협치행정의 정책 방향과 과제

이 글은 고승한(2014. 8. 18) 「협치행정 실현을 위한 정책방향과 과제」정책이슈브리프 No. 200(제주발전연구원)에 바탕을 두어 작성되었음을 밝혀둠.

고 승 한 (제주발전연구원, 연구위원/사회학박사)

1. 협치행정의 등장배경

오늘날 민주주의와 자본주의 시장경제 체제가 제대로 작동되고 있는가?에 대한 질문에 대다수 사람들이□그렇지 않다□는 의견에 동의할 것이다. 사실상 국민(혹은 시민)의 선거에 의해 선출된 대표들이 그들의 뜻을 받들어 입법 활동이나 행정 집행을 하고 있지 않고 있다는 것이다. 동시에 자본주의 시장경제체제가 대다수 국민(혹은 시민)들의 경제사회적 삶의 질적 수준을 향상시키는 기능을 잘 하고 있지 못하고, 대신에 국가, 지역, 계층 간에 빈부격차를 더욱 확대시키는 결과를 생산․재생산해 오고 있다.

더구나 우리사회는 급격한 대내외 환경변화(예, FTA 시대, 지방화, 정보화 사회, 고령화, 다문화 사회, 위험사회 등)가 일어나고 있다. 이러한 급격한 경제․사회․문화적 변화들에 능동적으로 대응하기 위한 사회적 시스템 마련이 절실히 요구되는 시대이다. 그래서 국가 차원의 정부운영 시스템과 지방자지차단체(이하 지자체)의 시정․도정 운영 방식의 변화가 불가피하게 되었다.

특히 NGO 혹은 NPO 단체들의 적극적 사회참여 활동 결과는 시민사회 부문의 역량을 강화시켜 결국 대의 민주주의의 한계를 극복하고 시민들의 권리가 제대로 보장받을 수 있도록 정부 혹은 지자체에 대한 감시와 견제 기능을 수행하기에 이르렀다. 그래서 시민사회 부문의 정치적, 그리고 사회적 영향력은 과거보다 크게 확대되었다. 한편 NGO 단체들이 국정 혹은 시정․도정 운영에 각종 위원회 활동에 참여하여 협치적 행정 실현에 기여해 오고 있다.

이와 더불어 정보화 사회는 일반 시민들이 다양한 의견들을 사회적으로 결집하고 여론화시켜 정부 혹은 지자체 정책의사결정 과정에 직․간접적 영향을 미치고 있다. 다시 말해서, 최근 통신발달(인터넷, 트위터, 페이스북 등의 SNS, 카톡 등)에 의한 일반 시민들의 소통문화가 새롭게 정립되고 있다.

2. 협치행정의 운영방식

협치(協治, governance)는 기존의 통치(統治, government) 방식에서 벗어나 정부나 지방자치단체가 정책의사결정 과정에 모든 이해당사자와 시민사회 부문(NGO, NPO 등)을 참여시켜 국정 혹은 시정․도정을 운영해 나가는 방식을 말한다. 그렇기 때문에 협치 방식에 의한 행정운영은 행정부문(특히 인사, 조직, 예산, 정책결정 등)에서 민주주의를 실현하고자 하는데 있다.

그 동안 정부 혹은 지방자치단체의 행정운영 방식은 상당한 변화를 겪어 왔지만 아직도 통치 방식(government approach)를 벗어나지 못하고 있다. 그 실례를 몇 가지 들어 보면 다음과 같다. 첫째, 행정서비스를 생산․분배․소비하는 과정이 일방통행식으로 이루어져 왔다. 사실상, 행정의 정책흐름이 정부→ 지방자치단체→시민(지역주민)에게 하향식으로 전개되었다. 둘째, 정책의사결정은 과정보다 결과를 중시하기 때문에 불합리하거나 부분별한 수단의 정당화사례가 흔히 발생하였다. 셋째, 행정서비스 소비자(지역주민)의 행정욕구 충족이 미흡하여 불만이 해소되지 않아 행정에 대한 불신으로 나타나기도 하였다.  넷째, 공무원의 일방적 결정에 의한 행정편의주의가 강하게 나타나곤 한다. 다섯째, 정책사업과 관련하여 대립과 갈등이 발생하여 사회통합에 역기능 역할을 한다. 여섯째, 공공과 민간부문의 유착에 의한 비리 발생 구조가 생산․재생산되기도 한다.

다른 한편으로, 협치행정의 운영 방식은 지역 내 존재하는 다양한 이해당사자(민간, 기업, 행정 등)들의 상호의존적 관계 속에서 파트너십을 형성하여 지역 내 다양한 자원들을 공유하여 공공정책의 현안 문제를 해결해 나가는 과정으로 이해할 수 있다. 첫째, 협치행정에는 다양한 이해관계를 가진 주체들 간에 상호 신뢰와 협력을 전제로 하여 적극적 참여, 민주적 토의, 사회적 합의, 책임과 의무 등을 강조하고 있다. 둘째, 정책의사결정(기획, 결정, 집행, 평가)의 전 과정에서 결과보다는 과정을 중시한다. 따라서 행정운영의 민주적 절차, 투명성, 참여성, 정당성 등의 확보가 중요하다. 셋째, 시민사회(지역주민)가 소극적 참여보다 능동적․자발적 적극적 참여와 책임 의식을 가져 정책의사결정 과정에서 주도적 역할과 기능을 담당해 줄 것을 요구하고 있다. 넷째, 협치행정은 네트워크 방식을 강조하기 때문에 지역의 정치, 경제, 사회, 문화, 복지, 노동, 교육, 환경, 여성, 도시계획, 교통 등에 분야에서 활동하는 다양한 NGO 단체와 민간조직, 그리고 행정 간의 협력적 네트워크가 필요하다. 다섯째, 협치행정은 사회적 자본을 바탕으로 하여 발전하기 때문에 지역사회에서 사회적 자본 형성을 중시한다.

