통한 선도적인 지방분권을 시범적으로 시행하기 위해, 실질적으로 도움을 줄 수 있는 획기적인 규제완화와 중앙정부의 권한 이양 및 재정적 우대와 특례를 부여하고 있음

-⌜제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법⌟ 제4조에서는 국세 이양(국세의 세목 이양 혹은 제주특별자치도에서 징수되는 국세 이양), 제72조～제77조에서는 도세와 시․군세의 세목을 통합한 특별자치도세화, 지방세 감면권한 부여, 탄력세율 적용비율 상향조정, 보통교부세의 교부비율 법정화, 국가재정지원의 강화 및 지원방식의 변경, 지방채 발행방식의 예외 인정 등 다양한 재정특례 및 재정지원을 부여하고 있음

❍ 그러나 재정특례에 불구하고 현재 제주특별자치도가 출범한 목적을 달성하는데 뒷받침할 법․제도적 기반이 실질적이지 못하고 정부의 의지가 불투명하여 재정자주권 확보에 큰 가시적인 성과를 나타내지 못하고 있음

❍ 최근 각 종 복지정책의 실현에 따른 지방재정의 압박은 점점 커지고 있는 상황이고, 재정자립도는 최근에 나아지고 있으나 아직도 전국 하위권 수준임

❍ 오히려 2011년의 세종특별자치시와 2010년에 통합된 창원시가 출범하면서 제주특별자치도의 재정특례는 상대적으로 역차별을 받고 있다는 평을 하고 있음

❍ 박근혜정부가 출범하면서 아직 구체적인 지방재정 정책을 제시하고 있지 않지만 선거 공약과정에서 자치단체가 지역 여건에 맞게 경쟁력을 높이고 발전할 수 있도록 지방재정을 확충하고 건전성 강화를 목표로 제시하고 있음

- 지방소비세 인상 등 지방세 비중을 지속 확대하고 이전재원을 축소해 재정자립도를 높임

- 비과세 감면 축소, 체납 징수율 제고, 세외수입 관리체계 강화

❍ 본 연구는 새로운 박근혜 정부의 출범과 제주특별자치도 출범 8년이 되는 시점에 제주특별자치도의 재정상황을 분석하고, 제주특별법의 재정특례들이 실질적 효과가 있기 위한 개선방안이 무엇인지를 검토해 보고자 함

Ⅱ. 새 정부 지방재정 정책 방향

❍ 대한민국 여섯 번째 정부인 ‘박근혜’가 지난 2월 25일 새로 출범

❍ 지난 4월 5일 안전행안부의 대통령 업무보고 내용 중 주요 지방재정정책과 대선 공약의 슬로건의 하나는 “지방재정 확충과 건전성 강화”인데 주요 내용은 다음과 같음

1) 지방자치단체의 자체재원 비중 확대

❍ 지방소비세 인상 등 지방세 비중을 지속 확대하고 이전재원을 축소해 재정자립도를 높임

- 지역의 경제활성화 노력이 지방세수와 연계되도록 소득․소비과세 비중 확대

- 지방소비세 확대(5%→10%이상) 및 지방소득세의 독립세 전환 추진

❍ 취득세 중심에서 지방소비세·지방소득세 중심으로 개편,

❍ 비과세 감면 축소, 체납징수율 제고, 세외수입 관리체계 강화

❍ 지방세와 지방세외수입의 징수관리 강화를 통해 증세 없는 세수확충

- 각 기관별로 분산된 과세자료를 통합 관리하는 시스템 구축(‘13~’16년), 체납자 금융거래정보를 통합 연계(’13~’14년)하여 체납징수율 제고

- 세외수입 체납액 축소를 위한 지방세외수입징수법 제정(4월 국회제출)

❍ 일몰제를 엄격히 적용하여 비과세․감면은 축소해 나가되, 고용창출․서민 지원 분야는 계속 유지(12월)

2) 지방재정조정제도 개선

❍ 보통교부세 산정시에 지역발전 정도 등에 따라 수입산정 차등화, 특별재정보전금 폐지, 분권교부세는 지방교부세와 통합하고 현 사업 대부분은 지방사무로 전환

❍ 국가 이전재원(국고보조금, 교부세)에 대한 별도 운영장치 마련(’13~’14년)

❍ 국고보조사업의 전 과정을 관리․점검․진단 가능하도록 개선

- 지방‧국가재정시스템 연계를 위한 법적근거 마련(12월), 시스템 연계(’14~‘15년)

❍ 지방이양 사업(149개) 중 감사원에서 부적정하다고 지적한 3개 사업(노인․장애인․정신요양)은 국고보조사업으로 환원 추진, 나머지 사업은 지방 책임하에 수행

❍ 일부 과다한 행정경비(강사수당 등)에 대해 합리적 기준액 설정

3) 지방재정의 건전성 및 투명성 강화

❍ 지방채무 및 지출관리 강화, 자치단체․지방교육재정․지방공기업 등을 포함한 통합재정수지 산출, 중앙 투․융자 사전심사대상 확대,

❍  지방재정 투․융자 심사 대상 확대(5월), 500억원 이상 대규모사업의 사전 타당성 조사 전문기관 지정‧운영(12월)

- (광역) 300억 이상→200억 이상 (기초) 300억 이상→100억 이상

❍ 지방 세출예산 구조조정을 통해 국정과제 이행 적극 지원

- 경상경비 및 행사․축제성 경비 5%이상 의무절감, 절감예산은  재난안전․서민생활 지원 등에 재투자(9월)

❍ 소규모 기금은 통폐합, 지출관리체계도 예산 수준으로 강화(12월)

❍ 청사 기준면적 준수 및 리모델링을 권장하여 청사 과대화와 신축 억제(연중)

❍ 지방공기업과 자치단체 출자․출연기관에 대한 종합관리체계 마련

- 지방공기업 설립 사전협의제 확대, 지방공사채 발행한도 감축 (400%→200%, 5년간), 출자․출연기관 관리 법령 제정

4) 지방재정 정보공개 강화

❍ 재정공시 확대 및 사업별 원가정보 공개, 입찰․계약 전과정 공개 의무화, 지방공기업과 출자․출연기관의 체계적 관리

❍ 행사․축제, 청사신축 등 주민 관심사업에 대한 원가정보 제공(8월)

❍ 지방공기업 경영전반(임원, 보수 등) 및 재정현황 통합공시(6월)

❍ 개별 관리되어왔던 지방일반재정․지방교육재정․지방공기업을 포괄하는 ‘지역단위 통합재정통계’ 산출, 주민에게 정확한 정보 제공(12월)

5) 지역 상생발전을 위해 자치단체간 재정격차 완화

❍ 재정이 열악한 지역에 교부세가 더 많이 배분되도록 개선(‘13~’14년), 적용(‘15년)

❍ 재정여건이 좋은 지자체에 배분되는 특별재정보전금의 단계적 폐지

❍ 재정보전금의 형평화 기능을 약화시키는 징수실적은 배분기준에서 제외

- 현재 배분기준 : 인구비중 50%, 징수실적 40%, 재정력 10%

❍ 지역상생발전기금은 비수도권의 지역발전 투자를 위한 융자재원으로 활용(12월)

Ⅲ. 제주특별자치도 재정 현황

1. 재정규모

1) 전국 대비 제주특별자치도 예산규모 추이

(1) 예산규모 변동추이

❍ ’13년 전국 지자체의 순계기준 당초예산은 156조 8990억원으로 ’12년 전국의 당초예산 151조 950억원 대비 3.8% 증가로 작년 증가율 7.1%보다 급격히 낮아짐

- ’13년 전국 지자체의 총계기준 당초예산(일반회계+특별회계) 규모는 208조 8,890억원으로 ’12년 전국의 총계기준 당초예산 198조 9,120억원 대비 5.0% 증가로 작년 증가율 7.2%보다 낮은 증가율을 보임

❍ ’13년 제주특별자치도 순계기준 당초예산 규모는 3조 1,310억원으로 ’12년도 2조 9,280억원에 비해 6.9% 증가로 작년 증가율 7.3%보다 다소 낮으나 전국평균 3.8%보다는 훨씬 높은 증가율을 보임

- ’13년 제주특별자치도의 총계기준 당초예산 규모는 3조 3,660억원으로 ’12년도 3조 760억원에 비해 9.4% 증가로 작년 증가율 7.8%보다 높음

❍ ‘07부터 ‘11년 이전 까지 제주특별자치도의 예산증가율은 전국평균보다는 항상 낮았으나 ’11년 이후에는 전국평균보다 높아지는 추이

❍ ’07년 이후 전국 대비 제주특별자치도의 순계기준 당초예산 규모의 비중은 1.97%에서 매해마다 낮아지다가 ’11년 1.93%, ’12년 1.94%,  비중이 높아지는 추세를 보이고 있고 2013년 회계연도는 최고 수준인 2.0%임

- 전국 대비 제주특별자치도의 총계기준 당초예산 규모의 비중도 근래 들어 최고인 1.61%임

<표 > 전국 및 제주 예산규모 변동추이(당초예산)

(단위 : 십억, %)

회계별		2007	2008		2009		2010		2011		2012		2013
		금액	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비	금액	전년대비
전국	순계예산(A)	111,986	124,967	11.6	137,535	10.1	139,856	1.7	141,039	0.8	151,095	7.1	156,889	3.8
	총계예산(B)	143,721	161,202	12.2	178,103	10.5	183,226	2.9	185,467	1.2	198,912	7.2	208,889	5.0
제주	순계예산(C)	2,202	2,369	7.6	2,601	9.8	2,598	-0.1	2,729	5.0	2,928	7.3	3,131	6.9
	총계예산(D)	2,312	2,472	6.9	2,696	9.1	2,750	2.0	2,853	3.8	3,076	7.8	3,366	9.4
C/A(%)		1.97	1.90		1.89		1.86		1.93		1.94		2.0
D/B(%)		1.61	1.53		1.51		1.50		1.54		1.55		1.61

예산: 일반회계+특별회계

자료: 제주특별자치도 예산정보, 행정안전부 재정고

(2) 국가예산 대 지방예산 예산규모 및 비율

❍ 2013년도 국가예산대 지방예산 비율(예산규모기준)

- 55.9 : 33.2 : 10.9(중앙정부예산 : 지방정부예산 : 지방교육예산)

- 55.9 : 44.1 (중앙예산 : 지방예산)

<표 > 국가와 지방예산(교육 포함) 비교(예산규모기준)

(단위: 억원, %)

구분	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국가예산 (비중)	1,767,561 (54.8)	1,951,003 (54.5)	2,174,723 (55.1)	2,259,413 (55.5)	2,355,574 (56.0)	2,486,125 (55.5)	2,636,038 (55.9)
지방예산 (비중)	1,119,864 (34.8)	1,249,666 (34.9)	1,375,349 (34.8)	1,398,565 (34.8)	1,410,393 (34.4)	1,510,950 (33.8)	1,568,887 (33.2)
지방교육예산 (비중)	336,309 (10.4)	378,524 (10.6)	400,030 (10.1)	410,954 (10.1)	439,214 (10.5)	477,034 (10.7)	514,496 (10.9)

(3) 국가예산 대 지방예산 재정사용 규모 및 비중

❍ 2013년도 국가 대 지방예산 재정사용액 기준

- 42.6 : 42.1 : 15.3(중앙정부, 지방자치단체, 지방교육)으로 예년과 수준임

<표 > 국가와 지방예산(교육 포함) 재정사용액 기준 비교

(단위: 억원, %)

구분	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국가예산 (비중)	1,048,450 (42.3)	1,105,467 (40.3)	1,327,124 (42.9)	1,362,357 (43.7)	1,373,856 (42.8)	1,460,915 (42.8)	1,525,707 (42.6)
지방예산 (비중)	1,080,497 (43.6)	1,235,229 (45.1)	1,339,061 (43.3)	1,335,584 (42.8)	1,364,800 (42.5)	1,440,069 (42.2)	1,509,228 (42.1)
지방교육예산 (비중)	350,831 (14.1)	399,919 (14.6)	427,326 (13.8)	421,205 (13.5)	473,205 (14.7)	509,792 (15.0)	549,625 (15.3)

(4) 국세 및 지방세 비율

❍ ’07년 이후 ’10년 까지 지방세 비중이 커지다가 ’11년 이후의 국세 대 지방세 비율은 오히려 감소하고 있으며, 전체적으로 20여 년 동안  80% : 20% 비중으로 고착화 되고 있음

