◇ 2부 : 주제 발표

○ 주제 : 「민선 6기 제주도정의 비전과 과제」

○ 주제발표 : 부만근(전 제주대 총장)

○ 종합토론

- 좌장 : 이용길 전 산업정보대 학장

- 토론 : 김경미 (제주여성장애인상담소장)

박영부 (제주특별자치도 기획조정실장)

위성곤 (제주도의회 의원)

이선화 (제주도의회 운영위원장)

현동수 (제주상공회의소 상임위원)

홍영철 (제주참여환경연대 공동대표) 가나다순

○ 후원 : 제주특별자치도․제주특별자치도의회

○ 협찬 : 제주국제자유도시개발센터

○ 참석 : 각계 인사, 언론인, 회원 등

민선6기 제주도정의 비전과 과제

부 만 근(전 제주대 총장)

목   차

1. 서  론      2. 민선6기 제주도정의 목표와 비전

3. 협치의 적극적 실현

4. 민선6기 제주도정의 과제

1) 지역 주요현안의 해결   2) 환경친화적 개발사업의 추진

3) 자주재정권의 강화      4) 지역산업의 적극 육성

4) 지역문화의 진흥

5. 결  론

1. 서 론

민선6기 원희룡 도정이 지난 7월 1일 출범하였다. 그는 지난 6월 4일 실시된 동시지방선거에서 제주도민들의 압도적 지지를 얻어 도지사로 당선되었다. 이는 그 만큼 그에 대한 도민들의 기대가 크다는 것을 반증하는 것이라고 할 수 있다.

원희룡 도지사는 젊은 나이의 3선 국회의원 출신이며 집권여당의 사무총장을 역임한 중앙정계의 중진이다. 그의 젊음은 도정의 변화와 혁신에 대한 기대를 높여주고  있으며, 그동안 중앙정계에서의 활동경력은 그만큼 정부에 대한 원활한 교섭과 제주지역의 어려운 사회문제를 풀어나가는데 폭넓은 정치력을 발휘하게 되리라는 기대를 갖게 하고 있다.

또 집권여당 출신 도지사인데다, 지난 선거에서 여당이 제주도의회의 과반수 의석을 확보함으로써 탄력적으로 도정운영을 할 수 있는 여건도 조성되었다. 일부에서는 그가 행정경험이 없고, 제주지역을 오랫동안 떠나 있었기 때문에 지역실정을 잘 모른다는 우려가 있는 것이 사실이다. 반면에 오히려 그 점이 제주지역의 고질적 병폐의 하나인 연고관계에 휘둘리지 않고 소신 있게 행정을 할 수 있는 긍정적 요인으로 작용할 것이라는 시각도 공존하고 있다.

원희룡 도정은 제주지역의 세대교체와 변화에 대한 도민의 열망 속에서 출범하였으나, 그 앞에는 지역갈등의 치유, 제주공항 인프라 확충, 한·중 FTA협상 대응 등의 지역현안의 해결, 특별자치도 및 국제자유도시의 정착, 지방산업의 육성, 지역문화의 진흥을 비롯하여 임기 내에 풀어야 할 결코 녹녹치 않은 과제들이 산적해 있다.

2. 민선6기 제주도정의 목표와 비전

1) 민선6기 제주도정의 목표와 도정방침

민선6기 제주도정이 채택한 도정 슬로우건, 도정목표, 도정방침은 다음과 같다.

먼저, 도정 슬로건은‘세계가 찾는 제주, 세계로 가는 제주’로 하고 있는데, 제주도가 국제자유도시라는 대외적 상징성을 유지한다는 차원에서 민선5기의 슬로건을 그대로 승계하였다.

도정목표는 제주지역의 자연환경 등 공공자원의 가치와 제주문화의 가치, 제주사람의 가치를 제대로 키워냄으로써 궁극적으로 세계를 지향한다는 의미를 담아‘자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주’로 정하였다. 원희룡 당선인의 도지사직인수위원회 역할을 한 새도정준비위원회가 밝힌 자연·문화·사람의 가치를 키우는 방향은 다음과 같다(제37대 제주특별자치도지사직 새도정준비위원회, p.32).

자연의 가치를 키우는 방향은 제주도의 신비로운 천혜의 자연과 청정환경의 가치를 높임과 동시에 제도적 보완을 통해 난개발을 방지하며, 제주자연의 가치와 어울리는 세계 최고수준의 편리함과 쾌적함을 구비하는데 둔다. 문화의 가치를 키우는 방향은 제주에 깃든 역사와 문화가 세계인의 문화감각과 교류하고 융합하는 문화의 체험장이 되게 하며 문예부흥을 통해 제주도 전체가 문화의 섬으로 성장하도록 하는데 둔다.

사람의 가치를 키우는 방향은 제주인의 사람향기와 에너지를 한껏 발휘하게 하여 제주인의 가치를 높임과 동시에 세계인들이 도민 속으로 들어와 가슴으로 교류하고 힐링의 추억을 간직하며 제주의 친구가 되도록 다양한 채널을 통해 삶을 교류·공유하도록 하고 한계가 없는 제주를 구현하는데 둔다.

한편 도정방침으로는‘도민중심의 협치, 새로운 성장, 더 큰 제주’로 정하여 행정을 수행하고 있는데, 그 세부내용은 다음과 같다(새도정준비위원회, p.33). 도민중심의 협치는 ①도지사의 권한을 도민과 공유하여 수평적으로 권력을 나누고, ②다양한 도민의 의사가 다양한 통로를 거쳐 정책과정에 반영되며, ③도민들이 주도적이고 능동적으로 참여하며, ④사회적 합의와 신뢰를 통해 공동체가 함께 발전하는 협치를 실현한다.

새로운 성장은 ①제주의 가치를 키우고 경제성장의 효과가 도민 속으로 스며드는 포용적 성장, ②1차산업과 관광산업의 창의성을 높이고 우수한 두뇌자원을 활용해 다양한 첨단산업을 일으키는 창조적 성장, ③청정자연에 문화와 사람이 어우러지는 생태적 성장, ④지역내 경제주체와 외국자본이 상생하는 협력적 성장을 추구한다.

더 큰 제주는 ①물·바람·공기와 서식동식물 등 생명의 근원을 온전히 보전하는 제주, ②제주의 전통문화와 독특한 풍속·해녀·제주어·돌담 등 제주의 역사와 문화의 가치를 높여 세계인과 교류하고 융합하는 제주, ③원래의 제주도민, 이주해 온 제주도민, 제주를 사랑하는 세계인이 함께 만드는 제주, ④다른 문화, 다른 생각, 다른 사람을 통합·포용하고 제주발전의 에너지로 승화시키는 제주를 실현한다는 것이다.

2) 제주도정의 미래비전

비전은‘미래의 이상적 상태’라고 할 수 있다. 따라서 지역의 비전은 지역이 추구하는 궁극적 목표로서, 그 지역의 특성적인 자연과 문화, 그리고 그 속에서 살아가는 사람들의 가치지향을 토대로 설정되어야 할 것이다.

제주의 자연은 세계생물권보전지역 지정, 세계자연유산 등재, 세계지질공원 인증 등 이른바 유네스코 3관왕과 함께 세계7대자연경관에도 선정되는 등 세계적으로 그 가치를 인정받고 있다. 이러한 천혜의 아름답고 청정한 자연은 현재를 살아가는 제주도민들의 소중한 자원이자 미래세대에 넘겨주어야 할 공공자산이다.

제주의 자연환경은 도민들의 삶의 터전으로서, 그것을 보전하는 것은 우리의 삶을 풍부하게 하고 생태계를 건강하게 해 준다. 그러나 우리는 그동안 경제발전과 효율성 증진이라는 명제를 앞세워 자연을 무분별하게 이용하고 남용함으로써 자연훼손과 환경오염을 심화시켜 우리의 삶을 위협하는 결과를 초래하고 있다.

이제 우리는 자연과 인간은 상호 보완적 관계라는 인식을 가지고 자연환경을 제대로 보전하기 위해 인간과 자연간의 균형회복에 중점을 두는 환경친화적 개발을 추구해야 한다. 환경용량을 초과하지 않은 범위에서 개발하고, 개발에 앞서 환경보전을 우선적으로 고려함으로써 자연과 인간이 조화를 이룰 수 있도록 해야 할 것이다.

한편 지역문화는 지역주민들이 공유하는 삶의 유형이요, 생활의 양식이다. 지역문화는 지역성에 근거하여 지역주민들의 일상적인 삶과 유기적 관계를 맺으면서 상호작용하고 지역주민의 삶의 근간을 형성하는 기본적 요소이다(한국문화관광연구원, p.22). 따라서 지역문화를 잘 가꾸는 것은 제주도민들에게 지역에 대한 정체성과 공동체의식을 높여주며 지역의 뿌리를 이해하도록 함으로써 지역에 대한 애착심과 자긍심을 갖도록 한다.

그리고 지역문화는 주민들이 향유함으로써 정서적·심미적 욕구를 충족시키는 한편 창의성을 함양하는 등 인간다운 삶을 살아가는 토대를 제공해 준다. 또 지역성을 바탕으로 산업의 부가가치를 창출함으로써 경쟁력을 높여주고 생산성을 증대시켜 지역발전에 기여한다. 따라서 제주도민들은 삶의 질 향상과 지역발전을 위해서는 지역문화를 함께 가꾸고 함께 향유해 나가야 할 것이다.

그러면 이러한 제주지역의 자연환경과 지역문화 속에서 살아가는 제주도민들은 어떠한 삶의 가치를 지향해야 할 것인가. 그것은 도민들이 깨끗한 자연환경과 조화를 이루면서 자연을 합리적으로 이용하는 한편 독특한 지역문화를 함께 가꾸고 누리면서 상생하는‘인간다운 삶’이 되어야 할 것이다.

그런 점에서 제주도가 추구해야 할 미래비전은“제주사람들이 자연과 조화를 이루고 지역문화를 가꾸고 누리면서 사람답게 살아가는 지역형성”이라고 할 수 있다. 이러한 비전을 제주지역이 추구하는 궁극적 목표라고 할 때, 민선6기 도정목표인“자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주”는 이러한 비전을 실현하기 위한 수단이라고 할 수 있다.

3. 협치의 적극적 실현

1) 협치를 도정방침으로 채택한 배경

민선6기 제주도정은‘협치’를 도정 3대 방침 중의 하나로 설정하고 있다. 수단적 성격을 갖고 있는 협치가 도정방침으로 설정된 것은 모든 행정을 협치의 토대 위에서 수행하겠다는 의지의 표현임과 동시에 앞으로의 도정은 도민들의 참여와 협력이 없이는 정상적으로 운영할 수 없다는 시대적 인식 때문이라고 할 수 있다. 이런 점에서 협치의 실현은 민선6기 제주도정의 최우선 과제라고 할 수 있다.

협치(Governance)의 개념은 관심영역에 따라 다양하게 정의되고 있으나 일반적으로 협치란 “정부, 시장, 그리고 시민사회에 속하는 행위자들이 수평적인 네트워크를 형성하여 민주적으로 정책을 수립하고 집행하기 위해 만들어진 유형 또는 무형의 제도로 구성된 의사결정방식”이라고 할 수 있다(김인영, p.11).