3. 제주특별자치도 협치행정의 운영방식

가. 기존의 행정운영 방식과 문제점

지금까지 도정 운영 방식은 정부의 국정운영 방식(특히 관주도, 상향식 접근)과 크게 다르지 않고, 대체로 중앙정부의 지침과 협력 체제하에서 주요 정책사업들을 집행하는데 머물러 왔다. 물론 도정 운영과정에서 민간부문(특히 NGO 단체, 혹은 직능별 단체 대표)의 참여가 확대되었으나□진정한 의미□의 협치행정 방식에 크게 못 미친다. 다시 말해서, 무늬와 형식은 협치행정 방식이나 내용는 일방통행식의 관주도 통치 방식을 크게 벗어나지 않고 있다.

물론 민간 참여에 의한 협치행정 유형은 참여의 정도와 자원 및 정보의 공유 정도에 따라 아이디어 제안형, 의견제시형, 지식제공형, 참여활동형 등으로 구분될 수 있다. 그러나 이런 유형들은 민간의 참여를 강조하고 있지만 운영의 실질 내용은 대개 행정 공무원 중심적 행정서비스 생산․분배에 바탕을 두고 있다.

도정 운영에 간접적으로 참여하는 민간 참여자들이 일반 도민들로부터  대표성, 공정성, 전문성, 도덕성, 공익성 등을 검증받아 각종 위원회 혹은 심의․의결 혹은 평가에 참여하는 상황이 아니다. 대신에 도정 운영 과정에 어떤 민간인을 참여시킬지 여부는 주로 도정의 결정에 주어진다. 그렇기 때문 시민사회 부문(일반 도민, 혹은 단체 대표 등)의 도정 운영 참여에 따른 사명감이나 책임감 그리고 의무감 없이 소위□회의 참석을 위한 참여□로 그치는 경향이 크다.

만일 그런 사명감과 책임성을 가지고 각종 위원회 활동에 참여하더라도 다수 의결에 묻히어 별다른 영향력을 미치지 못하는 경우가 발생하곤 한다. 결과적으로 도정이 의도한 방침이나 목적에 동의하거나 혹은 획기적 변화없이 개선하는 방안에 합의하는 정도에 그치는 상황이 대부분이다. 그래서 그런 민간인 참여자들이 가끔 도정 운영 과정에 참여하여 소위□구색맞추기□에  동원되는 게 아니냐는 의구심을 받기도 한다.

결과적으로, 기존의 행정운영 방식은 시민사회 부문의 참여는 있으나 도민 주도형 정책의사결정 과정에 치중하지 않고 행정 관료 중심, 도정 목표, 도지사 공약사항이나 정책적 판단, 여론 등에 의하여 크게 영향을 받는다.

나. 기본방향

민선 6기 도정이 협치시대를 열겠다는 큰 포부와 약속을 이미 선거공약 사항에 담고 있으나 협치시대를 어떻게 열 것인가에 대한 구체적 방향과 실천 과제들이 아직까지 부족한 상태이다. 그래서 필자가 향후 제주특별자치도의 협치행정 주요 방향을 제시하면, 크게 주민참여와 협력 강화, 도민자치 역량 강화, 시민사회 부문의 문제해결 능력 강화, 공공의 행정서비스 질적 향상, 도정의 정채기획, 집행 및 평가의 투명화, 지역의 사회적 자본 형성과 확산 촉진, 협치행정 인프라 구축, 도민의 삶의 질 향상 등을 들 수 있다.

다. 실천과제

민선 6기 도정은 앞으로 협치행정을 통한 도정을 제대로 운영해 나가기 위해서는 다음과 같은 실천과제에 관심을 가질 필요가 있다.

첫째, 협치행정 체제 구축을 위한 구체적 기본로드맵을 우선 수립해야 할 것이다. 둘째, 협치행정 체제 구축을 위한 제도 개선(예, 각종 위원회의 통폐합, 위원회 회의 운영방식, 위원 위촉 등)이 필요하다. 셋째, 협치정책실과 기획조정실 간의 협력과 협치기능의 역할 분담이 필요하다. 넷째, 9월 중으로 출범 예정인 협치위원회 구성 및 운영의 내실화가 요구되며, 아울러 다양한 도민참여의 보장, 참여, 조례 제정, 담당 부서 지정 및 네트워크 조성 등의 구체적 조치들이 선행되어야 할 것이다. 다섯째, 지역사회에서 각종 정책사업에 지역주민의 적극적 참여 유도하여 정책의사결정 과정에 참여시켜 의견 수렴과 정보 공유를 해나가야 할 것이다. 여섯째, 지방자치와 협치행정 실현을 제대로 하려면 지역의 사회적 자본 육성에 적극 노력해야 할 것이다. 끝으로, 지방자치과 지방분권을 위한 협치행정의 효율적 운영과 실효성 제고를위해서 공무원들에 대한 직무교육과 일반도민들에 대한 자치역량 강화 교육프로그램을 운영해 나가야 할 것이다.