❍ 지방자치단체 재원을 확대시키기 위해 중앙정부 재원의 일부(지방소비세 등)를 지방자치단체에게 이양을 하고 있지만 오히려 최근 국세의 상대적 비중은 미세하지만 커지고 있음

- 2013년도 국세 대 지방세 비율:  80.1% : 19.9%

<표 > 국세 및 지방세 비중

(단위 : % )

구 분	’07	’08	’09	’10	’11	‘12	‘13
국 세	79.5	79.2	78.8	78.3	79.0	79.3	80.1
지 방 세	20.5	20.8	21.2	21.7	21.0	20.7	19.9

2) 세입구조 분석

❍ 2010년 이후 전국 대비 제주도의 세입예산 비중은 상승하는 추세이고 2013년 2.0%는 근래 최고의 비중임

❍ 순계기준 제주의 2013년도 기준 세입원별 비중은 국고보조금등(33.43%) > 지방교부세(31.88%) > 지방세(21.23%) > 세외수입(11.23%) > 지방채(2.24%) 순임

- 제주의 자체재원(지방세+세외수입) 비중이 32.5%로  ‘11년 이후 제주도의 자체재원 비중은 상승하는 추세이나 전국평균 55.55%에 비해서는 낮은 수준임

- 전국의 지방세수입 비중은 34%~35% 수준으로 큰 변함이 없으나 제주도는 2009년 이후 지방세 수입 비중은 꾸준히 증가하는 추세임

- 제주도의 세외수입 비중은 낮아지는 추세

❍ 2013년 제주의 의존재원 비중은 65.3%로 작년도와 비슷한 수준임

❍ 자체수입(지방세+세외수입) 증가율은 전년 대비 9.7% 증가로 전국평균 1.3%에 비해 아주 높은 증가율을 보임

❍ 제주의 2012년 이후 지방세수입 증가율은 매우 폭발적임

- 리스차량유치의 영향이 큼

- 2013년 전국평균 지방세수입 증가율은 -0.1%이나 제주는 15.3%임

❍ 의존재원(지방교부세+국고보조금) 증가율은 전국평균보다 낮은 수준임

- 2013년 제주의 지방교부세의 증가율은 7.2%, 국고보조금의 증가율은 6.2%로 전국평균이 7.7%, 6.7%보다 낮은 증가율을 보임

<표 > 구조별 세입예산 비중 추이(당초예산, 일반+특별, 순계)

(단위 : 백만원)

회 계 별			2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	연평균비중
합계		전국	111,986,422	124,966,562	137,534,905	139,856,494	141,039,291	151,095,000	156,888,700
		제주	2,202,202	2,369,078	2,601,068	2,598,100	2,728,673	2,927,921	3,130,500
			1.97%	1.90%	1.89%	1.86%	1.93%	1.94%	2.00%	1.93%
자체 수입 (비중)		전국	65,924,094	73,650,110	80,837,813	79,434,064	79,321,856	86,019,000	87159400
			58.87%	58.94%	58.78%	56.80%	56.24%	56.93%	55.55%	57.44%
		제주	704,600	756,759	798,598	809,763	797,286	925,939	1,016,000
			32.00%	31.94%	30.70%	31.17%	29.22%	31.62%	32.45%	31.30%
	지방세 수입 (비중)	전국	38,073,172	43,549,735	47,067,020	47,878,513	49,743,429	53,795,000	53,747,000
			34.00%	34.85%	34.22%	34.23%	35.27%	35.60%	34.26%	34.63%
		제주	418,032	440,050	447,120	473,049	500,144	576,168	664,600
			18.98%	18.57%	17.19%	18.21%	18.33%	19.68%	21.23%	18.88%
	세외 수입 (비중)	전국	27,850,921	30,100,375	33,770,793	31,555,551	29,578,427	32,240,000	33,412,400
			24.87%	24.09%	24.55%	22.56%	20.97%	21.34%	21.30%	22.81%
		제주	286,568	316,709	351,478	336,714	297,142	349,771	351,400
			13.01%	13.37%	13.51%	12.96%	10.89%	11.95%	11.23%	12.42%
의존 재원 (비중)		전국	42,567,287	47,819,484	53,008,484	55,251,039	57,981,275	61,237,000	65,633,200
			38.01%	38.27%	38.54%	39.51%	41.11%	40.53%	41.83%	39.69%
		제주	1,407,211	1,540,019	1,690,833	1,667,517	1,831,686	1,915,832	2,044,400
			63.90%	65.00%	65.01%	64.18%	67.13%	65.43%	65.31%	65.14%
	지방 교부세 (비중)	전국	21,408,298	24,129,629	26,508,107	25,550,511	27,408,486	29,216,000	31,460,000
			19.12%	19.31%	9.86%	-3.61%	7.27%	6.59%	7.68%	9.46%
		제주	666,839	775,316	844,339	758,856	861,490	930,874	997,900
			30.28%	32.73%	32.46%	29.21%	31.57%	31.79%	31.88%	31.42%
	국고 보조금 (비중)	전국	21,158,990	23,689,855	26,500,377	29,700,528	30,572,790	32,021,000	34,173,200
			18.89%	18.96%	19.27%	21.24%	21.68%	21.19%	21.78%	20.43%
		제주	740,372	764,703	846,494	908,661	970,197	984,958	1,046,500
			33.62%	32.28%	32.54%	34.97%	35.56%	33.64%	33.43%	33.72%
지 방 채 (비중)		전국	3,495,041	3,496,969	3,688,609	5,171,391	3,736,159	3,839,000	4,096,000
			3.12%	2.80%	2.68%	3.70%	2.65%	2.54%	2.61%	2.87%
		제주	90,390	72,300	111,637	120,820	99,700	86,150	70,000
			4.10%	3.05%	4.29%	4.65%	3.65%	2.94%	2.24%	3.56%

자료: 행정안전부 재정고(http://lofin.mopas.go.kr)

<표 > 구조별 세입예산 증가율 추이(당초예산, 일반+특별, 순계)

(단위 : 백만원)

회 계 별			2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	비고
합계 (증가율)		전국	111,986,422	124,966,562	137,534,905	139,856,494	141,039,291	151,095,000	156,888,700	연평균 증가율
				11.6%	10.1%	1.7%	0.8%	7.1%	3.8%	5.86%
		제주	2,202,202	2,369,078	2,601,068	2,598,100	2,728,673	2,927,921	3,130,500
				7.6%	9.8%	-0.1%	5.0%	7.3%	6.9%	6.08%
[자체수입] (증가율)		전국	65,924,094	73,650,110	80,837,813	79,434,064	79,321,856	86,019,000	87159400
				11.7%	9.8%	-1.7%	-0.1%	8.4%	1.3%	4.89%
		제주	704,600	756,759	798,598	809,763	797,286	925,939	1,016,000
				7.4%	5.5%	1.4%	-1.5%	16.1%	9.7%	6.44%
	지방세 수입 (증가율)	전	38,073,172	43,549,735	47,067,020	47,878,513	49,743,429	53,795,000	53,747,000
		국		14.4%	8.1%	1.7%	3.9%	8.1%	-0.1%	6.02%
		제주	418,032	440,050	447,120	473,049	500,144	576,168	664,600
				5.3%	1.6%	5.8%	5.7%	15.2%	15.3%	8.16%
	세외 수입 (증가율)	전국	27,850,921	30,100,375	33,770,793	31,555,551	29,578,427	32,240,000	33,412,400
				8.1%	12.2%	-6.6%	-6.3%	9.0%	3.6%	3.35%
		제주	286,568	316,709	351,478	336,714	297,142	349,771	351,400
				10.5%	11.0%	-4.2%	-11.8%	17.7%	0.5%	3.95%
[의존재원] (증가율)		전국	42,567,287	47,819,484	53,008,484	55,251,039	57,981,275	61,237,000	65,633,200
				12.3%	10.9%	4.2%	4.9%	5.6%	7.2%	7.53%
		제주	1,407,211	1,540,019	1,690,833	1,667,517	1,831,686	1,915,832	2,044,400
				9.4%	9.8%	-1.4%	9.8%	4.6%	6.7%	6.50%
	지방 교부세 (증가율)	전국	21,408,298	24,129,629	26,508,107	25,550,511	27,408,486	29,216,000	31,460,000
				12.7%	9.9%	-3.6%	7.3%	6.6%	7.7%	6.75%
		제주	666,839	775,316	844,339	758,856	861,490	930,874	997,900
				16.3%	8.9%	-10.1%	13.5%	8.1%	7.2%	7.30%
	국고 보조금 (증가율)	전국	21,158,990	23,689,855	26,500,377	29,700,528	30,572,790	32,021,000	34,173,200
				12.0%	11.9%	12.1%	2.9%	4.7%	6.7%	8.38%
		제주	740,372	764,703	846,494	908,661	970,197	984,958	1,046,500
				3.3%	10.7%	7.3%	6.8%	1.5%	6.2%	5.98%
[지방채] (증가율)		전국	3,495,041	3,496,969	3,688,609	5,171,391	3,736,159	3,839,000	4,096,000
				0.1%	5.5%	40.2%	-27.8%	2.8%	6.7%	4.57%
		제주	90,390	72,300	111,637	120,820	99,700	86,150	70,000
				-20.0%	54.4%	8.2%	-17.5%	-13.6%	-18.7%	-1.20%

자료: 행정안전부 재정고(http://lofin.mopas.go.kr)

2. 주요 세입재원 현황

1) 지방세

❍ ‘09년도 이후 전국 대비 제주의 지방세 비중은 꾸준한 상승 추세임

- ‘13년도의 전국대비 지방세 비중이 1.24%로 근래 최고 수준임

❍ ’13년 제주의 지방세입 증가율이 15.4%, 전국평균 증가율이 -0.09%로 최근에 제주의 지방세입 증가율은 급격히 상승하고 있음

- 가장 특이한 점은 취득세 비중이 ‘12년 25.02%에서 ‘13년, 31.48%로 급격한 증가를 보이고 있음

- 제주도가 2012년 세율조정권(취득세율을 7%에서 5%로)을 이용하여 ‘비영업용 승용자동차’(시설대여업: 캐피탈 회사) 등록 유치에 따른 효과로 인한 취득세 증가의 결과로 사료됨

<표 > 지방세 세목별 현황(결산예산)

(단위 : 백만원)

구 분		2007	2008	2009	2010	2011	2012*	2013*	‘12-’13 증가율(%)
계(전국)		43,531,500	45,835,100	45,056,500	50,079,900	52,300,100	53,795,000	53,747,000	-0.09
계(제주) 전국대비 비중		447,094 (1.03%)	445,059 (0.97%)	414,551 (0.92%)	521,487 (1.04%)	581,431 (1.11%)	576,168 (1.07%)	664,623 (1.24%)	15.35
취 득 세 (비중)		76,704	62,746	51,237	66,961	150,434 (25.9%)	144,139 (25.02%)	209,193 (31.48%)	45.13
등록세	등록 면허세	64,300	55,365	50,381	61,833	11,852	10,478	12,288	17.27
면허세		831	810	812	850
레 저 세		36,081	41,414	39,401	52,075	57,557	59,562	54,046	-9.26
공동시설세	지역자원 시설세	4,668	4,971	4,934	5,360	6,427	6,002	7,014	16.86
지역개발세		148	157	205	217
지방교육세		64,753	68,925	60,915	68,805	72,812	73,368	77,614	5.79
주 민 세		43,747	45,539	40,972	3,359	3,122	3,254	3,365	3.41
지방소비세			-	-	46,545	51,435	49,600	56,087	13.08
지방소득세	지방 소득세		-	-	43,993	51,396	49,040	57,257	16.76
사업소세		3,120	3,411	3,416
재산세	재산세	44,720	48,134	48,996	53,460	71,321	69,575	72,788	4.62
도시계획세		13,119	14,135	14,596	15,246
자동차세	자동차세 (비중)	23,993	26,142	28,365	31,266	64,065 (11.02%)	67,111 (11.65%)	69,091 (10.40%)	2.95
주행세		27,483	27,887	24,930	26,075
담배소비세		36,135	38,408	38,891	38,537	35,339	38,614	40,490	4.86
도 축 세		1,464	1,394	1,375	1,451		-	-
지난년도수입		5,830	5,620	5,123	5,454	5,511	5,425	5,390	-0.65