과거에는 정부가 일방적으로 정책결정과 집행의 주체가 되어 공공문제를 정부의제로 제시하고 자신들의 결정을 통하여 하향식으로 문제를 해결하는 방식이었다면, 협치는 사회 각 부문의 다양한 행위자들이 참여하여 당면한 문제를 찾아내고 공동해결을 모색하며 공동의 합의된 결론에 이르는 공동권력과 공동책임에 기초한 공공문제 해결방식이다. 이런 점에서 협치는 새로운 공공문제 해결방안이라고 할 수 있다.

협치는 다음과 같은 유용성을 갖는다(최길수, pp.8-9). 첫째, 협치체계에 시민사회의 참여는 정부의 기능을 보완할 수 있는 협력적 파트너로서 기능한다. 둘째, 협치체계는 다양한 행위자들의 이해관계를 적절하게 조율할 수 있는 조정기제가 되며, 나아가 각각의 행위자들이 보유하고 있는 자원을 총체적으로 집약하여 시너지효과를 높일 수 있다. 셋째, 협치체계의 형성을 통한 시민사회의 참여는 유연한 아이디어, 다양한 정보의 교류와 함께 정책오류를 시정함으로써 정책의 실효성을 제고할 수 있다. 넷째, 협치는 정부·시민단체·일반시민들이 서로 긴밀하게 협력하면서 사회적 이슈에 대응함으로써 민주성을 실현할 수 있다.

우리나라에서 지역의 공공문제 해결을 위한 협치적 접근이 대두된 것은 1990년대 후반부터이며, 2000년대에 들어와 지방정부는 지역적 차원의 협치체계를 구축하기 위하여 나름대로 노력해 왔다. 그러나 실제로는 법적·제도적 뒷받침의 어려움, 행정위주의 경로의존성, 행정의 효율성만을 강조하는 계층제적 인식 등에 의해 실질적 협치가 아닌 맹목적 협치가 이루어진 경우가 많았다.

특정정책을 추진하면서 그에 대한 반대를 무마하거나 완화시키는 방편으로 친정부 성향의 일반시민이나 사회단체를 참여시켜 그들의 의견을 시민사회의 다수 의견으로 분식하여 정책을 결정하는 등 지방정부 주도의 형식적인 협치에 그치는 경우가 많았다. 심지어는 협치가 지방정부가 책임회피 수단으로 시민사회를 동원하기 위한 기제로 이용되기도 하였다.

제주도는 특별자치도로 된 이후 중앙정부로부터 많은 권한이 이양됨으로써 도지사의 권한은‘제왕적 도지사’라고 불릴 정도로 막강해졌다. 이렇게 막강한 권한은 제주도의 수많은 지역문제를 제주도 스스로 결정하게 된다는 점에서는 긍정적이라고 할 수 있으나, 그 권한을 제주도발전과 도민복지를 위해서 공정하고 합리적으로 행사하지 않으면 안 된다는 막중한 책임을 수반하게 되었다.

그런데 제주도정은 인적·물적 자원이 한계가 있는데다 지역사회가 다원화·다양화됨에 따라 행정수요가 엄청나게 증가하고 있으며 도민들의 참여욕구도 계속 높아지고 있기 때문에 지역의 공공문제를 제주도정의 능력만으로는 결코 해결하기 어렵게 되었다. 여기에서 도정과 시민사회가 권한과 책임을 공유하고 협력하면서 지역의 공공문제를 풀어가기 위한 협치가 절실히 필요하게 되었다.

이에 따라 민선6기 제주도정은 시민사회의 참여와 협력을 바탕으로 지역의 공공문제를 시민들의 의사를 반영하고 민주적이고 공정하게 풀어나가기 위해 ‘협치’를 도정방침의 하나로 채택하고 협치체계를 운영하게 되었다고 할 수 있다.

2) 협치능력의 결정요인

협치의 구성요소는 다양한 관점에서 논의할 수 있지만, 기본적인 공통요소로는 참여성, 책임성, 투명성 등 세 가지를 들 수 있다(한국지방행정연구원, p.39). 즉 협치의 운영과정에 시민들의 실질적 참여가 활성화되고, 공공정책의 모든 과정이 투명하게 운영되어야 하며, 행위자들의 행동에 책임성이 담보되어야 협력적 협치가 구축될 수 있다는 것이다.

참여성은 공동의 의사결정 상황에서 문제를 해결하기 위해서는 문제의 당사자들이나 이해관계자가 직접 참여하여 토론과 논변과정을 통하여 문제의 해결책을 찾아나가야 한다는 것이다. 투명성은 공공정책의 모든 과정이 투명하게 운영되어야 한다는 것으로서, 이를 제고하기 위해서는 정책과정에서 정보의 적극적 제공 및 절차적 합리성이 확보되어야 한다.

책임성은 참여자의 행동에 책임을 담보하고 있음을 의미하는 것이다. 책임성을 확보하기 위해서는 협치의 운영과정에서 참여자들의 명확한 역할 및 책임설정, 역할과 책임을 감시할 수 있는 감시장치의 제도화, 공식적 처벌 및 보상체계가 확립되어야 한다. 따라서 제주도정의 협치체계의 운영에 있어서는 참여성, 투명성, 책임성이 담보되어야 할 것이다.

제주도정에서 협치체계가 합리적으로 운영되기 위해서는 무엇보다도 협치능력이 향상되어야 한다. 그러면 협치능력을 결정하는 요인은 무엇인가. 협치능력은 협치의 주체들인 다양한 이해관계자들 간에 자율적인 협력체제를 구성하고 이를 운영하는 자체적 능력을 말한다. 이러한 능력을 결정하는 요인들로는 일반적으로 이해관계자들의 자치역량, 제도적 중재 장치, 이해관계자들 간의 상호신뢰와 리더십 등을 들 수 있다(강황선·최병대, pp.35-36).

협치능력이 향상되기 위해서는 첫째, 각 이해관계자들이 자율적으로 조직을 관리하고 다른 관계자들과의 갈등상황에서 원만하게 문제에 접근하고 해결할 수 있는 자치역량이 높아야 한다. 협치체계 속에서 지방정부인 제주도 외에 가장 주된 이해관계자는 시민사회부문인 민간단체들이다. 민간단체들이 일반시민의 이해를 대변하고 다른 민간단체 혹은 정부와 파트너로서 존재하고자 할 때 각 단체들은 대표성과 전문성 등 자체적 역량을 확보하고 있어야 한다. 또 민간단체와 지방정부간에 갈등이 발생하였을 때에 공공선을 위해서 자체적인 이해관계를 조정하고 소속 구성원들을 설득할 수 있는 역량이 있어야 한다.

둘째, 이해관계자들 간의 상호신뢰이다. 협치체계의 내부에 관여하고 있는 이해관계자들의 상호 의존적인 신뢰관계는 성공적인 협치체계의 가장 중요한 전제조건이다. 이해관계자들의 신뢰를 유도해 낼 수 있는 가장 효과적 방법은 협치체제 내부에서 이루어지는 의사결정과정에서 정보를 공유하는 것이다.

셋째, 제도적 중재 장치이다. 협치체계에서는 크고 작은 대립과 갈등상황이 나타나게 마련이므로, 이런 갈등상황을 중재할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있어야 한다. 집단간 또는 지역간 갈등상황에서 양측으로부터 신뢰를 확보할 수 있는 위원회 형태 등의 중재 장치를 마련함으로써 갈등상황에 합리적으로 대처할 수 있어야 한다. 일반적으로 이런 중재자로서 가장 적합한 기구는 지방정부기구라고 할 수 있으나 종종 지방정부가 다른 이해관계자들과 갈등과 경쟁관계에 놓이는 경우도 있게 되는데, 이런 경우에는 다른 제3의 중재기구를 설치할 필요가 있다.

넷째, 지방정부 리더들의 리더십이다. 협치체계를 운영하는데 있어서 지방정부조직의 리더들의 역할은 이해관계자들 간의 협력체계 구축에 결정적 역할을 한다. 조직의 리더가 정보공유를 보장할 수도 있고, 협치체계 내부에서 갈등상황이 일어났을 때 적극적 중재자로 개입할 수도 있다. 협치체제를 유지하는데 가장 바람직한 리더십은 협력적 리더십이라고 할 수 있다.

3) 협치체계의 구축 방안

(1) 협치체계 구축을 위한 전제조건

지방행정에서 협치체계가 정착되어 제대로 운용되기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 전제가 충족되어야 한다(특임장관실, pp.199-200).

첫째, 공무원들이 더 이상 자신들이 단일한 정책결정권한을 가진 자가 아니라는 사실을 이해하고 시민사회의 참여주체들을 정책결정의 동반자로 인식하여야 한다.

둘째, 참여주체인 시민단체가 정책대안에 대한 제시능력을 갖추어야 한다. 시민단체가 사회적 이슈에 대해 합리적 대안을 제시할 수 없다면 협치에의 참여는 형식적인 수준에 그치게 되므로 보다 적극적인 정책제시능력이 필요하다.

셋째, 시민단체는 사회적 이슈를 제기하기만 할 것이 아니라 정책결정과 집행에 대한 책임을 공유해야 한다. 그렇게 될 때에 상호신뢰가 형성되고 지방정부와 공동의 가치를 수행할 수 있는 토대가 마련된다. 넷째, 협치에 참여하는 지방정부, 기업, 시민단체들이 동등한 권한을 가져야 한다. 협치체계에서 지방정부가 강력한 권한을 행사함으로써 이러한 균형이 무너지면 협치는 그 의미가 없어지고 일종의 상징적 슬로우건에 그치게 되어 지방자치단체장의 지역운영을 위해 시민사회를 동원하는 기구로 전락할 가능성이 크다.

(2) 협치체계의 구축방안

협치체계가 구축되기 위해서는 첫째, 이해관계자들의 폭넓은 참여가 이루어져야 한다. 협치는 다양한 이해관계자들이 참여하여 충분한 논의과정을 거쳐 정책을 결정하고, 그 결과를 성숙하게 받아들이는 과정을 통해 형성될 수 있다. 따라서 공익적 시민사회단체, 전문가, 일반시민 등이 정책의 결정과 집행과정에 주체로서 폭넓게 참여할 수 있어야 한다. 참여주체는 소속집단이나 단체로부터 대표성을 인정받아야 함은 물론 가능한 많은 이해당사자들로부터 대표성을 확보해야 정당성을 높일 수 있다. 또 힘 있는 특정집단의 목소리가 과대 대표되지 않도록 계층적 대표성을 고려한 참여구조가 설계되어야 한다.

둘째, 네트워크의 활성화와 합리적 조정이 이루어져야 한다.

일반적으로 지역적 협치체계는 지방정부·기업·시민단체 등 다양한 참여자들로 이루어진 네트워크를 강조하지만, 이들 구성원들은 네트워크상에서 서로 독립적 형태를 보이며 참여자간의 네트워크는 단순한 협조체계라기보다는 상호 갈등과 협력 속에서 형성되는 비판적 협력체제이다(이용대, p.19). 따라서 지방정부는 참여자들과 동등한 입장에서 전체 네트워크를 활성화시키는 한편 이를 관리하는 합리적 조정자 역할을 해야 한다.