*: 당초예산

<표 > 2013년 지방세 세목별 징수 비중(당초예산)

(단위 : 백만원)

구 분		전국		제주		전국 대비 비중(B/A: %)
		금액(A)	비중(%)	금액(B)	비중(%)
합계		53,747,000	100	664,623	100	1.24
취 득 세		13,820,200	25.7	209,193	31.5	1.51
등 록 세	등록 면허세	1,216,900	22.6	12,288	18.5	1.01
면 허 세
레 저 세		1,136,100	21.1	54,046	8.1	0.62
공동시설세	지역자원 시설세	904,200	16.8	7,014	1.1	0.78
지역개발세
지방교육세		5,099,400	9.49	77,614	11.7	1.52
주 민 세		325,000	0.6	3,365	0.5	1.04
지방소비세		3,158,900	5.88	56,087	8.4	1.78
지방소득세	지방소득세	10,106,000	18.8	57,257	8.6	0.57
사업소세
재 산 세	재산세	7,937,400	14.8	72,788	11.0	0.92
도시계획세
자 동 차세	자동차세	6,561,500	12.2	69,091	10.4	1.05
주 행 세
담배소비세		2,739,300	5.1	40,490	6.1	1.48
지난년도수입		732,200	1.4	5,390	0.8	0.74

❍ ‘10년부터 도입된 지방소비세 및 지방소득세의 비중이 ‘12년 각각 8.6%, 8.5%, ‘13년에는 8.4%, 8.6%로 주요 세목이 됨

❍ 지방소비세는 국세인 부가가치세의 5%를 지방세로 전환한 세목인데 제주의 전국 대비 비중이 1.78%로 지방소비세 도입전 보통교부세에 포함되어 3%를 교부받는 기존제도에 비해 불이익을 받고 있음

❍ 지역자원시설세의 비중이 전국 평균(16.8%)에 비해 매우 낮음

<표 > 지방세 시․도별 신장추세

(단위: 억원)

시․도별	2006	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	‘06→‘10 신장율(%)	‘08→‘13 신장율(%)
계	412,818	435,315	458,351	450,565	500,799	523,001	537,456	537,470 (546,544)	120	117.3 (119.2)
서 울	113,064	118,858	129,874	119,941	128,565	129,140	143,246	137,434 (146,508)	121	105.8 (112.8)
부 산	25,793	25,808	25,941	27,397	30,615	33,527	32,895	33,287	120	128.3
대 구	16,575	15,809	16,277	15,734	18,186	19,244	20,508	21,526	118	132.2
인 천	19,453	22,027	22,819	23,601	24,288	26,558	26,558	27,491	141	120.5
광 주	8,856	8,772	9,017	9,761	10,771	11,372	11,746	11,788	121	130.7
대 전	10,805	10,223	10,649	10,001	11,627	13,327	13,157	13,116	110	123.2
울 산	9,436	10,401	11,271	10,602	12,305	13,750	14,427	13,545	124	120.2
세 종			-	-	-	-	746	1,535		-
경 기 도	107,106	114,645	117,161	117,233	128,797	129,575	132,497	136,960	113	116.9
강 원 도	10,554	10,979	10,745	10,650	12,225	12,723	12,917	12,803	113	119.2
충 북	10,412	10,772	11,029	10,949	13,103	13,713	13,399	13,708	119	124.3
충 남	15,508	16,575	17,395	17,935	20,970	22,975	21,933	21,907	126	125.9
전 북	9,154	10,154	11,266	10,913	12,876	14,072	14,138	14,188	138	125.9
전 남	10,606	11,276	12,494	12,883	14,343	15,803	15,362	14,815	125	118.6
경 북	17,987	18,675	19,150	20,018	22,204	23,975	23,869	23,175	115	121.0
경 남	23,173	25,652	28,812	28,801	34,709	36,091	33,922	33,545	136	116.4
제 주	4,337	4,471	4,451	4,146	5,215	5,814	6,137	6,646	115 (13/16)	149.3 (1/16)

주) 2011까지는 결산액, 2012는 최종예산액, 2013은 당초예산액, (   )는 총계예산 기준

주) 세종특별자치시는 2012.7.1 출범으로 2012년도 최종예산부터 반영

자료: 2013년 지방자치단체 예산개요. 행정안전부

❍ ‘06-’10년도의 제주의 지방세수입 신장률이 115%로 전국 16개 광역자치단체 중 13위였으나 ‘08-’13년도의 제주의 신장률은 16개 광역자치단체 중 1위임

2) 지방교부세

❍ 지방교부세는 ｢보통교부세｣와 ｢특별교부세｣, ｢분권교부세｣의 세 종류로 구분됨

❍ 보통교부세는 내국세 총액의 19.24%중 분권교부세 0.94%를 제외한 금액과 전년도 내국세 정산 금액을 포함한 교부세 총액의 96%에 해당하는 금액이 되고, 특별교부세는 나머지 4%에 해당하는 금액으로 산정함

- 도로보전분 8,500억원은 2011. 12. 31 폐지

(1) 보통교부세

(가) 보통교부세 개념

❍ 보통교부세는 모든 자치단체가 일정한 행정수준을 유지할 수 있도록  표준수준의 기본적 행정수행경비의 충당부족분을 보전하는 일반재원임

❍ 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 대하여 그 재정부족액을 기초로 교부하는 재정부족액 보전분으로서, 법령에서 정한 기준과 방식에 따라 산정하여 배정하게 됨

❍ 당해연도 내국세(목적세 및 종합부동산세와 다른 법률에 의하여 특별회계 재원으로 사용되는 세목 “주세”의 해당금액을 제외) 총액의 1만분의 1,924(19.24%)를 배분하고 있음

(나) 산정방법

	기준재정수요액	-	기준재정수입액	=	재정부족액	≒	보통교부세
	(4개측정항목‧16개세항목별 기초수요+보정수요±자체노력)		(보통세의 80%의 기초수입+보정수입±자체노력)		↑ (조정률 적용)

❍ 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체에 대하여 그 부족분을 기준으로 산정·교부함 (지방교부세법 제6조제1항)

❍ 기준재정수요액은 기초수요 + 보정수요 ± 자체노력에 의해 결정됨

❍ 기초수요액은 측정항목별로 각 지방자치단체가 표준적인 수준의 행정을 수행하는 데 필요한 일반재원을 산정하는 것으로, 측정항목별 상관성 있는 지표로 채택된 측정단위수치(통계)에 단위비용과 보정계수를 곱하여 산정됨

❍ 보정수요액은 ⌜지방교부세법⌟ 제7조 및 시행령 제7조의 규정에 의하여 측정항목 및 측정단위의 형태로는 산정할 수 없는 행정상 또는 재정상의 수요가 발생하는 경우 해당되는 경비를 가산해 주는 방식임

❍ 현재의 보정수요 반영항목으로는 지방교부세법시행규칙 제5조 제2항에서 규정하는 재정보전금(시책추진보전금 제외), 시·도세 징수교부금, 지역균형수요, 사회복지균형수요 등이 있음

❍ 특히 지역균형수요 별도 보정은 지역특성을 고려한 재원배분의 형평화와 지역 간 균형 있는 개발을 위하여 위한 것인데 2012년 지방교부세 산정기준의 지역균형수요 보정수요 기준은 다음과 같음

① 첫째, 낙후·도서지역의 개발을 촉진하기 위하여「도서개발촉진법｣과「농어촌정비법｣에서 지정한 도서·오지지구를 대상으로 도서·오지지역 인구수, 면적 등을 기초로 산정한 수요액의 100%를 ｢일반관리비｣, ｢지역개발비｣(해당시군60%, 광역단체 40%) 항목에 지역균형수요액을 산정 반영함

② 둘째, 문화재보호구역·자연환경보전지역·상수원보호구역·수변구역·개발제한구역 등 개발규제로 인한 지역불균형 해소를 위하여 토지분재산세 평균징수금액을 규제지역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 문화관광비(문화재보호구역), 환경보호비(자연환경보전지역, 상수원보호구역·수변구역, 백두대간보호구역), 지역개발비(개발제한구역)에 반영함

③ 셋째, 군사시설보호구역 소재 자치단체가 지방세 비과세로 인해 발생하는세수손실을 보전하기 위해 토지분재산세 평균징수금액을 군사시설보호구역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 지역개발비에 반영함

④ 넷째, 표준행정수요로 포착될 수 없는 도서·해안·댐 등이 있는 특정지역에 대한 수요를 관련경비 항목별로 별도산정 반영함

⑤ 다섯째,「폐광지역 개발지원에 관한 특별법｣에 의한 폐광지역,「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣에 의한 개발촉진지구 및「접경지역지원법｣에 의한 접경지역에 대한 개발 보전수요를 지역개발비 항목에 해당 시·군·구에 90%, 시·도에 10%를 반영함

⑥ 여섯째, FTA 체결 대비 어려움이 예상되는 농어촌 지역에 대한 지원 강화를 위해 경지면적, 어장 및 갯벌면적, 소·돼지 두수 관련 수요를 농림수산비 항목에 시·군·구에 70%, 시·도에 30% 반영함

⑦ 일곱째, 군인(미군 및 미군속 포함), 전경, 의경, 재소자, 경비교도대원, 의무소방대원 등 주둔지역의 자치단체 인구수에 포함되지 않지만 이들로 인하여 발생하는 수요를 환경보호비, 지역경제비, 도로교통비, 지역개발비 경비항목에 반영함

⑧ 아홉째, 유동인구로 인해 발생하는 쓰레기·오폐수 등 환경수요와 교통혼잡에 따른 수요를 환경보호비와 도로교통비 항목에 반영함

⑨ 열째, 지역경제 활성화를 유도하기 위하여 산업단지조성에 따른 시 · 도세 및 시 · 군 · 구세 감면액 10∼20%와 지역특화발전특구지역 개발수요를 지역경제비 및 지역개발비 지역균형수요에 반영함

⑩ 열한째, 정부정책의 일관성 유지 및 원활한 추진을 위하여 농어촌도로수요(도로개량비, 도로교통비), 자전거도로 구축수요(도로개량비), 도심지내 공장밀집수요(지역개발비), 하이브리드 자동차 및 신재생에너지 보급 및 생산(2012년 적용) 등을 지역균형수요로 반영함

(다) 보통교부세 현황

<표 > 연도별 보통교부세 교부현황

(단위 : 억원, %)

연도별	전국			제주특별자치도
	총 액	증가율	연평균 증가율	총액	점유율	증가율	연평균 증가율
2001	111,195		12.09 (01‘-’06)	3,131	2.82		14.53 (01‘-’06)
2002	108,849	△2.11		3,036	2.79	△3.03
2003	122,385	12.44		3,387	2.77	11.56
2004	130,129	6.33		3,594	2.80	6.11
2005	170,776	31.24		5,001	2.93	39.15
2006	178,415	4.47		5,405	3.03	8.08
2007	204,662	14.71	8.94 (‘07-’13)	6,072	2.97	12.34	9.21 (‘07-’13)
2008	249,459	21.89		7,483	3.00	23.24
2009	221,821	△11.08		6,655	3.00	△11.07
2010	232,403	4.77		6,972	3.00	4.76
2011	257,755	10.91		7,730	3.00	10.87
2012	291,884	13.24		8,757	3.00	13.29
2013	314,480	7.74		9,427	3.00	7.65

(2) 특별교부세

❍ 특별교부세의 교부대상은 지역현안수요, 시책수요, 재해대책수요 등 3가지 유형으로 나누어 운영하되, 재해대책수요 잉여예상분은 우수단체 재정지원에 사용됨

❍ 특별교부세는 자치단체의 지역현안사업에 지원하는 지역현안수요(30%), 시책수요(20%, 2009년 신설), 그리고 재해 등에 지원하는 재해대책수요(50%)로 나뉘어 운영하고 있고, 재해대책수요 잔여액 예상분은 우수자치단체 재정지원에 사용함

❍ ‘나리’ 태풍피해복구로 비교적 높은 특별교부세액 배정 받은 2007년을 제외하고는 제주특별자치도의 특별교부세는 비교적 낮은 비중임

- 2011년 전국 대비 제주의 특별교부세 비중은 1.44%임

❍ 자연재해, 지역의 정치력, 행정기획력에 의해 배정액이 차이가 날 수 있는 재원임

<표 > 연도별 특별교부세 교부현황(순계)

(단위: 억원)

			2007		2008		2009		2010		2011		2012		2013
시도별 합 계	지역 현안 (50%)	지역현안 (30%)	8,528 (8,528)	4,264	9,468 (10,394)	4,734	10,038 (9,243)	3,011	9,683 (9,929)	2,905	10,740 (11.010)	3,222	12,162 (12,580)	3,649	13,103	3,931
		시책수요 (20%)
								2,008		1,937		2,148		2,432		2,621
	재해대책	재해대책 (50%)
				4,264		4,734		5,019		4,841		5,370		6,081		6,551
제주	지역 현안 (50%)	지역현안 (30%)	414	109 (2,56%)	214	121 (2.56%)	121	80 (2.66%)	151	79 (2.72%)	159	78 (2.42%)
		시책수요 (20%)						28 (1.39%)		40 (0.05%)		40 (1.86%)
	재해대책	재해대책 (50%)		305 (7.15%)		93 (1.96%)		13 (0.26%)		32 (0.66%)		41 (0.76%)
(비중)			4.85%		2.06%		1.31%		1.52%		1.44%

주) ( ): 최종예산

자료: 연도별 지방교부세 산정해설 재구성, 제주특별자치도 예산담당관실

(3) 분권교부세

❍ 분권교부세는 국고보조 149개 사업(현재는 87개로 축소)을 지방으로 이양하면서 이에 소요되는 재원을 합리적으로 보전하기 위하여 2005년도에 도입되었으며 2014년까지 운영 2015년부터는 보통교부세로 통합하여 운영됨

당초 2009.12.31까지 5년간 운영하고 2010년부터는 보통교부세로 통합키로 하였으나, 2010년

지방교부세법 개정으로 2014년까지 5년 연장

❍ 2013년도 총 재원은 전년도 당초예산 대비 7.7% 증가한 1조 6,827억원임

❍ <표 12>에서 보면 2007년 이후 제주 분권교부세의 예산규모는 전국대비 2.1%~2.4%내외임

❍ 전국대비 제주의 분권교부세의 비중은 보통교부세 법정률인 3% 이하임

❍ 2015년 이후 분권교부세가 보통교부세로 통합되면 제주의 배부액은 지금보다 증가 가능성이 있음

<표 > 전국 및 제주 분권교부세의 증가율과 비중(결산기준)

(단위 : 억원)

		2007	2008		2009		2010		2011		2012		2013*
				증가율		증가율		증가율		증가율		증가율		증가율
분권교부세	전국	11,387	13,784	21.1%	12,305	-10.7%	13,187	7.2%	14,575	10.5%	16,154	10.8%	16,827	4.17%
	제주	270	329	21.9%	291	-11.6%	301	3.4%	327	8.6%	352	5.5%	353
	비중	2.37%	2.39%		2.36%		2.28%		2.26%		2.18%		2.10%

최종교부액 (단 ‘13년도는 당초예산)

(4) 도로보전분 지방교부세

❍ 보통교부세와 별도로 도로사업보정분 운영(8,500억원), 그동안 제주도는 ‘05∼’08년까지는 총예산액 8,500억원의 3.7%인 315억원, ‘09∼’11년까지는 4.2%인 357억원을 지원받음

- 당초 4년 한시였다가 3년을 연장하여 2011년에 종료되고, 재원은 기준재정수요액에 별도항목 없이 보통교부세 재원으로 이관하게 됨

- 이에 따라 보통교부세 재원이 증가하게 되고 제주도는 기존의 도로사업보정분으로 지원되던 예산대신 8,500억원의 3%인 255억원을 지원받게 됨

- 이 경우에 2012년 부터는 제주특별자치도가 보통교부세 3%에 묶여서 약 100여억원의 재원손실 발생

3) 국고보조금

❍ 국고보조금은 지방교부세와는 달리 국세의 일정비율로 법정화 되어 있는 것이 아니라 중앙정부의 예산으로 편성되어 지출되고 있으며 정해진 ‘지출 목적 외에는 사용이 금지’ 되어 있으며 전체 사업비중 일정비율을 지자체가 부담하는 것을 전제로 지원을 받음

❍ 2005-2007년 동안 급속한 증가 추세를 보이다가 이 후도 미미하지만 지속적인 증가추세를 보이는 국고보조금은 사업자체도 중앙정부의 선호를 담고 공공성이 강한 사업에 보조가 많아 건축․시설투자 후에 지속적인 지방 운영비 투입이 불가피한 사업이 많아 지방재정에 어려움을 주는 사례도 있음

❍ 특히, 최근에는 중앙정부와 지자체 복지정책의 급속한 확장에 따른 매칭 지방재정운용으로 가용재원이 점차적으로 감소 가능성이 있음

❍ 국고보조사업 높은 지방비 부담은 재정운용 제약요인으로 작용

- 국비 : 지방비부담 67 : 33,

분권교부세 : 지방비부담 52 : 48 (‘12년 예산기준)

<표 > 전국 및 제주 국고보조금 증가율과 비중

(단위 : 억원)

		2007	2008		2009		2010		2011		2012		2013
				증가율		증가율		증가율		증가율		증가율		증가율
국고보조금	전국	211,590	236,899		265,004		297,005		305,728		320,210		341,732
	제주	7,570	7,647	10.17%	8,465	10.70%	9,087	7.35%	9,702	6.77%	9,849	1.51%	10,465	6.25%
	비중	3.58%	3.23%		3.20%		3.06%		3.17%		3.08%		3.06%

4) 지방채

❍ 제주도의 지방채무 원금잔액은 2005년 말 6천525억원에서 점차 해외발행 채권을 상환하면서 2007년말 5천298억원으로 감소되었으나

❍ 2008년에 이후 국내 경제침체 및 정부의 감세정책에 따른 지방교부세 감소분, 중앙지원사업 지방비 부담 등의 세입결함을 보전하기 위하여 1,000여억원 이상 초과 발행으로 제주특별자치도의 2009년도 말 누적 지방채 채무액은 7,432억원으로 급격히 상승하였고 2011년에는 8,425억원임

❍ ‘07-’11년 제주의 지방채 연평균 증가율은 8.9% 전국 연평균 증가율 3.5%에 비해 2배 이상 수준임

- 특히 제주의 지방채 비중은 2006년 이전에는 전국 평균보다 낮은 수준이었으나 제주특별자치도가 출범한 2007년 이후에는 전국 평균보다 높은 수준임

❍ 채무보다 광의의 개념인 부채개념을 적용하면 2011년 기준 제주자치도의 국가 부담분과 지방비 부담분의 총지방채와 BTL 총액은 2조 1,702억원임

❍ 이 중 국비 부담분인 5,865억원을 뺀  2011년 말 현재, 순지방비로 부담해야 할 지방부채는 1조 5,837억원임

- 지방채 잔액 10,649억원 외 BTL 사업 상환금 5,188억원을 포함한 금액임

❍ 지방채 1조 649억원 중  원금은 8,425억원, 이자는 2,354억원임

❍ 2005년부터 설문대여성문화센터, 도립미술관, 하수관거 시설, 서귀포 의료원 등 대형공공시설 제원을 충당코자 BTL 사업을 시행해 오고 있는데, 상환이 예정된 채무는 1조 1,249억원(국비 5,950억원. 지방비 5,299억원)

❍ 중앙지원사업의 지속적인 확대에 따라 이에 대한 지방비 부담이 과중, 부족부분을 지방채로 충당하는 악순환이 반복 가능성이 큼

[그림 ] 제주도 지방채무 현황(지방채+BTL: 2011년도 말 기준)

<표 > 제주특별자치도 지방채/BTL 규모 연도별 추이

(단위: 억원)

구 분		‘05년말	‘06년말	‘07년말	‘08년말	‘09년말	‘10년말	‘11년말	‘12년말
합 계		7,696	7,657	6,640	6,999	14,805 (20,271)	15,929 (21,879)	15,837 (21,702)
지방채	소 계	7,696	7,657	6,640	6,999	9,869	10,630	10,649
	원 금	6,525	6,465 (-0.9%)	5,298 (-18.1%)	5,476 (3.3%)	7,432 (35.7%)	8,137 (9.4%)	8,425 (3.5%)
	이 자	1,171	1,192	1,342	1,523	2,437	2,493	2,354
BTL	소 계					4,936 (10,402)	5,299 (11,249)	5,188 (11,053)
	국 비					(5,466)	(5,950)	(5,865)
	지방비					4,936	5,299	5,188
지방채 발행액		414	599	904	776	2,384	1,154	907

3. 주요 재정지표 분석

❍ 2013년 기준 제주의 재정자립도는 30.6% 역대 최고 수준이나 전국평균 51.5%에 비해서는 아주 낮은 수준임

- 재정자립도는 자체수입이 증가하면 증가하나, 중앙의 의존재원과 관련되는 지표로 중앙의존재원이 많을수록 낮아지는 경향이 있음

❍ 2013년 기준 제주의 재정자주도는 70.6% 역대 최고 수준이나 전국평균 76.6%에 비해서는 다소 낮은 수준임

❍ 2013년 기준 제주의 1인당 자체수입액은 1,439천원으로 처음으로 전국평균보다 상회함

❍ 2013년 기준 제주의 1인당 지방세부담액은 1,139천원으로 처음으로 전국평균 1,055천원보다 다소 높은 수준으로 역전됨

- 역외세원(리스차량등록)  증가의 영향으로 전국평균보다 높아지는 경향이 있기 때문 역외세원 세입과 분리하여 분석이 필요함

❍ 2013년 기준 제주의 1인당 세출예산은 5,768천원으로 전국평균 4,100천원보다 높음

<표 > 연도별 재정지표 추이

(단위: 천원)

		2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
재정자립도	전국	53.6%	53.9%	53.6%	52.2%	51.9%	52.3%	51.5%
	제주	26.3%	25.9%	24.9%	25.7%	24.9%	28.2%	30.6%
재정자주도	전국	79.5%	79.5%	78.9%	75.7%	76.7%	77.2%	76.6%
	제주	63.5%	66.3%	64.1%	61.0%	63.4%	67.4%	70.6%
주민1인당 자체수입액	전국	1,001천원	1,117천원	1,228천원	1,235천원	1,228천원	1,308천원	1,335천원
	제주	950천원	999천원	1,073천원	1,098천원	1,100천원	1,291천원	1,439천원
주민1인당 지방세부담액	전국	777천원	884천원	950천원	962천원	985천원	1,060천원	1,055천원
	제주	748천원	787천원	798천원	841천원	876천원	1,000천원	1,139천원
	제주*	692천원	726천원	755천원	761천원	788천원	810천원
주민1인당 세출예산액	전국	2,257천원	3,272천원	3,595천원	3,681천원	3,671천원	3,921천원	4,100천원
	제주	3,316천원	4,421천원	4,809천원	4,887천원	4,995천원	5,339천원	5,768천원

* : 역외세원을 제외한 순수 도민 부담금, ‘12년은 징수전망 반영

자료: 2013년도 지방자치단체 예산개요, 행안부, 2007-2016 재정진단, 제주특별자치도 예산담당관실

Ⅳ. 제주특별자치도 주요 재정특례 및 개선방안

❍ 지방자치단체의 자치재정권은 지역 내의 공공서비스를 제공하기 위하여 필요한 재원을 동원․배분하는 권리 또는 권한을 말함

- 자치재정권은 지방자치법, 지방재정법, 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법, 지방교부세법, 국가균형발전특별법, 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 등에 일반적으로 규정되어 있음

❍ 이처럼 일반화된 지방자치단체의 재정권한을 제주특별자치도에 한해서는 차별화된 제도를 적용하고자 제주특별법에 특례를 규정하고 있음

- 정부가 제주도에 재정특례를 부여한 것은 제주특별자치도를 설치 조성해 가는데 소용되는 비용을 제주도가 창의적 노력을 통해 조달할 수 있도록 하기 위함임

1. 제주특별자치도 주요 재정특례

1) 국세의 지방세 이양(특별법 제4조)

제4조(국가의 책무) ① 국가는 제주특별자치도의 지방자치의 보장 및 국제자유도시의 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 등 입법·행정상 조치를 하여야 한다.

②국가는 제주특별자치도의 운영목표 및 그 목표달성도에 대한 평가 등을 통하여 제주특별자치도의 선진적인 지방분권의 실현과 국제자유도시의 조성을 위한 방안 및 시책을 마련하여야 한다.

③국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다.

④국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.