셋째, 생산적 네트워크를 구축해야 한다.

협치의 활성화를 위해서는 참여자들의 상호 이해와 전문성을 전제로 책임있는 역할이 요구되기 때문에 네트워크의 두 축이라고 할 수 있는 공무원들과 시민사회 모두가 전문적 책임성을 확보해야 한다. 공무원들은 소신과 책임성을 가져야 하며 주민자치센터 및 지역내의 다양한 자생조직과 주민단체 간에 소통과 협력이 이루어져야 한다. 한편 시민사회단체는 전문성을 바탕으로 대안을 제시할 수 있어야 하며, 지역의 고유자원을 적극 활용할 수 있는 협치사업을 개발하기 위하여 영역별로 전문가들이 참여할 수 있는 방안을 마련할 수 있어야 한다.

넷째, 협치체계가 안정적으로 운영되기 위해서는 지방정부의 조례 등을 통해 단체장의 교체나 정치적 환경변화 등 여건의 변화에도 안정적으로 운영될 수 있는 협치 관련 위원회를 설치하는 등 제도적 장치를 마련하는 것이 중요하다.

4) 협치를 위한 도정의 역할

(1) 협치체계 운영을 위한 조정

민선6기 제주도정의 협치는 참여적 협치에서 더 나아가 제주지역에 적합한 협력적 협치체계를 구축하여 실효성 있게 운영하여야 할 것이다. 협력적 협치는 공공문제 해결과정에 관련 이해관계자들의 참여가 보장되는 것뿐만 아니라 이해관계자들이 서로 협력하여 자발적으로 공공문제를 해결해 나가기 위한 협력공동체를 구성하여 활동하는 것이다.

협력적 협치의 특징은 네트워크로서 다양한 사회구성원들의 결합을 지향하고. 파트너십으로 행정·기업·시민의 유기적 관계를 형성하며, 참여에 의한 합의과정을 중시하고 주민을 지방정부의 의제와 정책을 결정하는 능동적 존재로 인정하는데 있다(정우송, pp.42-43). 이런 점에서 민선6기 제주도정의 협치는 협력적 협치가 되어야 할 것이다.

협력적 협치는 지방정부가  혼자서는 해결하기 힘든 사회문제를 해결하기 위해서 시장 및 시민사회와 서로의 전문성과 능력을 결합하는 과정이다. 협력적 협치가 이루어진다고 해서 정부의 역할이 축소되는 것은 아니며, 협력적 협치를 주도적으로 설계하고 그 체계를 관리하기 위해서는 전문적 역량을 더 필요로 한다. 협력적 협치의 성패는 정부가 협치체계의 관리문제를 얼마나 잘 처리하는지 여부에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.

협력적 협치는 다양한 참여자들의 동등한 권한과 책임을 전제로 하므로 제주도가 협치체계의 운영이나 정책방향을 주도해서는 안 된다. 다른 참여자들에 비해 권위와 재정·정보면에서 비대칭적인 우월한 힘을 가진 제주도가 협치체계를 주도한다면 실질적인 협치가 결코 이루어질 수 없으며, 도정이 추진하는 정책이나 사업에 정당성을 부여하기 위한 수단으로 전락되고 말 것이다.

협력적 협치에서 지방정부의 역할은 다양한 행위자들이 참여와 협력을 통해서  목표를 달성할 수 있도록 과정자체를 설계하고 협력대상인 다양한 참여자들이 제 역할을 다할 수 있도록 방향타를 잡아주는 조정자 역할을 수행하는 것이다(양세진,  p.26).

이를 좀 더 구체적으로 말하면, 공무원을 포함한 다양한 참여자들이 목표를 공유할 수 있도록 적절한 조치를 취하고 참여자들 간에 적절한 소통이 이루어질 수 있도록 유도할 수 있어야 한다. 의사소통의 감소는 정보와 아이디어의 흐름을 심각하게 왜곡하며 파트너들 간에 목표와 기대에 대한 혼란을 야기함으로써 결과적으로 성공적인 협치를 어렵게 만들 수 있다. 또 정부와 참여자와의 관계뿐만 아니라 참여자 상호간의 관계도 적절히 조정할 수 있어야 하고, 참여자들 간에 경쟁과 협력이 균형을 유지할 수 있도록 조정하며 개별 참여자의 정보와 능력부족을 보완할 수 있는 적절한 조치를 취할 수 있어야 한다.

(2) 협치위원회 구성 및 합리적 운영

제주도정은 민주적이며 협력적인 협치를 실현하기 위하여 올해 안에  협치위원회를 구성·운영한다는 방침 아래 9월 11일 ‘제주특별자치도협치위원회조례안’을 입법예고하였다. 그 내용을 보면 위원회 구성은 제주도의회와 사회 각계, 시민단체 및 직능단체에서 추천받은 30명 이내로 하며, 위원의 임기는 2년이고, 위원장은 위원 중에서 호선한다.

협치위원회의 권한은 심의결과에 대해 도지사에게 정책을 반영하도록 권고할 수 있고, 도지사는 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 권고에 따른 사항을 존중하여 정책을 수립·추진한다. 그리고 협치위원회의 주요 기능은 협치행정과 관련한 종합시책의 수립 및 추진, 협치행정과 관련된 법령·조례 등의 정비에 관한 사항, 협치대상의 발굴 및 협치제도 연구·활용에 관한 사항, 협치행정 추진에 관한 민간활동의 지원 등에 둔다.

이같이 조례안은 협치위원회에 권고권한만을 부여하고 있어서 실효성에 대한 논란이 일고 있는데, 이는 협치위원회가 법정기구가 아니라 조례에 의해 설치되는 위원회이기 때문에 의결권한을 부여할 수 없다는 점에서 불가피하다고 판단된다. 그러나 협치는 도정방침의 하나로서, 정책 및 사업의 추진과정에서 그 바탕이 되어야 한다는 점에서 협치위원회 기능이 강화되어야 한다.

그 방안으로서 제주자치도특별법을 개정하여 협치를 법정기구로 하여 의결권을 부여하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 그리고 협치위원회의 운영과정에서는 정책현안에 대해 도지사의 정책보좌를 위해 설치된 협치정책실의 간여가 전적으로 배제되어야 할 것이다.

다음에는 분야별 협치위원회의 구성에 대해 살펴보자.

제주도정은 민간분야의 정책제안과 요구사항을 정책에 반영하기 위한 협치의 첫걸음으로 민간부문이 행정보다 앞선 분야, 부서간 협업으로 정책효과 증대가 가능한 분야, 구체적 사업목표가 있다고 판단되는 1차산업, 원도심개발사업, 문화사업 등 3개 분야를 대상으로 금명간 분야별로 협치위원회를 구성하여 시범운영을 한 후 연내에 도정의 모든 분야로 확대한다는 계획이다.

이에 따라 향후 행정부서별로 분야별 협치위원회가 구성·운영될 것으로 보이는데, 이념적 대립이나 사회분열적인 큰 이슈에 대한 협치의 운영은 자칫 사회적 대립과 갈등을 유발할 우려도 있으므로 우선은 지역사회 전체가 합의할 수 있고 공동으로 해결하고 공동으로 책임질 수 있는 이슈를 중심으로 협치를 실현해 가는 것이 실효성 측면에서 바람직하다고 본다.

또 하나의 문제는 현재  제주도가 행정부서별로 운영하고 있는 기존의 각종 위원회와 신설될 분야별 협치위원회와의 관계정립이다. 현재 제주도에는 171개의 위원회가 운영되고 있는데, 이들 위원회의 기능이 향후 신설될 분야별 협치위원회와 중복될 여지가 적지 않아 양 위원회 운영과정에서 혼란과 갈등이 일어날 개연성이 있다. 따라서 기존 위원회의 운영상황을 평가하여 일부 위원회를 분야별 협치위원회로 전환하여 기능을 보강하고 위원구성에 쇄신을 기하여 운영하는 방안도 검토할 필요가 있다.

4. 민선6기 제주도정의 과제

1) 지역 주요현안의 해결

(1) 사회갈등의 관리와 치유

가. 강정해군기지갈등의 치유

제주사회의 대표적인 해묵은 갈등은 강정해군기지갈등과 제주4·3갈등으로서 민선6기 도정은 이들 갈등의 해결을 적극적으로 추진하여 도민통합을 도모해 나가야 한다. 7년 동안이나 지속되고 있는 강정해군기지갈등은 2000년대 한국사회에서 일어난 대표적 갈등의 하나로서 해군기지 건설사업이 75% 정도가 진척되고 있는 현재에도 해결되지 못하고 있다. 따라서 민선6기 제주도정은 이 갈등을 해결하는데 정책의 최우선순위를 두어 노력해야 할 것이다.

원희룡도지사는 이 갈등을 해결하기 위한 공약으로 진상규명, 민·형사상 법적 책임문제 조기 해결, 강정마을의 명예회복 및 공동체 복원을 제시하였다. 이러한 공약이 강정마을을 비롯한 도민사회의 공감대를 얻어 제대로 이행된다면 해군기지와 관련된 다양한 문제들을 풀어나가는 중요한 단초가 될 수 있을 것으로 보인다.

해군기지 건설사업을 백지화하여 원상태로 되돌릴 수는 없는 현재의 상황에서 강정문제 해결을 위해서는 도지사의 공약을 토대로 세 가지 관점에서 접근할 필요가 있다고 본다. 첫째는 해군기지 관련 진상조사 및 후속조치이다. 강정마을회가 중심이 되는 진상조사위원회를 구성하여 유치과정의 적정성 여부를 비롯한 해군기지 건설과정에서 야기된 다양한 문제들에 대한 진상조사를 공정하고 객관적으로 실시한 후 그에 따른 후속조치가 이루어져야 한다.

진상조사 결과 제주도가 책임져야 할 사안이 있다면 도지사가 공개사과하고, 다른 기관이 책임질 사안에 대해서는 도지사가 중앙부처에 그에 상응하는 적절한 조치를 요청하여 성사되도록 해야 하며, 또 적절한 보상이 필요할 경우에는 조례제정 등 보상근거를 마련하여 시행하여야 할 것이다.

둘째, 강정마을 공동체 회복 및 환경생태 관리이다. 장기적 갈등으로 파괴된 강정마을 공동체를 복원하기 위해 마을주민들의 명예회복과 함께 갈등후유증 치유와 관련한 프로그램 운영, 무료 건강검진 등 여러 방안이 마련되어야 하며 갈등과정에서 사법처리를 받은 주민들에게 특별사면 등의 화합적 조치가 이루어질 수 있도록 제주도가 정부에 강력히 요청하여 관철시켜야 할 것이다.