(가) 현황 및 문제점

❍ 제4조 ③항에 나타나 있듯이 국가는 국세를 이양하는 등 행·재정적 우대 방안을 조속히 시행하여야 한다고 명시되어 있으나 국세 이양 방안은 전혀 이루어지고 있지 않은 실정임

❍ 이러한 재정특례에도 불구하고 제주특별자치도의 목적을 달성하는데 충분한 재원이 지원되고 있지 않음

❍ 또한 제주특별자치도의 출범 하면서 많은 사무들이 이양되었음에도 이에 대한 재정보전이 미흡함

(나) 개선방안

❍ 제주도내 징수되는 국세일부 세목(법인세, 부가가치세 등) 징수액의 단계적·지속적 이양 요구가 필요

- 이미 지방소비세 및 지방소비세가 2010년에 신설하여 전국 지방자치단체에 공통적으로 국세의 일부인 부가가치세의 5%를 지방세로 이전하고 있음

❍ 국세의 일부 이양은 교부세 3% 법정률과 연계되는 개정이 수반되므로 면밀한 분석이 필요함

2) 제주특별자치도세 등 지방세에 관한 특례(특별법 제72조, 제72조의2)

제72조(제주특별자치도세) 도지사는 「지방세기본법」 제8조제2항 및 제4항에도 불구하고 도세 및 시·군세의 세목을 제주특별자치도세(이하 "제주자치도세"라 한다)의 세목으로 부과·징수한다.  <개정 2010.3.31>

제72조의2(지방세에 관한 특례) ① 「지방세기본법」 제26조제1항·제2항 단서, 제42조제2항 후단, 제65조제1항·제2항, 제81조제1항, 제96조제1항제4호, 제111조제1항 본문·제2항, 제116조제1항제3호, 제140조제1항단서·제5항 및 제141조제2항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

② 「지방세법」 제19조 각 호 외의 부분·제4호, 제30조제2항·제3항, 제46조제1항·제2항, 제63조제2항, 제64조제1항, 제130조제3항 단서, 제131조제3항 및 제152조제3항에서 대통령령 또는 안전행정부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.  <개정 2013.3.23>

③ 「지방세특례제한법」 제4조제4항, 제9조제1항, 제98조 본문 및 제99조에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

[본조신설 2011.5.23]

(가) 현황 및 문제점

❍ 6개 세목의 도세와 5개 세목의 시․군세가 11개의 제주특별자치도세로 통합됨

< 표  > 지방세와 제주특별자치도세 비교

구분	지방세		제주특별자치도세
	도세	시군세
세목	취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지역자원시설세, 지방교육세	담배소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세	취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지역자원시설세, 지방교육세, 담배소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세

❍ 제주특별자치도세로의 통합은 단순한 통합 이상의 재정적 효과가 존재함

- 예를 들어 제주도가 2012년 세율조정권을 이용하여 ‘비영업용 승용자동차’에 대한 취득세율을 7%에서 5%로 낮출 수 있었던 것은 도세와 시군세의 일원화 요인이 크게 작용함

- 차량 취득에 따른 취득세와 보유에 따른 자동차세가 제주특별자치도로 단일화 되어, 이 두 세목의 수입은 제주자치도의 세입이 됨

- 그러나 지방세가 시군세로 분리되었을 때에는 세율인하를 통해 확충하는데 한계가 있음

❍ 그러나 제주특별자치도세 신설은 제주특별자치도는 2계층으로 구성된 전국의 지방행정체제와는 달리 시군이 통합된 단일광역행정체제로 변경된 결과임

- 근본적인 조세제도 개혁은 아님

(나) 개선방안

❍ 현재 특별법상 제주자치도에 부여된 자치재정의 권한은 세액감면, 세율조정에 관한 부분에 대해서만 조례로 정할 수 있도록 하고 세목에 대한 결정권은 부여하고 있지 않음

❍ 현재 제주특별자치도가 자주재원을 확보하기 위해서는 국세의 이양을 받아야 가능하다면, 법률로써 정한 세목 이외에 새로운 세목을 신설하여 과세하는 법정외세의 도입 고려할 필요가 있음

- 관광세, 입도세 혹은 환경세 도입

❍ 지방교부세 도입에 따른 지방소비세 배분 재검토

- 지방소비세 도입으로 인한 총보통교부세 배분액 감소로 불이익을 받고 있고, 정부가 국세를 지방세로 이전하는 정책이 가속화 될수록 불이익을 받는 구조의 시정이 시급하게 필요함

3) 세액감면 및 세율 조정에 관한 특례(특별법 제74조, 제75조)

제73조(세액 감면에 관한 특례) 제주자치도는 「지방세특례제한법」 제6조, 제8조, 제10조부터 제15조까지, 제18조부터 제21조까지, 제23조부터 제32조까지, 제34조부터 제40조까지, 제40조의2, 제42조, 제45조부터 제49조까지, 제52조부터 제54조까지, 제56조부터 제60조까지, 제62조부터 제64조까지, 제69조, 제71조, 제72조, 제75조부터 제81조까지, 제85조부터 제88조까지, 제93조, 제95조, 제96조, 제98조 및 제99조에도 불구하고 도조례로 정하는 바에 따라 같은 규정에 따른 취득세, 등록면허세, 재산세 및 지역자원시설세 감면액의 100분의 50의 범위에서 이를 가감조정할 수 있다. 다만, 가감조정의 대상은 제주자치도 내에 소재한 부동산에 한정한다.

[본조신설 2011.5.23]

제74조(세율 조정에 관한 특례) ① 다음 각 호의 제주자치도세의 세율은 「지방세법」의 규정에 의한 세율에 불구하고 도조례가 정하는 바에 따라 동법의 해당세목의 표준세율의 100분의 100의 범위 안에서 이를 가감조정할 수 있다. 이 경우 제7호의 규정에 의하여 도조례로 지역자원시설세의 세율을 가감조정한 때에는 같은 법 제146조제2항제2호에 따른 화재위험 건축물에 대하여는 그 가감조정된 세율의 100분의 200으로 한다.

<개정 2010.1.1, 2010.3.31>

(가) 현황 및 문제점

❍ 별장, 고급주택, 골프장, 투자진흥지구, 제주국제자유도시종합계획 사업, 선박투자회사 법인설립, 국제선박등록유치, 고급선박, 경마장 장외 발매분에 대한 감면 조례에 포함함

❍ 제주특별법 제74조는 지방세법에 의해 탄력세율의 폭이 표준세율의 100분의 50으로 제한되어 있는 취득세, 지역자원시설세, 지방교육세, 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 레저세, 등록면허세 (지방소비세 및 지방소득세 제외)에 대하여 표준세율의 100%까지 탄력세율로 적용할 수 있는 권한을 제주특별자치도에 부여하고 있음

❍ 세액감면 및 세율 조정에 관한 특례는 제주특별자치도의 재정운영에 대한 자율성 강화에 해당되는 특례이나 관련부처로부터 간접적인 통제나 간섭을 받고 있음

- 리스자동차 유치를 위한 세율 인하가 행안부로부터 지방자치단체 간의 조세경쟁으로 인식되어 관련 조례 재개정 요구 받아 세율조정권이 침해를 받음

- 안행부는 차량, 선박 등 이동성 과세물건에 대하여 조례에 의한 취득세 및 재산세 탄력세율 적용대상 제외(제주특별자치도 포함)를 고려하고 있음

(나) 개선방안

❍ 제주특별자치도세 세율 조정에 대한 자주권 확보

❍ 지방소득세 소득분, 부동산 외 등기에 대한 등록면허세, 주민세 개인균등분 및 담배소비세에 대한 100% 가감 등 세율조정권 확대방안

4) 지방교부세에 관한 특례(특별법 제75조)

제75조(지방교부세에 관한 특례) 「지방교부세법」 제6조제1항의 규정에 불구하고 안전행정부장관이 제주자치도에 교부하는 보통교부세는 동법에 의한 보통교부세 총액의 100분의 3으로 산정한다.

(1) 현황 및 문제점

❍ ‘07년부터 재정부족액에 관계없이 보통교부세 재원의 3%를 정액으로 교부받게 됨으로 제주는 재정력지수 산출에서도 제외됨

❍ 보통교부세 3% 법정률화는 역외지방세수입 확충을 통한 재정확충에 긍정적인 작용을 함

- 다른 지역의 경우 스스로 노력하여 지방세 수입을 확충하면 보통교부세를 포함한 다양한 이전재원이 감소하여 실제 지방세 확충의 실익이 없을 수 있으나 제주특별자치도의 보통교부세 3% 법정률화는 지방세 증가분 전액이 재원확충으로 연결됨

(가) 보통교부세 기능의 상실

❍ 지방교부세는 재정력이 약하면 지방교부세가 증가하고 재정력이 좋으면 지방교부세가 감소하는 메카니즘을 통해 지방자치단체의 재정격차의 심화를 방지하는 것이 목적임

- 그러나 제주의 보통교부세 교부비율을 총액의 3%로 고정하여 법정화 함으로써 특별자치도의 자체수입이 늘어 재정력이 증가하는 경우에는 보통교부세가 감소하지 않는 3% 법정률화 제도가 유리하고, 반대로 자체수입이 감소 혹은 정체하여 재정력이 감소하면 보통교부세가 증가해야 하나, 제주의 3% 법정률화 제도는 재정 수요를 반영하지 못하는 메카니즘이어서 보통교부세 본연의 기능을 상실하고 있음

(나) 특별자치도 도입 후 신규 재정 수요 증가

❍ 보통교부세 3% 법정률 합의는 과거 도․시․군 체제시 보통교부세 교부율만을 단순 비교한 근시안적 설정, 재정수요 증가를 반영한 재정보전책 차단하고 있음

❍ 중앙권한 이양에 따른 재정수요 증가가 나타나고 있으나 자주재원 성격의 보통교부세 법정률 고착화로 특별자치도 완성을 위한 신규재원조달의 한계

❍ 재정수요 증가 사례

- 자치경찰단 조직 확대

- 7개 특별행정기관에 대한 추가적 권한 이양,

- 통합의회 출범으로 교육위원회 신설, 정책자문위원 증원

- 3,839건의 중앙정부의 권한이양에 따른 비용 발생

❍  ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’의 제정과 2차례 법 개정 등 3단계의 제도개선으로 제주에 이양된 사무는 1,705건에 달하고, 4단계 제도개선으로 2,103건의 사무가 이양될 예정

❍ 4,000건에 가까운 이양권한과 신설제도 수행, 국제자유도시 인프라 구축을 위해서는 특별자치도 초기에 안정적인 재정지원 및 자율적 결정․관리가 가능한 재정시스템 구축이 필수

❍ 자치도의 성과와 연계하여, 자치도 스스로 재정수요를 감당할 수 있는 재정자립기반을 갖출 때까지 안정적 재정 지원

- 도와 4개 시 · 군, 7개 특별지방행정기관과 자치경찰신설

❍ 한국지방재정학회 최종보고서(2009)에 의하면, 제주특별자치도가 제1단계와 제2단계 및 제3단계 기능이양에 따라 부담한 비용은 보수적인 수준에서 인건비 75억원, 경상비 31억원, 사업비 20억원 등 총 126억원으로 계산되었음

<표 > 사무이양 소요경비 산출결과

구분		계	인건비	경상비	사업비
제주도 총 예산(‘08)		2조7,266억원	3,006억원	1,539억원	2조2,721억원
사무이양 소요경비		126억원(0.5% )	75억원(2.5%)	31억원(2.0%)	20억원(0.1%)
	1․2단계 소요경비	103억원	59억원*	24억원	20억원
	3단계 소요경비	23억원	16억원	7억원	-

주: - 자치경찰단 인건비 산정: 89명(기충원 44명, 충원예정 45명)×2,250만원/년=20억원

- 국가경찰이체인력(국비 18억원) 38명 제외

자료: 한국지방재정학회, “제1∼3단계 중앙권한 이양에 따른 재정수요분석 연구” 2009. 12

(다) 특별자치도 도입 후 새로운 보통교부세 산정기준 미반영

❍ 제주의 보통교부세는 종전에는 일정 수요산식에 의하여 불규칙적으로 교부 받아오던 재원을 보통교부세 총액의 3%로 법정률화하여 국세증가에 연동되어 증가하는 총액할당 방식의 지원으로, 재정의 안정에는 다소 도움이 되었지만, 제주특별자치도 도입 후 환경 변화 및 미래 성장의 재원확보에는 역으로 걸림돌이 되고 있는 것이 현실임

- 특별자치도 이후 민군복합 관광미항 건설과 그에 따른 정주 군인으로 인한 지방세감소와 공공서비스제공 환경변화 미반영

- 특별자치도 이후 FTA 최대 피해 지자체 미반영

<표 > 2011년 지역균형수요 반영 예산

(단위: 억원)

지형균형수요 항목	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
낙후지역수요	7,659	8,856	11,189	11,043	11,618	14,522	16,245
문화재보호·자연환경보전·상수원보호 등 개발규제지역수요	1,844	2,627	2,462	1,818	1,802	1,696	2,494
군사보호구역 비과세 보전수요	632	4,706	4,388	4,369	2,287	2,455	3,354
도서·해안·댐 관련 지역특수수요	1,585	1,979	1,574	3,781	4,284	4,399	4,471
지역기반 쇠퇴지역수요	250	469	810	389	413	418	409
기타 농어촌도로, 적자도선, 벽지버스 등에 대한 수요	8,057	6,352	5,442	5,290	1,602	1,899	1,991
소도읍육성사업지역 국고부족분	886
FTA 농어촌수요		7,708	9,674	11,342	12,107	20,820	23,246
산업단지조성 등 지역경제 활성화 수요			754	1,205	1,227	1,434	1,667
하이브리드 자동차·자전거도로 수요 등 저탄소녹색성장						280	372
특수(군인)인구·인구격감 · 유동인구에 대한 보정수요	188	2,130	2,768	2,509	2,297	3,904	3,134
기타					1,355
합계	24,228	34,827	39,061	41,745	37,637	51,827	57,383

① 군사보호구역 비과세 보전수요

❍ 군사시설보호구역 소재 자치단체가 지방세 비과세로 인해 발생하는 세수손실을 보전하기 위해 토지분재산세 평균징수금액을 군사시설보호구역 면적에 곱하여 산정한 금액의 20%를 지역개발비에 반영함

- 전국의 안보를 위한 제주의 해군기지유치로 인한 개발 제한에 보상

② FTA 피해 농어촌수요

❍ FTA 체결 대비 어려움이 예상되는 농어촌 지역에 대한 지원 강화를 위해 경지면적, 어장 및 갯벌면적, 소 · 돼지 두수 관련 수요를 농림수산비 항목에 시 · 군 · 구에 70%, 시 · 도에 30% 반영하였음

❍ 제주는 FTA 피해가 가장 큰 지방자치단체

- 안동환 외 2인의 한·미 FTA 농업부문 영향의 지역별, 산업별 파급효과 분석연구(2009)에 의하면 한·미 FTA가 발효될 경우 국내 자치단체 중에서 10년차 기준으로 감귤주산지인 서귀포시(706억)와 제주시(585억)의 피해 규모가 국내 자치단체 중 1·2위로 분석해 제주도가 농임어업 피해가 가장 클 것이라는 예측을 함

③ 군인·전의경 등 보정인구에 대한 수요 추가 반영

❍ 군인(미군 및 미군속 포함), 전경, 의경, 재소자, 경비교도대원, 의무소방대원 등 주둔지역의 자치단체 인구수에 포함되지 않지만 이들로 인하여 발생하는 수요를 환경보호비, 지역경제비, 도로교통비, 지역개발비경비항목에 반영함

- 전국의 안보를 위한 제주의 해군기지유치로 군인 증가예상

④ 특수인구·인구격감·유동인구에 대한 보정수요

❍ 유동인구로 인해 발생하는 쓰레기·오폐수 등 환경수요와 교통 혼잡에 따른 수요를 환경보호비와 도로교통비 항목에 반영함

❍ 2010년 이후 순이동 인구 및 관광객수가 가파른 증가 추세임

<표 > 제주특별자치도 전출입 순이동자수 및 입도 관광객수

년도	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012.
순유입인구	-1,447	-83	-805	-1,902	-2,928	-2,236	-1,015	437	2342	4,873
입도관광객수 (증가율)	4,913천	4,933천 (0.4%)	5,020천 (1.8%)	5,313천 (5.8%)	5,429천 (2.2%)	5,822천 (7.2%)	6,524천 (12.1%)	7,578천 (16.2%)	8,741천 (15.3%)	9,692천 (10.2%)

자료: 제주관광협회 제주관광 각 년 월별통계

⑤ 국토의 개념의 확장

❍ 해양자원확보 및 방위 그리고 환경이 중요시 되는 현 시점에 우리나라 해양경찰 총 관할의 약 1/3이며, 제주특별자치도 면적의 105배에 달하는 영해를 관할하고 있는 제주도의 해역 활동에 대한 고려 필요

- 보통교부세 수요항목 중에서 환경보호비는 여러 측정단위 중, 해안선 길이 등에 의해서 산정되는데 관할 영해넓이도 산정기준으로 적용되어야 합리적 이라 사료됨

- 영토에 국한된 개념보다는 근래 수산 자원 및 해저 자원의 개발과 국방상 중요성이 증대되어 그 범위가 확대되는 관할 영해넓이 기준 추가가 필요함

(라) 시․군 폐지에 따른 기초자치단체 대상 인센티브 제외

❍ 시․군 폐지에 따른 각 종 기초자치단체 대상 인센티브가 제외되고, 정부사업 또는 시책지원 배제되는 불이익이 발생

(2) 개선방안

(가) 보통교부세 법정률 제도의 보완

❍ 보통교부세 총액의 3%로 법정률화하여 국세증가에 연동되어 증가하는 총액할당 방식의 지원으로, 재정의 안정에는 다소 도움이 되었지만, 제주특별자치도 도입 후 환경 변화 및 미래 성장의 재원확보에는 역으로 걸림돌이 되고 있는 것이 현실임

- 예를 들어, 특별자치도 이후 민군복합 관광미항 건설과 그에 따른 정주 군인으로 인한 지방세감소와 공공서비스제공 환경변화 미반영 되었고,

- 특별자치도 이후 체결된 FTA 최대 피해 지자체가 특별자치도임에도 그 피해액이 미반영 되고 있음

- 즉, 자치단체의 인구 등 성장 및 여건 변화에 의해 보통교부세액은 증가하거나 감소하게 되는데, 제주특별자치도와 같이 국가정책으로 인하여 성장이 예상되는 자치단체는 재정수요가 증가하게 되나 이와 연계한 재정지원 시스템이 부재함

❍ 탄력적인 재원을 안정적으로 확보하고 재정력 지수 산정을 위해 제주자치도의 재정력을 산정할 수 있도록 합리적인 산정지표 개발 필요

- 제주자치도의 재정력를 파악하기 위하여 3년마다 중앙정부와 공동으로 기준지표를 개발하고, 이 기준지표에 따라 산정하여 재정수요 부족분이 발생할 경우, 그 부족분으로 보통교부세로 추가 교부방안

- 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 방안

(나) ⌜통합창원시 특별법⌟ 및  ⌜세종특별자치시 특별법⌟에 준한 특별법 개정

❍ ⌜지방행정체제 개편에 관한 특별법(2010년 10. 1 시행)⌟에 따라 통합 자치단체에 대한 보통교부세의 통합 전 수준을 유지, 통합 산정한 재정부족액이 통합 전 자치단체의 개별 산정한 재정부족액의 합보다 적을 경우, 그 차액을 기준재정수요액에 보정할 수 있도록 시행규칙에 근거를 마련하여 반영하고 있기 때문에 이 논리를 적용한 특별법 개정요구 필요

- 행정구역 자율통합 1호인 통합 창원시(창원시, 마산시, 진해시)에는 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 따라 통합 직전 연도 3개시 보통교부세액의 6%(146억원)를 10년간 추가로 지원키로 하였으며,

- 세종특별자치시의 경우도 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에서, 설치 후 5년 동안은 보통교부세 산정액의 100분의 25를 더한 금액으로 보통교부세가 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있는 재정특례를 두고 있음

❍ 앞의 사례를 준용하여 제주특별자치도에 적용하는 특례를 통해 추가 재원 확보 방안 필요

- 혹은, 보통교부세 법정률을 일몰기간(10년)을 두거나 일정기간(매년 3-5년) 시행한 후, 법정률을 재조정 할 수 있도록 ⌜제주특별법⌟ 제75조에 단서 조항을 추가한 ⌜제주특별법⌟ 개정이 필요함

(다) 지방소비세 3% 법정률 도입 시급

❍ 모든 광역자치단체는 지방소비세 방식 또는 보통교부세 재원증가 방식에 따를 때 기존 보통교부세 교부액에 비해 증가

- 제주도를 제외한 모든 광역자치단체들은 지방소비세 방식이 보통교부세 방식에 비하여 재원을 크게 증가시킴

- 그러나 제주도는 재원의 증가가 보통교부세 방식이 아니라 지방소비세 방식으로 이뤄질 때 재원이 감소하는 유일한 광역자치단체로 나타나고 있음

❍ 지방소비세 재원이 부가가치세 5%에서 10%로 상향 조정되면, 재원은 증가하겠지만 다른 지역과 재원 격차 더욱 커짐

- 지방소비세 도입 이후 제주도 재정의 변화를 다른 지역의 변화와 중립적으로 유지하기 위해서는 보통교부세 배분에 있어 합리적 검토가 필요함

❍ 현행 보통교부세 배분율에 준하는 지방소비세 법정률 제도 도입 시급

<표 > 지방소비세 도입으로 인한 손실예산

구분	지방소비세 당초예산		지방소비세 결산		3% 기준	증감
	전국	제주		제주
2010년	20,143억원	385억원(1.91%)	26,790억원	465억원(1.74%)	802억원	337억원
2011년	27,249억원	496억원(1.82%)	28,872억원	514억원(1.78%)	866억원	352억원
2012년	29,586억원	496억원(1.68%)	29,586억원	496억원(1.68%)	886억원	390억원
2013년	31,689억원	561억원(1.77%)	31,689억원	561억원(1.77%)	951억원	390억원
총계						1,469억원

*: 2012년, 2013년 당초예산

행전안전부 내부자료, 제주특별자치도 2010년, 2011년 결산서

(라) 지방교부세 중 도로분 교부세 폐지에 따른 제도의 보완

❍ 기존 도로보전분 교부세로 지원하던 제도를 폐지하고 2012년부터 보통교부세로 통합지원하고 있음

❍ 양여금이 폐지되면서 기존의 양여금 사업으로 시행하던 도로사업의 마무리를 위하여 보통교부세와 별도로 도로사업보전분 운영(8,500억원), 그동안 제주도는 ‘05~’08년까지는 315억원, ‘09~’11년까지 357억원을 지원받음

- 당초 4년 한시였다가 3년을 연장하여 2011년에 종료되고, 재원은 기준재정수요액에 별도항목 없이 보통교부세 재원으로 이관하게 됨

- 이에 따라 보통교부세 재원이 증가하게 되고 제주도는 기존의 도로사업 보전분으로 지원되던 예산대신 8500억원의 3%인 255억원을 지원받게 됨

❍ 따라서 당초 도로보전분 교부세 8,500억원의 4.2%인 연평균 357억원 매년 교부받아 왔었으나 현재는 보통교부세 법정률 3%에 묶여서 1.2%p 감소효과로 인한 매년 102억원 재원손실 예상

<표 > 도로보전분 교부세 지원실적

구분	기투자 (‘05~’08)	‘09 ~ ‘11년
		소계	‘09	‘10	‘11	총계
계	125,808	107,133	35,711	35,711	35,711	232,941
도본청	32,909	37,458	12,486	12,486	12,486	70,367
제주시	50,268	37,701	12,567	12,567	12,567	87,969
서귀포시	42,631	31,974	10,658	10,658	10,658	74,6085

❍ 도로분 교부세 폐지 관련 손실액 보전하는 방안 추진 필요

- 최근 3년(‘09∼’11년)의 평균 비율인 4.2% 요구하고, 보통교부세 3% 법정률을 초과하는 손실금액은 특별교부세로 요구 필요

5) 제주의 국고보조금 보조율 상향 조정

(1) 현항 및 문제점

❍ 제주도개발특별법(‘91.12.31 법률제 4485호) 제정시 국고보조금 인상  보조율(20%인상지원)이 반영되면서 비록 지원은 없었으나 타시도와는 차별화된 정부의 펀더멘탈 기반을 형성하는 효과 거둠