한편 해군기지 공사와 관련한 환경생태의 파괴를 막기 위하여 연산호 서식에 대한 실태조사 및 상시적 모니터링을 실시하는 한편 정부의 관련기관이 멸종위기 야생동물에 대한 특단의 보호대책을 세우도록 해야 한다. 또 해군기지 공사로 인한 환경오염, 문화재 훼손 등을 체계적으로 조사·관리하여 공사과정의 탈법이나 편법을 막아 강정지역의 자연적·인문적 환경을 보호해야 한다.

셋째, 강정주민들과의 합의를 통한 지역발전사업의 추진이다. 정부는 2012년에 ‘제주민군복합형 관광미항지역발전계획’을 수립하여 크루즈선을 통한 관광허브조성, 농산물 특화개발, 정주환경 개선, 친환경 경관조성, 민·군 커뮤니티 조성 등 5대 전략사업에 10년간 총 1조 771억 원(국비 5,787억 원, 지방비 1,710억 원, 기타 3,724억 원)을 투자하기로 하여 사업을 시행하고 있다(기획재정부·행정안전부 외, p.19. p.73)

그러나 이 계획은 수립 당시에 지역주민들의 의사가 전혀 반영되지 않았으며, 사업내용도 강정지역 주민들의 소득증대 및 복지와 직접 관련된 것들이 많지 않은데다, 국책사업인 해군기지건설 때문에 수립된 계획인데도 지방비 부담이 너무 많다는 지적을 받아 왔다. 이제 이 계획은 강정지역 주민들의 의사를 적극 반영하여 그 주된 내용을 지역발전 및 주민소득과 복지증진에 직접 기여할 수 있는 계획으로 수정·보완하여 시행하는 것이 바람직하다고 본다.

이상에서 지적한 세 가지 관점에서 제주도정이 강정문제를 진정성 있게 접근해 나간다면 그동안 강정마을과 제주도간에 놓여 졌던 불신을 완화하고 갈등해결을 위한 실마리가 풀려가는 계기가 될 것으로 전망된다.

나. 제주4·3갈등의 치유

한편 수십 년 동안 지속되고 있는 제주4·3갈등은 올해 정부가 4·3국가추념일을 지정하면서 해결의 국면에 접어들었으나, 그 완전한 해결을 위해서는 후속조치들이 조속하게 시행되어야 할 것이다. 원희룡도지사는 4·3문제의 완전해결을 위해 4·3평화공원 조성사업을 제대로 추진하여 성지로 완성하며 4·3유적지를 보존하는 한편 희생자 및 유족의 범위를 확대하고 유족과 유족회에 대한 생활보조비, 진료비 등의 지원을 강화하겠다고 공약하였다. 따라서 민선6기 도정은 이번이 4·3문제를 완결 짓는 마지막 기회로 여기고 공약이행에 차질이 없도록 해야 할 것이다.

특히 4·3평화공원 조성사업은 수백 억 원이 소요되는 사업으로서 2001년부터 추진되었으나 그동안 국비확보가 어려워 사업이 원활하게 추진되지 못해 왔는데, 앞으로 그 확보에 노력하여 계획기간 내에 사업이 정상적으로 추진되도록 해야 할 것이다. 또 4·3평화상을 제정하여 평화와 인권신장, 사회통합에 기여한 사람을 골라 시상하며 도민들의 4·3문제에 대한 화해분위기를 더욱 조성해 나가면서, 궁극적으로는 상징적 입장에서 대통령이 4·3국가추념일 행사에 참석할 수 있도록 해야 할 것이다.

다. 사회협약위원회의 기능강화

제주도는 2008년 제주자치도특별법(제152조)에 근거하여 직능별 사회협약 체결에 관한 사항, 주민의 권익증진과 사회적 갈등의 해결을 위한 사항에 대한 의견을 듣기 위해 조례를 제정하여 사회협약위원회를 구성·운영하고 있다. 이 위원회는 전국 자치단체 중에서 제주도에 유일하게 설치된 갈등문제 관련 법정기구이다.

그러나 사회협약위원회는 도지사의 자문기구로서 법적 구속력이나 이행강제력이 없는 구조적 한계 때문에 설치 이후 사회갈등 현안에 능동적으로 대처하지 못하였다. 따라서 동 위원회가 사회갈등 해결에 기여할 수 있는 기제가 되기 위해서는 제주자치도특별법을 개정하여 동 위원회의 자문기능을 ‘협약사항에 대한 도지사 이행권고 기능’으로 강화할 필요가 있다. 제주도는 현재 제주자치도특별법 5단계 제도개선사항에 이 내용을 포함시켜 입법화를 추진하고 있다.

따라서 제주도정은 제주자치도특별법이 개정되면 이를 근거로 도조례를 개정하여 사회협약위원회에 갈등예방계획 수립요구 등의 권한을 부여하며, 갈등조정의 주민공론화를 위한 주민토론회와 공청회 주관, 갈등의 조정·중재 등에 대한 의견제시 및 합의와 그 이행을 위한 대화 주관, 특정갈등에 대한 치유방안 제시 및 치유프로그램 시행 요구권을 부여하는 등 위원회의 기능을 강화해 나가야 할 것이다. 그리고 위원회 운영의 독립성도 보장해야 할 것이다.

(2) 제주공항인프라 확충

가. 공항인프라 확충의 시급성

제주공항 인프라의 확충은 제주도민들의 공항 이용뿐만 아니라 관광객의 접근성 향상을 위하여 시급히 해결해야 할 제주도정의 최우선 과제 중의 하나이다. 현재 제주도민들은 육지부 나들이에 90% 이상이 항공편을 이용하고 있으며, 내국인 전체 항공수요의 78%를 제주노선이 담당하고 있다. 그러나 제주공항의 능력부족으로 계절에 관계없이 도민들과 관광객의 항공권 구입에 어려움이 가중되고 무리한 운항으로 인한 항공안전 문제까지 제기되고 있는 실정이다.

제주공항 이용자는 2006년에 총 1,121만 명이었으나 그 후 매년 급증하여 2013년에는 무려 2,006만 명에 이르렀다. 정부는 제4차 공항개발중장기종합계획(2011-2015년)에서 2013년 제주공항 이용자를 1,576만 명으로 예측했으나 실제 이용자는 2020년 예측치인 1,897만 명까지 넘어섰으며, 올해의 이용자는 2025년 예측치인 2,127만 명보다도 훨씬 많을 것으로 예상되고 있다,

또 이 계획은 제주공항의 포화시점이 2025년이 될 것으로 예측하였으나 2012년 국토연구원이 시행한 ‘제주공항 개발구상 연구용역’에서는 포화시점 예측이 제4차 종합계획보다도 6년이나 빠른 2019년으로 앞당겨졌다. 그리고 항공대학교가 수행하여 지난 9월 12일 발표한 ‘제주공항 항공수요조사 연구용역’에서는 제주공항 활주로 포화시점이 2018년으로 더욱 앞당겨졌다. 동 연구용역에서는 제주공항 이용객을 2018년에 2,830만명, 2020년에 3,211만명에 이를 것으로 예상하였다.

국토부는 이 용역결과를 토대로 내년 8월까지 ‘제주지역공항 개발타당성 조사용역’을 시행하고 기존공항 확장 또는 신공항건설 등을 결정해 이를 제5차 공항개발중장기종합계획에 반영해 추진한다는 방침이다. 그러나 기존공항 확장이나 신공항건설은 사업기간이 장기간(7-10년)이 소요됨을 감안할 때 제주도정이 대책을 서두르지 않으면 안 될 상황에 직면하고 있다.

더구나 지난 2011년에 경제성이 없다고 백지화되었던 영남지역 동남권 신공항건설이 최근 이슈로 다시 부상되고 있는데다, 국토교통부가 2015년 수립할 제3차 국가철도망구축계획(2016-2025년)을 위해 한국교통연구원이 수행중인 연구용역에 호남-제주 해저터널이 포함되고 있다. 이러한 대외적 상황은 도민사회로부터 제주공항 인프라 확충이 정치논리에 밀려 동남권 신공항에 우선순위를 뺏기거나 경우에 따라서는 해저고속철도건설로 대체될지도 모른다는 우려도 제기되고 있는 실정이다.

나. 기존공항 확장보다 신공항 건설

현재 제주도정은 기존 공항의 확장과 신공항건설 사이에서 정책방향을 확정짓지 못하고 있는데, 제주도의 미래를 위해서는 신공항을 건설하는 방향으로 나가야 한다고 본다.

현재 제주공항 인근에는 수만 명의 주민이 살고 있어 추가 확장이 쉽지 않은데다 소음 등으로 24시간 운항체제 도입이 사실상 불가능하며, 만일 확장할 경우에는 인접지역 주민들의 이주가 불가피해져 복잡한 사회갈등이 야기될 우려가 있다. 그리고 공항확장에 따른 구제주 서부도심지역이 개발되지 못함으로써 도시의 균형발전이 저해되는데다, 현 공항이 확장된다 하더라도 입지상으로 용량증대 효과가 상대적으로 적기 때문에 이용객의 증가추세를 감안할 때 불과 수년 이내에 또 다시 확장해야 하는 문제가 발생할 수 있다.

또 오늘날의 국제공항은 단지 활주로를 만들어 승객을 운송하기 위한 시설에 그치는 것이 아니라 복합도시나 에어시티로 조성되어 모든 경제활동을 공항주변에서 이루어질 수 있도록 하는 것이 세계적 추세로서, 공항주변에서 터미널과 쇼핑, 회의시설, 금융기관뿐만 아니라 복합리조트까지 가능해야 한다는 점을 감안한다면 공항인프라 확충은 기존공항의 확장보다는 신공항건설로 가는 것이 바람직하다고 본다.

2012년 국토연구원이 수행한‘제주공항 개발구상 연구용역’에서도 신공항건설 및 기존공항 확장에 대한 장단점을 분석하고 신공항 후보지가 갖추어야 할 여건까지 제시하고 있어서 기존공항의 확장보다는 신공항건설 필요성이 더 큼을 시사하고 있다. 따라서 제주도민과 관광객의 항공수요에 제대로 부응하고 소음피해가 적으며, 공항이용에 편의성과 쾌적성을 제공하기 위해서는 24시간 운영이 가능한 첨단 친환경적 신공항을 빨리 건설해야 한다고 본다.

한편 신공항건설사업이 조기에 착수된다 하더라도 그 완공에는 7년-10년 정도가 소요되므로 기존 제주공항의 조기 포화에 따른 이용객 불편을 해소하기 위한 대응책을 시급히 마련해야 할 것이다.이번 발표된‘제주공항 항공수요조사 연구용역’에서는 제주공항 여객터미널 포화시점이 활주로 경우보다도 빠른 2017년으로 나타났다.

이에 국토교통부는 수요증가에 대비하기 위해 제주공항의 슬롯(SLOT·시간당 항공기 이착륙 횟수)을 늘리는 한편 내년에 항공기유도로 추가 신설, 관제처리능력 향상, 터미널 확장과 함께 시설 증설 및 재배치를 추진할 계획이나 이러한 단기대책만으로는 2019년부터는 여객수요를 감당하기가 힘들 것으로 전망되고 있어 제주도정의 정부에 대한 시설확충 요구 등 특별대책이 시급히 요청되고 있다 하겠다.