❍ 그러나 특별자치도 출범시 보조금 인상보조율 임의조항이 폐지되면서 열악한 재정 지원 분야에 있어 타시도와 차별화된 특별자치도 법적지위 상실

❍ 국고보조금 인상보조율 임의 조항 폐지는 특별법 제4조에 4항에 명시된 “국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.”라는 규정에도 불구하고 불이익 배제원칙과는 배치되는 실정임

❍ 특별자치도 출범은 미래비전을 실현하기 위하여 제도적 기반을 구축하는 과정으로 지역여건상 지방재정의 펀더멘탈 구조의 취약성으로 차별화된 정책도입의 한계가 들어남

❍ 특별자치도 권한이양에 따른 특별행정기관 이관, 자치경찰제 도입 등 재정수요는 증가하고 있으나, 인건비와 운영비 지원이 미흡하고 권한이양 사업비도 중앙단위계획에 배제되는 실정으로 역차별에   대한 불만이 팽배한 실정

❍ 보조금 관련법령에 의한 지방비 매칭 부담비율의 증가로 자체재원이 열악한 우리도의 여건상 지방채무 증가폭이 확대되는 등 지방재정  운용상의 어려움 가중

❍  기재부는 권한이양 등에 따른 계속사업비 등은 차질 없이 지원약속

- 다만, 제주계정의 구체적 규모는 국가재정 여건, 개별 사업의 타당성 등을 감안, 매년 정부예산안 편성과정에서 결정약속을 했으나 제주계정의 예산규모는 변함이 없음

(2) 개선방안

제주특별자치도 내부자료

❍ 국고보조사업 전체를 대상으로 인상보조율 특례규정 신설

- 국가 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설요구하고 있으나 기재부는 여타 지자체와 형평성 문제 발생 소지 가능성 때문에 난색 표명

- 일본의 경우 도주제 시범실시지역인 북해도에 대해서는 국고보조율을 타지역과 비교하여 30% 인상지원

❍ 「세종시 설치 등에 관한 특별법 전부 개정 법률(안)」이 10월 18일 국회에 제출 됨

- 세종시에 준한 차등보조율 요구

- 제37조(보조금에 관한 특례) : 세종특별자치시에 보조하는 사업에 대하여 세종특별자치시 설치 후 최초 도래하는 회계연도부터 차등보조율을 적용할 수 있으며, 그 차등보조율은 각 보조금 지급대상 사업별 지방비 부담률의 100분의 50을 가산하여 적용한다.

❍ 제주국제자유도시 종합계획 확정시 정부의 국고보조 근거 확보와 함께 차등보조율(인상보조율) 명시근거 마련

- 개발사업의 범위, 인상보조율의 정도, 강제조항 신설에 중점

6) 광역·지역발전특별회계 제주계정 설치(특별법 제76조)

제76조(제주자치도에 대한 국가의 재정지원) ① 국가는 이 법 시행 이후 제주자치도 설치 이전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장한다.

②국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.  <개정 2009.4.22>

(1) 현황 및 문제점

❍ 제주자치도에 대한 국가 재정지원을 제도화한 국가균형발전특별회계(약칭, 균특회계)내에 '제주특별자치도 계정(제주계정)'의 설치가 법률적으로 확정되어 2007년 1월부터 시행되고 있음

❍ 제주특별자치도 설치 이전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장을 원칙으로 하여 중앙행정기관의 권한이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 국가균형발전특별법의 광역․지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있도록 함

- 제주계정은 전국 16개 광역 시·도 가운데 국가예산에 두는 최초의 지역단위 별도계정이고, 종전 사업별 지원에서 이후 포괄적 지원으로 국가재정을 매년 안정적으로 확보할 수 있는 틀을 마련함

❍ 균특회계는 국가균형발전계획을 재정적으로 지원하고 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위해 설치된 특별회계로, 현재 지역개발계정, 광역발전계정, 제주특별자치도계정 등 3개 계정으로 구분·운영되고 있음

❍ 제주계정세출 : 지역개발 + 광역발전계정

- 특별행정기관 이관사무의 수행에 필요한 경비와 자치경찰로 이체되는 경찰인력 인건비 상당액 및 그 운영비 일부 추가됨

- 세출은 지역개발사업 및 지역 혁신사업에 대한 출연·보조 또는 융자사업, 특별지방행정기관의 이관사무 수행경비, 자치경찰로 이체되는 경찰인력의 인건비 상당액 및 그 운영비 일부가 추가되었음

❍ 광특회계 예산규모에서 제주계정의 비중이 2007년 5.12%, 2008년 5.02%, 2009년 5.02%, 2010년 3.82%, 2011년 4.0%, 2012년 4.08%로 광특회계의 전체 예산규모는 증가하나 제주계정은 4,000억원 이내에서 실링예산으로 되어 있어 그 비중은 점점 하향 추세임

<표 > 광역․지역발전 특별회계 제주계정 현황

(단위 : 억원, %)

계정별	'06	'07		'08		'09		'10		'11		'12
	금액	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율	금액	증감율
계(A)	59,067	67,929	15.0	78,377	15.4	86,556	10.4	99,010	14.4	98,526	△0.5	94,085	△4.6
지역개발	45,127	49,115	8.8	57,676	17.4	61,903	7.3	36,282	△41.4	36,332	0.1	34,707	△4.5
혁신(광역)	13,940	15,338	10.0	16,770	9.3	20,309	21.1	58,946	190.2	58,252	△1.2	55,538	△4.7
제 주(B)	0	3,476	순증	3,931	13.1	4,344	10.5	3,782	△12.9	3,942	4.2	3,840	△2.6
B/A		5.12		5.02		5.02		3.82		4.00		4.08

* ’09년 제주계정은 광특회계 개편에 따라 재해예방사업 등 5개 사업(653억원)이 일반회계로 이관되었으나 이를 포함한 금액임

자료 : 기재부 연도별 '나라살림'에서 재구성

<표 >  연도별 광특보조금 현황

(단위 : 억원)

구분	계	2006	2007	2008	2009	2010	비 고
계	19,699	3,610	3,329	4,096	4,747	3,917
기존계정	12,449	2,852	2,041	2,529	2,941	2,085
특행, 경찰	7,250	758	1,288	1,567	1,806	1,832

* 2006년은 4개시군 포함총액, 2008년 서귀포경찰대 청사신축사업 7억원 포함

❍ '제주계정'의 설치·운영은 종전 중앙으로부터 지원 받던 국고보조금과 7개 특별행정기관의 사업비 등을 안정적으로 확보하면서 일정규모 이상의 국고보조금을 총액으로 포괄방식에 의해 지원 받는 제도적 틀을 만들었다는 점에서 향후 제주특별자치도 재정의 안정성 증대와 재정운영의 자율성 확보에 기여할 것으로 전망되었으나

제주지방국토관리청(건교부), 제주지방해양수산청(해수부), 제주지방노동사무소 및 제주지방노동 위원회(노동부), 제주지방중소기업청(중기청), 제주보훈지청(보훈처), 제주환경출장소(환경부) 등임

❍ 광특회계 예산 규모는 급격히 증가하고 있으나, 제주계정의 예산규모는 4,000억원 이내로 제주계정 실링이 있어서 향후 제주특별자치도의 다양한 행정수요 증가에 대한 대응에 한계를 가지고 있음

- 인구 및 면적, 주민소득세할, 노령인구 비율, 재정력 지수 등에 의하여 기획재정부에서 결정

❍ 또한 2007년에 산정된 제주계정 예산 규모 4,000억원의 산출기준이 불명확함

- 관행적으로 정액화된 예산 편성이 되고 있음

❍ 제주계정 사업은 시도(시군구)자율편성, 특행기관으로 구분 편성됨에 따라 현안사업에 대해 선택과 집중에 어려움이 있음

❍ 광역‧지역발전 특별회계 제주계정을 신설하여 재원을 보장하고 있으나 제주계정 실링 결정에 있어서 인구 및 면적, 주민소득세할, 노령인구 비율, 재정력 지수 등에 의하여 기획재정부에서 결정하고 특행기관의 행정수요 증가로 증원되는 인력 등이 인정되기 어려운 실정임

- 이미 지적하였듯이, 제주계정 예산편성 및 운용에 있어 광특회계에서 제주계정이 차지하는 비율이 불규칙함

- 제주계정 사업은 시도(시군구)자율편성, 특행기관으로 구분 편성됨에 따라 현안사업에 대해 선택과 집중에 어려움이 있음

(2) 개선방안

제주특별자치도 내부자료 참고 “제5장 재정특례 성과평가”

❍ 제주계정 실링에 있어서 향후 제주특별자치도의 다양한 행정수요 증가에 대한 대응에 한계를 가지고 있음

- 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토

- 인구 및 면적, 주민소득세할, 노령인구 비율, 재정력 지수 등에 의하여 기획재정부에서 결정하고 특행기관의 행정수요 증가로 증원되는 인력 등이 인정되기 어려운 실정임

- 중앙권한이양은 “선이양, 후보완”원칙에 따라 재원에 대한 검토가 미흡한 가운데 권한(사무)이 이양되어 해당 사무 처리를 위한 재원을 제주도가 부담할 우려가 있음

❍ 제주특별자치도의 제주계정 비율을 광특회계와 연계 조정 필요

- 개선방향으로 광역․지역발전 특별회계 제주계정 규모ㆍ자율성 확대가 필요함

- 제주계정 지원비율에 대해서도 보통교부세의 경우와 마찬가지로 매년 당해연도 광특회계의 변동 등을 고려하여 제주계정의 규모가 일정수준 이상이 유지될 수 있도록 탄력적인 제주계정 규모의 합리적 검토가 필요함

- 부처직접편성사업은 제주 자율편성사업이 아니므로 통합이 어려우므로, 자율편성 대상인 특행기관지원은 이관사무에 대한 재정지원 관리차원에서 별도의 관리방안이 필요함

❍ 또한 관련 부처, 타지방자치단체는 제주특별자치도가 제주계정 외로 추가지원(지역개발, 광역발전)을 받고 있다는 오해를 불식시킬 필요가 있음

7) 지방채 등의 발행 특례(특별법 제77조)

제77조(지방채 등의 발행 특례) 도지사는 제주자치도의 발전과 관계가 있는 사업을 위하여 필요한 경우에는 「지방재정법」 제11조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 거쳐 외채 발행 및 지방채 발행 한도액의 범위를 초과한 지방채 발행을 할 수 있다. 이 경우 안전행정부장관이 정하는 지방채 발행 한도액을 초과하여 지방채 발행을 하는 때에는 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성이 있어야 한다.  <개정 2008.2.29, 2013.3.23>

(1) 현황 및 문제점

❍ 재정운영에 대한 자율성 강화하는 특례이지만 중앙부처의 지방자치단체 재정위기관리 시스템인 “지방자치단체 재정위기에 대한 사전경보시스템“ 도입에 따른 신용평가를 받아야 하기 때문에 무용지물의 특례로 전략

❍ 한도액을 초과하여 지방채를 발행할 수 있지만, 정서상, 정치적 부담감 때문에 자율적이고 실질적인 특례시행에는 어려움이 있음

- 2011년 이후 예산증가나 발행한도액에 비해 상대적으로 지방채 발행은 보수적으로 운영 중임

- 재정건전성만 강조하다 사업의 적시성이나 경제적 효과를 놓치는 것도 문제임

❍ 현재 특별법상 지방채 발행 대상에 대해서는 제주특별자치도 자율 권한인지는 불명확함

<표 > 제주특별자치도의 지방채 발행 현황

구분	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
발행한도액	599억원	903억원	1,177억원	1,265억원	1,448억원	1370억원	1250억원	600억원
발행	599억원	903억원	776억원	2,383억원	1,154억원	907억원

*: 2009년도는 중앙정부의 경제위기극복 차원의 감세정책에 따른 교부세 축소에도 불구하고 경기부양책으로 지방채 한도 초과 발행요구로 한도액을 초과함

(2) 개선방안

❍ 지방채 발행 한도액의 범위를 초과한 지방채 발행권한은 명시되어 있으나 사업범위는 한정적임

- 원칙적으로 모든 자본적 지출에 지방채 발행이 가능하고, 소모성의 경상적인 지출은 지방채발행이 불가함

- 공용․공공용시설의 설치, 당해 사업의 수익금으로 원리금상환이 가능한 사업, 천재․지변으로 인한 재해 등 예측할 수 없는 세입결함의 보전, 재해예방 및 복구사업, 기발 행한 지방채의 차환, 지방중소기업 육성을 위한 자본 투자사업, 장기미집행 도시계획시설 해소를 위한 보상 사업, 그 밖에 주민의 복지증진 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 사업에 한함