(3) 한·중 FTA 협상에의 대응 강화

지난 7월 박근혜대통령과 시진핑 중국국가주석이 정상회담을 통해 한·중 FTA(자유무역협정)협정에 대한 타결의지를 천명함에 따라 머지않아 협정이 체결될 것으로 전망된다. 현재 한·중 FTA협상에서 중국은 농산물에 대한 개방수준을 높게 요구하고 있으며 동식물검역(SPS)에 대해서도 지역화를 요구하고 있다.

중국측의 요구가 상당부분 반영된 상태로 협상이 타결될 경우, 제주지역 기간산업의 하나인 1차산업에 미치는 영향은 다른 국가와의 FTA에 비하여 엄청나게 클 것으로 예상된다. 제주발전연구원에 따르면 감귤의 경우는 한중 FTA 체결시에 양허제외품목으로 지정되지 않을 경우에 10년간 누적피해가 1조 624억원 - 1조 5,969억원이 될 것이며, 중국 최대 해면어획 어종인 갈치·조기와 해면양식어류인 넙치종류가 수입될 경우에는 연간 피해액이 851억원 - 1,254억원이 될 것으로 예상되고 있다(제주발전연구원, p.8).

이에 따라 그동안 민선5기 도정은 FTA로 인한 피해를 최소화하기 위해 1차산업에 큰 영향을 미치는 주력품목에 대한 양허 제외, 수출입 동식물검역의 국가단위 적용을 중앙정부에 요청하는 등 한·중 FTA협상에 대한 대응을 계속해 왔는데, 민선6기에서는 최선을 다해 이를 관철시켜야 할 것이다.

제주도정은 정부에 제주지역 1차산업의 특수성과 협정이 체결될 경우의 예상피해를 적극 알리는 한편 한·중 FTA협정으로 입게 될 피해를 최소화하기 위해 협상과정에서 제주 11대 특화품목(감귤, 무, 마늘, 양배추, 감자, 당금, 브로콜리, 양파, 갈치, 조기, 광어)이 양허제외 품목으로 선정되도록 강력히 요청하고 관철시켜야 한다.

또 수출입 동식물 검역을 국가단위로 적용하도록 해야 한다. 현재 국내의 1차산업은 관세부과에 의한 수입제한보다도 국가전체 단위로 적용되고 있는 동식물 검역조치를 통해 보호되고 있는 실정이다. 그동안 우리나라는 국가단위 수입제한 규정을 근거로 하여 중국의 과수와 축산물 등의 수입을 과실파리, 구제역 등 동식물 검역상의 이유로 수입을 제한하고 있다.

따라서 중국의 동식물검역에 대한 지역화 요구가 수용된다면 이는 실질적으로 동식물 검역규정을 완화하는 것과 같은 조치로서, 제주지역은 물론이고 국내 1차산업에 큰 피해를 줄 것으로 예상된다. 그러므로 제주도정은 외래 병해충으로부터 국내 동식물을 보호하기 위하여 한·중 협상에서 동식물 검역규정이 현행과 같이 국가단위로 유지될 수 있도록 중앙정부에 적극 요청하고, 이를 성사시켜야 할 것이다.

2) 환경친화적 개발사업의 추진

민선6기 도정은 난개발을 방지하고 제주의 청정환경을 보전하기 위하여 관광개발정책을 기존의 개발지향적 정책에서 환경친화적이고 미래지향적 정책으로 전환하였다. 그리하여‘대규모 투자사업에 따른 기본방침’을 마련하여 한라산, 해안선, 오름, 곶자왈, 중산간지하수함양지대에 대한 보전기준을 통합 정비하며 산록도로를 기준으로 한라산방면은 특별한 이유가 없는 한 관광지개발 등 사업계획에서 배제하여 경관과 생태환경을 유지하기로 하였다.

또 기존 골프장을 숙박시설지로 용도변경하거나 골프장 주변에서 숙박시설 확대를 위한 개발사업은 원칙적으로 허용하지 않으며, 대규모 휴양콘도미니엄 등 숙박시설 위주의 사업에 소규모의 박물관, 미술관을 끼어 넣어 전문휴양업으로 투자진흥지구를 지정받는 등의 편법적인 사례는 허용하지 않기로 했다.

그 대신 제주의 미래가치에 부합되는 휴양·헬스·레저, 교육, 문화, MICE, 첨단산업 등 환경친화적 산업에 대한 투자는 적극 권장하고 지원하기로 했다. 제주도정은 환경친화적 개발원칙과 기준을 구체화한‘제주미래비전계획’을 2015년 상반기까지 수립하기로 하고, 그 이전에는 개발사업에 이‘대규모 투자사업에 따른 기본방침’을 적용하기로 하였다.

지금까지 제주도정의 개발정책은 자연환경의 가치보다는 관광객 유치를 위한 관광인프라 확대에 중점을 두고 경제규모를 키우는데 집중한 결과 관광객 1,000만명 시대라는 성과를 거두었지만 중산간 및 곶자왈 파괴, 개발이익 역외유출, 부동산투기 의혹 등 각종 논란에서 자유롭지 못해 왔다.

따라서 난개발을 방지하고 청정환경을 보호하면서 관광산업의 질적 발전을 추구하기 위해서 환경친화적 관광정책으로 전환한 것은 바람직하며, 또 이러한 정책은 자연의 가치를 키우겠다는 민선6기의 도정방침과도 부합되는 것이라고 할 수 있다.

향후 수립될 제주미래비전계획에서 환경친화적 개발원칙과 기준이 구체적으로 제시되겠지만 투자진흥지구 지정제도 개선방안 및 개발투자에 대한 관리방안은 반드시 포함되어야 한다고 본다. 그 개선방안으로는 다음과 같은 것을 생각할 수 있다.

(1) 투자진흥지구 지정제도 개선

투자진흥지구제도는 2002년에 도입된 이후 2014년 6월까지 44개 지구(내국인투자지구 26, 외국인투자지구 18)가 지정되어 총 3조 5,862억원(총사업비 11조 4,556억원)이 실제로 투자되는 등 개발사업에 적지 않은 기여를 하고 있다. 그러나 투자분야가 관광개발사업에 편중되고 있는데다 투자진흥지구제도를 악용하는 사례도 나타나고 있기 때문에 양질의 자본을 유치하여 개발사업을 추진하기 위해서는 지정제도 개선이 필요하다고 본다(새도정준비위원회, p.43).

그 내용으로는 카지노업이나 면세점과 같이 사업자에게 과도한 혜택을 줄 수 있는 업종, 휴양콘도미니엄 등과 같이 이미 과다하게 지정된 업종은 제외시키고, 지역산업과 연계가능하고 파급효과가 큰 업종을 확대함으로써 투자진흥지구 지정요건을 고용창출 중심으로 강화하는 것이 바람직하다.

또 투자이행기간을 설정하는 한편 지구지정해제 요건을 강화할 필요가 있다. 투자진흥지구 지정시에 투자이행기간을 명시하고 지정기준을 충족하도록 하여, 이행기간 내에 사업을 완료하지 못하거나 당초계획에 비하여 고용율과 투자금액이 기준에 미달되는 등 조건을 충족하지 못할 경우에는 지구지정을 해제할 수 있도록 해제요건을 강화하는 방안이 검토되어야 할 것이다.

그리고 제주국제자유도시개발센터가 갖고 있는 투자진흥지구 관리권한을 제주자치도가 갖도록 제주자치도특별법을 개정하여야 할 것이다. 제주자치도특별법은 도지사에게 투자진흥지구의 지정 및 해제권한을 부여하고 있는데도, 제주국제자유도시개발센터에 투자진흥지구 관리권한을 부여(법 제217조)한 것은 모순이며 투자진흥지구의 효율적 관리에 제약요인이 되고 있다.

(2) 개발투자에 대한 엄격한 관리

제주지역에 투자하는 자본의 신용도 및 투자유익성에 대한 사전평가를 강화하여 부동산에 치우진 투자를 억제하며 개발승인된 사업에 대해서는 사후관리를 철저히 하여 사업이 정상적으로 추진되도록 해야 할 것이다. 친환경 제조업 등 성장유망분야의 투자에 대해서는 향토기업과 합작투자를 권장하는 등 투자기업과 지역이 상생할 수 방안을 마련할 필요가 있다.

대부분의 도민들은 외지자본에 의한 개발사업장에 주민고용이 저조하기 때문에 관광개발사업이‘장소의 번영’은 이룬다고 해도‘주민의 번영’과는 거리가 멀다는 인식을 가지고 있다. 따라서 개발사업장에 지역주민 고용을 높이기 위하여 제주자치도특별법에 지역주민 고용근거를 마련하는 한편 개발사업계획서에 사업시행자가 제시한 도민고용계획을 이행하도록 조건을 부여할 필요가 있다. 한편 제주도가 비축한 토지를 개발사업에 제공해야 할 경우에는 매각을 금지하고 장기임대(30-50년)를 원칙으로 하는 것이 바람직하다.

그런데 국제관광지를 지향하는 제주지역에는 아직도 관광인프라 확충이 필요한 실정이어서 외부자본의 유치가 불가피하다. 이러한 시점에서 개발투자에 대한 과도한 규제는 투자심리를 위축시킬 우려가 없지 않다. 따라서 관광개발투자가 활성화되기 위해서는 양질의 투자자본을 유치하여 적극 지원함과 함께 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서는 규제를 선별적으로 적용하는 운용의 묘가 필요하다고 본다.

3) 자주재정권의 강화

제주자치도특별법은 제주자치도에서 징수되는 국세의 지방세 이양, 도세와 시군세의 세목을 통합한 특별자치도세 신설, 지방세 감면권한 부여, 탄력세율 적용비율 상향조정, 보통교부세의 교부비율 법정화 등 다양한 재정특례 및 재정지원에 대한 내용을 규정하고 있다. 그러나 이러한 재정특례에도 불구하고 제주자치도의 설치 취지의 실현을 뒷받침할 법·제도적 기반이 실질적이지 못한데다 정부의 재정지원에 대한 의지가 약해 자주재정권 확보에 가시적 성과를 거두지 못하고 있다.

제주도의 재정자립도(2013년 기준)는 전국 광역자치단체 평균인 51.1%에 훨씬 못 미치는 30.1%(순계)에 불과하여 신규 정책이나 사업을 추진하기 위한 가용재원은 4,400억원 수준에 머물고 있으며, 지방채무액이 1조 5,318억원(2012년 기준)에 이르는 재정위기 상황이 이어지고 있다. 따라서 제주도가 정부로부터 이양 받은 방대한 권한을 합리적으로 행사하여 특별자치도를 정착시키기 위해서는 자주재정권을 강화하여 재정건전성을 향상시켜야 한다. 이를 위한 방안 가운데 몇 가지는 다음과 같다.

(1) 제주지역에서 징수되는 국세의 제주도 이양

제주자치도특별법(제4조)은 국가는 제주자치도의 자발적 성과제고 노력을 유발하기 위하여 제주지역에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행·재정적 우대방안을 마련하여 조속이 시행하도록 하고 있다. 그 동안 제주도정은 이 규정에 근거하여 정부에 국세의 이양을 계속 요청하였으나 정부는 국세운영체계의 혼란 및 타 자치단체와의 형평성에 문제가 된다는 이유로 받아들이지 않고 있다.