- 그러나 관행적으로 지방채 발행은 도로와 하천 등 SOC확충 등에 발행을 하는데, 공익적 수익사업(예: 공항건설, 제주항공, 풍력사업)에도 기채를 할 수 있도록 사업범위를 확장·명시하여, 기채의 유연성 확보 노력도 필요함

8) 제주도 여행객에 대한 관세 및 부가가치세 등에 관한 특례(특별법 제177조)

제177조(제주자치도 여행객에 대한 관세 및 부가가치세 등에 관한 특례) ① 제주자치도 여행객이 대통령령이 정하는 면세품판매장(이하 "지정면세점"이라 한다)에서 물품을 구입하여 대한민국 안의 다른 지역으로 반출하는 경우에는 「조세특례제한법」·「지방세특례제한법」 등이 정하는 바에 따라 관세·부가가치세·개별소비세·주세·교육세·농어촌특별세·담배소비세 및 지방교육세를 면제 또는 환급할 수 있다.  <개정 2007.12.31, 2010.3.31, 2011.5.23>

② 제주자치도 여행객이 제주자치도 안에서 구입·소비하는 관광 관련 재화·용역에 대하여는 「조세특례제한법」에서 정하는 바에 따라 부가가치세액을 환급할 수 있다.  <신설 2011.5.23>

[제목개정 2011.5.23]

(가) 현황 및 문제점

❍ 2011 4월에 부가세 환급 품목을 특산품, 기념품, 렌터카(대여료)에 대한 부가세 환급제가 국회를 통과 했지만

❍ 아직도 기획재정부가 조세특례제한법을 개정해 적용해 구체적인 적용 품목과 환급방법, 절차에 대한 규정은 기획재정부가 부가세 환급제를 ‘영리병원(투자개방형병원)’ 도입과 연계처리 한다는 방침만 세워놓고 후속조치를 마련하지 못하고 있는 상황

❍ 또한 부가세 환급제를 관철시키면서 1~3단계 제도개선에 따른 중앙 사무이양 소요경비를 정부지원 대신 사후 환급액과 상계하도록 요구하는 것도 문제임

- 부가가치세 환급액 100억원 예상액을 중앙행정기관 권한이양에 따른 제주자치도의 소요경비(106억원)와 상계처리

❍ 제주관광에 관련된 재화와 용역서비스에 대한 부가가치세의 사후 환급제도가 특산물, 기념품, 렌트카에 한정되어 그 효과는 미미할 것임

❍ 또 하나 생각할 것은 이런 제도가 제주 내부경제에도 변화가 올 것임. 예를 들어 렌트카의 부가가치세의 환급은 렌트카의 사용 증대로 이어지고, 이와 관련된 택시, 전세버스업에도 부정적 영향을 줄 수 있음

(나) 개선방안

❍ 기획재정부와 부가세 환급제에 따른 환급방법, 절차에 규정 담판이 절실히 필요함

❍ 현 부가세 환급 품목을 특산품, 기념품, 렌터카(대여료)에서 항공 및 선박요금, 숙박업, 골프장, 및 각종 관람료 등, 그 대상 확대는 계속 요구를 해야 할 것임

9) 재정인센티브 지원(제주지원위원회 ‘08. 6. 3)

제76조(제주자치도에 대한 국가의 재정지원) ① 국가는 이 법 시행 이후 제주자치도 설치 이전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장한다.

②국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.  <개정 2009.4.22>

(가) 현황 및 문제점

❍ 제주특별자치도의 국세징수 증가율이 전국 평균 초과시 초과금액에 대한 일정금액을 재정인센티브로 지급(‘07년 결산기준부터 적용)

❍ 총 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급

- 다만, 다음연도 제주도 국세 증가율이 전국평균 증가율 보다 낮은 경우에는 2차년도 지급 예정분은 지급안함

❍ 지원현황을 보면, 균특회계 제주계정 ‘자율편성사업’ 총액한도에 추가 지원하고 있음

❍ 2007회계 기준

- 초과금액 = 4,400억원 × 0.3%(17.3% - 17.0%) = 13.2억원

- 인센티브 지급액 = 13.2억원 × 50% (50억 미만) ≒ 6.6억원

․2008. 9월 기획재정부 인센티브 3.3억원 교부 결정: '09년 지급

* ‘08년도 제주지역 징수율 감소로 ‘10년 추가분 3.3억 미지급

❍ 2009회계 기준

- 초과금액 = 4,495억원 × 17%(15.3% - △1.7%) ≒ 764억원

- 초과금액 764억원에 대한 총 지급금액 산정: 106억원

․지급액 106억원에 대하여 2개 년도에 각각 53억원씩 분할지급

❍ 재정인센티브 지원에 의한 2011년도 제주특별자치도의 재정인센티브 지원액은 53억원으로 나타나고 있음

<표 > 재정인센티브 지원 현황

(단위: 억원)

합계	2008년	2009년	2010년	2011년
56.3	-	3.3	-	53

* ’10년 및 ‘12년에는 요건이 미충족으로 미지급

❍ 그러나 재정인센티브 지원제도는 제주특별자치도의 국세징수 노력이외에도 이와 무관한 사유(상속세 증가, 공공기관이전 등)로 인한 세수증가 및 국가 재정여건 악화 등 특별한 사정이 있는 경우에 발생 가능하다는 한계가 있고, 국세세목 이양은 제주특별자치도에 국한하여 적용이 어렵고, 국가 전체적인 국세 및 지방세 조정문제와 연계하여 중장기적으로 검토되어야 할 과제이므로 현실적으로 제주특별자치도에 국한하여 인센티브 적용이 한계가 있음

❍ 제주특별자치도의 국세징수 증가율이 전국 평균 초과시 초과금액에 대한 일정금액을 재정인센티브로 지급하나, 총 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급을 함

- 다만, 다음연도 제주도 국세 증가율이 전국평균 증가율 보다 낮은 경우에는 2차년도 지급 예정분은 지급안함

❍ 국세징수 증가율이 전국평균을 초과하게 되면 다음해는 그 증가율은 전국평균 보다 낮아질 가능성이 매우 높아 재정인센티브는 해거리 인센티브제도로 전락함

예) 국세 징수 지수 증가율 시나리오 비교

년도	2008	2009		2010		2011		2012
			증가율		증가율		증가율		증가율
전국지수	90	100	11.11%	110	10.00%	120	9.09%	130	8.33%
제주지수	90	105	16.67%	110	4.76%	115	4.55%	130	13.04%
	90	95	5.56%	110	15.79%	125	13.64%	130	4.00%

(나) 개선방안

❍ 전국평균 초과시 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급제도를 다음해 전국 평균보다 증가율이 감소할 때는 감소율만큼 공제한 금액을 지급하는 제도개선이나

❍ 혹은 총 지급금액을 당해연도 일괄 지급제도 개선이 필요

Ⅴ. 결론

❍ ‘09년도 이후 전국 대비 제주의 지방세 비중은 꾸준한 상승 추세로, 재정자립도도 역대 최고 수준인 30.5%이나 전국평균보다는 아직도 낮은 수준임

- ‘13년도의 전국 대비 지방세 비중이 21.23%로 근래 최고 수준임

- 부채를 포함한 재정관리 정책은 비교적 성공적이나 전반적인 각 종 재원의 건전성이 아니라 역외세원인 리츠차량 등록으로 인한 영향이 큼

- 제주특별자치도의 완성을 위해서는 더 많은 재정확충은 필수적임

❍ 제주도는 2006년 7월1일에 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 ‘제주특별법’이라 한다)에 근거하여 제주특별자치도를 국제자유도시로 발전시키고, 고도의 자치권 부여를 통한 선도적인 지방분권을 시범적으로 시행하기 위해, 실질적으로 도움을 줄 수 있는 획기적인 규제완화와 중앙정부의 권한 이양 및 재정적 우대와 특례를 부여하고 있음

-『제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법』제4조에서는 국세 이양(국세의 세목 이양 혹은 제주특별자치도에서 징수되는 국세 이양), 제72조～제77조에서는 도세와 시․군세의 세목을 통합한 특별자치도세화, 지방세 감면권한 부여, 탄력세율 적용비율 상향조정, 보통교부세의 교부비율 법정화, 국가재정지원의 강화 및 지원방식의 변경, 지방채 발행방식의 예외 인정 등 다양한 재정특례 및 재정지원을 부여하고 있음

❍ 재정특례에 불구하고 현재 제주특별자치도가 출범한 목적을 달성하는데 뒷받침할 법․제도적 기반이 실질적이지 못하고 정부의 의지가 불투명하여 재정자주권 확보에 큰 가시적인 성과를 나타내지 못하고 있음

❍ 오히려 일부 재정특례는 재정확충에 걸림돌이 되고 있음

- 보통교부세 3% 법정률은 재정확충에 걸림돌이 되고 있고,

- 타 지자체보다 확대된 권한이 있는 지방세 탄력세율제도는 타 지자체의 견제와 중앙의 관련부처로 부터 암암리 통제를 받고 있어 제주특별자치도의 재정확충을 위한 재정자주권에 심각한 훼손을 가하고 있음

- 특히, 특별자치도 출범시 국고보조금 인상보조율 임의조항이 폐지되면서 열악한 재정지원분야에 있어 타시도와 차별화된 특별자치도 법적지위 상실하여 특별법 제4조 4항에 명시된 불이익 배제원칙과는 배치되는 실정임에도 개선되고 있지 못함

❍ 보통교부세와 국고보조금 제도 개선을 위해「지방행정체제 개편에 관한 특별법」및 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에 준용하여 제주특별자치도에 소급 적용하는 특례를 통해 추가 재원 확보 방안의 설득논리가 필요하고 불이익배제의 원칙 적용을 요구

❍ 제주자치도의 실질적 재정력을 반영하는 재정력지수가 미산출 되고 있는데 일정기간마다 재정력 지수를 산출하고, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 방안 마련이 필요함

- 제주자치도 도입 전 경제적․사회적 상황과 환경이 많이 바뀌었고, 기존의 교부세 기준이 보완․개정되고 신규로 추가되어도 제주자치도 보통교부세 산정에 반영되지 못하는 구조적 불이익을 받고 있음

- 따라서, 제주특별자치도의 재정력을 파악하기 위하여 2년 혹은 3년마다 기준재정수요액과 기준재정수입액을 산정하여한다는 법 개정을 하여, 산정결과 재정부족액의 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우 초과분에 대해 추가 보전 대책 필요

- 그러나 최근 지방세 증가추세는 교부세 증액 산정에 네가티브 영향을 줄 수 있으므로 면밀한 분석이 필요함

❍ 국고보조금 보조율을 성장촉진지역에 준하여 10～20% 인상 지원할 수 있도록 특례규정 신설 요구하거나

- 혹은「세종시 설치 등에 관한 특별법 전부 개정 법률(안)」의 ‘제37조(보조금에 관한 특례)’에 준한 차등보조율을 요구필요

- 관행적으로 정액화된 제주계정 4,000억원의 산출기준에 대한 재검토 및  광특회계의 규모변동과 연계한 제주계정 예산 배정요구

❍ 도로분 교부세 폐지 관련 손실액 보전하는 방안 추진 필요

- 최근 3년(‘09∼’11년)의 평균 비율인 4.2% 요구하고, 보통교부세 3% 법정률을 초과하는 손실금액(102억원)은 특별교부세로 요구 필요

❍ 국세징수 증가율과 연계한 재정인센티브 제도와 지방소비세 제도는 구조적 불이익 결함을 갖고 있어 제도 개선 시급

- 국세징수 증가율이 전국평균을 초과하게 되면 다음해는 그 증가율은 전국평균 보다 낮아질 가능성이 매우 높아 재정인센티브는 해거리 인센티브제도로 전락함

- 전국평균 초과시 지급금액을 2년에 걸쳐 균등분할 지급제도를 다음해 전국 평균보다 증가율이 감소할 때는 감소율만큼 공제한 금액을 지급하는 제도개선이나 혹은 총 지급금액을 당해연도 일괄 지급제도 개선이 필요

- 지방소비세의 현 배분비율인 1.74%를 보통교부세 법정률인 3% 배분비율 요구의 특별법 개정 필요

❍ 지방채 발행 사업 범위 자율권 확보

참고문헌

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