제주지역의 국세 징수액 규모는 연간 7,066억원(2013년 기준)으로 전국 1,902,353억원의 0.37%에 불과하므로 이를 제주도에 이양하여도 정부의 세수 손실은 그다지 크지 않기 때문에 정부의 지원의지만 확고하다면 그 이양은 별다른 문제가 되지 않을 것으로 여겨진다. 따라서 민선6기 도정은 제주지역에서 징수되는 국세의 이양을 위해서 노력해야 하며, 모든 세목의 국세 이양이 어렵다면 이양효과가 큰 법인세와 부가가치세부터 단계적 이양을 추진할 필요가 있다.

(2) 권한이양에 소요되는 비용의 국가 전액 지원

제주자치도특별법(제76조)은 중앙권한의 이양 등에 소요되는 비용에 대하여 광역지역발전특별회계에 제주계정을 설치하여 지원할 수 있도록 하고 있다. 그러나 국가균형발전특별법에서는 특별행정기관과 자치경찰 운영비용 일부에 대해서만 지원하도록 되어 있어서 소요비용 전액을 지원받지 못하고 있다. 특히 4단계 제도개선에 따라 이양된 2,134건의 사무에 대해서는 소요비용을 전혀 지원받지 못하였다.

이 때문에 광역지역발전특별회계의 제주계정을 통하여 비용이 지원되지 않는 사무의 수행에 대해서는 대부분 제주도의 도비로 충당하게 됨으로써 지방재정을 더욱 어렵게 하고 있다. 그러므로 도정은 정부에 권한이양에 소요되는 비용전액을 지원받을 수 있는 방안을 조속히 강구해야 할 것이다.

(3) 보통교부세의 법정률제도 보완

제주자치도특별법(제75)에 규정된 보통교부세 총액의 3%인 법정교부율은 특별자치도 출범 이전의 교부율을 근거로 확정된 것으로서, 특별자치도 출범 후의 업무영역 및 기능의 대폭 확대, 중앙권한의 추가이양에 따른 재정수요 증가, 관광객 증가, FTA 체결로 인한 도민피해 등이 반영되지 못하고 있기 때문에 이를 보완할 필요가 있다.

따라서 재정력 지수를 산정하여 나타난 재정부족액이 보통교부세 총액의 3%를 초과할 경우에 초과분에 대해 추가보전을 해 주거나, 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법의 규정 등에 준하는 한시적인 추가 보통교부세가 배분되도록 해야 할 것이다.

(4)  역외세원의 지속적 발굴

2010년대에 들어와 제주도정은 수입증대 방안의 하나로 역외세원 발굴에 노력하고 있다. 역외세원이란 사업범위는 전국 또는 국제적이나 지방세 등은 그것을 유치한 특정자치단체로 납부되는 세원으로서, 이 세입은 자치단체의 자주재원이 된다. 역외세원에는 항공기, 국제선박, 선박투자회사, 시설대여업체 등의 유치와 중계경주를 통한 레저세 등이 있다.

제주도는 2011년에 498억원(항공기 등, 29억원, 중계경주 469억원)의 역외세입을 올린데 이어 2012년부터는 제주자치도특별법(제74조)의 세율조정에 관한 특례 및 국토교통부의 기업민원서비스를 활용하여 시설대여업체인 현대캐피털의 리스차량을 유치한 결과 역외세입이 2012년에 1,103억원, 2013년에 1,419억원(항공기 등 34억원, 중계경주 566억원, 리스차량 819억원)으로 크게 증가하여 지방재정 확충에 적지 않은 기여를 하고 있다.

그런데 최근 들어 지방자치단체 간에 리스차량 유치경쟁이 심화되고 있는데다 사행산업통합감독위원회가 전자카드에 의한 베팅액수 제한, 경마장 총매출액 제한 등을 검토하고 있어 레저세 세입이 감소될 우려가 있다. 그러므로 제주도정은 역외세입의 안정적 확보를 위하여 수입차 위주의 다른 시설대여업체의 유치에 노력해야 하며, 유치된 업체에 대해서는 제주자치도특별법에 따라 세율조정의 인센티브를 계속 부여할 필요가 있다. 그리고 렌트차 유치, 저당등록 등 세입 다변화로 리스 의존적 세입구조를 개선하는 방안도 검토하여야 할 것이다(새도정준비위원회, p.38).

4) 지역산업의 적극적 육성

(1) 1차산업 육성

제주의 1차산업은 지역내총생산의 17% 수준을 차지하고 있어 관광산업과 더불어 제주의 기간산업으로 자리 잡고 있다. 그러나 한·중 FTA 협정이 체결될 경우에 그 피해가 막심할 것으로 예상되는데, 이러한 피해를 극복하기 위해서는 농업·축산·수산 등 1차산업 전반에 걸쳐 획기적인 육성대책이 있어야 한다. 여기에서는 분야별로 중요하다고 판단되는 네 가지에 한정하여 살펴보고자 한다.

첫째, 감귤산업의 경쟁력을 더욱 강화시켜야 한다.

제주감귤은 지난 10여 년간 FTA기금지원사업 등을 통해 대규모 생산기반의 현대화가 진행되었고 대통령 공약사업인 감귤명품화사업을 통해 생산·유통·가공의 기반을 어느 정도 갖추어가고 있지만, 감귤이 80% 이상의 농가에서 재배되고 농산물조수입의 50% 이상을 점유하는 제주의 대표적 작물이라는 점에서 그 육성을 더욱 강화해야 할 것이다.

따라서 민선6기의 감귤정책은 감귤생산기반시설 확충, 지역별로 실정에 적합한 전문생산단지 조성을 통해 국제적 경쟁력이 있는 고품질 감귤을 생산하기 위한 시책을 추진하는 한편 기존의 기반투자를 토대로 법과 제도에 의한 감귤산업 육성시스템을 구축하는데 중점을 두어야 할 것이다(새도정준비위원회, p.125).

그 주요 내용으로는 감귤거점산지유통센터 확충, 출하 및 유통창구의 일원화를 통한 거래교섭력 강화, 대표브랜드를 활용한 통합마케팅이 이루어져야 하며, 2016년부터 시행될 감귤의무자조금제도와 병행하여 의무자조금관리위원회를 설치하여 민간이 자율적 수급조절기능을 수행할 수 있도록 제도화해 나갈 필요가 있다.

또 대통령 공약사업으로 2013년-2017년까지 총 7,020억원을 들여 추진되고 있는 감귤명품화사업에 국비를 안정적으로 확보되기 위해서 농어촌구조개선특별회계에 감귤명품화 지원사업 계정을 신설하도록 할 필요가 있으며, 이 사업에 대한 국비지원율(30%)이 낮아 원활한 사업추진에 지장이 있으므로 이를 50% 수준으로 상향조정할 수 있도록 중앙정부에 대한 절충을 강화해야 할 것이다.

둘째, 종자·종묘·종축산업의 육성이 필요하다.

제주지역은 타 지역과 비교하여 지리적으로 종자·종묘·종축보존을 위한 강점을 가지고 있으나 대부분의 종자를 수입에 의존하고 있어 농업생산비가 증가되는데다, 앞으로 국내·외적으로 종자전쟁이 예상되고 있다. 그러므로 제주농업의 경쟁력 확보를 위해 채소류 등의 종자 자급, 지역특산 우량종자의 안정적 생산과 공급, 난지권 작물종자의 생산, 종자수출 등을 통해 종자산업을 미래의 고부가가치선업으로 적극 육성할 필요가 있다.

이와 함께 수산종묘의 생산성과 안전성을 높여 제주지역 수산종묘의 자급체계를 구축해야 하며 넙치의 생산성을 높이기 위한 번식육종사양 관리서비스의 지속적 수행, 수산종묘 방류사업 확대, 육상수산종묘 개발사업의 확대가 이루어져야 한다. 한편 축산분야에서는 우량종축의 생산·공급체계를 구축하기 위해 제주흑우 생식세포의 공급확대, 제주말의 체계적 혈통보존 및 개량증식과 함께 실용모돈(F1)의 전량 공급을 위하여 종돈장 신설 등이 이루어져야 할 것이다.

셋째, 말산업 클러스터가 조성되어야 한다.

최근에 부상되고 있는 말산업 육성을 위해 제주말 거점조련센터를 설치하여 승마·경마 등 말 이용의 가치를 높이며, 말 관련 가공제품의 생산과 의료·레저 등을 연계한 6차산업화가 이루어지도록 해야 한다. 그리고 경주마·승용마·비육마 등 용도별 생산·관리 인프라의 확충과 함께 특색 있는 수요자중심의 에코힐링 마로개설, 재활승마센터 건립 및 말 관련 전문인력을 양성할 필요가 있다. 또 말 관련 단체의 협치를 위한 협동조합 설립도 필요하다고 본다.

넷째, 양식산업의 고도화와 글로벌화가 이루어져야 한다.

제주의 양식산업이 미래의 주력산업이 되기 위해서는 기술집약에 의한 비용절감과 함께 소비자의 신뢰를 높일 수 있는 환경친화적 생산체계가 구축되어야 한다. 이를 위해 양식수산물 글로벌 GAP인증시스템 구축, 수산물위생관리센터 설립이 필요하며 양식장 환경관리 시스템 구축, 친환경 배합사료의 공급 등 환경친화적인 사양관리 시스템이 구축되어야 한다. 그리고 광어에 편중된 양식품목을 다변화하며 바다양식 모델을 구축하여 마을어장에 도입함으로써 새로운 소득원이 되도록 해야 할 것이다.

(2) 관광융합산업 육성

그동안 제주관광은 양적 성장을 거듭하여 2013년에 관광객 1,000만 명을 돌파하였다. 관광산업이 제주발전에 더 큰 긍정적 기여를 하기 위해서는 제주도정의 관광정책이 관광객유치 확대라는 양적 성장목표에서 이제는 관광객의 만족도 제고, 재방문 확대, 체류기간 연장, 지역주민 소득증대라는 질적 발전중심으로 전환되어야 한다.

그 방안으로서 첫째, 제주의 문화와 생태·휴양·컨벤션 등이 어우러진 관광융복합산업을 적극 육성해야 할 것이다.

관광산업의 성패는 근본적으로 관광소비자의 성향변화에 얼마나 잘 대응하는가에 달려 있다고 할 수 있다. 지난 수십 년간 관광성향은 유람관광에서 체험 및 테마관광으로 변해 왔으며, 이제는 서비스관광으로 변해가고 있다. 서비스관광이란 관광이 의료·교육·문화· 1차산업과 같이 지역연계성이 높은 부문들과 휴양·레저· 컨벤션·쇼핑·생태 등과 같이 관광과 관련성이 높은 부문들이 함께 지역실정에 맞게 연계성을 강화하여 시너지효과가 극대화되는 관광이다.

국제관광지를 지향하고 있는 제주도정의 관광정책 패러다임은 얼마 전부터 유람관광에서 체험 및 테마관광으로 바뀌어졌으나 이제는 체험 및 테마관광과 병행하여 서비스관광으로 전환되어야 한다. 그리고 제주지역의 관광산업은 지역적 특성을 살려 문화와 생태, 휴양, 레저, 의료, 컨벤션 등이 어우러지는 융복합산업으로 육성되어야 할 것이다.

이를 위해서는 예래휴양형주거단지 조성사업(사업기간 : 2005-2017년)을 기간 내에 완공되도록 하여 휴양관광에 기여하도록 하며, 제주헬스케어타운조성사업(사업기간 : 2008-2018년)을 정상적으로 추진시켜 의료서비스와 문화·음식·휴양 등 관광자원과 결합한 의료관광 클러스터를 조성하여 체류형 의료관광의 저변을 확대하여야 할 것이다.

그리고 국제회의 및 학술대회 유치에 지원을 확대하는 등 휴양과 리조트를 토대로 한 MICE산업을 육성하며, 제주문화와 역사자원의 관광콘텐츠화와 함께 스토리와 콘텐츠를 활용한 관광상품을 다수 개발하고, 외국관광객 증가 및 관광성향의 변화에 맞춘 먹거리·즐길거리·볼거리 등을 결합한 야간관광상품도 적극 개발하여야 한다.

또 해양스포츠 및 승마·올레 트레킹 등 체험형 관광자원을 적극 개발해야 하며 외국의 기업인센티브 투어의 집중유치를 위한 홍보활동을 강화하고, 마을공동체와 연계한 올레길 에코힐링 프로그램 개발 등 올레길의 활성화와 글로벌 브랜드화를 추진하여 친환경적 생태문화 관광지로서의 제주관광 이미지를 제고시켜야 한다.

둘째, 지역주민을 중심으로 한 커뮤니티관광을 추진할 필요가 있다.

지금까지 제주도정의 관광정책은 관광산업을 발전시킨다는 명분으로 수십 년간 매력적인 관광지 조성을 지속적으로 추진하여 왔다. 그 결과 연간 관광객이 1,000만 명을 넘어서게 되었고 관광산업이 크게 성장하여 제주지역의 주축산업이 되었으나, 그 과실은 주로 사업자들에게 귀속되고 일반도민들은 직접적인 혜택을 별로 받지 못하였다.

따라서 이제는 제주관광산업의 성숙도가 높아지고 있으므로 지역주민 주도의 커뮤니티관광을 활성화시킴으로써 관광혜택이 일반주민들에게도 돌아가도록 하는 정책추진이 필요하다고 본다. 즉 지역공동체를 기반으로 지역주민이 주도하는 상향식 지역관광의 활성화를 위한 커뮤니티 비즈니스를 도입하는 것이다. 현재 커뮤니티 비즈니스는 세계적 관광추세의 하나로 되고 있다(김향자, p.15).

지역사회에 기반을 둔 커뮤니티중심의 관광은 지역의 문화와 자연, 산업 등에 기초하여 관광자원을 개발하고 지역성을 높여 관광객의 욕구에 부응함으로써 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 전략의 하나이다. 따라서 제주도정은 독특한 자연과 문화, 특산물 등의 자원을 가진 지역에서 이러한 커뮤니티관광이 효율적으로 추진될 수 있도록 사업의 타당성에 대한 자문과 함께 관광동향에 대한 정보제공, 운영에 대한 지원을 적극적으로 해 줄 필요가 있다고 본다.

(3) 녹색 신성장동력산업의 육성

가. 전기자동차 보급 및 연관산업 육성

제주도는 2030년을 목표로 한 Carbon Free Island Jeju by 2030계획에 따라 제주지역의 모든 자동차를 전기차로 대체할 계획이다. 그리하여 2017년까지 공공기관 및 렌터카를 중심으로 차량의 10%를 전기자동차로 대체하고 2020년까지는 버스 및 렌터카를 중심으로 30%를 대체하며, 2030년에는 모든 차량을 전기차로 대체할 방침이다.

이에 따라 제주도는 전기자동차의 보급에 나서서 2013년에 360대를 보급한데 이어 올해에는 500대(승용차 451, 관용 19, 렌터카 30)를 보급할 예정이다. 차량구입자에게는 차종에 관계없이 2,300만원의 차량구입 보조금(국비 1,500만원, 도비 800만원)과 700만원 이하의 전기차충전기 구입비를 지원하는 한편 개별소비세, 취득세 등을 감면해 주고 있다.

또 전기차 이용자들을 위해 온라인과 모바일 앱 등을 통해 위치와 충전상황 등을 알 수 있도록 통합운영센터를 운영하는 한편 제주 전역에 전기차 충전인프라를 구축하고 전기차 분야에 특화된 사업을 추진하기로 했다. 한편 정부는 전기차 상용화시대에 대비하고 2017년에 글로벌 전기자동차 4대 강국에 진입하기 위하여 청정환경을 추구하는 지역적 조건 및 스마트그리드 실증사업을 통한 충전인프라 구축 등 전기차 운용여건을 갖춘 제주지역을 2013년에 전기차 선도도시로 지정하였다.

이에 따라 제주도는 전기차 민간보급 확대를 위한 보조금 지원, 전기차 보급분야의 다양화, 전기차 조기 상용화를 위한 운영센터 구축, 신재생에너지 연계형 전기차충전기 모델의 개발·보급과 함께 모든 전기차 충전이 가능하도록 급속충전기 보급을 확대하고 전기자동차연구개발센터를 건립하며 전문인력을 양성하기로 하였다.

향후 제주지역에 전기자동차가 대량 보급되면 환경적 측면에서는 자동차에 의한 탄소배출이 없어져 대기환경이 보전되며 친환경지역 이미지가 제고됨으로써 관광발전에도 기여할 수 있다. 또 경제적으로는 자동차 연료비를 절감할 수 있다. 전기자동차는 내연기관 자동차보다 에너지 효율이 2배 정도 높아 2만km 주행시에 연료비가 240만원 정도 절감되며, 1년간 이산화탄소 3.2톤의 저감효과가 있어 대기환경 보호에 효과가 큰 것으로 나타나고 있다(제주특별자치도, p.11).

이러한 전기자동차의 운행이 활성화되기 위해서는 몇 가지 해결해야 할 문제가 있다. 우선, 전기자동차 가격이 일반자동차보다 훨씬 비싸다는 점이다. 현재 전기자동차 가격은 국산차인 경우에 평균 4,500만 원 정도여서 일반 도민들이 구입하기에는 부담이 있으므로 앞으로도 전기차 구입시에는 보조금을 지급해야 할 것이다. 전기차 가격이 인하되지 않는 한 전기차 보급확산의 성공 여부는 정부와 제주도의 지속적 보조 여하에 달려 있다고 할 수 있다.

또 전기차는 1회 충전으로 주행거리가 130km 내외에 불과하며 충전시간은 일반충전기로 5-6시간 소요되지만 급속충전은 30분이면 된다하나, 급속충전기 가격이 3-4천만 원이나 되어 설치가 쉽지 않다는 문제가 있다. 앞으로 충전설비 확보를 위해서는 일정거리 단위로 급속충전을 포함한 공용충전소가 설치되어야 하며, 공동주택과 기관·기업들에도 공동이용이 가능한 충전시설 설치방안이 강구되어야 할 것이다.

그리고 전기차 연관산업이 활성화되면 기업이윤이 높아지며 도민고용 확대에도 기여할 것으로 기대된다. 그러므로 제주도정은 전기차 관련 연구소를 유치하여 기술개발을 하는 한편 앞으로 전기차 보급에 따라 전기차 수리, 충전소 관리, 바테리 리스, 전기차용 네비게이션을 비롯한 부품개발 등 다양하게 생성되는 전기차 연관산업을 적극 지원함으로써 지역기업을 육성하는 한편 도민들의 일자리가 많이 창출될 수 있도록 해야 할 것이다.

나. 풍력발전사업 및 연관산업 육성

제주도는 풍력발전의 비중을 높여 2030년까지 전력사용량의 100%를 신재생에너지로 대체하는 Carbon Free Ialand Jeju by 2030 계획을 수립하여 2012년부터 시행하고 있다. 그 내용은 제주지역 10곳에서 운영 중인 풍력발전 외에 2019년까지 육상풍력 350MW와 해상풍력 1,000MW를 개발해 전력수요의 50%를 풍력발전으로 대체하고, 2030년까지 해상풍력을 2,000MW로 확대하여 제주지역의 모든 전력수요를 신재생에너지로 충당한다는 것이다.

이 계획에 따라 제주도는 1차적으로 2016년 완공목표로 263MW 규모의 해상풍력발전사업을 추진하고 있다. 제주도는 제주지역의 바람자원이 우수하기 때문에 경제성이 커서 이 사업이 완공되어 정상 가동된다면 연간 5,291억원의 매출과 2,798억원의 순이익을 올려 제주경제에 큰 기여를 할 것으로 기대하고 있다.

이러한 경제성을 감안한다면 풍력발전사업에 대한 투자를 일반기업에게만 맡길 것이 아니라 지역주민이나 제주지역 공기업도 투자하게 하여 개발이익의 지역화를 도모하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 지방공기업에 의한 투자는 제주개발공사 등이 공동출자 또는 기채로 지금을 조달하여 중소규모(예컨대 30MW 규모)의 풍력발전을 시범사업으로 건설·운영하면서 사업성을 검증한 후에 필요하다면 사업을 확장해 나가도록 하는 것이다.

그런데 지방공사가 투자할 경우에는 지방공기업 출자제한한도를 완화하기 위한 제주자치도특별법 개정이 필요하다. 지방공기업법상의 공사채 발행한도는 순자산의 200%, 타법인 출자는 자본금의 10% 이내로 제한되고 있어서 지방공사가 해상풍력사업에 필요한 자금조달에 한계가 있기 때문에 특별법의 개정을 통해 그 한도를 완화시켜야 한다.

한편 지역주민들의 투자는 동원 가능한 자금이 충분하지 못한 현실을 감안하면  투자대상이 소규모 풍력발전사업에 한정될 수밖에 없을 것이다. 참여사업의 추진방법은 여러 가지가 있을 수 있겠으나, 그 방식의 하나로 신재생에너지특성화마을을 중심으로 특수목적법인을 설립하여 직접 투자하거나 도민주형태의 공모 또는 은행차입으로 사업비를 조달하되, 제주에너지공사가 세부추진계획을 수립하여 건설하고 유지관리를 담당하는 방안도 생각할 수 있다.

제주지역에서 풍력발전사업이 활성화된다면 그에 따른 많은 연관산업이 생성될 것이다. 그러므로 제주도정은 풍력발전사업과 관련한 제주지역의 유리한 여건(다수의 풍력발전단지, 풍력발전 실증단지 보유, 전력계통과 연계시험의 용이성 등)을 활용한 풍력엔지니어링, 풍력발전설비의 유지보수, 풍력발전기 실증 및 부품의 성능시험을 비롯한 풍력발전 연관산업을 경쟁력을 갖춘 강소기업으로 육성하기 위한 대책들을 추진해야 할 것이다. 이를 위해서는 관련 기업을 지원하는 전문인력 양성, 산·학·연·관 협의체 운영, 풍력발전 실증센터의 확대와 연구기능 강화, 풍력발전 인증센터 설치 등 인프라 구축이 우선되어야 할 것이다.

한편 제2차 제주국제자유도시종합계획(2012-2021년)에는 해상풍력발전 이외에 2019년까지 350MW 규모의 육상풍력발전사업이 계획되고 있는데, 지금까지 상당수 사업이 추진되어 현재 인허가절차 이행중인 92MW 규모와 사업미확정인 56MW 규모가 남아 있다. 육상풍력발전사업에 대해서는 그동안 도민사회에서 소음과 저주파로 주민생활권이 침해되고 풍광도 훼손된다는 부정적 인식을 가지고 있으므로, 이들 사업은 지역주민과 환경단체 등과의 협치를 통한 사회적 합의를 토대로 추진할 필요가 있다.

4) 지역문화의 진흥

(1) 문화정책 패러다임의 전환

지역문화는 지역주민들이 공유하는 삶의 유형이요, 생활의 양식으로서, 지역에 대한 정체성과 공동체의식을 높이고 주민들의 삶의 질을 향상시켜 준다. 주민들은 지역문화 활동에 참여하고 이를 향유함으로써 정서적·심리적 욕구를 충족하는 한편 창의성을 함양하는 등 인간다운 삶을 살아가게 된다. 또 지역문화는 지역성을 바탕으로 산업의 부가가치를 창출함으로써 지역의 경쟁력을 높여준다.

제주도정은 최근 들어 문화적 가치를 지역발전의 중요한 자원으로 인식하게 되면서 문화예술진흥조례 제정, 문화예술진흥기금 조성 등을 통해 문화예술의 제도적 기반을 마련해 가고 있다. 또 문화유산의 관리와 보전, 문화예술 활동에 대한 지원, 문화기반시설 건립 등이 비교적 활발하게 추진되어 왔으며, 이를 통해 주민들의 문화예술 활동과 문화향수의 수준도 크게 높아지고 있다.

그러나 문화정책이 지나치게 문화재의 관리와 보전, 관광을 위한 각종 이벤트 및 관광문화상품의 개발에 편중되고 있다고 할 수 있다. 물론 이러한 활동들은 지역의 개성을 제고함과 동시에 경제적 가치를 지니고 있기는 하지만 문화정책을 가시적이고 경제성 위주로 접근한 결과 지역문화가 주민들의 일상적인 삶과 일체가 되지 못하고 있다.

따라서 민선6기 도정은 문화정책의 패러다임을 공급자 중심에서 소비자 중심으로, 보전위주에서 적극적 조장과 지원위주로 전환하고 지역성, 자립성, 창조성이라는 이념에 따라 문화정책을 추진해 나가야 한다고 본다(부만근, p.277). 지역성을 토대로 문화지리적 특성을 살린 문화발전, 지역형성을 위한 문화사업, 지역의 향기가 배어있는 문화예술을 육성해 나가며, 지역특성에 적합한 문화행사를 추진하며 시설을 구비하고 전문적 문화인력과 문화재원을 확보하는 등 자주성을 추구해야 한다. 그리고 창조성을 바탕으로 전통문화의 계승과 새로운 문화를 육성하는 한편 주민들의 문화예술에 대한 학습활동과 창조활동을 적극 지원해 주어야 할 것이다.

(2) 문화정책의 추진방향

민선6기 제주도정이 도정목표의 한 부분인 ‘문화의 가치를 키우는 제주’를 실현하기 위해서는 도민의 수요에 부합되는 문화서비스를 제공함으로써 도민들이 문화향수를 통해 삶의 질을 향상시키고 문화의 자치역량을 강화하며 지역문화의 역동성을 제고시키는 문화복지를 실현해야 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 문화정책을  다음과 같은 방향으로 추진해 나갈 필요가 있다.

첫째, 주민들의 문화활동에 대한 여건을 조성하고 참여의 통로를 확대하여야 한다. 지역문화는 지역주민 전체의 문화가 되어야 한다. 자기가 살고 있는 지역에서 삶을 좀 더 풍요롭고 보람 있게 영위하고자 하는 주민들의 의식은 이제 종래의 문화소비자라는 입장에서 문화생산자의 지위로 변화되었다.

그리하여 전문적 문화예술가들의 작품을 감상하는데 그치지 않고 자기가 직접 창조활동을 하고 싶어 하며 문화활동 프로그램의 기획이나 홍보에도 참여하여 일정한 역할을 하고 싶어 한다. 따라서 도정은 지역문화가 도민들의 공동신탁재산으로서 일상생활의 한 부분이며, 기본적 인권을 형성하는 일부로 인식함으로써 문화활동에 누구나 쉽게 참여하고 그 과정과 결과를 향수할 수 있는 여건을 조성해 나가야 할 것이다.

둘째, 문화예술을 지역적으로 특화시켜야 한다. 다양한 문화예술 영역과 문화산업을 다른 지역과 차별화함으로써 지역의 정체성을 확립하고 상대적으로 비교우위가 있는 분야를 집중적으로 육성해야 할 것이다. 차별화된 특화전략은 지역문화에 대한 선명한 이미지를 부각시키고 문화의 경쟁성을 제고하는 효과를 가져 오는데, 이를 추진함에 있어서는 문화예술축제, 관광문화상품, 가로환경사업 등 관련 사업들과 연계하여 총체적 관점에서 접근할 필요가 있다.

셋째, 주민들의 문화의식을 증진시키기 위한 주민친화적 프로그램을 지속적으로 개발하고 시행해 나가야 한다. 지역문화 창조의 주체는 행정기관이 아니라 어디까지나 지역주민들이기 때문에 도정은 주민들이 지역문화를 형성하고 발전시켜 나가는데 필요한 여건을 조성하고 지원하는 역할을 아끼지 말아야 한다.

그리고 지역문화가 발전되기 위해서는 주민들의 풍부한 감성과 함께 자기가 살고 있는 지역에 대한 애착과 자긍심을 가질 수 있어야 하기 때문에 도정은 주민들의 이러한 의식이 제고되도록 참신한 프로그램들을 개발하고 학교 및 지역사회조직과 연계하여 이를 꾸준하게 시행해 나가야 할 것이다.

또 문화복지적인 면에서 저소득층·장애우 등의 소외계층을 대상으로 다양한 문화사업을 추진하여 문화향유의 기회평등을 도모하고 문화적 지역분산을 통하여 문화활동 및 문화시설에 대한 접근성을 증대시켜야 하며, 또 소규모 문화활동을 하고 있는 생활문화공동체의 활동을 적극 지원해야 한다.

넷째, 행정의 문화화가 이루어져야 한다. 행정의 문화화란 제반 정책을 기획하고 추진함에 있어서 경제성과 편의성뿐만 아니라 정감·여유·평온 등과 같은 문화적 관점에 입각하여 검토하고 추진하는 것이다. 도시개발의 경우를 보자. 지금까지의 도시개발은 주로 경제성과 기능에 중점을 둔 공간중심의 개발이었기 때문에 인간적이고 질적인 면이 경시됨으로써 정감 없고 삭막한 도시환경이 되고 말았다.

따라서 앞으로는 도시개발에서 기능적 접근과 아울러 건축물의 조형, 도시디자인과 색상, 경관대책 등에 문화적 요소를 적극 고려함으로써 도시에 문화성이 일상적으로 깃들도록 하여‘인간이 살아가는 도시’를 만들어야 할 것이다. 또 도시공간 곳곳에 자리한 버스정류장, 쓰레기통, 안내표지판 등 편의시설들에 지역의 역사성 또는 자연성과 관련된 상징을 담아내어 지역이미지를 제고하는 것도 행정의 문화화  방안의 하나가 될 것이다.

5. 결 론

지금까지 민선6기 원희룡도정의 도정목표와 미래비전, 협치를 비롯한 해결해야 할 과제를 살펴보았다.

민선6기 도정이 추구해야 할 미래비전은 제주지역의 특성적인 자연과 문화, 그리고 그 속에서 살아가는 도민들의 가치지향을 통해서 도출할 수 있을 것이다. 그런 점에서 제주의 미래비전은 “제주사람들이 자연과 조화를 이루고 지역문화를 함께 가꾸고 누리면서 사람답게 살아가는 지역의 형성”이라고 할 수 있다. 이러한 비전을 제주지역이 추구해야 할 궁극적 목표라고 할 때 민선6기 도정목표인 “자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주”는 이 미래비전을 실현하기 위한 수단이라고 할 수 있다.

민선6기 도정이 협치를 도정방침으로 설정한 것은 시민사회의 참여와 협력을 바탕으로 정책과 사업을 수행하겠다는 의지의 표현이다. 따라서 협치라는 수단을 실제로 정책이나 사업에 합리적으로 접목시켜 나가는 일은 도정의 최대 과제라고 할 수 있다. 협치는 협치체계에 참여하는 도정과 시민사회가 동등한 권한과 책임을 공유하고 협력하면서 지역의 공공문제를 풀어나가는 기제이다.

그러므로 도정은 협치체계의 운영이나 정책과정을 주도해서는 안 된다. 협치에서 도정은 다양한 참여자들이 제 역할을 다하여 목표를 달성할 수 있도록 방향타를 잡아주는 조정자로서의 역할을 수행해야 한다. 다른 참여자들에 비해 비대칭적인 우월한 힘을 가진 도정이 협치체계를 주도한다면 실질적인 협치가 결코 이루어질 수 없으며, 도정이 추진하는 정책이나 사업에 정당성을 부여하기 위한 동원수단으로 전락해버릴 가능성이 크다.

현재 제주지역에는 도정이 풀어가야 할 녹녹치 않은 과제들이 산적해 있다. 강정해군기지 갈등, 제주공항 인프라 확충, 한·중 FTA협상 대응문제 등 지역의 주요 현안들은 그 해결에 시급을 요하는 최우선 과제라고 할 수 있다.  그리고 개발정책의  전환에 따른 환경친화적 개발 및 투자유치를 위한 기준설정 및 집행, 자주재정권 강화, 지역문화의 진흥, 관광산업을 비롯한 지역산업 육성도 주요 과제라고 할 수 있다.

이와 같은 과제들은 제주도정이 이무리 의욕이 높다하더라도 자체의 행·재정 능력만으로는 실현하기 어렵다. 이를 실현하여 특별자치도와 국제자유도시를 정착시키기 위해서는 도민사회의 적극적 협력과 중앙정부의 지원이 있어야 한다. 특히 법령의 개정을 수반하는 제도개선과 자주재정권 강화는 중앙정부의 관심과 지원이 없이는 실현이 어려운 과제이다. 그런 점에서 제주도정은 도민들과 함께 정책과 사업을 합리적으로 추진해 나가는 행정적 능력과 함께 정부를 적극적으로 설득하고 요구를 관철하는 정치력을 동시에 발휘할 수 있어야 할 것이다.

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